MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET To år med genopretnings- og resiliensfaciliteten Et unikt instrument i centrum af EU's grønne og digitale omstilling

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 21.2.2023
COM(2023) 99 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND THE COUNCIL
Recovery and Resilience Facility: Two years on
A unique instrument at the heart of the EU’s green and digital transformation
Offentligt
KOM (2023) 0099 - Meddelelse
Europaudvalget 2023
1
Recovery and Resilience Facility: Two years on
A unique instrument at the heart of the EU’s green and digital transformation
The two-year anniversary of the entry into force of the Regulation establishing the Recovery
and Resilience Facility1
(‘RRF’) is an opportunity to reflect on the achievements and
challenges of this unprecedented instrument. The RRF, at the heart of the EUR 800 billion
NextGenerationEU recovery plan for Europe, was established in the midst of the COVID-19
pandemic to help the Member States recover faster and become more resilient. It provides a
powerful tool at the European level to support an accelerated and ambitious green and digital
transition. Yet, its implementation is taking place in a constantly evolving context, marked by
Russia’s unprovoked invasion of Ukraine, high inflation, and an energy crisis.
The RRF remains at the core of our European efforts to address these new challenges in a
changing geopolitical environment. Now is the time to take stock of the experience gained
over the past two years to ensure a continued successful rollout of the RRF.
This Communication reviews the state of play of the implementation of the Facility, outlines
further steps for supporting the continued successful implementation in the years to come and
explains the methodology that will be applied in case a payment needs to be suspended.
1. Two-year anniversary of the Recovery and Resilience Facility – an innovative and
successful crisis-response tool
1.1 The unique design of the Recovery and Resilience Facility
The RRF is the centrepiece of the EUR 800 billion NextGenerationEU recovery plan for
Europe and, as such, part and parcel of the EU’s response to the COVID-19 crisis. The
Facility was created to mitigate, in the near term, the economic and social impact of the
pandemic and to support, over time, the EU recovery while making European economies and
societies more sustainable, resilient and better prepared for future challenges. A common EU
economic response was also decisive to protect the Single Market and avoid increased
economic divergences in the Union.
The Facility is an innovative, performance-based instrument, where payments are made
to Member States, as beneficiaries, upon delivering reforms and investments pre-agreed
in national recovery and resilience plans. The funds are therefore disbursed solely on the
basis of the progress in the achievement of the reforms and investments that Member States
committed to. Focused on the timely and efficient implementation of Member States’ plans,
the performance logic of the RRF makes payments conditional on concrete outcomes.
Disbursements thus depend on the delivery of the pre-agreed investments and reforms rather
than the final costs incurred.
The RRF helps Member States to deliver on jointly identified policy priorities, including
the green and digital transitions and the European Pillar of Social Rights. The Facility
supports long-lasting reforms and investments that directly contribute to the green and digital
1
Regulation (EU) 2021/241
2
transitions, including the net-zero industrial transformation. About 40% of the total allocation
of the plans contributes to measures aimed at reducing net greenhouse gas emissions by at
least 55% by 2030, and more than 25% to measures of digital transformation of the European
society and economy. The RRF’s contribution to the green transition is further reflected in
the mandatory respect of the “do no significant harm” principle, which is essential to ensure
the compatibility of the Facility with the EU’s environmental objectives. Across the recovery
and resilience plans, which have been positively assessed by the Commission and then
adopted by the Council, around EUR 203 billion is allocated to climate expenditure and EUR
131 billion to digital expenditure (respectively around 41% and 26% of the plans’ allocation).
Moreover, the Facility also supports measures that are contributing to the implementation of
the European Pillar of Social Rights, the Union of Equality, and the achievement of the 2030
targets in terms of employment, skills and poverty reduction - with almost 30% of the plans’
allocation dedicated to social expenditure, or around EUR 138 billion.
Member States have flexibility in designing and implementing the measures in a way
that suits their national conditions, which increases their ownership of plans. Milestones
and targets are designed individually to fit the specific investments and reforms the Member
States commit to implement; this gives them full ownership to ensure a successful delivery.
Investments and reforms are typically structured into a series of related milestones and targets
spanning over multiple payment requests, in order to track progress with the delivery. In
contrast with most EU programmes, the RRF is characterised by the absence of co-financing
requirements, thereby alleviating national budgets in times of economic strain.
One of the main strengths of the RRF is that investments are combined with reforms.
The RRF supports Member States in addressing relevant country-specific recommendations
adopted by the Council as part of the European Semester. As such, the RRF provides political
momentum and financial incentives for Member States to deliver on long-standing and newly
emerging reform needs. Meeting such needs is essential to enhance the resilience and
competitiveness of the European economy and to contribute to upward social and economic
convergence. Reforms are typically designed to have an enabling effect for both public and
private investments, by setting the right framework conditions, removing absorption
bottlenecks, addressing labour market mismatches and skills shortages, and improving the
overall business environment. Reforms typically do not carry a large budgetary cost, but they
must also be delivered by the Member States. Anchoring national recovery and resilience
plans in the European Semester cycle ensures their continued relevance, as possible
modifications of plans are assessed against the latest country-specific recommendations.
The agenda of reforms and investments supported by the RRF is complementary to
other Union programmes and tools. RRF-supported investments are undertaken in
complementarity with the implementation of the cohesion policy funds. In addition, the
reforms implemented under the RRF also contribute to facilitating the roll-out of investments
in the cohesion policy programmes. RRF investments and reforms also coherently support
Member States in achieving the objectives of other instruments like the National Energy and
Climate Plans and the Just Transition Plans.
3
The RRF’s unprecedented agenda of
already adopted reforms and completed investments2
The RRF has triggered the implementation of major reforms across a wide range of policy
areas. More than one third of all measures in the 27 recovery and resilience plans are
reforms (around 2187 reforms compared to 3780 investments). These reforms do not only
make Member States more resilient in the long-term, but also improve the conditions for a
successful delivery of the related investments under the RRF as well as the Cohesion
policy Funds, for instance, by modernising regulatory frameworks in key sectors (digital,
renewables, transport), improving permitting and public procurement procedures and
strengthening the rule of law and anti-corruption safeguards.
Some of the flagship reforms already adopted include:
- Reforms to digitalise public administration (Slovakia) and ensure cybersecurity
(Romania).
- Reforms of civil and criminal justice systems to make them more efficient by
reducing the length of proceedings and by improving the organisation of courts
(Italy, Spain).
- Labour market reforms and modernisation of active labour market policies (Spain).
- Reforms enhancing employment and social protection (Croatia).
- Reforms to foster scientific excellence and improve the performance of universities
and public research organisations (Slovakia) and to enhance the predictability and
stability of public research funding (Portugal).
- Reforms tackling corruption and ensuring protection of whistle-blowers (Cyprus).
- Licensing simplification reforms to boost the investments in offshore renewables or
reforms to create the conditions for introducing renewable hydrogen (Greece,
Portugal, Spain).
- Reforms to support the roll-out of renewable energy and sustainable transport
(Croatia, Romania).
- Reforms improving the quality of the legislative process (Bulgaria).
- Reform to improve affordable housing (Latvia).
Some of the major investments with key steps already completed include:
- Investments to support the decarbonisation and energy efficiency of industry
(Croatia EUR 91 million, France EUR 1.4 billion).
- Purchase of 600 000 new laptops to lend to teachers and pupils, and selection of
Digital Innovation Hubs to support companies in their digitisation efforts (Portugal,
EUR 600 million).
- Funds to increase the competitiveness of firms operating in the tourism sector,
including 4000 SMEs (Italy, EUR 1.9 billion).
- Investments to support vulnerable people (Italy, EUR 1 billion).
- Digitisation of public administration towards digital, simple, inclusive and secure
public services for citizens and businesses (Portugal, EUR 170 million).
- Broadband infrastructure development (Latvia, EUR 4 million).
2
The list of examples covers the reforms and investments whose related milestones and targets have already
been assessed as satisfactory fulfilled by the Commission following a positive opinion of the Economic and
Financial Committee. The monetary amounts for each investment refer to the ex-ante estimation of costs at the
time of approving each national recovery and resilience plans.
4
- Investment plan for high-tech equipment in the National Health System (Spain,
EUR 796 million).
1.2. Delivering on the EU's post-pandemic recovery and building long-lasting resilience
Thanks to its unique design, the RRF can swiftly provide significant financial support to
Member States to contribute to their economic and social resilience. The implementation
of the RRF is now firmly underway, with all national plans in place and sixteen payment
requests already fully processed, another three already positively assessed and eight with an
assessment ongoing. To date, the Commission has disbursed a total of over (EUR 144 billion)
under the Facility, in both grants (EUR 96 billion) and loans (EUR 48 billion). These figures
include the pre-financing disbursed to Member States in 2021 (EUR 56.5 billion). Pre-
financing provided fast direct support to Member States, playing a stabilising role in the
aftermath of the unprecedented economic and social shock caused by the COVID-19
pandemic, thereby also helping to kick-start the recovery. The additional pre-financing
agreed by co-legislators in the context of REPowerEU seeks to achieve the same goals.3
The RRF is already playing a visible role in supporting investment levels and the
quality of investments and reforms. The EU economy closed the gap with its pre-pandemic
output levels in summer 2021, supported by the unprecedented, coordinated response to the
COVID-19 pandemic, including under NextGenerationEU. In 2022, the EU’s GDP is
forecasted to have grown by 3.5%4
, and the unemployment rate has reached a historic low of
6.1% in December, despite the additional shocks brought by Russia’s illegal war of
aggression against Ukraine. RRF disbursements and implementation are set to reach their
highest level in 2023, supporting public and private investment and reforms. The public
investment to GDP ratio is projected to increase from 3.0% in 2019 to 3.4% of GDP in 20235
.
Half of this increase between 2019 and 2023 is supported by EU financing and RRF funding.
In parallel, Member States are seeing an unprecedented delivery of structural reforms in
response to the European Semester country-specific recommendations.
The transformative dimension of investments and reforms under the RRF is expected to
support the EU’s economic activity as well as increase its resilience. As regards its
potential medium-term impact, the Commission estimated that the investments funded by
NextGenerationEU could boost the EU’s GDP by around 1.5% in 2024 and stimulate job
creation.6
The implementation of the national recovery and resilience plans triggers positive
3
Member States can request a maximum pre-financing of up to 20% (to be paid in two tranches) of the
additional funding required to finance the measures in their REPowerEU chapters, subject to available
resources. The additional funding eligible for pre-financing can encompass additional grants from Emission
Trading System, Brexit Adjustment Reserve transfers, a, Cohesion Policy Funds transfers, increased allocation
following the update in June 2022 and loans, to the extent that these sources finance the REPowerEU measures.
To be eligible for pre-financing the Council Implementing Decision approving the relevant revised plan needs to
be adopted before the end of 2023.
4
Data based on Commission Winter Forecast 2023
5
Data based on Commission Autumn Forecast 2022
6
See Pfeiffer P., Varga J. and in ’t Veld J. (2021), “Quantifying Spillovers of NGEU investment”, European
Economy Discussion Papers, No. 144 and Afman et al. (2021), “An overview of the economics of the Recovery
5
spillover effects in the Single Market: according to the Commission’s simulations, all
Member States benefit from sizable cross-border spillover effects thanks to rising demand
across the integrated EU economy. Joint action yields higher growth effects than the sum of
individual effects of Member States’ national plans.
Funding the RRF has contributed to making the EU one of the largest issuers of euro-
denominated bonds. Driven by the RRF financing needs, in 2022 EU gross issuances
amounted to EUR 119 billion in long-term instruments.7
The recent changes in bond market
conditions have not altered the EU’s strong market access; the EU’s high credit rating and the
Commission’s unified funding approach allow it to borrow on advantageous conditions and
minimise the cost of the related debt.
The EU is well on track to be the largest issuer of green bonds worldwide. From October
2021 to December 2022, the Commission had raised EUR 36.5 billion in green bonds to
support eligible green expenditure under the RRF, showcasing the EU’s commitment to the
green transition and the promotion of sustainable finance. To provide the utmost transparency
to investors, the Commission has published the NextGenerationEU Green Bond dashboard
and its first allocation report in December 20228
.
