MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DEN EUROPÆISKE CENTRALBANK, DET EUROPÆISE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 9.11.2022
COM(2022) 583 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE
EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE
OF THE REGIONS
Communication on orientations for a reform of the EU economic governance framework
Offentligt
KOM (2022) 0583 - Andet
Europaudvalget 2022
1
1. Introduction
In October 2021, the Commission relaunched the public debate on the review of the
EU's economic governance framework, inviting other EU institutions and all key
stakeholders to engage. Through various fora, including dedicated meetings, workshops and
an online survey, citizens and a wide range of participants, including national governments,
parliaments, social partners, academia and other EU institutions, have debated how today’s
and tomorrow’s economic challenges require reforms of the EU economic governance
framework. (1
) Discussions in the Council (ECOFIN), the Eurogroup, the Economic and
Financial Committee and the Economic Policy Committee have provided Member States
with an opportunity to reflect and express their views on the key objectives of the governance
framework, its functioning, and new challenges to be addressed.
It is now time to move from debate to decisions. This Communication outlines the
Commission’s orientations for a reform of the economic governance framework,
addressing the key economic and policy issues that will shape the EU’s economic policy
coordination and surveillance for the next decade. Taking into account the key concerns
over the current framework, these orientations aim to strengthen debt sustainability and
promote sustainable and inclusive growth in all Member States (see Figure 1), thus
“rediscovering the Maastricht spirit whereby stability and growth can only go hand in hand”,
as indicated by President Von der Leyen in her State of the Union address. (2
) Prudent fiscal
strategies and investment and reforms that enhance sustainable growth are both indispensable
and mutually reinforcing in ensuring fiscal sustainability and in enabling the green and digital
transition towards a resilient economy. The reformed framework should tackle the prevailing
challenges and contribute to making Europe more resilient, by sustaining strategic investment
for years to come and by reducing high public debt ratios in a realistic, gradual and sustained
manner. Improving national ownership, simplifying the framework and moving towards a
greater medium-term focus, combined with stronger and more coherent enforcement, are key
elements in the Commission’s orientations.
The objective of the reform is to facilitate effective economic surveillance, anchored in a
common framework that ensures equal treatment and multilateral policy coordination.
The framework should be robust to changing economic conditions and uncertainty, requiring
a solid and predictable rule book and escape clauses for exceptional circumstances. It should
also pursue an integrated approach whereby surveillance tools complement each other, in the
context of the European Semester. Effectively preventing and correcting macroeconomic
imbalances will require better detection of emerging risks and maintenance of reform
momentum, while placing more emphasis on EU and euro area developments, and on policy
implementation. These orientations will feed into the further debate, in particular within the
Council and with the European Parliament, with a view to reaching a broad consensus on the
future design of the economic governance framework.
(1
) In March 2022, the Commission published a summary report on the replies to the online survey. European
Commission (2022), ‘Online public consultation on the review of the EU economic governance framework:
summary of responses’, SWD(2022) 104 final of 28 March 2022.
(2
) State of the Union address by the President of the European Commission, 14 September 2022.
2
The Communication is set out as follows. Section 2 recalls the need for an effective
governance framework, integrating the fiscal, reform and investment dimensions in order to
address the challenges prevailing now and over the foreseeable future. Against this
background, the key elements of the Commission’s reform orientations are presented in
Section 3. Section 4 develops these key elements by providing more detail on practical
aspects of the proposed reforms to fiscal and macroeconomic surveillance. Section 5 outlines
the next steps and concludes.
Figure 1: A new governance architecture
2. The need for an effective economic governance framework
2.1 Towards a framework that guides Member States in addressing identified challenges
and common policy priorities
The EU’s economic governance framework has guided Member States in achieving
their economic and fiscal policy objectives. Since the Treaty of Maastricht of 1992, the
framework has helped achieve macroeconomic convergence, safeguard sound public finances
and address macroeconomic imbalances. Together with a common monetary policy and a
common currency in the euro area, the framework has created conditions for economic
stability, sustainable economic growth and higher employment for EU citizens.
