Grund- og nærhedsnotat om ændring af EMIR (kapitalkravsforordningen og pengemarkedsforordningen) og ændring af kapitalkravsdirektiv, fondsmæglerdirektiv og UCITS-direktiv

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
1 2023-1 EKN 23. februar 2023
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
EMIR
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Erhvervsmi-
nisteriets grund- og nærhedsnotat om Kommissionens forslag til ændring
af EMIR, kapitalkravsforordningen og pengemarkedsforordningen vedr.
foranstaltninger til at afbøde uforholdsmæssigt store eksponeringer mod
centrale modparter i tredjelande og forbedre effektiviteten af Unionens
clearingmarkeder, KOM (2022) 0697 og Kommissionens forslag til æn-
dring af kapitalkravsdirektiv, fondsmæglerdirektiv og UCITS-direktiv
vedr. behandlingen af koncentrationsrisiko over for centrale modparter
og modpartsrisikoen i forbindelse med centralt clearede derivattransakti-
oner, KOM (2022) 0698.
Lars Løkke Rasmussen
Offentligt
KOM (2022) 0698 - Bilag 1
Europaudvalget 2022


GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Kommissionens forslag til ændring af EMIR, kapitalkravsforordnin-
gen og pengemarkedsforordningen vedr. foranstaltninger til at afbøde
uforholdsmæssigt store eksponeringer mod centrale modparter i tred-
jelande og forbedre effektiviteten af Unionens clearingmarkeder,
KOM (2022) 697 og forslag til ændring af kapitalkravsdirektiv, fonds-
mæglerdirektiv og UCITS-direktiv vedr. behandlingen af koncentra-
tionsrisiko over for centrale modparter og modpartsrisikoen i forbin-
delse med centralt clearede derivattransaktioner, KOM (2022) 698
1. Resumé
Kommissionen præsenterede den 7. december 2022 en lovgivningspakke
bestående af:
- en forordning, der ændrer i EMIR1
, kapitalkravsforordningen2
og
pengemarkedsforeningsforordningen3
- et direktiv, der ændrer i kapitalkravsdirektivet4
, fondsmæglerdirek-
tivet5
og UCITS-direktivet6
.
Formålet med forslagene er at styrke EU’s interne clearingsystem ved at
mindske europæiske selskabers eksponeringer mod centrale modparter
(herefter CCP’er) fra tredjelande. Kommissionen foreslår dels at introdu-
cere krav til virksomheder om clearing af en andel af systemisk vigtige de-
rivater i EU-CCP’er, dels at lempe ansøgningsprocedurer i relation til ud-
videlser af EU-CCP’ers eksisterende forretning mhp. at tiltrække mere
clearingaktivitet til EU. Kommissionen foreslår desuden at styrke det fæl-
leseuropæiske tilsyn med EU-CCP’er, at skabe yderligere gennemsigtig-
hed for kunderne om likviditetstræk ved clearing og at øge tilsynet med
ikke-finansielle virksomheders brug af over-the-counter (OTC)-derivater.
Regeringen støtter generelt forslag, der bidrager til videreudviklingen af
EU’s kapitalmarkedsunion og den finansielle stabilitet. Regeringen støtter
1
Forordning om OTC derivater, centrale modparter og transaktionsregistre
2
Forordning om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutioner og investeringsselskaber
3
Forordning om pengemarkedsforeninger
4
Direktiv om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kredit-
institutter og investeringsselskaber
5
Direktiv om tilsyn med investeringsselskaber
6
Direktiv om samordning af love og administrative bestemmelser om visse institutter for
kollektiv investering i værdipapirer
16. februar 2023
Offentligt
KOM (2022) 0698 - Bilag 1
Europaudvalget 2022
2/17
intentionen om at gøre EU-CCP’er mere konkurrencedygtige ved at skabe
mere lempelige procedurer i EU mhp. at tiltrække mere aktivitet til EU.
Regeringen finder det vigtigt, at EU’s selskaber bibeholder adgang til
clearing på de globale finansielle markeder for at sikre omkostningseffek-
tiv eksekvering af derivater og for ikke at give clearingbrokers fra EU en
konkurrencemæssig ulempe. Regeringen understreger, at eventuelle krav
om obligatorisk clearing i EU skal afvejes ift. hensynet til konkurrencesi-
tuationen og de samlede omkostninger for EU’s selskaber og forbrugere.
Regeringen finder, at det eksisterende europæiske tilsynssamarbejde for
EU-CCP’er generelt har været velfungerende og sikret en klar og velprio-
riteret ansvarsfordeling. Regeringen finder, at ændringer til det eksiste-
rende nationale tilsynsansvar for EU-CCP’er vil skulle adressere udfor-
dringer med den nuværende struktur og samtidig fastholde en klar forde-
ling mellem ansvar og beføjelser. ESMA’s beføjelser vil skulle ligge inden
for, hvad der er nødvendigt for at skabe tilsynsmæssig konvergens.
Forslagene ventes at have både positive og negative samfundsøkonomiske
konsekvenser og negative erhvervsøkonomiske konsekvenser.
Forslagene forhandles i Rådet mhp. at opnå enighed blandt EU-landene,
hvorefter de skal forhandles og vedtages med Europa-Parlamentet.
2. Baggrund
Kommissionen præsenterede den 7. december 2022 en lovgivningspakke
med det formål at styrke EU’s interne clearingsystem. Lovgivningspakken
indeholder primært ændringer af EMIR samt mindre ændringer til kapital-
kravsforordningen, pengemarkedsforeningsforordningen, kapitalkravsdi-
rektivet, fondsmæglerdirektivet og UCITS-direktivet. Sammen med lov-
givningspakken offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen ”På
vej mod et stærkere clearingsystem i EU7
”.
I kølvandet på finanskrisen i 2008, hvor flere større finansielle virksomhe-
der var i økonomiske vanskeligheder, blev der rettet fokus på over-the-
counter (OTC) derivaternes rolle i forbindelse med den finansielle stabili-
tet. ”OTC-derivat hentyder til, at derivatet ikke handles på et egentligt mar-
ked, men direkte mellem parterne, fx to banker.