2. Accelerating the RRF’s implementation: a Covid-19 crisis response tool paving
the way to a net-zero future
2.1. The RRF as an agile crisis-response tool: REPowering the Union for the net-zero age
The second anniversary of the RRF coincides with the first year of Russia’s unprovoked
military aggression against Ukraine. While Member States were recovering from the
profound economic and social effects of the COVID-19 pandemic, Russia’s war against
Ukraine caused renewed pressures on supply chains, as well as on global energy and food
markets, which have resulted in high levels of inflation, putting a strain on households and
businesses.
The REPowerEU Plan, proposed in May 2022 as the EU’s response to the global energy
crisis, recognised the role of the RRF for achieving secure, affordable and green energy.
Under REPowerEU, the RRF will support Member States in putting forward additional
reforms and investments to rapidly phase-out the EU’s dependence on Russian fossil fuels,
accelerate the clean energy transition, support the reskilling of the workforce, and address
energy poverty. These new or scaled-up measures, to be included in dedicated REPowerEU
chapters, will come on top of the already ambitious green agenda of the existing recovery and
resilience plans, which already include support to environmental priorities such as the
circular economy.
and Resilience Facility”, Quarterly Report on the Euro Area (QREA), Vol. 20, No. 3 pp. 7-16. Both studies also
highlight the sensitivity of the results to key assumptions.
7
This includes borrowing for other programmes, such as SURE and MFA.
8
NextGenerationEU Green Bonds Allocation Report, 16 December 2022, SWD(2022) 442 final (europa.eu)
6
The EU’s Green Deal Industrial Plan9 makes it clear that both the RRF and
REPowerEU are at the centre of the Union’s plans to enhance the competitiveness of
Europe's net-zero industry and support the fast transition to climate neutrality. The
reforms triggered by the implementation of the RRF, including on accelerating permitting,
will have an enabling effect on investments necessary for the net-zero transition, including
from the private sector. In addition, RRF funds will be available to Member States to finance
further measures promoting the deployment and manufacturing of net-zero technologies in
Europe, enhancing training and skills for all people to enable the green and digital transitions,
supporting EU net-zero industry projects and the creation of quality jobs, incentivising R&I
for new zero emission breakthrough technologies and assisting industries in the face of high
energy prices, including through tax breaks. As large amounts of private capital will also be
necessary, advancing the Capital Markets Union to ensure deep and integrated capital
markets in the EU is an essential complement to the RRF.
To effectively sharpen Europe’s competitive edge, REPowerEU strengthened the RRF's
financial firepower. Additional RRF grants (EUR 20 billion) funded by the EU Emissions
Trading System will be available to Member States to promote REPowerEU objectives.
Member States may transfer a part or the whole of the Brexit Adjustment Reserve allocation
(up to EUR 5.4 billion) as well as up to 5% of the cohesion policy funds (up to EUR 17.9
billion) to dedicate grants to these objectives. Furthermore, Member States will be able to use
the remaining RRF loans (EUR 225 billion) with substantial pre-financing for the
investments and reforms Member States are now invited to present in their REPowerEU
chapters by 30 April 2023.10
2.2. Pathway towards a successful implementation
As the Facility enters into the second half of its lifetime, adhering to the timelines
outlined in Member States' plans is increasingly important. Member States should make
their best efforts to fully use the opportunities provided by the RRF, by delivering the
investments and reforms within the timelines foreseen in the Council Implementing
Decisions approving the assessments of national recovery and resilience plans. Respecting
these timelines is very important to ensure efficient planning of funding operations on the
capital markets and timely disbursements.11
Global instability, supply chain disruptions, the energy crisis and inflation are putting a
strain on national authorities, making the implementation of recovery and resilience
plans at times more challenging. Yet, at the same time, they also make the successful and
timely implementation of those plans even more crucial. The Commission stands by its
commitment to fully support all Member States to accelerate the implementation of the plans.
From the outset, one of the important features of national plans has been to strengthen the
administrative capacity of Member States. Now, with new challenges requiring a new policy
9
COM(2023) 62 final
10
Guidance on Recovery and Resilience Plans in the context of REPowerEU, 1 February 2023
11
In this regard, Member States must accurately forecast and update the Commission on any deviations from the
timeline of expected payment requests.
7
response, this capacity needs to be further enhanced, including through the Technical Support
Instrument12
.
The revision of the plans and the addition of REPowerEU Chapters in spring 2023 is
also an opportunity to take into account the experience gained during the first years of
RRF implementation. The Commission will support Member States to optimise the
implementation and monitoring of the plans while increasing their level of ambition with the
additional funding available.
The Commission will also continue to play its role in protecting the financial interests of
the Union. To this end, the Commission ensures that national control systems are robust and
implements its ambitious audit strategy, in line with its duties and responsibilities under the
RRF Regulation. Member States submitting revised plans will be asked to justify precisely
how the control structures put in place are still appropriate and, where necessary, how they
will be reinforced to ensure appropriate resources and structures.
2.3. Increasing transparency and engagement with stakeholders
The accelerated implementation goes hand in hand with a high level of transparency on
the functioning of the Facility. Since the inception of the RRF, the Recovery and Resilience
Scoreboard13
has served as a key transparency tool. It displays the contribution of the Facility
under the six policy pillars, including granular data on common indicators and thematic
analyses, while also providing real-time information on the disbursements. The RRF
webpage14
contains the details of all 27 national plans as well as the detailed assessments of
the satisfactory fulfilment of each of the milestones and targets pertaining to the reforms and
investments relevant for each payment request. In addition, to increase public awareness
about the individual projects financed by the RRF, the Commission is working to produce an
interactive map that will provide a visual interface to explore a selection of RRF measures
and their locations in the Member States.
The transparency of the RRF framework will be further strengthened by the
REPowerEU Regulation, on which a political agreement was reached in December 2022
between the European Parliament and the Council, requiring Member States to publish
information on the 100 final recipients receiving the highest amounts of RRF funding. While
the beneficiaries of RRF funds are the Member States, the information on the largest final
recipients of RRF funding in each Member State will provide an updated overview of the
entities and individuals supported the most from the measures contained in the national
recovery and resilience plans. This will enhance the transparency and accountability of the
Facility.
The European Parliament has a pivotal role in the implementation of the RRF. Since the
beginning of 2021, the Commission has actively participated in a series of Recovery and
12
Recovery and Resilience Plans (europa.eu)
13
Recovery and Resilience Scoreboard (europa.eu)
14
Recovery and Resilience Facility (europa.eu)
8
Resilience Dialogues, as well as a variety of working group meetings and plenary debates
organised by the European Parliament. During each of these meetings, the Commission
provided detailed presentations and answered the questions posed by the Members. The
Commission diligently took note of the points raised by the Members and, to the best of its
ability, addressed them in its ongoing work. This close collaboration between the Parliament
and the Commission has significantly contributed to the successful rollout of the RRF during
its first two years.
Public consultation requirements have also been strengthened for the preparation of the
REPowerEU chapters and remain key during the overall implementation of the plans.
Member States will have to consult relevant stakeholders when drafting their REPowerEU
chapters. When Member States request to revise their plans, they will have to submit to the
Commission a summary of the consultation process, including information on the
stakeholders consulted and a description of how their input has been reflected in the design of
REPowerEU measures. Finally, Member States should ensure that relevant stakeholders, with
a particular focus on local and regional authorities and social partners remain closely
involved in the implementation of the RRF in a timely and meaningful way. In particular, the
Commission will keep organising together with Member States joint Annual Events. These
are key communication moments bringing together institutions, stakeholders (in particular
social partners and civil society) and recipients of RRF support to discuss the progress and
state of play of the implementation of the national recovery and resilience plans in each
Member State. Member States should also continue their efforts in informing the general
public about the concrete results of the RRF support on the ground. Overall, fostering joint
ownership will further increase trust in the Facility, which is vital for a successful delivery.
3. An agile toolbox for the next phase of the implementation
The experience gained from the two first years of the RRF implementation shows that the
Facility’s continued success will depend on the ability of Member States to achieve, within
the lifetime of the Facility, all milestones and targets included in their recovery and resilience
plans. In that regard, it is essential that Member States continue to focus their resources and
efforts to ensure a quick deployment of the measures, with the Commission providing hands-
on support as needed to help the Member States.
While speed remains essential in the implementation of the RRF, so does the obligation for
Member States to deliver on the mutually agreed milestones and targets. The implementation
of the RRF requires flexibility on the means to achieve the milestones and targets while
remaining firm on the delivery of the essential policy objectives of the measures agreed with
the Member States. To this end, the Commission presents three implementation tools that will
add predictability and transparency. These tools reflect more than a year of experience in the
assessment of payment requests.
3.1. Framework for assessing milestones and targets under the RRF Regulation
The milestones and targets set in national plans are at the core of the RRF as they
represent commitments made by the Member States to access RRF support. The
assessment of these commitments is based on clear conditions and requires a detailed analysis
to determine if the Member States have fulfilled their obligations in a satisfactory way. The
9
Commission is responsible for making this assessment, taking into account the opinions of
the Economic and Financial Committee and under the control of Member States within the
Committee on the Recovery and Resilience Facility. The status of fulfilment of the
milestones and targets as well as the related payments is also a matter that the European
Parliament and the Commission may discuss during the Recovery and Resilience Dialogues.
To foster transparency and equal treatment amongst Member States, the Commission
has published all preliminary assessments15 of the payment requests submitted by the
Member States. Today, the Commission takes another step in this direction, by publishing
its framework for assessing the satisfactory fulfilment of the milestones and targets (see
annex I). The Commission strongly believes that by making this framework public, national
authorities, stakeholders and the wider public will gain a better understanding of how the
implementation of measures supported by the RRF is evaluated before each disbursement.
The framework will continue to guide the RRF’s implementation for the period ahead.
The Council Implementing Decisions approving the recovery and resilience plans are the
basis for evaluating the satisfactory fulfilment of milestones and targets. The Commission
relies on the description of each milestone and target in light of its context and purpose to
determine the requirements that Member States must fulfil. It then establishes, based on the
due justifications provided by the Member States, whether a specific milestone or target has
been satisfactorily fulfilled. In a limited number of circumstances and in line with the
application of the de minimis principle, minimal deviations linked to the amounts, formal
requirements, timing or substance can be accepted.
3.2. Revision of the plans
In 2023, most Member States will revise their plans to add REPowerEU chapters and
access additional funding opportunities. The revision of the plans also represents an
opportunity to reflect on the lessons learned from the implementation phase and take them
into account in the design of both new and revised measures, increasing the level of ambition
of the plans. The Commission Guidance16
on the revision of the recovery and resilience plans
in the context of REPowerEU adopted on 1 February 2023 explains how to apply various
elements of the Regulation to optimise the design of the revised plans and incorporate
measures that can contribute the most to the RRF objectives. The Commission will support
Member States to identify and tackle potential bottlenecks in the implementation of existing
measures.
The Commission also strongly encourages Member States to include in their
REPowerEU chapters simple and effective measures to provide support to strategic net-
zero industries and boost their competitiveness in the context of the net-zero transition.
15
Once a Member State submits a payment request to the Commission, the Commission has two months for
assessing the satisfactory fulfilment of the relevant milestones and targets. To conclude its assessment, the
Commission provides its positive preliminary assessment to the Economic and Financial Committee. Within 4
weeks, the Economic and Financial Committee provides an opinion on these findings, after which the
Commission implementing decision that authorises the disbursement is adopted.
16
Guidance on Recovery and Resilience Plans in the context of REPowerEU (europa.eu)
10
This in particular could include one-stop shops for permitting processes for net-zero projects
or tax breaks for businesses undertaking clean-tech manufacturing investments. The Facility
can also finance investments to equip the workforce with the skills necessary for this
industrial transition. Also, REPowerEU can finance investments in zero-emission mobility to
help decarbonising the transport sector.