Debt Sustainability AND Sustainable Growth
Fiscal prudence
Reforms and
investment
Macroeconomic
balance
A revised EU fiscal
framework
Based on a medium-
term net expenditure
path anchored on debt
sustainability
A new tool for
enforcing reforms
and investment
Ensuring the
enforcement of reforms
and investment
underpinning the
agreed expenditure
path
A revised MIP
More focused and
forward-looking
perspective
Strengthen
effectiveness and
enforcement based on
policy commitments
3
The EU economic governance framework has evolved over time. Reforms have generally
been made in reaction to weaknesses in the framework that have been exposed mostly in
moments of economic crisis. In particular, the legislative packages known as the six-pack and
two-pack responded to the lessons of the global financial crisis and the euro area sovereign
debt crisis by revamping fiscal surveillance, strengthening national budgetary frameworks,
reinforcing budgetary coordination in the euro area and broadening the scope of economic
surveillance to include macroeconomic imbalances. (3
)
While the framework filled surveillance gaps and became more adaptable to economic
conditions, it has also become more complex and not all instruments and procedures
have stood the test of time. The February 2020 Communication on the economic
governance review and the ensuing public debate (see Annex 1) noted the mixed success of
the fiscal surveillance framework and the growing heterogeneity of fiscal positions across
Member States. The framework had not differentiated sufficiently between Member States
despite different fiscal positions, sustainability risks and other vulnerabilities. National fiscal
policies had often remained pro-cyclical and Member States had not used good economic
times to build fiscal buffers. The ability to steer the euro area fiscal stance was hampered by
the lack of prudent policies in good times and remained limited in the absence of a central
fiscal capacity with stabilisation features. The composition of public finances had not become
more growth-friendly and national governments had not prioritised spending that enhances
growth and economic and social resilience. The EU fiscal rules had become complex, with
multiple indicators and reliance on unobservable variables, undermining transparency and
hampering ownership and predictability. Despite improvements in national fiscal
frameworks, their effectiveness varied markedly across Member States. With respect to the
surveillance of macroeconomic imbalances, the framework had been successful in raising
awareness of broader risks to macroeconomic stability but did not generate sufficient policy
responses. The Excessive Imbalance Procedure (EIP) had never been activated. Since the
creation of the Macroeconomic Imbalances Procedure (MIP), the Union had been more
successful in reducing current account deficits than in reducing persistent and large current
account surpluses. Surveillance had remained untested in preventing the accumulation of new
vulnerabilities and risks and in fostering the adequate preventive policy action. Links
between various surveillance strands had not always been fully exploited.
2.2 Lessons from the recent crises
Lessons from the policy response to recent economic shocks, in particular the COVID-
19 crisis, have implications for the economic governance review. In March 2020, the
general escape clause of the Stability and Growth Pact (SGP) was activated. This allowed
Member States to react to the COVID-19 crisis by providing sizeable fiscal support to their
(3
) A full description of the six-pack and two-pack reforms can be found in Box 1 of European Commission
(2020), ‘Economic governance review’, COM(2020) 55 final of 5 February 2020. A full list of the underlying
secondary legislation can be found in Footnote 1 (Page 1) of the Staff Working Document accompanying that
communication (European Commission (2020), 'Economic governance review’, SWD(2020) 210 final of 5
February 2020).
4
economies, temporarily departing from the SGP budgetary requirements. (4
) This strong
countercyclical response, together with new EU-level measures and instruments, and social
safety nets and health systems at the national level, proved highly effective in mitigating the
economic and social damage of the crisis. Lessons from the successful EU policy response to
the crisis, including the positive interaction between reforms and investment under the
Recovery and Resilience Facility (RRF), have also been useful for the review of the
economic governance framework. At the same time, the crisis resulted in a significant
increase in public- and private-sector debt ratios, underscoring the importance of reducing
debt ratios to prudent levels in a gradual, sustained and growth-friendly manner. Fiscal
prudence in times of sustained growth helps build fiscal buffers that governments can use to
provide counter-cyclical fiscal support in times of crisis, when discretionary fiscal policy can
be particularly effective. Investment in preparedness and resilience can also reduce the
adverse economic impact of crises. Moreover, the experience before and during crisis
confirmed the difficulties associated with designing policy recommendations on the basis of
unobservable indicators that are subject to frequent revisions (such as the “output gap” and
the “structural balance”).