Et derivat er et finansielt instrument, hvis værdi afhænger af udviklingen i
et underliggende aktiv eksempelvis aktier, obligationer, valuta eller lig-
nende. Da en derivataftales værdi løbende ændrer sig, indebærer denne en
”modpartsrisiko”, idet den ene part til derivataftalen kan lide tab, hvis den
anden part ikke opfylder sin del af derivataftalen. ”
7
https://eur-lex.europa.eu/legal-con-
tent/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0696&from=DA
3/17
I september 2009 enedes G20-landene om, at alle standardiserede8
OTC-
derivatkontrakter skal cleares via centrale modparter senest ved udgangen
af 2012. For at imødekomme G20-landenes mål vedtog EU den såkaldte
’EMIR’-forordning9
om OTC-derivater, centrale modparter og transakti-
onsregistre i 2012.
En central modpart (CCP) er en markedsinfrastrukturvirksomhed, hvis for-
mål er at garantere derivataftalers overholdelse. Dette opnår CCP’en ved
at indtræde i handlen som køber for sælger og sælger for køber. Hvis én af
parterne går konkurs, inden derivataftalen er afsluttet, er CCP’en således
forpligtet over for den anden part. Denne proces omtales som central clea-
ring. For at beskytte CCP’en mod tab, indsamler CCP’er sikkerhedsstil-
lelse i form af kontanter og værdipapirer fra deres kunder. Sikkerhedsstil-
lelsen er proportional med den risiko, som kundens konkurs ville udgøre
for CCP’en.
EMIR fastlægger blandt andet de prudentielle krav, dvs. bl.a. hvor stor en
kapital- og likviditetsbeholdning CCP’er skal ligge inde med, krav om
clearing af standardiserede OTC-derivater og krav om rapportering af alle
derivataftaler til myndighederne.
EMIR har været revideret to gange efter dens vedtagelse i 2012. Den første
revision blev gennemført med det formål at reducere uforholdsmæssigt
store byrder og omkostninger ved reglernes efterlevelse. Den anden revi-
sion havde til formål at styrke Den Europæiske Værdipapir- og Markeds-
tilsynsmyndigheds (ESMA) tilsynsbeføjelser over for tredjelands-CCP’er,
særligt i lyset af Brexit, samt at give ESMA yderligere beføjelser i tilsynet
med EU-CCP’er primært for at sikre bedre tilsynsmæssig konvergens.
Retsgrundlaget for forordningsforslaget er artikel 114 i Traktat om Den Eu-
ropæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Retsgrundlaget for direktivforsla-
get er artikel 53 stk. 1 i TEUF. Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgi-
vere. Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.
3. Formål og indhold
Formålet med forslagene er at styrke EUs interne clearingsystem ved at
mindske europæiske selskabers eksponeringer mod centrale modparter fra
tredjelande og derved sikre, at en større andel foretages igennem EU-
CCP’er.
3.1 Forslag til revision af EMIR
De væsentligste elementer af forslaget til ændring af EMIR gennemgås ne-
denfor:
8
Med ”standardiserede” henvises der til typer af derivater med ens karakteristika og store
handelsvolumener samt typer af derivater, hvor der udbydes clearing hos en CCP.
9
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EU) Nr. 648/2012 af 4.
juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre
4/17
Obligatorisk brug af EU-CCP
Forslaget stiller krav om, at større selskaber, der clearer derivater af en type
som er systemisk vigtige for EU, skal cleare en andel af disse derivater
igennem EU-CCP’er. Dette omtaltes også som ”aktive konti” kravet. De
systemisk vigtige derivater består af udvalgte rente-og kreditderivater af-
regnet i hovedsagelig euro. Kommissionen kan gennem delegerede retsak-
ter og på baggrund af en vurdering fra ESMA udvide omfanget af derivater,
der betragtes som systemisk vigtige for EU.
I dag cleares en stor andel af særligt rentederivater i CCP’er beliggende i
Storbritannien, hvilket efter Brexit betyder, at en høj grad af clearing sker
uden for EU’s grænser. Der er flere EU-CCP’er, men disse har meget be-
grænsede markedsandele. Der er ingen CCP’er i Danmark, og danske virk-
somheder bruger i stedet udenlandske CCP’er, herunder særligt dem i Stor-
britannien.
Central clearing indeholder mange stordriftsfordele, der gør, at clearingak-
tiviteten typisk koncentreres på få CCP’er. Fordelene består især i, at ak-
tører kan opnå bedre priser på deres derivater, når disse cleares gennem
den CCP med mest clearingaktivitet, og desuden kan aktører reducere de-
res omkostninger til clearing, hvis aktiviteten samles hos én CCP.
Den præcise andel af systemisk vigtige derivater, som skal cleares i EU-
CCP’er, skal fastsættes i en regulatorisk teknisk standard, hvis udarbej-
delse skal ledes af ESMA. Fastsættelsen skal ske med henblik på, at akti-
viteten i disse tredjelands-CCP’er reduceres til et punkt, hvor denne ikke
har et betydeligt systemisk vigtigt omfang.
Selskaber, der er omfattet af kravet om obligatorisk clearing i EU-CCP’er,
skal endvidere foretage årlige beregninger af deres clearingaktivitet i disse.
Beregningerne skal rapporteres til CCP’ens nationale tilsynsmyndighed
med henblik på at dokumentere, at selskabet overholder kravet for clearing
i EU-CCP’er.
Endvidere skal alle selskaber, der foretager clearing i tredjelands-CCP’er
etableret i tredjelande, foretage indberetninger til deres nationale tilsyns-
myndigheder om omfanget af denne clearingaktivitet.
Den fælles overvågningsmekanisme
Med forslaget etableres der en såkaldt ”fælles overvågningsmekanisme”,
som ledes af ESMA og inkluderer repræsentanter fra flere andre EU-
myndigheder10
.
10
Repræsentanter fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), Den Europæiske
Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA),
Kommissionen, Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB), Den Europæiske
Centralbank (ECB) og ECB i sin funktion som prudentiel tilsynsmyndighed for kreditin-
stitutter.