At the same time, Member States should maintain the level of ambition of each recovery
and resilience plan and avoid backloading measures. In assessing the modifications put
forward for each plan, the Commission will pay specific attention to ensuring that the
existing ambition of reforms and investments playing an important role in addressing the
country-specific recommendations, as well as the priority actions for fair green and digital
transitions, are preserved. Furthermore, the Commission will promote the scaling up of
measures already in the pipeline to reduce the risk of delays in the implementation of the
plans and, at the same time, ensure continuous consistency between disbursements and an
effective and efficient funding planning.
3.3 Payment suspension methodology
The RRF Regulation caters for adverse and unexpected developments and allows
partial or full suspensions of payments to address implementation shortcomings.
Member States might be confronted with delays in the implementation of measures, affecting
the timely fulfilment of some milestones and targets. These situations should be exceptional
and corrected as soon as possible. They should not, where justified, prevent payments from
being made for milestones and targets that have been fulfilled. The RRF Regulation caters for
such a situation where implementation issues for one or more of the milestones or targets of a
payment request cannot be addressed in time before the submission of a payment request.
More specifically, the Regulation provides for the possibility for the Commission to suspend
payments partially or fully, thereby also ensuring compliance with the principles of sound
financial management as foreseen in the Financial Regulation. Partial suspension is not
possible in case of non-fulfilment of milestones or targets related to a Member State’s control
system, which are necessary for the protection of the financial interests of the Union. Such a
case always leads to the suspension of the full instalment and all future instalments, until the
non-fulfilment is remedied.
The payment suspension procedure favours the continued implementation of the plan
and provides time for Member States to lift the suspension by fulfilling the relevant
milestone(s) or target(s) within a period of six months. The partial suspension of a
payment will give additional time to a Member State to tackle specific implementation issues
while, in the meantime, benefitting from a partial payment linked to the milestones and
targets that have been satisfactorily fulfilled. The suspension decision opens a period of six
months where the Member State has the opportunity to complete the relevant milestone or
target. When this happens, the Commission will lift the suspension through a positive
assessment and subsequently pay the suspended amount following the positive opinion of the
Economic and Financial Committee. Should there be a negative assessment, following the six
months period, then the respective amount will be permanently suspended and deducted from
the budget of the plan.
11
The Commission will determine the amount to be suspended if a milestone or target is
not satisfactorily fulfilled, in full respect of the principles of equal treatment and
proportionality. The Commission’s methodology (detailed in Annex II) is necessary to
underpin and justify its decisions as regards payments suspensions. It provides a clear and
consistent approach to determine the relevant amounts, while retaining a margin of discretion.
The payment suspension methodology reflects the performance-based nature of the
RRF and the unique combination of reforms and investments. Payments under the RRF
are not linked to the estimated or actual costs of the relevant measures but rather reflect the
relative importance attributed to each group of measures, and the corresponding milestones
and targets, in view of the challenges experienced by the Member State. The same principles
must therefore be applied when determining the amount to be suspended when a milestone or
target is not met.
The calculation of the suspended amount will reflect the fact that not all measures
contribute equally to the realisation of the objectives of an RRP. For instance, a relatively
minor individual investment cannot be attributed the same value as a large investment, or as
the entry into force of a major reform. In addition, the relative significance of each milestone
and target in the implementation of the measure will be taken into consideration. For
example, a final milestone or target will count more than an intermediary milestone followed
by subsequent milestones or targets related to the same investment. This explains the
differentiation in the methodology (detailed in Annex II) between investments and reforms,
as well as the coefficients and the upward or downward adjustments applied to the amount to
be suspended to reflect the importance of the milestone or target at stake.
A contradictory procedure will ensure that the Member States can submit observations
regarding the negative assessment by the Commission underpinning the suspension
decision. The Member State will be invited to provide its observations regarding the
Commission’s negative assessment on the satisfactory fulfilment of a milestone or target.
Similarly, should the Commission conclude that the Member State has not taken the
necessary measures to ensure a satisfactory fulfilment of the milestone or target within six
months from the suspension decision, Member States may also present their observations.
Finally, Member States will have the opportunity to discuss and vote on the amount
suspended in the context of the Comitology procedure regarding the disbursement decision.
The implementation framework presented in this Communication aims to create the
best conditions for fast absorption of RRF funding, while ensuring the continued
delivery of quality investments and reforms. The Member States should continue to ensure
their full commitment to deliver timely on the milestones and targets of their plans. The
Commission will remain vigilant to ensure that plans continue to address country-specific
recommendations and fulfil the green and digital targets.
Conclusions
The RRF has been a vital response to the COVID-19 pandemic. It is a significant financial
and policy effort, designed to support the EU's recovery. It provided a powerful boost to the
EU economy, fast-forwarded the twin green and digital transition and strengthened the EU’s
resilience for future challenges. It provides a unique approach, combining investments with
reforms and giving Member States flexibility in implementing measures that best suit their
12
national circumstances. With only two years since its inception, the RRF has already
delivered significant financial support and kick-started the EU's economic recovery.
With newly emerging challenges, the RRF must remain agile to continue to efficiently
support a fair and inclusive recovery of Member States and EU regions from the COVID-19
crisis, while leading the EU towards a more sustainable and resilient future through ambitious
investments and reforms. Thanks to its unique design and the strategic foresight embedded in
its priorities, the RRF is able to address newly emerged pressing challenges linked to the
EU’s energy security, sustainable industrial competitiveness, and the industrial transition to a
net-zero economy while contributing to upwards social and economic convergence.
Building on the valuable lessons learned in the past two years, the Commission stands ready
to support Members States to ensure the continued success of the RRF implementation. The
application of the methodologies for assessing the satisfactory fulfilment of milestones and
targets and the suspension of payments will also serve this purpose and continue to ensure the
sound financial management of the Facility.
The mid-term evaluation of the RRF next year will serve as another opportunity to take stock
and assess the progress made with and lessons learnt from the implementation of the RRF.
13
ANNEX I - Framework for assessing milestones and targets under the RRF Regulation
The release of funds under the Facility is contingent on the satisfactory fulfilment of the
relevant milestones and targets by the Member States set out in the Council Implementing
Decisions. Such an assessment is conducted in accordance with Article 24(3) of Regulation
(EU) 2021/241 (‘the RRF Regulation’). The Commission has two months to assess on a
preliminary basis whether the relevant milestones and targets have been satisfactorily
fulfilled. The Commission shares afterwards those findings with the Member States in the
Economic and Financial Committee for their opinion. The status of fulfilment of the
milestones and targets as well as the related payments is also a matter that the European
Parliament and the Commission may discuss during the Recovery and Resilience Dialogues.
To ensure transparency and equal treatment amongst Member States, the below methodology
represents the framework that the Commission is relying upon for conducting the assessment.
It is based on the experience that the Commission has gained so far in the assessment of
milestones and targets under the RRF Regulation.
1. Establishing the requirements for a specific milestone or target
 All elements of the milestone/target and the description of the measure should be
considered in order to identify the requirements for a specific milestone/target. The
further specifications of the measure in the operational arrangements should also be
considered, whilst other elements in the operational arrangements (such as verification
mechanisms and monitoring steps) should not.
 Elements using non-obligatory language should not be considered as requirements.
 In relation to the description of the measure:
o elements that are directly or indirectly linked to that specific milestone/target should
be considered as requirements of that milestone/target;
o elements that are not directly or indirectly linked to that milestone/target should not
be considered as requirements;
o elements that are not directly or indirectly linked to any milestone/target under that
measure, if any, should be explicitly mentioned as such in the context of the
preliminary assessment of the final milestone/target.
 To interpret the requirements of a specific milestone or target, it is necessary to consider
their wording, in light of its context and their purpose. The context and purpose can be
derived by reviewing various sources, such as the national recovery and resilience plans,
recitals of the Council Implementing Decision approving the assessment of the recovery
and resilience plan, the Staff Working Documents accompanying the Commission’s
proposals for such Council Implementing Decisions, notes to the file during the
assessment, records of exchanges with the national authorities or the country specific
recommendations adopted by the Council linked to that measure.
14
2. Establishing on the basis of the due justification put forward by a Member State
whether the specific milestone or target has been satisfactorily fulfilled
 In line with the application of de minimis, minimal deviations from the established
requirements of the milestone/target, will be accepted in the following circumstances:
o Amounts: where there is a minimal deviation from amounts specified in that
milestone/target. Such minimal deviation is defined as around a 5% or less deviation.
o Formal requirements: where there is a minimal deviation from a formal requirement
of the milestone/target related to the internal procedures of Member States, which
does not affect the progress towards the achievement of the reform or investment that
the milestone/target represents.
o Timing: limited and proportional delays between the publication of regulatory
measures and their effective entry into force, provided that the certainty of their
application and the beginning of legal effects are respected17
. Such a limited and
proportional delay should be assessed considering the implementation steps that
should be undertaken by the relevant authorities or the parties impacted by the reform
to enable a reasonable application of the new regulatory measures, within the timeline
of the Facility.
o Substance requirements: where there is a minimal deviation from a substance
requirement of the milestone/target, which does not change the nature of the measure,
and which does not affect the progress towards the achievement of the policy
objective of the reform or investment that the milestone/target represents.
The Commission will continue to transparently present its findings on the satisfactory
fulfilment of milestones and targets by publishing on its website the preliminary assessments
related to all payment requests received from the Member States.
17
This is without prejudice to legislation that is necessary for compliance with Article 22 of the RRF
Regulation, which, given its nature (necessary to ensure compliance with the RRF Regulation), cannot be
considered grounds for a limited or proportional delay.
15
ANNEX II - Commission methodology for the determination of payment suspension
under the Recovery and Resilience Facility Regulation18
I. Principles of the methodology
a) Unit value per RRP
The basis for the calculation of the suspended amount is the ‘unit value’ of a milestone
or target. To ensure a clear relationship between the value that is attributed by the Union to
the implementation of the Recovery and Resilience Plan (RRP) and the suspended amount,
the unit value of every milestone and target is calculated by dividing, for each RRP, its total
value by the number of milestones and targets (total RRP allocation/number of milestones
and targets). E.g.: RRP maximum financial contribution of EUR40 billion / 175 milestones
and targets = unit value of EUR229 million for each milestone or target. For those Member
States that have also requested a loan, there will be two different unit values, one for the
milestones and targets foreseen under the non-repayable support part of their RRP and one
for those milestones and targets foreseen under the loan part.
b) Coefficients and upward and downward adjustments
To give due consideration to differences between the measures in the RRPs and between
milestones and targets, the Commission will calculate ‘corrected unit values’. To this
end, the Commission will apply coefficients to the unit value. These coefficients are set by
assessing the importance of each unfulfilled milestone or target and the depth of the
implementation gap they represent.
Once corrected unit values are established, upward and downward adjustments will be made
in the specific cases outlined below.
The final amount to be suspended per unfulfilled milestone or target will be equal to the
corrected unit value subject to any upward and downward adjustment (‘suspension value’).
Investments
Coefficients applied to the unit value
1) A coefficient of 2 is applied for milestones and targets of large investments
(accounting for more than 10% of the non-repayable support or loan) with a
limited number of milestones and targets (at or below 5).
2) A coefficient of 0.5 is applied to:
 milestones and targets of the smallest investments (accounting for less
than or equal to 0.1% of the non-repayable support or loan);
18
Regulation (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council of 12 February 2021 establishing
the Recovery and Resilience Facility.
16
 intermediary milestones (i.e. not targets) that are followed by subsequent
milestones and/or targets related to the same investment.
3) For all other milestones and targets, a coefficient of 1 is applied.
Adjustment of the corrected unit value
1) Proportional reductions to the corrected unit values are applied in the
following cases:
 In case an investment target has not been satisfactorily fulfilled, the
progress made towards achieving the target is assessed. The amount to be
suspended is determined proportionally to the distance to the target. Such
an approach is particularly relevant for targets for which this can be
assessed quantitatively.
 For investment milestones, to the extent that it is possible to evaluate the
share of what has been achieved.
2) Upward adjustments of the corrected unit values are applied if the
investment is of major importance to justify any of the ratings
underpinning the positive assessment of the RRP’.
Reforms
Coefficients applied to the unit value
1) A coefficient of 5 is applied for milestones and targets related to the entry
into force of a reform or the final step for the implementation of a non-
legislative reform.