The green and digital transitions, the need to ensure energy security, as well as social
and economic resilience, (5) and to build up defence capabilities will require sustained
high levels of investment in the years to come. The COVID-19 crisis and the Russian
invasion of Ukraine have also made these common priorities more visible and urgent. High
levels of investment will be needed to achieve a fair twin transition (green and digital),
increase social and economic resilience (including through upskilling and reskilling), increase
territorial cohesion, reduce energy dependencies, and increase defence capabilities, both at
the national level and in support of Europe’s common priorities. Within its limited capacity,
the EU budget has supported these efforts given that the twin transition, resilience, energy
security and defence are common objectives for all Member States and made even more
pressing by the current crisis. These objectives call for investment by corporations and
households, but also for higher public investment, backed by a good composition and quality
of public finances. These policies boost potential growth, strengthen resilience and help
counter the negative shocks of the war. Finally, they reflect strategic EU priorities and are
supported by common EU-financed programmes, such as the RRF financing provided until
2026 and cohesion policy funding.
Effective policy coordination is critical for responding to crises. The policy responses to
the COVID-19 crisis, the Russian invasion of Ukraine and the ensuing energy crisis have
underscored the value of strong policy coordination, including between different policy and
funding tools, and between the EU and national levels. The activation of the general escape
(4
) A more in-depth discussion of the response to the COVID-19 crisis and the implications of that crisis on the
economic governance review can be found in European Commission (2021), ‘The EU economy after COVID-
19: implications for economic governance’, COM(2021) 662 final of 19 October 2021.
(5
) Guidance for Member States on how best to conduct distributional impact assessments of new policies,
which are important in order to avoid an exacerbation of existing inequalities, can be found in European
Commission (2022), ‘Better assessing the distributional impact of Member States’ policies’, COM(2022) 494
final of 23 September 2022.
5
clause facilitated national fiscal responses. The interplay between fiscal policy and monetary
policy was and continues to be critical for the effective macroeconomic response to the crisis.
Monetary policy, created space for undertaking the necessary national fiscal policies which,
in turn, helped to cushion the effects on economic growth and social cohesion. Some
framework conditions, such as financial market prudential regulations and the EU State Aid
framework, were temporarily adjusted. Flexibilities, including those within the EU budget,
were fully applied. New EU-level tools also helped, in particular the temporary Support to
mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE), the Coronavirus Response
Investment Initiatives (CRII) under Cohesion Policy and NextGenerationEU, including the
Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (REACT-EU) and the RRF.
The effective implementation of reforms and investment in the Recovery and Resilience
Plans (RRPs) provides a unique opportunity for Member States to reach a higher growth path,
address economic and social vulnerabilities, improve public and private debt sustainability,
strengthen resilience and accelerate the green and digital transitions, while delivering on
Union objectives. More recently, in response to the energy market disruption triggered by the
Russian invasion of Ukraine and Russia’s weaponisation of energy, the Commission put
forward a number of measures addressing high energy prices and ensuring security of supply.
The Commission has also launched a series of initiatives, including the REPowerEU plan, to
end dependence on Russian fossil fuels, by diversifying energy supplies, saving energy and
accelerating the green transition. (6
)
The reformed framework must also help Member States to address the long-term
challenges facing the EU. Long term structural trends pose a significant challenge for the
sustainability of public finances and sustainable growth in EU Member States. These trends
include demographic challenges and the climate crisis, with the latter becoming increasingly
apparent in the form of increasing severity and frequency of extreme weather events. Coping
with these challenges will require Member States to take further action, including public
investment to facilitate a green and digital transition and policies focused on ensuring sound
public finances, including through reform of pension systems.
3. Towards a simpler and more effective framework with greater ownership
This section presents the main contours of the Commission’s orientations for reform of
the economic governance framework (see Figure 2). Specific issues related to the set-up
and implementation of the proposed reformed framework are discussed in more detail in
Section 4, which also discusses the framework for dealing with euro area Member States
experiencing, or threatened with, financial stability difficulties.
3.1 A revised governance architecture with a greater focus on the medium term
The Commission’s orientations seek to define a simpler and integrated architecture for
macro-fiscal surveillance to ensure debt sustainability and promote sustainable and
(6
) European Commission (2022), ‘REPowerEU: Joint European Action for more affordable, secure and
sustainable energy,’ COM (2022) 108 final of 8 March 2022.
6
inclusive growth. In order for the framework to be consistent across its components and
deliver effective economic surveillance, there is a need to clarify the objectives of each
surveillance strand, to better integrate macroeconomic and fiscal policies, and to add
instruments to monitor progress and meet new objectives. Therefore, in addition to revising
the EU fiscal framework and the MIP, notably by integrating fiscal, reform and investment
objectives into a single holistic medium-term plan, the Commission’s orientations call for the
establishment of a new EU enforcement tool for reforms and investment. This tool would
ensure the enforcement of Member States’ reform and investment commitments underpinning
a more gradual fiscal adjustment (see Section 4.1).