5/17
Den fælles overvågningsmekanisme har til opgave at overvåge implemen-
teringen af de nye krav om obligatorisk clearing i EU-CCP’er. Den fælles
overvågningsmekanisme skal desuden bidrage med overvågning og ana-
lyse af bl.a. koncentrations- og likviditetsrisici i clearingsystemet. Den fæl-
les overvågningsmekanisme gives brede beføjelser til via ESMA at ind-
hente informationer direkte hos EU-CCP’er samt deres kunder.
Hurtigere ansøgningsprocesser for EU-CCP’er
Forslaget lemper de nuværende procedurer for EU-CCP’ers ansøgning om
tilladelser under EMIR herunder oprettelse af en CCP, lancering af nye
produkter og tjenester samt modelændringer. CCP’ers risikohåndtering er
baseret på en række risikomodeller. Den mest centrale er marginmodellen,
altså den matematiske model som bruges til at beregne, hvor store margin-
betalingerne skal være. Kommissionen foreslår særligt at reducere behand-
lingsfrister på CCP’ens ansøgninger hos tilsynsmyndigheder, og der opret-
tes en hurtigere ansøgningsprocedure for mindre væsentlige ændringer til
CCP’ens etablerede risikohåndteringsmodeller.
Forslaget gør endvidere op med den hidtidige praksis for CCP’ernes inter-
aktion med de nationale tilsynsmyndigheder. De nationale tilsynsmyndig-
heder skal ikke længere være knudepunkt for CCP’ens ansøgninger. An-
søgninger skal i stedet fremover sendes til en central database vedligeholdt
af ESMA, hvorfra ansøgningerne vil blive viderekommunikeret til
CCP’ens nationale myndighed og tilsynskollegiet.
ESMA gives mandat til at lede udarbejdelsen af nye regulatoriske tekniske
standarder, der fastsætter præcise og standardiserede dokumentationskrav,
som en CCP skal opfylde, når den sender en ansøgning.
Tilsynsansvar for EU-CCP’er
Forslaget giver ESMA yderligere beføjelser i tilsynet med EU-CCP’er. Til-
synet med EU-CCP’er varetages i dag af den nationale tilsynsmyndighed i
det land, hvor CCP’en er etableret.
Med forslaget skal ESMA for det første overtage formandsskabet i tilsyns-
kollegierne. Da CCP’er typisk opererer på tværs af landegrænser, er der for
hver CCP oprettet et tilsynskollegie, hvor tilsynsmyndigheder og central-
banker fra lande, hvor CCP’en agerer, deltager. Tilsynskollegiet ledes jf.
de nuværende regler af CCP’ens nationale tilsynsmyndighed. Tilsynskol-
legiet har til opgave at udstede ”udtalelser” til en række af de beslutninger,
som den kompetente nationale tilsynsmyndighed træffer. I Kommissionens
forslag tildeles ESMA stemmeret på lige fod med andre medlemmer i til-
synskollegiet. ESMA og kollegiets beføjelser til at give udtalelser udvides
til også at omfatte den nationale myndigheds årlige evaluering af CCP’ens
overholdelse af reglerne og til en evt. beslutning om at trække tilladelsen
fra CCP’en. ESMA bemyndiges endvidere til at offentliggøre, hvis
CCP’ens nationale tilsynsmyndighed undlader at følge en anbefaling fra
kollegiet eller ESMA.
6/17
For det andet tildeles både ESMA og medlemmer af tilsynskollegierne be-
føjelser til at stille spørgsmål direkte til CCP’en i forbindelse med behand-
lingen af ansøgninger.
For det tredje styrkes ESMAs rolle i nødsituationer, der relaterer sig til
CCP’er. Det kan være situationer, hvor CCP’ens levedygtighed er påvirket
fx pga. store markedsbevægelser eller et stort clearingmedlems konkurs. I
sådanne situationer vil ESMA have en koordinerende rolle mellem rele-
vante myndigheder med henblik på at finde en fælles tilsynsmæssig tilgang
til nødsituationen. ESMA gives beføjelser til at udstede tilsynsmæssige an-
befalinger til de nationale myndigheder med henblik på at adressere nød-
situationen. Derudover får ESMA et bredt mandat til at indhente informa-
tioner direkte fra CCP’er og deres kunder for at kunne varetage sin koor-
dinerende rolle under en nødsituation.
For det fjerde etableres der med forslaget ”fælles tilsynshold” for de en-
kelte EU-CCP’er, som bl.a. får til opgave at deltage i inspektioner af
CCP’en og at assistere i at planlægge dybden og frekvensen af tilsynet med
CCP’en. Det fælles tilsynshold skal bestå af personale fra CCP’ens natio-
nale tilsynsmyndighed, ESMA, udvalgte centralbanker og de nationale til-
synsmyndigheder for CCP’ens største kunder.
Skærpede krav til og tilsynet med ikke-finansielle virksomheder
Forslaget stiller større krav til rapportering af derivattransaktioner for ikke-
finansielle virksomheder og stiller større krav til de nationale myndighe-
ders overvågning af ikke-finansielle virksomheders aktivitet i OTC-
derivater. Der stilles endvidere krav om, at CCP’er skal stille skærpede
deltagerkrav11
til deres kunder, som ikke er finansielle virksomheder. Der-
udover får ESMA et mandat til at revidere tærsklerne for, hvornår ikke-
finansielle virksomheder er undtaget fra forordningens krav om rapporte-
ring, udveksling af bilateral sikkerhedsstillelse12
og central clearing.
Øget gennemsigtighed om sikkerhedsstillelse i CCP
Forslaget udvider de eksisterende krav om gennemsigtighed for sikker-
hedsstillelse til også at omfatte selskaber, som formidler adgangen til clea-
ring i en CCP, de såkaldte clearingbrokers hovedsagelig pengeinstitutter.
Således styrkes gennemsigtigheden om potentielle likviditetstræk i forbin-
delse med clearingen af derivater for selskaber, som tilgår CCP’en gennem
11
EMIR påbyder CCP’er at etablere deltagerkrav som dikterer betingelserne for at en
virksomhed kan blive kunde i CCP’en. Deltagerkravene skal primært sikre, at CCP’ens
kunder har tilstrækkeligt med finansielle ressourcer og operationel kapacitet til at efterleve
de forpligtigelser, som clearing i CCP’en medfører.