2) A coefficient of 0.5 is applied for any other milestones and targets, such as
the ones related to intermediary steps before a milestone related to the entry
into force of a given reform (e.g. publication of a report) or to ex-post
procedural steps (e.g. evaluation of a reform).
Adjustment of the corrected unit value
1) Upward adjustments of the corrected unit values are applied if:
 The implementation of the reform is considered by the Commission of
particular importance to justify the rating for addressing all or a
significant subset of challenges identified in the relevant country-
specific recommendations, including fiscal aspects thereof and
recommendations made pursuant to Article 6 of Regulation (EU) No
1176/2011 where appropriate, addressed to the Member State concerned,
or challenges identified in other relevant documents officially adopted by
the Commission in the context of the European Semester.
2) Downward adjustments of the corrected unit values are applied in the
following cases:
17
 The reform is of less importance to justify any of the ratings
underpinning the positive assessment of the RRP.
 For reform milestones covering one or more than one policy objective
or dimension, a proportional adjustment will be applied if the policy
objective of the milestone is partly met or if some of the
objectives/dimensions of the milestone are met and others are not. In
considering such a downward adjustment, the substantive progress towards
the achievement of the overall objective of the reform will be assessed.
Measures related to audit and control
To ensure the effective use of RRF funds and protect the financial interests of the
Union, the non-fulfilment of milestones or targets related to a Member State’s audit
and control system that were necessary for complying with Article 22 of the RRF
Regulation shall lead to the suspension of the full instalment and all future
instalments.
II. Final remarks
The suspension cannot go beyond the full amount of the instalment, except in the case of
non-fulfilment of milestones and targets related to a Member State’s control system. The
Commission can review and amend this methodology as it gathers more experience with its
application.
In accordance with the RRF Regulation, measures that do not respect the principle of 'do no
significant harm' (DNSH) are not eligible under the Facility. Moreover, the milestones and
targets of measures found in breach of DNSH requirements would not be considered
satisfactorily fulfilled, and this methodology would apply to determine the amount to be
suspended.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 21.2.2023
COM(2023) 99 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG
RÅDET
To år med genopretnings- og resiliensfaciliteten
Et unikt instrument i centrum af EU's grønne og digitale omstilling
Offentligt
KOM (2023) 0099 - Meddelelse
Europaudvalget 2023
1
To år med genopretnings- og resiliensfaciliteten
Et unikt instrument i centrum af EU's grønne og digitale omstilling
Toårsdagen for ikrafttrædelsen af forordningen om oprettelse af genopretnings- og
resiliensfaciliteten1
giver lejlighed til at reflektere over resultater og udfordringer i
forbindelse med dette hidtil usete instrument. Genopretnings- og resiliensfaciliteten blev
oprettet under covid-19-pandemien for at fremskynde medlemsstaternes genopretning og øge
deres modstandsdygtighed. Den udgør kernen i NextGenerationEU — genopretningsplanen
for Europa til en værdi af 800 mia. EUR — og er et effektivt værktøj til støtte for en hurtig og
ambitiøs grøn og digital omstilling i Europa. Den gennemføres imidlertid i en situation under
konstant udvikling, der er præget af Ruslands uprovokerede invasion af Ukraine, den høje
inflation og energikrisen.
Genopretnings- og resiliensfaciliteten er fortsat kernen i vores europæiske indsats for at
tackle disse nye udfordringer i et geopolitisk miljø i forandring. For at sikre en fortsat
vellykket gennemførelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten er tiden nu kommet til at
gøre status over de erfaringer, der er gjort i de seneste to år.
I denne meddelelse gøres der status over gennemførelsen af faciliteten, det beskrives, hvilke
yderligere foranstaltninger der skal træffes for at sikre en fortsat vellykket gennemførelse i de
kommende år, og det forklares, hvilken metode der vil blive anvendt, hvis en betaling skal
suspenderes.
1. Genopretnings- og resiliensfaciliteten efter to år: et innovativt og vellykket
krisereaktionsværktøj
1.1 Genopretnings- og resiliensfacilitetens unikke udformning
Genopretnings- og resiliensfaciliteten er kernen i NextGenerationEU —
genopretningsplanen for Europa til en værdi af 800 mia. EUR — og dermed
drivkraften bag EU's reaktion på covid-19-krisen. Faciliteten blev oprettet for på kort sigt
at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af pandemien og på længere sigt støtte
EU's genopretning og samtidig omstille de europæiske økonomier og samfund, således at de
bliver mere bæredygtige, modstandsdygtige og bedre rustet til fremtidige udfordringer. En
fælles økonomisk reaktion fra EU's side var også afgørende for at beskytte det indre marked
og undgå stadigt større økonomiske forskelle i Unionen.
Faciliteten er et innovativt, resultatbaseret instrument, inden for rammerne af hvilket
der foretages betalinger til modtagende medlemsstater, når disse har gennemført
reformer og investeringer, der på forhånd er aftalt i de nationale genopretnings- og
resiliensplaner. Midlerne udbetales derfor udelukkende på grundlag af de fremskridt, der
gøres med gennemførelsen af de reformer og investeringer, som medlemsstaterne har
forpligtet sig til. Genopretnings- og resiliensfaciliteten bygger på en "resultatlogik", hvor
betalingerne gøres betinget af konkrete resultater med fokus på en rettidig og effektiv
1
Forordning (EU) 2021/241.
2
gennemførelse af medlemsstaternes planer. Udbetalingerne afhænger således af
gennemførelsen af de på forhånd aftalte investeringer og reformer snarere end af de endeligt
afholdte omkostninger.
Genopretnings- og resiliensfaciliteten hjælper medlemsstaterne med at opfylde i
fællesskab udpegede politiske prioriteter, herunder den grønne og den digitale
omstilling og den europæiske søjle for sociale rettigheder. Faciliteten støtter langvarige
reformer og investeringer, der bidrager direkte til den grønne og den digitale omstilling,
herunder den industrielle omstilling til CO2-neutralitet. Ca. 40 % af den samlede tildeling i
planerne går til foranstaltninger, der har til formål at reducere nettoemissioner af
drivhusgasser med mindst 55 % inden 2030, og mere end 25 % går til foranstaltninger til
digital omstilling af det europæiske samfund og den europæiske økonomi. Genopretnings- og
resiliensfacilitetens bidrag til den grønne omstilling afspejles yderligere i kravet om
overholdelse af princippet om ikke at gøre væsentlig skade, hvilket er afgørende for at sikre
facilitetens forenelighed med EU's miljømål. De genopretnings- og resiliensplaner, der har
fået en positiv vurdering af Kommissionen og derefter er blevet vedtaget af Rådet, har i alt
fået tildelt ca. 203 mia. EUR til dækning af klimaudgifter og 131 mia. EUR til dækning af
digitale udgifter (henholdsvis ca. 41 % og 26 % af tildelingen i planerne). Faciliteten støtter
desuden foranstaltninger, der bidrager til gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale
rettigheder, en Union med lige muligheder, samt opfyldelsen af målene for 2030 med hensyn
til beskæftigelse, færdigheder og fattigdomsbekæmpelse, idet næsten 30 % af tildelingen i
planerne, svarende til ca. 138 mia. EUR, er afsat til dækning af sociale udgifter.
Medlemsstaterne kan frit udforme og gennemføre foranstaltningerne på en måde, som
er tilpasset deres nationale forhold, således at de i øget omfang kan tage ejerskab over
planerne. Milepælene og målene kan tilpasses individuelt til de specifikke investeringer og
reformer, som medlemsstaterne forpligter sig til at gennemføre, således at medlemsstaterne
får det fulde ansvar for at sikre en vellykket gennemførelse. Investeringerne og reformerne er
som regel inddelt i en række indbyrdes forbundne milepæle og mål, på grundlag af hvilke der
kan indgives betalingsanmodninger, således at det er muligt at følge de fremskridt, der gøres
med gennemførelsen. I modsætning til de fleste andre EU-programmer er genopretnings- og
resiliensfaciliteten kendetegnet ved, at der ikke stilles krav om samfinansiering, hvilket letter
presset på de nationale budgetter i økonomisk vanskelige tider.
En af genopretnings- og resiliensfacilitetens vigtigste styrker er, at investeringer
kombineres med reformer. Genopretnings- og resiliensfaciliteten hjælper medlemsstaterne
med at efterkomme de relevante landespecifikke henstillinger, Rådet har vedtaget som led i
det europæiske semester. Genopretnings- og resiliensfaciliteten giver derfor medlemsstaterne
politisk momentum og finansielle incitamenter til at opfylde både længe eksisterende og
nyopståede behov for reformer. At opfylde sådanne behov er afgørende med henblik på at
styrke den europæiske økonomis modstandsdygtighed og konkurrenceevne og bidrage til
opadgående social og økonomisk konvergens. Reformerne er typisk udformet med henblik på
at fremme både offentlige og private investeringer ved at fastsætte de rette rammebetingelser,
fjerne flaskehalse i absorptionen af midler, afhjælpe misforholdet mellem udbudte og
efterspurgte kvalifikationer og manglen på kvalificeret arbejdskraft samt forbedre
erhvervsklimaet generelt. Reformer medfører sædvanligvis ikke høje budgetomkostninger,
men de skal dog gennemføres af medlemsstaterne. Ved at indarbejde de nationale
genopretnings- og resiliensplaner i det europæiske semester sikres deres fortsatte relevans, da
3
eventuelle ændringer af planerne vurderes i forhold til de seneste landespecifikke
henstillinger.
Listen over reformer og investeringer, der støttes af genopretnings- og
resiliensfaciliteten, supplerer andre EU-programmer og -værktøjer. Investeringer, der
støttes inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten, foretages som
supplement til gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken. De reformer, der
gennemføres under genopretnings- og resiliensfaciliteten, bidrager desuden til at lette
gennemførelsen af investeringer i programmer under samhørighedspolitikken. Investeringer
og reformer inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten giver endvidere
medlemsstaterne en sammenhængende støtte til at nå målene for andre instrumenter såsom de
nationale energi- og klimaplaner og planerne for retfærdig omstilling.
Den første liste over allerede vedtagne reformer og
gennemførte investeringer inden for rammerne af genopretnings- og
resiliensfaciliteten2
Genopretnings- og resiliensfaciliteten har ført til, at der er gennemført omfattende reformer
på en lang række politikområder. Godt en tredjedel af alle foranstaltningerne i de 27
genopretnings- og resiliensplaner er reformer (ca. 2 187 reformer i forhold til 3 780
investeringer). Disse reformer gør ikke blot medlemsstaterne mere modstandsdygtige på
lang sigt, de forbedrer også betingelserne for en vellykket gennemførelse af de relaterede
investeringer inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten og fondene
under samhørighedspolitikken, f.eks. ved at modernisere de lovgivningsmæssige rammer i
nøglesektorer (den digitale sektor, sektoren for vedvarende energi, transportsektoren),
forbedre godkendelsesprocedurerne og procedurerne for offentlige indkøb samt styrke
retsstatsprincippet og bekæmpelsen af korruption.
Blandt de vigtigste reformer, der allerede er vedtaget, er følgende:
- Reformer med henblik på at digitalisere den offentlige forvaltning (Slovakiet) og
garantere cybersikkerhed (Rumænien)
- Reformer af de civil- og strafferetlige systemer for at gøre dem mere effektive ved
at afkorte sagsbehandlingstiden og ved at forbedre domstolenes organisation
(Italien og Spanien)
- Arbejdsmarkedsreformer og modernisering af den aktive arbejdsmarkedspolitik
(Spanien)
- Reformer til forbedring af beskæftigelse og social beskyttelse (Kroatien)
- Reformer med henblik på at fremme videnskabelig ekspertise og forbedre
universiteternes og de offentlige forskningsorganisationers resultater (Slovakiet)
samt øge forudsigeligheden og stabiliteten af offentlige forskningsmidler (Portugal)
- Reformer til bekæmpelse af korruption og sikring af beskyttelse af whistleblowere
(Cypern)
- Reformer til fremme af investeringer i vedvarende offshoreenergi gennem
forenkling af licensudstedelser samt reformer til fastsættelse af betingelserne for
indførelse af vedvarende brint (Grækenland, Portugal og Spanien)
2
Listen over eksempler omfatter reformer og investeringer, hvis milepæle og mål Kommissionen efter en
positiv udtalelse fra Det Økonomiske og Finansielle Udvalg allerede har vurderet som værende opfyldt på
tilfredsstillende vis. Beløbene for hver investering henviser til det forudgående skøn over omkostningerne på
tidspunktet for godkendelsen af de enkelte nationale genopretnings- og resiliensplaner.
