ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, (EU) nr. 575/2013 og (EU) 2017/1131 for så vidt angår foranstaltninger til at imødegå uforholdsmæssigt store eksponeringer mod tredjelandes centrale modparter og forbedre effektiviteten af Unionens clearingmarkeder og forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 2009/65/EU, 2013/36/EU og (EU) 2019/2034 for så vidt angår behandling af koncentrationsrisici over for centrale modparter samt modpartsrisikoen i forbindelse med centralt clearede derivattransaktioner

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 7.12.2022
SWD(2022) 698 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING
om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, (EU) nr. 575/2013 og (EU) 2017/1131 for
så vidt angår foranstaltninger til at imødegå uforholdsmæssigt store eksponeringer mod
tredjelandes centrale modparter og forbedre effektiviteten af Unionens
clearingmarkeder
og forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
om ændring af direktiv 2009/65/EU, 2013/36/EU og (EU) 2019/2034 for så vidt angår
behandling af koncentrationsrisici over for centrale modparter samt modpartsrisikoen i
forbindelse med centralt clearede derivattransaktioner
{COM(2022) 697 final} - {SEC(2022) 697 final} - {SWD(2022) 697 final}
Offentligt
KOM (2022) 0698 - SWD-dokument
Europaudvalget 2022
1
Behov for handling
EU's finansielle markeder er dybt afhængige af bestemte tjenesteydelser fra visse tredjelandes
centrale modparter (CCP'er), hvilket indebærer væsentlige risici for EU's finansielle stabilitet.
Det Forenede Kongerige (UK) er det vigtigste sted for clearing af eurodenominerede derivater
med en markedsandel på over 90 %. Den Europæiske Centralbank (ECB) og Kommissionen
har påpeget, at clearing udgør en betydelig risiko for EU's finansielle stabilitet, i tilfælde af at
adgangen til UK-CCP'er pludselig skulle blive afbrudt for EU's markedsdeltagere. Dette førte
til vedtagelsen af en afgørelse om ækvivalens i september 2020. I denne afgørelse gentog
Kommissionen budskabet til EU's markedsdeltagere om at reducere deres uforholdsmæssigt
store eksponeringer mod CCP'er etableret i UK. Der er imidlertid endnu ikke sket en sådan
reduktion.
Samarbejdet med de relevante EU-organer såsom Den Europæiske Værdipapir- og
Markedstilsynsmyndighed (ESMA), ECB, Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici og
Den Fælles Tilsynsmekanisme inden for rammerne af en ad hoc-arbejdsgruppe om clearing,
som blev nedsat af Kommissionen, bekræftede problemets eksistens og de dertil knyttede
risici for den finansielle stabilitet. Drøftelserne i arbejdsgruppen har ført til den konklusion, at
en betydelig reduktion af disse uforholdsmæssigt store eksponeringer på en velordnet og
kontrolleret måde ville kræve en kombination af lovgivningsmæssige og ikke-
lovgivningsmæssige ændringer i de kommende år. Disse ændringer ville være nødvendige for
at: i) gøre clearing i EU mere attraktiv ii) fremme udviklingen af infrastrukturer i EU og iii)
forbedre tilsynsordningerne i EU for at imødegå de relevante risici for den finansielle
stabilitet.
Uden yderligere EU-tiltag vil markedsdeltagerne med stor sandsynlighed fortsætte med at
cleare gennem de systemiske tredjelands-CCP'er, hvormed den beskrevne uforholdsmæssigt
store afhængighed ville blive opretholdt og sågar blive endnu større. Dette er forbundet med
betydelige risici for den finansielle stabilitet i tilfælde af et stressscenario, der involverer en
tredjelands-CCP, eller i tilfælde af en pludselig afbrydelse af adgangen til dennes
tjenesteydelser.
Mulige løsninger
De mulige løsninger blev identificeret på grundlag af ESMA's rapport fra 2021 om vurdering
af systemisk vigtige UK-CCP'er, drøftelserne med ovennævnte EU-organer og i
arbejdsgruppen om clearing samt en målrettet offentlig høring. De foranstaltninger, der
overvejes i konsekvensanalysen, har til formål at løse problemer på både udbuds- og
efterspørgselssiden samt de grænseoverskridende risici i EU, som bliver stadig større som
følge af de voksende clearingstrømme i EU.