12
”Bilateral sikkerhedsstillelse” er en udveksling af sikkerhedsstillelse som ikke tilveje-
bringes igennem en CCP, men direkte igennem de to handlende parter. EMIR påbyder,
med visse undtagelser, at der udveksles bilateral sikkerhedsstillelse for derivater, som ikke
cleares centralt. Pengene eller værdipapirerne bliver sat på nogle ”beskyttede konti” som
den anden part har råderet over i tilfælde af konkurs.
7/17
en formidler. Kravene skal styrke muligheden for bedre likviditetsplanlæg-
ning, dvs. hvad clearingkunder må forventes at skulle betale ved forskel-
lige scenarier for, hvordan markedet udvikler sig. Denne ændring skal ses
i lyset af de nylige likviditetsudfordringer, der har ramt visse energiselska-
ber i forbindelse med de stigende gas- og elektricitetspriser.
Proportionalitet og effektivisering af tilsynet med tredjelands-CCP’er
Tilsynet med tredjelands-CCP’ers aktiviteter i EU varetages fortsat af
ESMA. I de nuværende regler er tilsynet tilpasset efter, hvorvidt ESMA
vurderer, at den pågældende CCP er systemisk vigtig for EU. I så fald skal
den pågældende CCP efterleve regler, der svarer til dem for europæiske
CCP’er, og desuden underlægges direkte tilsyn af ESMA.
Forslaget indeholder flere ændringer for at effektivisere ESMAs tilsyn med
tredjelands-CCP’er herunder at skabe mere proportionalitet i kravene til
samarbejdet med tilsynsmyndigheder af mindre vigtige tredjelands-
CCP’er og bedre mulighed for at give offentlige påtaler.
Garantier som kollateral
Forslaget introducerer også muligheden for, at finansielle selskaber benyt-
ter bankgarantier som sikkerhedsstillelse i CCP’en. Endvidere introduceres
muligheden for, at alle typer selskaber kan benytte offentlige garantier som
sikkerhedsstillelse, dvs. garantier fra offentlige myndigheder kan accepte-
res af CCP’en. Det vil sige, at offentlig myndigheder garanterer, at de vil
betale hurtigt, hvis modparten ikke kan.
Simplificering af betingelserne for koncerninterne transaktioner
EMIRs krav om rapportering, udveksling af bilateral sikkerhedsstillelse og
central clearing gælder under visse omstændigheder ikke for koncernin-
terne transaktioner. Transaktioner med modparter, der er etableret i et tred-
jeland, kan kun betragtes som værende koncerninterne, hvis det pågæl-
dende tredjeland er ækvivalensvurderet af Kommissionen. Disse ækviva-
lensvurderinger har vist sig at være ressourcekrævende at udføre i praksis.
Forslaget fjerner derfor kravet om ækvivalensvurdering og bemyndiger i
stedet Kommissionen til at kunne vedtage delegerede retsakter, der eksklu-
derer transaktioner med modparter fra specifikke tredjelande fra at blive
betragtet som værende koncerninterne.
3.2 Forslag til ændring af kapitalkravsforordning, kapitalkravsdirektiv,
pengemarkedsforeningsforordning, fondsmæglerdirektiv og UCITS-
direktiv
Forslagene indeholder også mindre ændringer af en række EU-retsakter,
som gennemgås nedenfor.
Kapitalkravsforordning
8/17
Kommissionen foreslår ændringer til, hvilke koncerninterne transaktioner,
der kan udtages fra kapitalgrundlagskravet for kreditinstitutter13
i relation
til kreditværdijusteringsrisiko. Ændringerne er med henblik på at bringe
bestemmelserne i overensstemmelse med de ændringer, der fremsættes til
EMIR, som beskrevet ovenfor i afsnittet Simplificering af betingelserne for
koncerninterne transaktioner.
Pengemarkedsforeningsforordning
Forslaget medfører, at derivater som er clearet af centrale modparter, ikke
længere vil være underlagt kravet om modpartsgrænser. Modpartsgrænsen
er til for at minimere risici for et finansielt tab som følge af en modparts
misligholdelse af sine betalingsforpligtelser. Det vil sige, der er en grænse
for, hvor meget et investeringsinstitut højst må investere af sine aktiver i
andre værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter, for at undgå en for høj
koncentrationsrisiko. Centrale modparter er en del af markedsinfrastruktu-
ren og er særligt indrettet til at kunne håndtere koncentrationen af risici.
Disse bør derfor ikke sidestilles med andre typer af modparter for så vidt
angår modpartsgrænser. Derfor har Kommissionen foreslået denne æn-
dring.
Kapitalkravsdirektivet
Kommissionens foreslår krav om, at kreditinstitutter skal have procedurer
til at identificere og overvåge koncentrationsrisikoen imod CCP’er, herun-
der hvor stor en andel af deres aktiviteter fremadrettet skal cleares igennem
EU-CCP’er. Herudover giver forslaget også den nationale myndighed mu-
lighed for at kræve, at et kreditinstitut nedbringer eksponeringen imod tred-
jelands-CCP’er.
Fondsmæglerdirektivet
Kommissionen foreslår præcisering af en ramme for koncentrationsrisici
og håndteringen heraf rettet mod centrale modparter. Det gælder bl.a., at
det enkelte fondsmæglerselskab med koncentrationsrisici rettet mod cen-
trale modparter skal fastsætte processer for overvågning og håndtering
heraf.
UCITS-direktivet
Med ændringerne foreslår Kommissionen, at der ikke længere sættes græn-
ser for modpartsrisici knyttet til derivater, som bliver clearet af centrale
modparter.
4. Europa-Parlamentets holdning
Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har
endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.
13
Kapitalgrundlagskravet til kreditinstitutter er kravet til det minimum niveau af kapital,
som et kreditinstitut skal holde på baggrund af deres aktiviteter, hvor opgørelsen af dette
krav er specificeret i kapitalkravsforordningen.