4
- Reformer til støtte for udbredelsen af vedvarende energi og bæredygtig transport
(Kroatien og Rumænien)
- Reformer til forbedring af kvaliteten af lovgivningsprocessen (Bulgarien)
- Reform til forbedring af situationen, hvad angår boliger til overkommelige priser
(Letland).
Blandt de store investeringer, for hvilke vigtige trin allerede er afsluttet, er følgende:
- Investeringer til støtte for dekarbonisering og energieffektivitet i industrien
(Kroatien: 91 mio. EUR, Frankrig: 1,4 mia. EUR)
- Indkøb af 600 000 nye bærbare computere, der skal udlånes til lærere og elever, og
udvælgelse af digitale innovationsknudepunkter, som skal støtte virksomhedernes
digitaliseringsbestræbelser (Portugal: 600 mio. EUR)
- Midler til forbedring af konkurrenceevnen for virksomheder i turistsektoren,
herunder 4 000 SMV'er (Italien: 1,9 mia. EUR)
- Investeringer til støtte for sårbare personer (Italien: 1 mia. EUR)
- Digitalisering af den offentlige forvaltning i retning af digitale, enkle, inklusive og
sikre offentlige tjenester for borgere og virksomheder (Portugal: 170 mio. EUR)
- Udbygning af bredbåndsinfrastrukturen (Letland: 4 mio. EUR)
- Investeringsplan for højteknologisk udstyr i det nationale sundhedssystem
(Spanien: 796 mio. EUR).
1.2. Genopretning efter pandemien og opbygning af EU's langsigtede modstandsdygtighed
Som følge af genopretnings- og resiliensfacilitetens unikke udformning kan der inden
for rammerne af faciliteten hurtigt ydes betydelig finansiel støtte til medlemsstaterne
for at bidrage til deres økonomiske og sociale modstandsdygtighed. Gennemførelsen af
genopretnings- og resiliensfaciliteten er nu godt i gang, da alle nationale planer er i kraft, og
16 betalingsanmodninger allerede er færdigbehandlet, yderligere tre har allerede fået en
positiv vurdering, mens otte er ved at blive vurderet. Hidtil har Kommissionen inden for
rammerne af faciliteten udbetalt i alt over 144 mia. EUR, både i form af tilskud
(96 mia. EUR) og lån (48 mia. EUR). Disse tal omfatter den forfinansiering, der blev udbetalt
til medlemsstaterne i 2021 (56,5 mia. EUR). Forfinansieringen har givet medlemsstaterne en
hurtig direkte støtte, som har spillet en stabiliserende rolle i kølvandet på det hidtil usete
økonomiske og sociale chok forårsaget af covid-19-pandemien, og har dermed også bidraget
til at kickstarte genopretningen. Den yderligere forfinansiering, som medlovgiverne er nået til
enighed om i forbindelse med REPowerEU, har de samme mål for øje3
.
Genopretnings- og resiliensfaciliteten spiller allerede en synlig rolle med hensyn til at
støtte investeringsniveauet og kvaliteten af investeringer og reformer. EU's økonomi
nåede i sommeren 2021 igen op på produktionsniveauerne fra før pandemien, hvilket blev
3
Medlemsstaterne kan anmode om en maksimal forfinansiering på op til 20 % (som udbetales i to trancher) af
de yderligere midler, der er nødvendige for at finansiere foranstaltningerne i deres respektive REPowerEU-
kapitler, forudsat at der er ressourcer til rådighed. De yderligere midler, der kan være omfattet af forfinansiering,
kan omfatte yderligere tilskud fra emissionshandelssystemet, overførsler fra brexittilpasningsreserven,
overførsler fra fondene under samhørighedspolitikken, øget tildeling efter ajourføringen i juni 2022 samt lån, i
det omfang disse kilder finansierer REPowerEU-foranstaltningerne. For at være berettiget til forfinansiering skal
Rådets gennemførelsesafgørelse om godkendelse af den relevante reviderede plan være vedtaget inden
udgangen af 2023.
5
understøttet af den hidtil usete, koordinerede reaktion på covid-19-pandemien, blandt andet
inden for rammerne af NextGenerationEU. I 2022 er EU's BNP ifølge prognosen vokset med
3,5 %4
, og arbejdsløsheden nåede et historisk lavpunkt på 6,1 % i december på trods af de
yderligere chok, som Ruslands ulovlige angrebskrig mod Ukraine har forårsaget.
Udbetalingerne fra og gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten forventes at
nå deres højeste niveau i 2023 og styrke de offentlige og private investeringer og reformer.
De offentlige investeringers andel af BNP forventes at stige fra 3,0 % i 2019 til 3,4 % i
20235
. Halvdelen af denne stigning mellem 2019 og 2023 kan henføres til EU-finansiering og
midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten. Sideløbende hermed oplever
medlemsstaterne en hidtil uset gennemførelse af strukturreformer for at efterkomme de
landespecifikke henstillinger som led i det europæiske semester.
Det forandringsskabende aspekt af investeringer og reformer inden for rammerne af
genopretnings- og resiliensfaciliteten forventes at støtte EU's økonomiske aktivitet og
øge dets modstandsdygtighed. Med hensyn til de potentielle virkninger på mellemlang sigt
anslog Kommissionen, at de investeringer, der finansieres inden for rammerne af
NextGenerationEU, kan øge EU's BNP med ca. 1,5 % i 2024 og stimulere jobskabelsen6
.
Gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner har positive afsmittende
virkninger på det indre marked: Ifølge Kommissionens simuleringer drager alle
medlemsstater fordel af betydelige grænseoverskridende afsmittende virkninger som følge af
stigende efterspørgsel i hele den integrerede EU-økonomi: Den fælles indsats giver større
vækstvirkninger end summen af de individuelle virkninger af medlemsstaternes nationale
planer.
Finansieringen af genopretnings- og resiliensfaciliteten har bidraget til at gøre EU til en
af de største udstedere af obligationer denomineret i euro. Som følge af genopretnings- og
resiliensfacilitetens finansieringsbehov beløb EU's bruttoudstedelser af langsigtede
instrumenter sig i 2022 til 119 mia. EUR7
. Den seneste tids ændringer i vilkårene på
obligationsmarkedet har ikke ændret EU's stærke position på markedet: EU's høje
kreditvurdering og Kommissionens fælles finansieringstilgang gør det muligt for EU at låne
på fordelagtige vilkår og minimere omkostningerne ved den dertil knyttede gæld.
EU er godt på vej til at blive verdens største udsteder af grønne obligationer. Fra oktober
2021 til december 2022 havde Kommissionen tilvejebragt 36,5 mia. EUR i grønne
obligationer, som skal gå til støtteberettigede grønne udgifter inden for rammerne af
genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvilket understreger EU's indsats for at fremme den
grønne omstilling og en holdbar finansiering. For at sikre investorerne den størst mulige
4
Data baseret på Kommissionens vinterprognose 2023.
5
Data baseret på Kommissionens efterårsprognose 2022.
6
Se Pfeiffer P., Varga J. og in 't Veld J. (2021): "Quantifying Spillovers of NGEU investment", European
Economy Discussion Papers, nr. 144 og Afman et al. (2021): "An overview of the economics of the Recovery
and Resilience Facility", Quarterly Report on the Euro Area (QREA), Vol. 20, nr. 3, s. 7. Begge undersøgelser
fremhæver også resultaternes følsomhed over for centrale forudsætninger.
7
Dette omfatter låntagning til andre programmer, f.eks. SURE og MFA.
6
gennemsigtighed offentliggjorde Kommissionen i december 2022 resultattavlen for grønne
obligationer inden for rammerne af NextGenerationEU samt sin første tildelingsrapport8
.
2. En fremskyndet gennemførelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten: et covid-
19-kriseberedskabsværktøj, der baner vejen for en CO2-neutral fremtid
2.1. Genopretnings- og resiliensfaciliteten som et smidigt krisereaktionsværktøj: REPowerEU
for en CO2-neutral tidsalder
Toårsdagen for genopretnings- og resiliensfaciliteten falder sammen med etåret for
Ruslands uprovokerede militære aggression mod Ukraine. Da medlemsstaterne var ved at
komme sig efter de dybtgående økonomiske og sociale virkninger af covid-19-pandemien,
skabte Ruslands krig mod Ukraine fornyet pres på forsyningskæderne og på de globale
energi- og fødevaremarkeder, hvilket har tvunget inflationen i vejret og lagt pres på
husholdninger og virksomheder.
Med REPowerEU-planen, der blev fremsat i maj 2022 som EU's reaktion på den
globale energikrise, blev det anerkendt, at genopretnings- og resiliensfaciliteten kan
bidrage til målet om sikker, økonomisk overkommelig og grøn energi. Inden for
rammerne af REPowerEU vil genopretnings- og resiliensfaciliteten hjælpe medlemsstaterne
med at foreslå yderligere reformer og investeringer med henblik på hurtigt at udfase EU's
afhængighed af russiske fossile brændstoffer, fremskynde omstillingen til ren energi, støtte
omskoling af arbejdsstyrken og bekæmpe energifattigdom. Disse nye eller udvidede
foranstaltninger, der skal indgå i særlige REPowerEU-kapitler, føjes til den allerede
ambitiøse grønne dagsorden i de eksisterende genopretnings- og resiliensplaner, som allerede
omfatter støtte til prioriteringer på miljøområdet såsom den cirkulære økonomi.
EU's industriplan for den grønne pagt9 gør det klart, at både genopretnings- og
resiliensfaciliteten og REPowerEU står i centrum af Unionens planer om at styrke
konkurrenceevnen for Europas CO2-neutrale industri og støtte en hurtig omstilling til
klimaneutralitet. De reformer, der er indledt i forbindelse med gennemførelsen af
genopretnings- og resiliensfaciliteten, herunder vedrørende fremskyndelse af
tilladelsesprocedurer, vil muliggøre de investeringer, der er nødvendige for omstillingen til
CO2-neutralitet, herunder fra den private sektor. Desuden vil der stå midler fra genopretnings-
og resiliensfaciliteten til rådighed for medlemsstaterne til finansiering af yderligere
foranstaltninger, der fremmer udbredelsen og fremstillingen af CO2-neutrale teknologier i
Europa, forbedrer uddannelse og færdigheder for alle for at muliggøre den grønne og den
digitale omstilling, støtter EU's projekter for en CO2-neutral industri og skabelsen af
arbejdspladser af høj kvalitet, tilskynder til FoI inden for nye banebrydende CO2-neutrale
teknologier samt hjælper industrien, som står over for høje energipriser, herunder gennem
skattelettelser. Da der også vil være behov for store mængder privat kapital, er en
videreudvikling af kapitalmarkedsunionen, der sikrer dybe og integrerede kapitalmarkeder i
EU, et væsentligt supplement til genopretnings- og resiliensfaciliteten.
8
Rapport om tildeling af grønne obligationer under NextGenerationEU, 16.12.2022, SWD(2022) 442 final
(europa.eu).
9
COM(2023) 62 final.