På udbudssiden overvejes, med henblik på at gøre CCP'er beliggende i EU mere attraktive for
markedsdeltagerne, en række muligheder for at strømline de relevante procedurer eller indføre
en forenklet mekanisme, som gør det muligt for CCP'er hurtigt og på erhvervsvenlig vis at
ændre deres modeller og parametre.
2
På efterspørgselssiden overvejes en række muligheder for at tilskynde til clearing gennem
EU-CCP'er: én vedrører afskrækkelse af bankerne fra at have uforholdsmæssigt store
eksponeringer mod CCP'er, én et krav om, at markedsdeltagere skal have en aktiv konto hos
EU-CCP'er, én udvidelse af anvendelsesområdet for enheder, der clearer i EU, én lettere
adgang til clearing for kunder og indirekte deltagere, og én er en kombination af disse
muligheder.
Endelig overvejes to muligheder for at styrke rammerne for EU-tilsynet med CCP'er med
henblik på i højere grad at tage hensyn til grænseoverskridende risici og derigennem sikre
finansiel stabilitet: Den ene løsning består i at strømline de tilsynsmæssige rammer og
etablere fælles tilsynshold under de nationale tilsynsmyndigheders ansvar, mens den anden
består i at oprette en fælles tilsynsmyndighed for EU-CCP'er.
Flere løsninger blev forkastet i første fase, navnlig muligheden af at gøre det obligatorisk at
cleare i EU eller af at kræve, at clearingforpligtelsen skal opfyldes hos EU-CCP'er eller
mindre risikable tredjelands-CCP'er. Følgende løsninger blev ligeledes forkastet i første fase:
adgang for alle EU-CCP'er til centralbankfaciliteter, udvidelse af åbningstiden for TARGET2
og udvidelse af anvendelsesområdet for clearingforpligtelsen.
Den foretrukne løsnings virkninger
De foretrukne løsninger i analysen blev valgt på grundlag af deres bidrag til de specifikke mål
for dette initiativ, som er at: i) gøre EU's CCP'er mere attraktive, ii) tilskynde til clearing
gennem EU-CCP'er og iii) gøre det muligt i højere grad at tage hensyn til
grænseoverskridende risici, under hensyntagen til omkostningseffektivitet og sammenhæng.
På udbudssiden blev en kombination af strømlinede procedurer og en mekanisme for
efterfølgende godkendelse valgt som den foretrukne løsning. Denne ville gøre det muligt at
forenkle de nuværende procedurer i videst mulige omfang, samtidig med at den finansielle
stabilitet opretholdes. Det konkluderes i vurderingen, at denne kombination ville være det
bedst egnede middel til at nå det første specifikke mål (at gøre EU's CCP'ers mere attraktive).
Hvad angår det andet specifikke mål, dvs. at tilskynde til clearing i EU, ville denne løsning
indirekte bidrage til opfyldelsen af dette mål ved at gøre CCP'er beliggende i EU mere
attraktive for markedsdeltagerne. Samtidig ville man med denne løsning begrænse de
administrative omkostninger og alternativomkostningerne for EU's CCP'er mere, end det ville
være muligt med blot én af løsningerne.
På efterspørgselssiden er den foretrukne løsning en kombination af at begrænse bankernes
uforholdsmæssigt store eksponeringer mod CCP'er, gøre det obligatorisk at åbne en aktiv
konto, udvide anvendelsesområdet for markedsdeltageres clearing i EU og gøre det lettere for
kunder at cleare med henblik på at fjerne hindringer for clearing foretaget af
markedsdeltagere, der normalt clearer som kunder. Dette vil bidrage til at imødegå den
uforholdsmæssigt store afhængighed af systemisk vigtige tredjelands-CCP'er. Man ville med
denne løsning, i højere grad end med de enkelte mulige løsninger set hver for sig, opfylde den
specifikke målsætning om at øge omfanget af clearing i EU og samtidig sikre en god balance
mellem opfyldelse af målsætningen og begrænsning af de negative virkninger for markedet.