The Treaty reference values of 3% of GDP budget deficit and 60% debt-to-GDP ratio
remain unchanged. These values are established in a Treaty Protocol and the focus of the
review is on making sure that those values are adhered to in a more effective manner,
especially by focusing on an appropriate and credible debt reduction path towards 60% of
GDP, while at the same time ensuring that the economic governance framework is conducive
to sustainable and inclusive growth.
Figure 2: A suggested revised fiscal framework
3.2 National medium-term fiscal-structural plans as the centrepiece of the new governance
architecture
National medium-term fiscal-structural plans that bring together the fiscal, reform and
investment commitments of each Member State, within a common EU framework,
would be the cornerstone of the proposed revised framework. (7
) This would ensure
consistency and streamline processes and deliverables, while recognising that reforms and
investments can have a positive impact on fiscal sustainability. The revised EU fiscal
(7
) The fiscal-structural plans would merge the current Stability and Convergence Programmes with the National
Reform Programmes.
7
framework would set the requirements to ensure that the debt ratio is put on a downward path
or stays at prudent levels and the budget deficit is maintained below the 3% of GDP reference
value over the medium term. Member States would present medium-term plans that set out
country-specific fiscal trajectories as well as priority public investment and reform
commitments that together ensure sustained and gradual debt reduction and sustainable and
inclusive growth. All Member States would be required to address the priorities identified in
country-specific recommendations (CSRs) issued in the context of the European Semester.
The medium-term plans should also put forward initiatives that are in line with strategic EU
priorities derived directly from agreed EU guidance and targets that require policy action by
Member States. Therefore, plans should also be consistent with the National Energy and
Climate Plans (which are to be aligned with the targets of the EU Climate Law) as well as
with the National Digital Decade Roadmaps. During the lifetime of the RRF, cross references
to the RRPs would be needed to ensure policy consistency.
This medium-term approach would allow for differentiation between Member States,
within a revised common EU framework that has sustainable growth and risks to debt
sustainability as a common basis. Such a common EU framework would be instrumental in
transparently ensuring equal treatment between Member States. Taking the objective of debt
sustainability as the starting point for EU fiscal surveillance reflects the core Treaty objective
of fiscal rules in Economic and Monetary Union, which is to prevent so-called “gross errors”
in the conduct of fiscal policy, as those can have negative spillovers to other Member States
and to the currency union as a whole. The existing EU framework requires all Member States
to make similar adjustment efforts, in particular in the preventive arm, regardless of their debt
position and fiscal risks. However, debt-to-GDP ratios and debt developments differ widely
across Member States. Some of them have a very high debt exceeding 90% of GDP (and
exceeding 150% of GDP in two cases). Others have a debt lower than 60% of GDP. Lastly,
many are in an intermediate situation, with debt between 60% and 90% of GDP.
A risk-based surveillance framework would allow to adapt the existing debt reduction
benchmark to the country-specific debt ratio, while the requirement to maintain budget
deficits credibly below 3% of GDP would be preserved. The current debt reduction
benchmark (the so-called 1/20th
rule) implies, in the current circumstances of high debt ratios
post-COVID, a too demanding frontloaded fiscal effort that risks jeopardising growth and is
pro-cyclical. (8
) It should be recognised that high-debt Member States cannot abide by the
existing 1/20th
debt reduction benchmark, since reducing their debt ratios at this speed would
have a very negative impact on growth and thereby on debt sustainability itself. Therefore, it
is proposed to move to a more risk-based surveillance framework that puts debt sustainability
at its core and differentiates more between countries by taking into account their public debt
challenges, while adhering to a transparent and common EU framework consistent with the
3% of GDP and 60% of GDP reference values of the Treaty.
(8
) For this benchmark, see Article 2(1a) of Council Regulation (EC) No 1467/97 of 7 July 1997 on speeding up
and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure (OJ L 209 of 2.8.1997, p.6).
8
National medium-term plans should ensure a sustainable debt reduction path through a
gradual consolidation and reforms and investments. Member States should present
medium-term fiscal-structural plans that ensure debt is kept or brought onto a sustainable
path by the end of the adjustment period as well as priority public investment and reform
commitments. The framework reflects that there is no trade-off between reforms and
investment and fiscal adjustment. Improving the quality of public finances and protecting
public investment should be central elements of medium-term fiscal-structural plans, in light
of the essential role of public investment and reforms in enhancing potential growth and
addressing major systemic challenges such as the green and digital transition.