7
For effektivt at styrke Europas konkurrencefordel blev genopretnings- og
resiliensfacilitetens finansielle slagkraft forøget med REPowerEU. For at fremme målene
for REPowerEU vil yderligere tilskud inden for rammerne af genopretnings- og
resiliensfaciliteten (20 mia. EUR), som finansieres gennem EU's emissionshandelssystem,
blive stillet til rådighed for medlemsstaterne. Medlemsstaterne kan overføre en del af eller
hele tildelingen under brexittilpasningsreserven (op til 5,4 mia. EUR) samt op til 5 % af
fondene under samhørighedspolitikken (op til 17,9 mia. EUR) med henblik på at afsætte
tilskud til at nå disse mål. Desuden vil medlemsstaterne kunne anvende de resterende lån fra
genopretnings- og resiliensfaciliteten (225 mia. EUR) med betydelig forfinansiering til de
investeringer og reformer, som medlemsstaterne nu opfordres til at fremlægge i deres
REPowerEU-kapitler senest den 30. april 202310
.
2.2. Vejen frem mod en vellykket gennemførelse
Da faciliteten nu bevæger sig ind i anden halvdel af dens løbetid, bliver det stadig
vigtigere at overholde de frister, der er fastlagt i medlemsstaternes planer.
Medlemsstaterne bør gøre deres bedste for fuldt ud at udnytte de muligheder, som
genopretnings- og resiliensfaciliteten giver, ved at gennemføre investeringerne og reformerne
inden for de frister, der er fastsat i Rådets gennemførelsesafgørelser om godkendelse af
vurderingerne af de nationale genopretnings- og resiliensplaner. Det er meget vigtigt at disse
frister overholdes for at sikre en effektiv planlægning af finansieringstransaktionerne på
kapitalmarkederne samt rettidige udbetalinger11
.
Den globale ustabilitet, forstyrrelser i forsyningskæderne, energikrise og inflation
lægger pres på de nationale myndigheder, hvilket nogle gange besværliggør
gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne. Samtidig er en vellykket og
rettidig gennemførelse af disse planer dog endnu mere afgørende. Kommissionen står ved sit
tilsagn om fuldt ud at støtte alle medlemsstater i deres indsats for at fremskynde
gennemførelsen af planerne. Lige fra begyndelsen har der i de nationale planer været lagt stor
vægt på at styrke medlemsstaternes administrative kapacitet. I lyset af, at nye udfordringer
kræver nye foranstaltninger, skal denne kapacitet styrkes yderligere, herunder gennem
instrumentet for teknisk støtte12
.
Revisionen af planerne og tilføjelsen af REPowerEU-kapitler i foråret 2023 giver også
lejlighed til at tage hensyn til de erfaringer, der er gjort i de første år af gennemførelsen
af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Kommissionen vil hjælpe medlemsstaterne med at
optimere gennemførelsen og overvågningen af planerne og samtidig gøre dem mere
ambitiøse ved hjælp af de yderligere midler, der er til rådighed.
10
Vejledning om genopretnings- og resiliensplaner i forbindelse med REPowerEU, 1.2.2023.
11
Medlemsstaterne skal løbende holde Kommissionen ajour og forelægge pålidelige prognoser, hvad angår
eventuelle afvigelser i tidsplanen for de forventede betalingsanmodninger.
12
Genopretnings- og resiliensplaner (europa.eu).
8
Kommissionen vil også fortsat varetage sin rolle med hensyn til at beskytte Unionens
finansielle interesser. Med henblik herpå sikrer Kommissionen, at de nationale
kontrolsystemer er robuste og gennemfører deres ambitiøse revisionsstrategi i
overensstemmelse med deres opgaver og ansvarsområder i henhold til forordningen om
genopretnings- og resiliensfaciliteten. Medlemsstater, der indsender reviderede planer,
anmodes om præcist at redegøre for, om de indførte kontrolstrukturer stadig er
hensigtsmæssige, og om nødvendigt hvordan de skal styrkes for at sikre passende ressourcer
og strukturer.
2.3. Øget gennemsigtighed og inddragelse af interessenter
Den fremskyndede gennemførelse går hånd i hånd med en høj grad af gennemsigtighed
med hensyn til facilitetens funktion. Siden genopretnings- og resiliensfacilitetens oprettelse
har resultattavlen13
for genopretning og resiliens fungeret som et vigtigt
gennemsigtighedsværktøj. Af resultattavlen fremgår facilitetens bidrag til de seks politiske
søjler, herunder detaljerede data om fælles indikatorer og tematiske analyser samt
oplysninger i realtid om udbetalingerne. Webstedet for genopretnings- og
resiliensfaciliteten14
indeholder nærmere oplysninger om alle 27 nationale planer samt de
detaljerede vurderinger af. om milepæle og mål er opfyldt på tilfredsstillende vis for de
reformer og investeringer, der er relevante for de enkelte betalingsanmodninger. For at øge
offentlighedens kendskab til de enkelte projekter, der finansieres inden for rammerne af
genopretnings- og resiliensfaciliteten, arbejder Kommissionen desuden på at udarbejde et
interaktivt kort med en visuel grænseflade, der giver indblik i en række foranstaltninger under
genopretnings- og resiliensfaciliteten, og hvor i medlemsstaterne de gennemføres.
Gennemsigtigheden af rammerne for genopretnings- og resiliensfaciliteten vil blive
yderligere øget gennem REPowerEU-forordningen, som Europa-Parlamentet og Rådet
nåede til politisk enighed om i december 2022, og som forpligter medlemsstaterne til at
offentliggøre oplysninger om de 100 endelige modtagere, der modtager de største beløb fra
genopretnings- og resiliensfaciliteten. Modtagerne af midler fra genopretnings- og
resiliensfaciliteten er ganske vist medlemsstaterne, men oplysningerne om de største endelige
modtagere af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten i de enkelte medlemsstater vil
give en ajourført oversigt over, hvilke enheder og enkeltpersoner der modtager mest støtte
gennem foranstaltningerne i de nationale genopretnings- og resiliensplaner. Dette vil øge
facilitetens gennemsigtighed og styrke ansvarliggørelsen.
Europa-Parlamentet spiller en central rolle i gennemførelsen af genopretnings- og
resiliensfaciliteten. Siden begyndelsen af 2021 har Kommissionen deltaget aktivt i en række
dialoger om genopretning og resiliens samt en række arbejdsgruppemøder og plenardebatter i
Europa-Parlamentet. På disse møder afholdt Kommissionen detaljerede præsentationer og
besvarede spørgsmål fra medlemmerne. Kommissionen noterede sig omhyggeligt
medlemmernes indlæg og tog i videst muligt omfang hensyn til disse i sit igangværende
13
Resultattavlen for genopretning og resiliens (europa.eu).
14
Genopretnings- og resiliensfaciliteten (europa.eu).
9
arbejde. Dette tætte samarbejde mellem Parlamentet og Kommissionen har i høj grad bidraget
til den vellykkede gennemførelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten i de første to år.
Høringskravene er ligeledes blevet skærpet med henblik på udarbejdelsen af
REPowerEU-kapitlerne og vil fortsat spille en central rolle i den overordnede
gennemførelse af planerne. Medlemsstaterne skal høre de relevante interessenter, når de
udarbejder deres REPowerEU-kapitler. Når medlemsstaterne anmoder om en revision af
deres planer, skal de forelægge Kommissionen et resumé af høringsprocessen, herunder
oplysninger om de interessenter, der er blevet hørt, og en beskrivelse af, hvordan der i
udformningen af REPowerEU-foranstaltningerne er blevet taget hensyn til deres bidrag.
Endelig bør medlemsstaterne sikre, at relevante interessenter, og navnlig lokale og regionale
myndigheder samt arbejdsmarkedets parter, også i det videre forløb og på en rettidig og
meningsfuld måde inddrages tæt i gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten.
Kommissionen vil navnlig fortsat tilrettelægge fælles årlige arrangementer sammen med
medlemsstaterne. Disse arrangementer er af afgørende betydning i kommunikationsmæssig
henseende, da de samler institutioner, interessenter (navnlig arbejdsmarkedets parter og
civilsamfundet) og modtagere af støtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten for at drøfte
fremskridtene med og status for gennemførelsen af de nationale genopretnings- og
resiliensplaner i de enkelte medlemsstater. Medlemsstaterne bør også fortsætte deres indsats
for at informere offentligheden om de konkrete resultater af støtten fra genopretnings- og
resiliensfaciliteten på stedet. Generelt vil en styrket følelse af fælles ejerskab yderligere øge
tilliden til faciliteten, hvilket er afgørende for en vellykket gennemførelse.
3. En smidig værktøjskasse til næste fase af gennemførelsen
Erfaringerne fra de to første år af gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten
viser, at facilitetens fortsatte succes vil afhænge af medlemsstaternes kapacitet til i
facilitetens løbetid at nå alle de milepæle og mål, der er omfattet af deres genopretnings- og
resiliensplaner. I den forbindelse er det vigtigt, at medlemsstaterne fortsat fokuserer deres
ressourcer og indsats på at sikre en hurtig gennemførelse af foranstaltningerne, og at
Kommissionen efter behov yder praktisk støtte for at hjælpe medlemsstaterne.
Selv om det fortsat er afgørende hurtigt at få gennemført genopretnings- og
resiliensfaciliteten, er medlemsstaterne også forpligtet til at nå de gensidigt aftalte milepæle
og mål. Gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten kræver fleksibilitet hvad
angår den måde, hvorpå milepælene og målene nås, samtidig med at opfyldelsen af de
væsentlige politiske målsætninger for de foranstaltninger, der er aftalt med medlemsstaterne,
fastholdes. Med henblik herpå fremlægger Kommissionen tre gennemførelsesværktøjer, der
vil øge forudsigeligheden og gennemsigtigheden. Disse værktøjer afspejler mere end et års
erfaring med vurderingen af betalingsanmodninger.
3.1. Ramme for vurdering af milepæle og mål i henhold til forordningen om genopretnings-
og resiliensfaciliteten
De milepæle og mål, der er fastsat i de nationale planer, udgør kernen i genopretnings-
og resiliensfaciliteten, da de repræsenterer de tilsagn, som medlemsstaterne har givet
for at få adgang til støtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten. Vurderingen af disse
tilsagn er baseret på klare betingelser og kræver en detaljeret analyse for at fastslå, om
10
medlemsstaterne har opfyldt deres forpligtelser på tilfredsstillende vis. Kommissionen er
ansvarlig for at foretage denne vurdering under hensyntagen til udtalelserne fra Det
Økonomiske og Finansielle Udvalg og under medlemsstaternes tilsyn i udvalget om
genopretnings- og resiliensfaciliteten. Status for opfyldelsen af milepælene og målene samt
de dertil tilknyttede betalinger er også et spørgsmål, som Europa-Parlamentet og
Kommissionen kan drøfte som led i dialogerne om genopretning og resiliens.
For at fremme gennemsigtighed og ligebehandling blandt medlemsstaterne har
Kommissionen offentliggjort alle foreløbige vurderinger15 af de betalingsanmodninger,
som medlemsstaterne har indgivet. Kommissionen tager i dag endnu et skridt i denne
retning ved at offentliggøre sin ramme for vurdering af, om milepæle og mål er opfyldt på
tilfredsstillende vis (se bilag I). Kommissionen er af den faste overbevisning, at den ved at
offentliggøre denne ramme vil give de nationale myndigheder, interessenter og den brede
offentlighed en bedre forståelse af, hvordan gennemførelsen af de foranstaltninger, der støttes
af genopretnings- og resiliensfaciliteten, evalueres forud for hver udbetaling.
Rammen vil fortsat være retningsgivende for gennemførelsen af genopretnings- og
resiliensfaciliteten i den kommende periode. Rådets gennemførelsesafgørelser om
godkendelse af genopretnings- og resiliensplanerne danner grundlag for evalueringen af, om
milepæle og mål er opfyldt på tilfredsstillende vis. For at fastlægge de krav, som
medlemsstaterne skal opfylde, tager Kommissionen udgangspunkt i beskrivelsen af de
enkelte milepæle og mål i lyset af deres kontekst og formål. Derefter fastslår den på grundlag
af de relevante begrundelser fra medlemsstaterne, om en specifik milepæl eller et specifikt
mål er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis. I et begrænset antal tilfælde og i
overensstemmelse med anvendelsen af de minimis-princippet kan der accepteres minimale
afvigelser knyttet til beløb, formelle krav, tidsplan eller indhold.