3
Denne løsning ville med foranstaltningen vedrørende aktive konti klart være ensbetydende
med et krav til alle om at øge omfanget af clearingaktiviteter hos EU-CCP'er. Samtidig ville
det skabe en troværdig ramme for at sikre, at banker og investeringsselskaber — som er de
vigtigste finansielle modparter — overholder reglerne. Denne løsning anses for at være den
mest hensigtsmæssige og gennemførlige, da det forventes, at man med modellen vil undgå
forstyrrende virkninger for EU-clearingmedlemmers konkurrenceevne, og fordi den vil kunne
tilpasses og justeres for at tage hensyn til virkninger for mindre kunders omkostningsniveau,
samtidig med at den giver mulighed for en gradvis reduktion af eksponeringerne mod
systemisk vigtige CCP'er og dermed mindsker risiciene for EU's finansielle stabilitet.
For så vidt angår tilsynet viser analysen, baseret på en vurdering og sammenligning af
samtlige løsninger, at målrettede ændringer af de nuværende tilsynsmæssige rammer kan
forventes at ville være den mest forholdsmæssige — om end ikke nødvendigvis den mest
effektive — tilgang til at sikre bedre hensyntagen til grænseoverskridende risici. Der tages
med denne løsning tillige hensyn til, at et mere centraliseret CCP-tilsyn på EU-plan ikke ville
være i overensstemmelse med, hvem der i sidste ende har ansvaret for potentielt at støtte en
CCP i en krisesituation, idet dette ansvar i henhold til forordningen vedrørende genopretning
og afvikling af CCP'er fortsat ligger hos den enkelte CCP's etableringsmedlemsstat.
Med hensyn til omkostningerne kan de valgte løsninger, om end finansiel stabilitet er et
offentligt gode og derfor ikke kan kvantificeres, justeres med henblik på at sikre, at
omkostningerne for markedsdeltagere, CCP'er, ESMA og de nationale myndigheder står i et
rimeligt forhold til målet.


EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 7.12.2022
SWD(2022) 698 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT REPORT
Accompanying the documents
Proposal for a
REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
amending Regulations (EU) No 648/2012, (EU) No 575/2013 and (EU) 2017/1131 as
regards measures to mitigate excessive exposures to third-country central counterparties
and improve the efficiency of Union clearing markets
and
Proposal for a
DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
amending Directives 2009/65/EU, 2013/36/EU and (EU) 2019/2034 as regards the
treatment of concentration risk towards central counterparties and the counterparty
risk on centrally cleared derivative transactions
{COM(2022) 697 final} - {SEC(2022) 697 final} - {SWD(2022) 697 final}
Offentligt
KOM (2022) 0698 - SWD-dokument
Europaudvalget 2022
1
Need for action
EU financial markets are critically dependent on some services provided by certain third-
country central counterparties (CCPs), leading to significant financial stability risks for the
EU. The United Kingdom (UK) is the main location for clearing euro-denominated
derivatives, with a market share of more than 90%. The European Central Bank (ECB) and
the Commission identified clearing as a significant financial stability risk for the EU if EU
market participants were to abruptly lose access to UK CCPs. This resulted in the adoption of
an equivalence decision in September 2020. In this decision, the Commission reiterated the
message to EU market participants to reduce their excessive exposures to CCPs established in
the UK. Such reduction however has not happened to date.
Engagement with relevant EU bodies such as the European Securities and Markets Authority
(ESMA), the ECB, the European Systemic Risk Board and the Single Supervisory
Mechanism, within an ad-hoc working group on clearing established by the Commission,
confirmed the existence of the problem and its risks for financial stability. Discussions within
the working group have led to conclude that significantly reducing those excessive exposures
in an orderly and controlled manner would necessitate a combination of legislative and non-
legislative changes in the years to come. These changes would be needed to: (i) improve the
attractiveness of clearing in the EU; (ii) encourage infrastructure development in the EU; and
(iii) enhance supervisory arrangements in the EU in order to ultimately address relevant
financial stability risks.
Without further EU action, market participants will very likely continue to clear in those
systemic third-country CCPs, thus maintaining, even increasing, the over-reliance described.