Moreover, Member States would be able to commit to a set of reforms and investment
that help bring debt on a sustainable path and therefore could underpin a longer
adjustment period and a more gradual adjustment path. The adjustment path, the reforms
and investments will be discussed with the Commission and, once positively assessed, will be
adopted by the Council. The plans would need to be translated in national budgets for the
whole adjustment period, with the possibility for Member States to revise the plan only after
a minimum period of four years. This minimum adjustment period could be lengthened to
match the national legislature, if Member States so wish. The plan could be revised earlier in
case of objective circumstances making the implementation of the plan infeasible, but would
have to undergo the same validation process. Frequent revisions would undermine the
credibility of the plans as an anchor for prudent policies.
A single operational indicator anchored on debt sustainability would serve as a basis for
setting the fiscal adjustment path and carrying out annual fiscal surveillance, thus
significantly simplifying the fiscal framework and increasing transparency. The use of
nationally-financed net primary expenditure, i.e. expenditure net of discretionary revenue
measures and excluding interest expenditure as well as cyclical unemployment expenditure,
as the single operational indicator for surveillance would allow for the operation of automatic
stabilisers, including revenue and expenditure fluctuations outside the direct control of the
government. This would ensure a higher degree of macroeconomic stabilisation. While
Member States could use alternative indicators for national budgetary purposes (e.g., a
structural balance), the annual fiscal surveillance at the EU level would be conducted solely
using this single operational indicator and thus the expenditure path. This single operational
indicator should be defined so as to ensure debt sustainability. The agreed multiannual net
primary expenditure path should ensure that debt is put or kept on a downward path at the
latest by the end of the adjustment period or stays at prudent levels, while ensuring that the
budget deficit is maintained below 3% of GDP over the medium term. (9
)
3.3 Agreement on the national medium-term fiscal-structural plans
The national medium-term fiscal-structural plan would be at the centre of the reformed
Stability and Growth Pact and would be proposed by the Member State on the basis of
a common EU framework. The revised common EU framework would set the requirements
(9
) The Commission will use its debt sustainability analysis framework given that it is a well-established
analytical toolkit for assessing debt sustainability risks (see Box 1).
9
that ensures that public debt is put onto a downward path, or remains at prudent levels, and
that the deficit is maintained below 3% of GDP. The common EU framework would also
establish the criteria for assessing the reforms and investment that underpin a possible
extension of the adjustment path. Member States’ medium-term plans would have to comply
with the common revised EU framework.
On the basis of a positive assessment by the Commission, the Council would adopt the
medium-term fiscal-structural plan, including its fiscal trajectory. The Commission
would assess the plan against the revised common EU framework and could only provide a
positive assessment of fiscal-structural plans if debt is put on a downward path or stays at
prudent levels, and the budget deficit is maintained below the 3% of GDP reference value
over the medium term. Multilateral discussions in the relevant committees of the Council
would ensure transparency and accountability, with the Council endorsing the adequacy of
the plan. This model would strengthen national ownership. Based on a better integration of
the requirements of the revised common EU framework in domestic policy debates, it would
strengthen multilateral fiscal surveillance.
3.4 Implementation of the national medium-term plan and annual monitoring
To ensure transparency and facilitate the effective monitoring of the implementation of
the medium-term fiscal-structural plans, Member States would submit annual progress
reports. In addition to fiscal reporting, the implementation of reforms and investments
covered by the medium-term plans would be detailed in these reports. (10
) They would be the
basis for annual surveillance by the Commission and Council, including possible enforcement
decisions.
While more scope would be given to Member States for the design of their fiscal
trajectories, a more stringent EU enforcement would underpin multilateral
surveillance. Enforcement would be enhanced compared to the current framework. The
excessive deficit procedure (EDP) would remain unchanged for breaches of the 3% of GDP
deficit reference value (the so-called ‘deficit-based EDP’). It is a well-established element of
EU fiscal surveillance that has been effective in influencing fiscal behaviour and is well
understood by policy makers and the general public, thanks to its simplicity. The EDP for
breaches of the debt criterion (the so-called ‘debt-based EDP’) would be strengthened for
both activation and abrogation. It would focus on departures from the agreed fiscal path,
which the Member State has committed itself to and endorsed by the Council. For Member
States with a substantial public debt challenge, departures from the agreed path would by
default lead to the opening of an EDP. For Member States with a moderate public debt
challenge, departures could lead to the opening of an EDP, if assessed as giving rise to “gross
errors”. The range of sanctions would be broadened, for instance by adding reputational
sanctions (see Section 4.2).