3.2. Revision af planerne
I 2023 vil de fleste medlemsstater foretage en revision af deres planer for at tilføje
REPowerEU-kapitler og få adgang til yderligere finansieringsmuligheder. Revisionen af
planerne giver også mulighed for at inddrage erfaringerne fra gennemførelsesfasen og tage
dem i betragtning ved udformningen af både nye og reviderede foranstaltninger for på denne
måde at øge planernes ambitionsniveau. I Kommissionens vejledning16
om revision af
genopretnings- og resiliensplanerne i forbindelse med REPowerEU, der blev vedtaget den
1. februar 2023, redegøres der for, hvordan forskellige elementer i forordningen kan
anvendes til at optimere udformningen af de reviderede planer og indarbejde foranstaltninger,
der kan bidrage mest til at nå genopretnings- og resiliensfacilitetens målsætninger.
Kommissionen vil hjælpe medlemsstaterne med at identificere og tackle potentielle
flaskehalse i forbindelse med gennemførelsen af eksisterende foranstaltninger.
15
Når en medlemsstat indgiver en betalingsanmodning til Kommissionen, har Kommissionen to måneder til at
vurdere, om de relevante milepæle og mål er opfyldt på tilfredsstillende vis. Som afslutning på sin vurdering
forelægger Kommissionen Det Økonomiske og Finansielle Udvalg sin foreløbige positive vurdering. Det
Økonomiske og Finansielle Udvalg afgiver inden for fire uger en udtalelse om disse resultater, hvorefter
Kommissionens gennemførelsesafgørelse om godkendelse af udbetalingen vedtages.
16
Vejledning om genopretnings- og resiliensplaner i forbindelse med REPowerEU (europa.eu).
11
Kommissionen opfordrer også kraftigt medlemsstaterne til i deres REPowerEU-kapitler
at medtage enkle og effektive foranstaltninger for at støtte strategiske CO2-neutrale
industrier og styrke deres konkurrenceevne i forbindelse med omstillingen til CO2-
neutralitet. Dette kan navnlig omfatte centrale kontaktpunkter til godkendelse af
nulemissionsprojekter eller skattelettelser for virksomheder, der investerer i fremstilling af
ren teknologi. Faciliteten kan også finansiere investeringer, der har til formål at give
arbejdsstyrken de færdigheder, der er nødvendige med henblik på denne industrielle
omstilling. REPowerEU kan også finansiere investeringer i nulemissionsmobilitet som bidrag
til dekarboniseringen af transportsektoren.
Samtidig bør medlemsstaterne fastholde ambitionsniveauet for hver enkelt
genopretnings- og resiliensplan og undgå at udskyde foranstaltninger. Ved vurderingen
af de ændringer, der foreslås for hver plan, vil Kommissionen lægge særlig vægt på at sikre,
at det eksisterende ambitionsniveau med hensyn til reformer og investeringer, der spiller en
vigtig rolle med hensyn til at efterkomme de landespecifikke henstillinger, samt de
prioriterede foranstaltninger, der sikrer en retfærdig grøn og digital omstilling, bevares.
Desuden vil Kommissionen fremme opskaleringen af allerede planlagte foranstaltninger for
at mindske risikoen for forsinkelser i gennemførelsen af planerne og samtidig sikre, at der
fortsat er sammenhæng mellem udbetalinger og en effektiv og virkningsfuld
finansieringsplanlægning.
3.3 Metode til suspension af betalinger
Forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten tager højde for en negativ og
uventet udvikling og giver mulighed for delvist eller fuldstændigt at suspendere
betalinger med henblik på at afhjælpe mangler i gennemførelsen. I medlemsstaterne kan
gennemførelsen af foranstaltninger blive forsinket, hvilket kan påvirke den rettidige
opfyldelse af visse milepæle og mål. Sådanne situationer bør være undtagelsen og hurtigst
muligt udbedres. De bør i begrundede tilfælde ikke forhindre udførelsen af betalinger for
milepæle og mål, der er blevet opfyldt. I forordningen om genopretnings- og
resiliensfaciliteten tages der højde for en sådan situation, hvor det ikke rettidigt inden
indgivelsen af en betalingsanmodning lykkes at løse problemer med gennemførelsen af
milepæle eller mål, der er omfattet af en betalingsanmodning. Mere specifikt giver
forordningen Kommissionen mulighed for helt eller delvist at suspendere betalinger og
dermed også at sikre overholdelse af principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning som
fastsat i finansforordningen. Delvis suspension er ikke mulig i tilfælde af manglende
opfyldelse af milepæle eller mål vedrørende en medlemsstats kontrolsystem, som er
nødvendige for at beskytte Unionens finansielle interesser. Et sådant tilfælde fører altid til
suspension af den fulde tranche og alle fremtidige trancher, indtil situationen med den
manglende opfyldelse er udbedret.
Proceduren for suspension af betalinger fremmer den fortsatte gennemførelse af planen
og giver medlemsstaterne tid til at ophæve suspensionen ved at opfylde de relevante
milepæle eller mål inden for en periode på seks måneder. Delvis suspension af en betaling
vil give en medlemsstat yderligere tid til at løse specifikke gennemførelsesproblemer,
samtidig med at den i mellemtiden drager fordel af en delvis betaling for de milepæle og mål,
12
der er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis. Med en afgørelse om suspension indledes der en
periode på seks måneder, hvor medlemsstaten har mulighed for at opfylde den relevante
milepæl eller det relevante mål. I tilfælde heraf vil Kommissionen ophæve suspensionen ved
en positiv vurdering og efterfølgende udbetale det suspenderede beløb efter en positiv
udtalelse fra Det Økonomiske og Finansielle Udvalg. Hvis vurderingen er negativ efter
afslutningen af seksmånedersperioden, suspenderes det pågældende beløb permanent og
trækkes fra planens budget.
Kommissionen fastsætter det beløb, der skal suspenderes, hvis en milepæl eller et mål
ikke er opfyldt på tilfredsstillende vis, under fuld overholdelse af principperne om
ligebehandling og proportionalitet. Kommissionens metode (der er nærmere beskrevet i
bilag II) er nødvendig for at underbygge og begrunde dens afgørelser om at suspendere
betalinger. Den giver en klar og konsekvent tilgang til fastsættelsen af de relevante beløb,
samtidig med at der bevares en vis skønsmargen.
Metoden til suspension af betalinger afspejler genopretnings- og resiliensfacilitetens
resultatbaserede karakter og den unikke kombination af reformer og investeringer.
Betalinger inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten er ikke knyttet til de
anslåede eller faktiske omkostninger ved de relevante foranstaltninger, men afspejler snarere
den relative betydning, der tillægges hver gruppe af foranstaltninger, og de tilsvarende
milepæle og mål i lyset af de udfordringer, som medlemsstaten oplever. De samme principper
skal derfor anvendes ved fastsættelsen af det beløb, der skal suspenderes, når en milepæl eller
et mål ikke er nået.
Beregningen af det suspenderede beløb vil afspejle det forhold, at ikke alle
foranstaltninger bidrager lige meget til opfyldelsen af målene i en genopretnings- og
resiliensplan. F.eks. kan en forholdsvis lille individuel investering ikke tillægges samme
værdi som en stor investering eller som ikrafttrædelsen af en større reform. Desuden vil den
relative betydning af de enkelte milepæle og mål for gennemførelsen af foranstaltningen blive
taget i betragtning. F.eks. vil en endelig milepæl eller et endeligt mål tælle mere end en
mellemliggende milepæl med efterfølgende milepæle eller mål vedrørende samme
investering. Dette forklarer differentieringen i metoden (der er nærmere beskrevet i bilag II)
mellem investeringer og reformer samt koefficienterne og de op- eller nedjusteringer, der
anvendes på det beløb, der skal suspenderes, for at afspejle betydningen af den pågældende
milepæl eller det pågældende mål.
En kontradiktorisk procedure vil sikre, at medlemsstaterne kan fremsætte
bemærkninger til Kommissionens negative vurdering, der underbygger afgørelsen om
suspension. Medlemsstaten vil blive opfordret til at fremsætte sine bemærkninger til
Kommissionens negative vurdering af, om en milepæl eller et mål er blevet opfyldt på
tilfredsstillende vis. Hvis Kommissionen konkluderer, at medlemsstaten ikke har truffet de
nødvendige foranstaltninger til at sikre en tilfredsstillende opfyldelse af milepælen eller målet
senest seks måneder efter afgørelsen om suspension, kan medlemsstaterne ligeledes
fremsætte deres bemærkninger. Endelig vil medlemsstaterne have mulighed for at drøfte og
stemme om det suspenderede beløb i forbindelse med komitologiproceduren vedrørende
udbetalingsafgørelsen.
Den i denne meddelelse fremlagte gennemførelsesramme har til formål at skabe de
bedste betingelser for hurtig absorption af midler fra genopretnings- og
13
resiliensfaciliteten og samtidig sikre, at der fortsat gennemføres investeringer og
reformer af høj kvalitet. Medlemsstaterne bør fortsat sikre, at de fuldt ud forpligter sig til
rettidigt at opfylde milepælene og målene i deres planer. Kommissionen vil fortsat være
meget opmærksom på at sikre, at planerne fortsat efterkommer de landespecifikke
henstillinger og opfylder de grønne og digitale mål.
Konklusioner
Genopretnings- og resiliensfaciliteten har været en afgørende modreaktion på covid-19-
pandemien. Den udgør en betydelig finansiel og politisk indsats, der er udformet til støtte for
EU's genopretning. Den har sat kraftigt skub i EU's økonomi, fremskyndet den grønne og den
digitale omstilling og styrket EU's modstandsdygtighed over for fremtidige udfordringer. Der
er tale om en unik tilgang, der kombinerer investeringer med reformer og giver
medlemsstaterne fleksibilitet til at gennemføre foranstaltninger, der passer bedst til deres
nationale forhold. Siden den blev oprettet, har genopretnings- og resiliensfaciliteten inden for
blot to år allerede ydet betydelig finansiel støtte og kickstartet EU's økonomiske
genopretning.
Stillet over for nye udfordringer skal genopretnings- og resiliensfaciliteten forblive fleksibel
til fortsat effektivt at støtte en retfærdig og inklusiv genopretning i medlemsstaterne og EU's
regioner efter covid-19-krisen og samtidig lede EU i retning af en mere bæredygtig og
modstandsdygtig fremtid gennem ambitiøse investeringer og reformer. Som følge af
genopretnings- og resiliensfacilitetens unikke udformning og strategiske fremsynethed, der
indgår i dens prioriteter, er det muligt at tackle nyligt opståede presserende udfordringer i
forbindelse med EU's energisikkerhed og bæredygtige industrielle konkurrenceevne og den
industrielle omstilling til en CO2-neutral økonomi, samtidig med at den bidrager til
opadgående social og økonomisk konvergens.
På grundlag af de seneste to års værdifulde erfaringer er Kommissionen klar til at bistå
medlemsstaterne med at sikre en fortsat vellykket gennemførelse af genopretnings- og
resiliensfaciliteten. Anvendelsen af metoderne til vurdering af, om milepæle og mål er
opfyldt på tilfredsstillende vis, og suspensionen af betalinger vil også tjene dette formål og
fortsat sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning af faciliteten.
Midtvejsevalueringen af genopretnings- og resiliensfaciliteten næste år vil være endnu en
lejlighed til at gøre status og vurdere de opnåede fremskridt og de erfaringer, der er gjort med
gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten.
14
BILAG I — Ramme for vurdering af milepæle og mål i henhold til forordningen om
genopretnings- og resiliensfaciliteten
Frigivelsen af midler fra faciliteten er betinget af, at medlemsstaterne på tilfredsstillende vis
opfylder de relevante milepæle og mål, der er fastsat i Rådets gennemførelsesafgørelser. En
sådan vurdering foretages i overensstemmelse med artikel 24, stk. 3, i forordning (EU)
2021/241 ("forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten"). Kommissionen har to
måneder til at foretage en foreløbig vurdering af, om de relevante milepæle og mål er blevet
opfyldt på tilfredsstillende vis. Kommissionen deler efterfølgende resultaterne heraf med
medlemsstaterne i Det Økonomiske og Finansielle Udvalg med henblik på deres udtalelse.