9/17
Europa-Parlamentet har i 2020 vedtaget en rapport14
om den videre udvik-
ling af kapitalmarkedsunionen. I rapporten henleder parlamentet opmærk-
somheden på, at det bør overvejes, om EMIR kan forenkles med respekt
for de mål, der er fastsat i forordningen, og uden at hæmme reglerne om
markedsintegritet, gennemsigtighed, forbrugerbeskyttelse og finansiel sta-
bilitet.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen foreslår alene ændringer til eksisterende bestemmelser i
EU-regulering. Kommissionen anfører, at EU-landene og de nationale til-
synsmyndigheder ikke alene kan løse de systemiske risici hos grænseover-
skridende centrale modparter. EU-landene kan ikke alene forbedre EU’s
centrale modparters konkurrencedygtighed ift. centrale modparter fra tred-
jelande og adressere manglerne i det nuværende tilsynsrammeværk mellem
nationale og europæiske tilsynsmyndigheder.
Regeringen vurderer, at det er væsentligt at sikre et effektivt og velfunge-
rende clearingsystem for derivathandler gennem EU-lovgivning, idet det
ikke i tilstrækkelig grad kan håndteres i EU-landene alene, da derivathand-
ler og CCP’er meget ofte har en grænseoverskridende karakter. Regeringen
vurderer på den baggrund, at forslagene er i overensstemmelse med nær-
hedsprincippet. Der vil dog være behov for at stille Kommissionen nogle
spørgsmål om fortolkningen af visse bestemmelser mhp. at skabe sikker-
hed for, at de øgede tilsynsbeføjelser til ESMA er nødvendige for at op-
fylde forslagets formål.
6. Gældende dansk ret
EMIR, kapitalkravsforordningen og pengemarkedsforeningsforordningen
er direkte anvendelige i dansk ret. Finanstilsynet påser overholdelsen af de
nævnte forordninger og regler udstedt i medfør heraf, hvilket følger af be-
kendtgørelse af lov om kapitalmarkeder15
, bekendtgørelse af lov om finan-
siel virksomhed16
og lov om fondsmæglerselskaber og investeringsservice
og -aktiviteter.17
Kapitalkravsdirektivet, fondsmæglerdirektivet og UCITS-direktivet er im-
plementeret i dansk lov via hhv. bekendtgørelse om ledelse og styring af
pengeinstitutter m.fl.18
og bekendtgørelse af lov om finansiel virksomhed
19
.
14
BETÆNKNING om den videre udvikling af kapitalmarkedsunionen: bedre adgang til
kapitalmarkedsfinansiering, navnlig for SMV'er, og yderligere fremme af detailinvesto-
rers deltagelse | A9-0155/2020 | Europa-parlamentet
15
LBK nr. 2014 af 01/11/2021
16
LBK nr. 406 af 29/03/2022
17
Lov nr. 1155 af 08/06/2021
18
BEK nr 1254 af 11/06/2021
19
LBK nr. 406 af 29/03/2022
10/17
Finanstilsynet påser overholdelsen af bekendtgørelse om ledelse og styring
af pengeinstitutter, jf. af lov om finansiel virksomhed, i lov om fondsmæg-
lerselskaber og investeringsservice og - aktiviteter, og bekendtgørelse af
lov om investeringsforeninger mv.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Kommissionens forslag til revision af EMIR samt ændringerne til kapital-
kravsforordning og pengemarkedsforeningsforordning vil være direkte gæl-
dende i Danmark.
Kommissionens forslag om, at de nationale tilsynsmyndigheder skal kunne
dele tilsynsinformation med Kommissionen, jf. deres rolle i den fælles over-
vågningsmekanisme, forventes at kræve en udvidelse af lov om kapitalmar-
keder.
Ændringerne til kapitalkravsdirektivet omkring kreditinstitutternes styring af
koncentrationsrisiko imod CCP’er forventes at skulle implementeres i be-
kendtgørelse om ledelse og styring af pengeinstitutter m.fl. Finanstilsynets
beføjelse til at kræve, at institutterne skal nedbringe eller tilpasse eksponerin-
gen imod CCP’er forventes implementeret i bekendtgørelse af lov om finan-
siel virksomhed20
.
Forslaget til ændringer af UCITS-direktivet og fondsmæglerdirektivet for-
ventes at medføre ændringer af lov om fondsmæglerselskaber og investe-
ringsservice og -aktiviteter 21
og bekendtgørelse af lov om investerings-
foreninger m.v.22
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslagene kan indebære behov for øgede ressourcer til Finanstilsynet, der
skal føre yderligere tilsyn med ikke-finansielle virksomheders derivatpositi-
oner og om virksomheder overholder kravet om obligatorisk clearing i EU-
CCP’er. Det bemærkes, at Finanstilsynet finansieres af afgifter pålagt virk-
somhederne under tilsyn. Forslaget har derfor ikke direkte statsfinansielle
konsekvenser.
Kommissionen vurderer, at forslagene ikke kræver en yderligere tilførsel af
ressourcer til ESMA. Det på trods af, at ESMA tilføres nye opgaver, herunder
at udvikle den nye centrale database for CCP-relaterede ansøgninger. Kom-
missionen begrunder sin vurdering med, at det forventes, at ESMA vil frigøre
tilsvarende ressourcer pga. de nye mere strømlinede ansøgningsprocedurer
for CCP’er og de effektiviseringer, den nye centrale database vil bringe.
20
LBK nr. 406 af 29/03/2022
21
Lov nr. 1155 af 08/06/2021
22
LBK nr. 336 af 11/03/2022
11/17
Finanstilsynet stiller sig tvivlsom over, at så væsentlige ændringer til tilsyns-
strukturen med nye beføjelser og it-systemet i ESMA ikke vil medføre øgede
udgifter. Henset til Kommissionens vurdering er det ikke muligt at estimere
omfanget på nuværende tidspunkt.
Det bemærkes, at de afledte nationale udgifter som udgangspunkt skal hol-
des inden for berørte ministeriers eksisterende bevillinger, jf. budgetvej-
ledningens pkt. 2.4.1. Såfremt det viser sig, at det ikke er muligt at holde
udgifterne inden for eksisterende bevillinger, vil håndteringen af udgif-
terne skulle afklares særskilt.