A new tool would be created to ensure the implementation of reform and investment
commitments. Under the proposed reform, Member States could request a more gradual
(10
) Relevant interactions with the RRPs will be taken into account during the lifetime of the RRF.
10
adjustment path by putting forward a specific set of priority reforms and investments that
foster long-term sustainable growth and, therefore, help improve debt dynamics (see Section
4.1). In case of non-implementation of those commitments, a new enforcement tool would
lead to a revision of the adjustment path towards a stricter path. (11
) Due to the particular risk
of negative spillovers within a monetary union, it would be possible to apply financial
sanctions for euro area countries in case of non-implementation.
National frameworks and processes would help achieve the objectives of the medium-
term structural-fiscal plan. Independent fiscal institutions would play an important role in
each Member State in assessing the assumptions underlying the plans, providing an
assessment on the adequacy of the plans with respect to debt sustainability and country-
specific medium-term goals, and monitoring compliance with the plan. This would entail
improving the set-up and performance of independent fiscal institutions. The outcome would
be a greater debate at national level and thus a higher degree of political buy-in and
ownership of the medium-term plan. The Commission will reconsider the mandate and role
of the European Fiscal Board in this context.
3.5 A more effective framework to detect and correct macroeconomic imbalances
The cornerstone of the Commission’s orientations for the MIP would be an enhanced
dialogue with Member States to achieve better implementation through ownership and
commitment. Greater ownership by Member States would be achieved by reaching a
common understanding between Members States and the Commission of the challenges
identified under the MIP and the policies needed to address them. This would entail a
dialogue, leading to a commitment from Member States to include the reforms and
investments needed to prevent or correct macroeconomic imbalances in their medium-term
fiscal-structural plan.
Moreover, the preventive role of the MIP should be strengthened in a macroeconomic
environment characterised by new risks. Both the first screening for imbalances in the
Alert Mechanism Report (AMR) and the assessment of whether imbalances exist in the in-
depth reviews (IDRs) would be made more forward-looking with a view to detecting and
addressing emerging imbalances early on. This could entail preparing more IDRs when flow-
related variables show adverse trends, indicating high risks of a build-up of imbalances. It
could also lead to IDRs concluding more frequently that no imbalances exist.
The reform would reduce the inertia that has characterised the MIP, by basing the
assessment of imbalances more on the evolution of risks and policy implementation.
This implies putting more weight on trend developments that are expected to be sustained and
on the policies that have been implemented to address macroeconomic imbalances, when
assessing whether imbalances have been corrected. This approach would lead to the de-
escalation of Member States from the MIP when policies to address imbalances are in place
and stock imbalances are continuously being corrected.
(11
) The precise modalities and legal basis of this instrument will need to be elaborated.
11
Finally, the reform would strive for an MIP that has a clear focus on macroeconomic
issues that affect Member States and, at the same time, would give more visibility to the
EU and euro area dimensions of imbalances. This could highlight vulnerabilities that
possibly affect the EU and the euro area as a whole, and the respective contribution of the
various Members States to those vulnerabilities. This would help internalise spillovers and
feed into euro area recommendations.
To fully exploit the synergies between the MIP and the fiscal framework, the review
foresees several links. Firstly, for Member States identified with imbalances, the medium-
term fiscal-structural plans would also have to include reforms and investments to correct
those imbalances. Secondly, in case of non-implementation of the MIP-relevant reforms and
investment underpinning a longer adjustment period, for countries with excessive imbalances,
launching the EIP would be considered. Finally, if an EIP is launched, the Member State
would be asked to present a revised fiscal-structural plan, which would thus act as the
corrective action plan currently provided for in EU law. (12
)
4. How would the revised economic governance framework work in practice?
Building on the main reform contours set out in the previous section, this section
addresses some specific issues related to the functioning of the revised common EU
fiscal framework. These issues relate to: setting up and agreeing on the national medium-
term fiscal-structural plans; assessing compliance of fiscal outcomes with the endorsed
expenditure path; and identifying and monitoring the correction of macroeconomic
imbalances. This section also covers the framework governing financial assistance, i.e., the
framework for euro area Member States experiencing, or threatened with, serious difficulties
with respect to their financial stability.