Status for opfyldelsen af milepælene og målene samt de dertil tilknyttede betalinger er også et
spørgsmål, som Europa-Parlamentet og Kommissionen kan drøfte som led i dialogerne om
genopretning og resiliens.
For at sikre gennemsigtighed og ligebehandling blandt medlemsstaterne udgør nedenstående
metode den ramme, som Kommissionen tager udgangspunkt i ved gennemførelsen af
vurderingen. Den bygger på de erfaringer, som Kommissionen hidtil har indhøstet i
forbindelse med vurderingen af milepæle og mål i henhold til forordningen om
genopretnings- og resiliensfaciliteten.
1. Fastlæggelse af kravene til en specifik milepæl eller et specifikt mål
 Alle elementer i milepælen/målet og beskrivelsen af foranstaltningen bør tages i
betragtning med henblik på at identificere kravene til en specifik milepæl/et specifikt mål.
De yderligere specifikationer for foranstaltningen i de operationelle ordninger bør
ligeledes tages i betragtning, hvorimod andre elementer i de operationelle ordninger
(såsom kontrolmekanismer og overvågningstrin) ikke bør.
 Elementer, der ikke er formuleret som obligatoriske, bør ikke betragtes som krav.
 For så vidt angår beskrivelsen af foranstaltningen:
o Elementer, der er direkte eller indirekte knyttet til den specifikke milepæl/det
specifikke mål, bør betragtes som krav for den pågældende milepæl/det pågældende
mål.
o Elementer, der ikke er direkte eller indirekte knyttet til den pågældende milepæl/det
pågældende mål, bør ikke betragtes som krav.
o Elementer, der ikke er direkte eller indirekte knyttet til nogen milepæl/noget mål
inden for rammerne af den pågældende foranstaltning, bør udtrykkeligt nævnes som
sådanne i forbindelse med den foreløbige vurdering af den endelige milepæl/det
endelige mål.
 Ved fortolkningen af kravene til en specifik milepæl eller et specifikt mål er det
nødvendigt at tage hensyn til den måde, de er formuleret på, i lyset af konteksten og
formålet. Konteksten og formålet kan udledes ved at gennemgå forskellige kilder såsom
de nationale genopretnings- og resiliensplaner, betragtningerne i Rådets
gennemførelsesafgørelse om godkendelse af vurderingen af genopretnings- og
15
resiliensplanen, arbejdsdokumenterne fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager
Kommissionens forslag til sådanne rådsafgørelser, noter til sagen i forbindelse med
vurderingen, fortegnelser over udvekslinger med de nationale myndigheder eller de
landespecifikke henstillinger, som Rådet har vedtaget i forbindelse med den pågældende
foranstaltning.
2. Fastlæggelse af, om en specifik milepæl eller et specifikt mål er blevet opfyldt på
tilfredsstillende vis, på grundlag af den relevante begrundelse fra medlemsstaten.
 I overensstemmelse med anvendelsen af de minimis-reglen accepteres minimale
afvigelser fra de fastlagte krav for milepælen/målet i følgende tilfælde:
o Beløb: hvis der er en minimal afvigelse fra de beløb, der er angivet i den pågældende
milepæl/det pågældende mål. En sådan minimal afvigelse fastsættes som en afvigelse
på ca. 5 % eller derunder.
o Formelle krav: hvis der er en minimal afvigelse fra et formelt krav i milepælen/målet
vedrørende medlemsstaternes interne procedurer, som ikke påvirker fremskridtene
hen imod opnåelsen af den reform eller investering, som milepælen/målet
repræsenterer.
o Tidsplan: begrænsede og forholdsmæssige forsinkelser mellem offentliggørelsen af
lovgivningsmæssige foranstaltninger og disses faktiske ikrafttræden, forudsat at der er
sikkerhed for, at de anvendes og begynder at få retsvirkninger17
. En sådan begrænset
og forholdsmæssig forsinkelse bør vurderes under hensyntagen til de
gennemførelsesskridt, der bør tages af de relevante myndigheder eller parter, der
påvirkes af reformen, for at muliggøre en rimelig anvendelse af de nye
lovgivningsmæssige foranstaltninger inden for tidsplanen for faciliteten.
o Indholdsmæssige krav: hvis der er en minimal afvigelse fra et indholdsmæssigt krav
i milepælen/målet, som ikke ændrer foranstaltningens karakter, og som ikke påvirker
fremskridtene hen imod opfyldelsen af den politiske målsætning for den reform eller
investering, som milepælen/målet repræsenterer.
Kommissionen vil fortsat på gennemsigtig vis fremlægge sine resultater hvad angår
tilfredsstillende opfyldelse af milepæle og mål ved på sit websted at offentliggøre de
foreløbige vurderinger af alle de betalingsanmodninger, der er modtaget fra medlemsstaterne.
17
Dette berører ikke den lovgivning, der er nødvendig for at overholde artikel 22 i forordningen om
genopretnings- og resiliensfaciliteten, som i betragtning af dens karakter (som er nødvendig for at sikre
overholdelse af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten) ikke kan betragtes som begrundelse for
en begrænset eller forholdsmæssig forsinkelse.
16
Bilag II — Kommissionens metode til fastlæggelse af, om en betaling skal suspenderes i
henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten18
I. Metodologiske principper
a) Enhedsværdi pr. genopretnings- og resiliensplan
Grundlaget for beregningen af det suspenderede beløb er "enhedsværdien" af en
milepæl eller et mål. For at sikre en klar forbindelse mellem den værdi, som Unionen
tillægger gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanen, og det suspenderede beløb
beregnes enhedsværdien for hver milepæl og hvert mål ved for hver genopretnings- og
resiliensplan at dividere dens samlede værdi med antallet af milepæle og mål (samlet tildeling
i genopretnings- og resiliensplanen/antal milepæle og mål). F.eks.: Det maksimale finansielle
bidrag i genopretnings- og resiliensplanen på 40 mia. EUR/175 milepæle og mål =
enhedsværdi på 229 mio. EUR for hver milepæl eller hvert mål. For de medlemsstater, der
også har anmodet om et lån, vil der være to forskellige enhedsværdier, nemlig én for de
milepæle og mål, der er fastsat i den del af deres genopretnings- og resiliensplan, der omfatter
ikketilbagebetalingspligtig støtte, og én for de milepæle og mål, der er fastsat i lånedelen.
b) Koefficienter og op- og nedjusteringer
For at tage behørigt hensyn til forskellene mellem foranstaltningerne i genopretnings-
og resiliensplanerne og mellem milepæle og mål vil Kommissionen beregne
"korrigerede enhedsværdier". Med henblik herpå vil Kommissionen anvende koefficienter
på enhedsværdien. Disse koefficienter fastsættes ved at vurdere betydningen af de enkelte
uopfyldte milepæle eller mål og omfanget af de mangler i gennemførelsen, som de
repræsenterer.
Når de korrigerede enhedsværdier er fastlagt, vil der blive foretaget op- og nedjusteringer i de
specifikke tilfælde, der er beskrevet nedenfor.
Det endelige beløb, der skal suspenderes pr. uopfyldt milepæl eller mål, vil være lig med den
korrigerede enhedsværdi med eventuelle op- og nedjusteringer ("suspensionsværdi").
Investeringer
Koefficienter, der anvendes på enhedsværdien
1) Der anvendes en koefficient på 2 for milepæle og mål for store investeringer
(der tegner sig for mere end 10 % af den ikketilbagebetalingspligtige støtte
eller lånet) med et begrænset antal milepæle og mål (på eller under 5).
2) Der anvendes en koefficient på 0,5 på:
18
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af
genopretnings- og resiliensfaciliteten.
17
 milepæle og mål for de mindste investeringer (der tegner sig for mindre
end eller lig med 0,1 % af den ikketilbagebetalingspligtige støtte eller
lånet)
 mellemliggende milepæle (dvs. ikke mål), der efterfølges af andre
milepæle og/eller mål vedrørende samme investering.
3) For alle andre milepæle og mål anvendes en koefficient på 1.
Justering af den korrigerede enhedsværdi
1) Der anvendes forholdsmæssige nedsættelser af de korrigerede enhedsværdier
i følgende tilfælde:
 Hvis et investeringsmål ikke er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis,
vurderes de fremskridt, der er gjort med hensyn til at nå målet. Det beløb,
der skal suspenderes, fastlægges proportionalt med afstanden til målet. En
sådan tilgang er særlig relevant for mål, som kan vurderes kvantitativt.
 For så vidt angår investeringsmilepæle, i det omfang det er muligt at
evaluere andelen af opnåede fremskridt.
2) Der foretages opjusteringer af de korrigerede enhedsværdier, hvis
investeringen er af væsentlig betydning for begrundelsen af enhver af de
vurderinger, der underbygger den positive vurdering af genopretnings-
og resiliensplanen.
Reformer
Koefficienter, der anvendes på enhedsværdien
1) Der anvendes en koefficient på 5 for milepæle og mål vedrørende en reforms
ikrafttræden eller det sidste trin i gennemførelsen af en
ikkelovgivningsmæssig reform.
2) Der anvendes en koefficient på 0,5 for alle andre milepæle og mål, f.eks.
dem, der vedrører mellemliggende trin før en milepæl vedrørende
ikrafttrædelsen af en given reform (f.eks. offentliggørelse af en rapport) eller
efterfølgende proceduremæssige skridt (f.eks. evaluering af en reform).
Justering af den korrigerede enhedsværdi
1) Der foretages opjusteringer af de korrigerede enhedsværdier, hvis:
 gennemførelsen af reformen af Kommissionen anses for at være særlig
vigtig som begrundelse for vurderingen af håndteringen af alle eller
en betydelig del af de udfordringer, der er identificeret i de relevante
landespecifikke henstillinger, herunder i relevant omfang finanspolitiske
aspekter deraf og henstillinger fremsat i henhold til artikel 6 i forordning
(EU) nr. 1176/2011, som er rettet til den pågældende medlemsstat, eller
udfordringer identificeret i andre relevante dokumenter, som
Kommissionen vedtager officielt inden for rammerne af det europæiske
semester.
18
2) Der foretages nedjusteringer af de korrigerede enhedsværdier i følgende
tilfælde:
 Reformen er af mindre betydning som begrundelse for enhver af de
vurderinger, der underbygger den positive vurdering af
genopretnings- og resiliensplanen.
 For så vidt angår reformmilepæle, der omfatter en eller flere politiske
målsætninger eller dimensioner, vil der blive foretaget en
forholdsmæssig justering, hvis den politiske målsætning for milepælen
delvist er opfyldt, eller hvis nogle af målsætningerne/dimensionerne for
milepælen er opfyldt, og andre ikke er. I overvejelserne om en sådan
nedjustering vil der blive foretaget en vurdering af de væsentlige
fremskridt hen imod opfyldelsen af reformens overordnede målsætninger.
Foranstaltninger vedrørende revision og kontrol
For at sikre en effektiv anvendelse af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten
og beskytte Unionens finansielle interesser skal den manglende opfyldelse af
milepæle eller mål vedrørende en medlemsstats revisions- og kontrolsystem, som var
nødvendige for at overholde artikel 22 i forordningen om genopretnings- og
resiliensfaciliteten, føre til suspension af hele tranchen og alle fremtidige trancher.
II. Afsluttende bemærkninger
Suspensionen kan ikke overskride tranchens fulde beløb, undtagen i tilfælde af manglende
opfyldelse af milepæle og mål vedrørende en medlemsstats kontrolsystem. Kommissionen
kan revidere og ændre denne metode, efterhånden som den indhenter flere erfaringer med
dens anvendelse.
Foranstaltninger, der ikke overholder princippet om ikke at gøre væsentlig skade, er ikke
støtteberettigede i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
Desuden vil milepælene og målene for foranstaltninger, der konstateres at være i strid med
kravene om ikke at gøre væsentlig skade, ikke blive anset for at være opfyldt på
tilfredsstillende vis, og metoden vil blive anvendt til at fastsætte det beløb, der skal
suspenderes.