Forslaget kan i et vist omfang potentielt have indirekte statsfinansielle kon-
sekvenser. Omkostningerne ved clearing er således et vilkår for selska-
berne, hvorfor potentielt stigende omkostninger kan påvirke deres investe-
ringer og statens indtægter fra pensionsafkastbeskatning. Det er generelt
forbundet med stor usikkerhed at vurdere sådanne sammenhænge, særligt
fordi andelen af systemisk vigtige derivater, som skal cleares i en EU-CPP,
skal fastsættes i en regulatorisk teknisk strandard (RTS).
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Forslagene kan have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, idet de
har potentialet for at bidrage positivt til den finansielle stabilitet. Forsla-
gene kan skabe bedre forudsætninger for, at den nye fælles overvågnings-
mekanisme kan identificere og derved håndtere risici, der er foranlediget
af forbundenheder i det bredere clearingsystem. Fremover vil den nye fæl-
les overvågningsmekanisme fx kunne skabe sig et overblik over clearing-
deltagernes koncentrationsrisici hos samtlige CCP’er og derved vurdere
clearingdeltagernes samlede risici for den finansielle stabilitet i tilfælde af
konkurs. Samtidig vil forslaget kunne medføre negative samfundsøkono-
miske konsekvenser for pensionskunderne i form af lavere pensionsopspa-
ringerne, fordi dyrere clearing vil påvirke pensionsafkastet negativt.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Forslagene vil både have erhvervsøkonomiske og administrative konse-
kvenser for erhvervslivet.
Introduktionen af obligatorisk clearing af systemisk vigtige derivater i EU
vil øge omkostningerne for derivathandel for selskaber i EU, herunder dan-
ske selskaber fx pensionsselskaberne. CCP’er etableret i Storbritannien an-
vendes af flere globale aktører i derivatmarkederne og er således indgan-
gen til de mest likvide derivatmarkeder. Markedsaktører har derfor gene-
relt mulighed for at opnå en bedre handelspris igennem CCP’er lokaliseret
i Storbritannien. De øgede omkostninger udspringer af, at selskaber kan
opnå besparelser ved at samle deres clearing af derivater hos én CCP, hvil-
ket ikke længere vil være muligt i de foretrukne CCP’er fra Storbritannien.
Derudover kan større EU-banker få en konkurrencemæssig ulempe i deres
rolle som clearingbroker, fordi clearingkunder vil søge til banker uden for
EU for at undgå reglerne om obligatorisk clearing.
12/17
De skærpede krav for direkte deltagelse i CCP’er for ikke-finansielle virk-
somheder vil forventeligt lede til øgede omkostninger ved central clearing.
De administrative konsekvenser består blandt andet af yderligere rapporte-
ringskrav til de finansielle og ikke-finansielle virksomheder. Virksomhe-
derne skal indberette og bekræfte deres overholdelse af obligatorisk clea-
ring samt omfanget af clearing foretaget hos tredjelands-CCP’er til den
kompetence myndighed. Derudover fjerner forslaget undtagelsen for rap-
porteringskravene for visse koncerninterne transaktioner, hvilket også
medfører administrative konsekvenser.
Forslaget forventes også at have administrative konsekvenser for investe-
ringsselskaber, idet deres processer og planer for måling, styring og over-
vågning af risici fremover skal inkludere risici som følge af eksponeringer
fra CCP'er. Investeringsselskaber skal derudover udarbejde planer og
kvantificerbare mål ift. at overvåge og adressere risici fra CCP'er.
8. Høring
Forslaget har været i skriftlig høring i EU-Specialudvalget for den finan-
sielle sektor med frist for bemærkninger d. 10. januar 2023.
Der er indkommet høringssvar fra Finans Danmark (FIDA) og Forsikring
& Pension (F&P), som sammenfattes nedenfor.
Generelle bemærkninger
Finans Danmark støtter udviklingen af kapitalmarkedsunionen og ønsket
om at styrke EU-CCP’ers konkurrencedygtighed. Fokus bør være på at
skabe et åbent finansielt EU-regelsæt frem for at begrænse eller sanktio-
nere europæiske selskaber relativt til ikke-europæiske selskaber. FIDA op-
fordrer til, at man gør mere for at styrke EU-CCP’ers konkurrencedygtig-
hed. FIDA gør yderligere opmærksom på, at forslaget bør rettes mod frem-
tidige transaktioner, idet det både er for omkostningstungt og risikabelt at
migrere eksisterende transaktioner til EU-CCP’er.
FIDA støtter ikke ændringerne til kapitalkravsdirektivets artikel 104 ved-
rørende nationale myndigheders redskaber til nedbringelse af kreditinsti-
tutters CCP-koncentrationsrisiko, idet FIDA har svært ved at se, hvordan
et sådan redskab kan udformes uden at skade EU-virksomheders konkur-
rencedygtighed. Såfremt et sådan redskab alligevel etableres, opfordrer
FIDA til, at reel risikoeksponering anvendes som koncentrationsredskab
og det specificeres, at dette er begrænset til systemisk vigtige CCP’er.
FIDA fremhæver, at de først kan vurdere EMIR revisionen og dets konse-
kvenser, når de kender level 2 og 3 teksterne. Derfor ser FIDA behov for
en forlængelse af den midlertidige anerkendelse af tredjelands tier 2-
CCP’er efter juni 2025.
13/17
Forsikring & Pension støtter Kommissionens intention om at fremme
handel af derivater gennem EU-basserede CCP’er, men er bekymrede for
forslagets konsekvenser på følgende tre områder.
For det første vurderer F&P, at kravet om obligatorisk clearing af en andel
af særligt systemiske produkter indebærer en risiko for negativ påvirkning
af konkurrencesituationen og prisdannelsen på derivatmarkedet. Hvis ak-
tive konti-reglerne indføres, bør reglerne udformes, så de minimerer ulem-
perne for pensionsvirksomheder og andre virksomheder med relativt stor
aktivitet på derivatmarkedet.