This carries significant financial stability risks in case of a stress-scenario involving a third-
country CCP or in case of a sudden loss of access to its services.
Possible solutions
Available policy options were identified on the basis of ESMA’s 2021 report assessing
systemically important UK CCPs, the discussions with the above EU bodies and in the
working group on clearing and a targeted public consultation. The measures considered in the
impact assessment aim to address problems on both the supply and demand side as well as the
increasing EU cross-border risks which arise as a consequence of growing EU clearing flows.
On the supply side, in order to improve the attractiveness of CCPs located in the EU for
market participants, several options are considered to streamline the procedures or introduce a
simplified mechanism allowing CCPs to make changes on their models and parameters in a
swift and business friendly way.
On the demand side, in order to encourage clearing in EU CCPs, several options are
considered: one disincentivising banks’ excessive exposures to CCPs, one requiring market
participants to maintain an active account at EU CCPs, one broadening the scope of entities
clearing in the EU, one facilitating access to clearing for clients and indirect participants, and
a combination of these options.
2
Finally, in order to strengthen the framework for EU CCP supervision to better take into
account cross-border risks, thus ensuring financial stability, two options are considered, one
streamlining the supervisory framework and introducing joint supervisory teams under the
responsibility of the national supervisors, and the other creating a single supervisor for EU
CCPs.
Several options were discarded in the first stage, notably mandating clearing in the EU or
requiring that the clearing obligation be fulfilled in EU CCPs or less risky third-country
CCPs. The following options were also discarded in the first stage: granting all EU CCPs
access to central bank facilities, extending the Target 2 operating hours and broadening the
scope of the clearing obligation.
Impacts of the preferred option
The analysis selected preferred options based on their contribution to specific objectives of
this initiative which are to: (i) improve the attractiveness of EU CCPs, (ii) encourage clearing
in EU CCPs, and (iii) allow for a stronger consideration of cross-border risks, as well as their
cost-effectiveness and coherence.
On the supply side, a combination of streamlined procedures and an ex-post validation
mechanism was selected as the preferred option. This would allow to achieve simplification
of the current procedures to the greatest extent possible while preserving financial stability.
The assessment concludes that this combination would be best suited to achieve the first
specific objective (improving the attractiveness of EU CCPs). As regards the second specific
objective of encouraging clearing in the EU, this option could indirectly contribute to it by
increasing the attractiveness of CCPs located in the EU for market participants. At the same
time, it would reduce administrative and opportunity costs for EU CCPs more than either
option considered in isolation.
On the demand side, the preferred option combines limiting banks’ excessive exposures to
CCPs, requiring the establishment of an active account, broadening the scope of market
participants clearing in the EU and facilitating clearing by clients in order to remove obstacles
to clearing by market participants that usually clear as clients. This will help address the over-
reliance on third-country systemically important CCPs. It would achieve the specific objective
of enhancing clearing in the EU more than each option considered individually and would
strike a good balance between attaining the objective and limiting negative impacts on the
market. It would clearly establish a requirement for increasing clearing volumes in EU CCPs,
through the active account measure. At the same time, it would establish a credible
framework for ensuring compliance by banks and investment firms – which are the most
important financial counterparties. This option is considered the most suitable and feasible, as
it is expected to avoid disruptive impacts on the competitiveness of EU clearing members and
could be adapted and calibrated to take into account cost impacts for smaller clients, while
allowing for a gradual reduction in exposures to systemically important CCPs, thus reducing
the risks for the EU’s financial stability.
3
With regards to supervision, based on the assessment and comparison of all options, the
analysis shows that targeted amendments to the current supervisory framework are likely to
be the most proportionate approach, albeit not necessarily being the most effective option for
strengthening the consideration of cross-border risks. This option also considers concerns that
more centralised CCP supervision at EU level would not be consistent with the ultimate
responsibility for potentially supporting a CCP in a crisis, which under the CCP Recovery and
Resolution Regulation remains with each CCP’s Member State of establishment.
In terms of costs, while financial stability is a public good and therefore not quantifiable, the
options retained can be calibrated to ensure that costs to market participants, CCPs, ESMA
and national authorities are proportionate.