For det andet påpeger F&P, at de mange nye indberetningskrav øger de
administrative byrder for virksomhederne. Indberetningsbehovet bør
kunne opfyldes af de eksisterende indberetningskrav.
For det tredje mener F&P, at det er uklart, om de foreslåede ændringer af
fondsmægler- og UCITS-direktivet i tilstrækkeligt omfang tager højde for
institutionelle selskabers look through-praksis23
på investeringsområdet,
og at dette bør analyseres nærmere, så man undgår unødige administrative
og operationelle byrder.
Specifikke bemærkninger
Smidiggørelse af godkendelsesprocedurer mv.
F&P er positive over for ændringerne, som har til formål at smidiggøre
godkendelsesprocedurer for EU-CCP.
Koncerninterne transaktioner
FIDA støtter de simplificerede regler for koncerninterne transaktioner med
enheder i tredjelande.
Obligatorisk brug af EU-CCP’er
FIDAvurderer, at aktive konti-princippet kan blive et anvendeligt supple-
rende redskab til løbende at øge clearing aktiviteten i EU, såfremt det bliver
designet og kalibreret korrekt med en lang implementeringstid og uden at
bebyrde EU-selskaber med unødige begrænsninger. Det skal ikke skade
EU selskabers konkurrencedygtighed.
FIDA mener, at såfremt der skal være et ”aktive konti”-princip, bør det og
rapporteringsforpligtelsen kun gælde for produkter med høj systemisk vig-
tighed for EU. Samtidig er det vigtigt, at reglerne ikke skader EU-
selskabers konkurrencedygtighed ved at kræve, at EU-selskaber har ”ak-
tive konto” både i EU og tredjelands-CCP for at få adgang til markeder
med tilstrækkelig likviditet. Enhver ekstraomkostning for EU-selskaber for
23
Med ”look through-praksis” hentydes der til, at investeringsselskaber kan være en inte-
greret del af en pensionsvirksomheds investerings-setup, hvor de ledelsesmæssige og
planlægningsmæssige opgaver, derivattransaktioner mv. varetages med udgangspunkt i
de samlede investeringer af pensionsvirksomheden frem for med udgangspunkt i de en-
kelte investerings-”vehicles”/selskaber.
14/17
at opretholde åbne konti må forventes at blive væltet over på kunder inkl.
pensionskasser.
FIDA fremhæver yderligere, at grænserne for aktive konti-kravene fortsat
udestår og klart bør defineres i niveau 1 retsakter. De bør fx være på linje
med at mængden af sikkerhedsstillelse posteret hos EU-CCP ikke falder
under en grænse på en bestemt procentdel af den relevante koncerns total-
sikkerhedsstillelse til alle CCP’er.
Derudover fremhæver FIDA, at aktive konti-kravet vil opdele EU-
selskabers positioner hos flere CCP’er hvilket mindsker muligheden for at
forskellige risici kan udligne hinanden. Dette øger behovet for sikkerheds-
stillelse i clearingsystemet og således også i udgangspunktet den systemi-
ske risiko.
F&P anerkender behovet for at øge omfanget af clearing i EU-CCP’er,
men påpeger risikoen for, at den foreslåede tilgang på utilsigtet vis kan
komme til at indebære krav om clearing på vilkår, der er under markeds-
standard. Hvis et begrænset antal EU-CCP’er således ved brug af kvoter
(gennem kravet om aktive) bliver ”tilgodeset” hvad angår clearingaktivitet,
kan det skabe grundlag for prisstrukturer og andre betingelser, som er væ-
sentligt ringere end vilkår, der kan cleares på i ikke-EU-baserede CCP’er.
F&P mener derfor, at Kommissionen først bør sikre sig, at der er tilstræk-
kelig konkurrence på clearingområdet, inden de eventuelt indfører krav om
obligatorisk clearing.
F&P påpeger ligeledes, at ved fastlæggelsen af kvoter for clearing bør der
ske en inddragelse af såvel køber-side som sælger-side. Der bør som ud-
gangspunkt være et loft over størrelsen af kvoter, så det sikres, at store dele
af det clearede marked ikke skal flytte fra ikke-EU-baserede til EU-
baserede CCP’er på kort tid.
F&P støtter overordnet intentionen i forslaget om aktive konti under for-
udsætning af, at handler indgået før forordningens ikrafttrædelse ikke med-
regnes, og at disse transaktioner i praksis kan bibeholdes ved at tillade, at
såkaldte ”house-keeping transaktioner” kan gennemføres, uden at det på-
virker opgørelsen af kvoter.
Øget gennemsigtighed om likviditetstræk for kunder som tilgår CCP’en
gennem en formidler
FIDA støtter øget gennemsigtighed ift. kundernes potentielle likviditets-
forpligtigelser, men denne viden bør komme direkte fra CCP’en ved at
styrke den nuværende art. 38(7). FIDA er bekymret for, at clearingbrokers
ikke har den fornødne information, som de forventes at give videre til de
kunder de faciliterer clearingen for.
15/17
F&P peger på, at informationsforpligtelserne vil indebære øgede omkost-
ninger for clearingmedlemmerne, som vil blive overvæltet på cleaingkli-
enterne. For at undgå øgede omkostningerne for alle clearingklienter me-
ner F&P, det bør overvejes at gøre informationskravet afhængig af typen
af clearingklienter. På den måde kan clearingmedlemmer blive fritaget for
at udarbejde og give information til clearingklienter med betydelig erfaring
og et velfungerende setup for marginhåndtering.
Rammerne omkring marginkrav og marginstillelse
FP vurderer, at forslagene vedrørende rammerne for marginkrav og -stil-
lelse overordnet er fornuftige. F&P påpeger, at den foreslåede udvidelse af
adgangen til at benytte bankgaranti som substitut for marginafregning
næppe vil få væsentlig betydning. Såfremt en clearingklient vil benytte
bankgaranti til at imødekomme marginkrav, så skal en sådan garanti givet-
vis være etableret forud for, at marginkravet opstår. Det indebærer reelt, at
klienten skal have en stående bankgaranti, hvilket F&P vurderer vil være
så omkostningstungt, at det reelt vil forhindre nogen virksomheder i at
cleare.
Tilsyn med CCP’er
F&P har ikke væsentlige bemærkninger til ændringerne, men finder, at
øget koordination mellem tilsynsmyndigheder i forskellige lande er natur-
ligt i forlængelse af et ønske om, at EU-CCP’er skal stå for en betydeligt
større andel af clearingen i EU og dermed må forventes både at udvide
deres forretningsomfang og øge kompleksiteten af den samlede forretning.
Øvrige bemærkninger
FIDA foreslår at lave nødvendige ændringer til EMIR niveau 1 og 2 lov-
givningen mhp. at gøre undtagelse for sikkerhedsstillelse for enkeltaktier
og optioner permanent.
FIDA foreslår at undtage visse ikke-prisdannende efterhandelsrisikore-
duktionstjenester fra clearingforpligtelsen jf. konklusionerne i ESMAs rap-
port fra d. 10. november 2020 og foreslår, at der foretages de nødvendige
ændringer af niveau 1 og 2 lovgivningen.
F&P finder ændringer, der sigter mod at styrke sikkerheden vedrørende
ikke-finansielle virksomheders derivataktiviteter, fornuftige.
Ift. ændringerne til fondsmæglerdirektivet vedr. øgede ledelsesmæssige
krav til governance, planlægning mv. savner F&P, at forslaget tager højde
for, at investeringsselskaber kan være en integreret del af en pensionsvirk-
somheds investerings-setup, hvor de ledelsesmæssige og planlægnings-
mæssige opgaver, derivattransaktioner mv. varetages med udgangspunkt i
de samlede investeringer frem for med udgangspunkt i de enkelte investe-
rings-”vehicles”. F&P mener, at ændringerne kan medføre betydelige ad-
ministrative byrder.
16/17
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der er på nuværende tidspunkt ikke nærmere kendskab til andre EU-landes
holdninger til forslaget. EU-landene ventes dog generelt at støtte en mål-
rettet justering af forordningen mhp. at sikre af et risikobaseret tilsyn af
CCP’er.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen støtter generelt forslag, der fremmer den finansielle stabilitet
og styrker kapitalmarkedsunionen. Regeringen støtter intentionen om at
gøre EU-CCP’er mere konkurrencedygtige ved at skabe mere lempelige
procedurer i EU mhp. at tiltrække mere clearingaktivitet til EU.
Regeringen finder det vigtigt, at EU’s selskaber bibeholder adgang til clea-
ring på de globale finansielle markeder for at sikre omkostningseffektiv
eksekvering af derivater og for ikke at give clearingbrokers fra EU en kon-
kurrencemæssig ulempe. Regeringen understreger, at eventuelle krav om
obligatorisk clearing i EU skal afvejes ift. hensynet til konkurrencesituati-
onen og de samlede omkostninger for EU’s selskaber og forbrugere.
Regeringen støtter forslaget om at minimere systemiske risici i EU, som
udspringer af brugen af CCP’er lokaliseret i tredjelande, herunder Storbri-
tannien, bl.a. ved at styrke ESMA’s tilsynskompetencer over for tredje-
lands-CCP’er. Regeringen er desuden positiv over for Kommissionens æn-
dringsforslag til rammeværket for tilsynet med tredjelands-CCP’er, herun-
der at ESMA opnår større råderum til at indgå proportionale samarbejds-
aftaler med udenlandske tilsynsmyndigheder.
Regeringen understreger, at væsentlige elementer af forslaget bør fastlæg-
ges i den primære retsakt frem for i efterfølgende delegerede retsakter. I
Kommissionens forslag lægges der bl.a. op til, at grænsen for hvor stor en
andel af selskabers systemisk vigtige derivater, der eventuelt skal cleares i
en EU-CCP, fastsættes i en regulatorisk teknisk strandard. Regeringen vil
arbejde for, at dette i stedet fastlægges i EMIR.
Regeringen finder, at det eksisterende europæiske tilsynssamarbejde for
EU-CCP’er generelt har været velfungerende og sikret en klar og velprio-
riteret ansvarsfordeling. Regeringen finder derfor, at ændringer til det ek-
sisterende nationale tilsynsansvar for EU-CCP’er og evt. styrkede kompe-
tencer til ESMA vil skulle adressere udfordringer med den nuværende
struktur og samtidig fastholde en klar fordeling mellem ansvar og beføjel-
ser. ESMA’s beføjelser vil generelt skulle ligge inden for, hvad der er nød-
vendigt for at skabe tilsynsmæssig konvergens på tværs af EU-landene.
Regeringen finder det vigtigt, at ikke-finansielle virksomheders incitament
til at foretage afdækning med derivater af deres forretningsrisici bibehol-
des. Regeringen vil derfor arbejde for, at det begrundes, om Kommissio-
nens forslag om særligt høje deltagerkrav til ikke-finansielle virksomheder
17/17
reelt afspejler de risici, som ikke-finansielle virksomheder har for clearing-
systemet og den finansielle stabilitet.
Regeringen vil arbejde for, at finansielle og ikke-finansielle virksomheder
ikke pålægges unødige administrative byrder, navnlig i form af dispropor-
tionale eller dobbelte rapporteringskrav.
Regeringen vil endvidere arbejde for, at Kommissionens forslag om skær-
pet tilsyn med ikke-finansielle virksomheder er velprioriteret og afspejler
de underliggende risicis natur.
Regeringen støtter Kommissionens intention om at optimere ansøgnings-
procedurer for EU-CCP’er, fx for godkendelse af nye produkter og tjene-
ster. Regeringen støtter således bl.a. at differentiere imellem, hvilke ansøg-
ninger der fordrer en grundig behandling.
Regeringen er positiv over, at forslaget ikke kræver yderligere tilførsel af
ressourcer til ESMA. Det er samtidig centralt, som Kommissionen vurde-
rer, at de mere strømlinede ansøgningsprocedurer samt effektivisinger fra
den nye centrale database frigør tilstrækkelige ressourcer til at dække ES-
MAs nye opgaver herunder at udvikle en ny central database for CCP-
relaterede ansøgninger.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.