4.1 How to set up and agree on the plan?
Submission, assessment, endorsement and revision of the national medium-term fiscal-
structural plan
As part of the common framework, the Commission would put forward for Member
States with a substantial or moderate public debt challenge, a reference multiannual
adjustment path in terms of net primary expenditure covering at least 4 years. The
reference adjustment path would be anchored on debt sustainability meaning that for Member
States with substantial and moderate fiscal challenges, it should ensure that, even in the
absence of further fiscal measures, debt would remain on a plausibly downward path after the
fiscal adjustment period and that the deficit would be maintained below the 3% of GDP
threshold (see Box 1 for more details). For each Member State, the multiannual expenditure
path that would put debt on a downward trajectory could thus be translated into the
corresponding level of the structural primary balance to be achieved at the end of the 4-year
(12
) For the corrective action plan, see Article 8 of Regulation (EU) No 1176/2011 of the European Parliament
and of the Council of 16 November 2011 on the prevention and correction of macroeconomic imbalances (OJ L
306 of 23.11.2011, p.25).
12
period. The debt sustainability analysis (13
), the reference multiannual adjustment path, and
the corresponding level of the structural primary balance at the end of the 4-year adjustment
period would be made public by the Commission. These elements would provide a common
reference for the assessment of the plans to be proposed by Member States.
In putting forward the reference adjustment path covering at least 4 years, the
Commission would apply the following common framework:
 For Member States with a substantial public debt challenge, the reference net
expenditure path should ensure that by the horizon of the plan (4 years), i) the 10-year
debt trajectory at unchanged policies is on a plausibly and continuously declining path
and ii) the deficit is maintained below the 3% of GDP reference value at unchanged
policies over the same 10-year period.
 For Member States with a moderate public debt challenge, the reference net
expenditure path should ensure that, i) at most 3 years after the horizon of the plan,
the 10-year debt trajectory is on a plausibly and continuously declining path at
unchanged policies; and ii) by the horizon of the plan, the deficit is maintained below
the 3% of GDP reference value over the same 10-year period.
To assess plausibility, the Commission would use stress tests and stochastic analysis,
simulating common shocks related to short and long-term interest rates, nominal GDP
growth, the primary budget balance and nominal exchange rates. This analysis would be
made public together with the reference net expenditure path. The Commission would also
make available the methodology and underlying data.
When assessing the plan, the Commission will also evaluate whether it is credibly ensured
that the deficit is maintained below 3% of GDP over a 10-year period.
For Member States with a low public debt challenge, the deficit should be maintained below
that reference value at unchanged policies over a 10-year period at most 3 years after the
horizon of the plan.
As a following step, each Member State would submit a medium-term fiscal-structural
plan for assessment by the Commission and endorsement by the Council. The plans
would outline the medium-term fiscal path, and reform and investment commitments. The
fiscal adjustment path would be set in terms of net primary expenditure, i.e. expenditure net
of discretionary revenue measures and excluding interest expenditure as well as cyclical
unemployment expenditure. The medium-term fiscal path would be translated into
corresponding annual spending ceilings. For Member States identified with imbalances under
the MIP, the plans would also include reforms and investments to correct those imbalances.
The submission of the plan would be preceded by an in-depth technical dialogue with the
Commission. The Commission would assess the medium-term plan in an integrated manner,
taking account of the interactions between the fiscal trajectory, and reforms and investments.
The assessment would take place on the basis of a common EU assessment framework and
(13
) The debt sustainability analysis would play a role as a risk-assessment tool only in the design and not in the
implementation of the plans.
13
transparent methodologies, retaining the possibility of seeking additional information or
requesting a revised plan.
The Member State could request and be granted an extension of the adjustment period
by a maximum of 3 years, provided it underpins its plan with a set of reforms and
investments that supports sustainable growth and debt sustainability. Member States
could propose a more gradual adjustment path, provided that this more gradual path is
underpinned by a set of priority reform and investment commitments. These commitments
would be assessed using a common EU assessment framework (see following sub-section).
They would need to support debt sustainability and respond to common EU priorities and
targets, as well as ensuring that the national fiscal-structural plan addresses all or a significant
subset of relevant CSRs. Relevant reforms and investment in the RRPs would duly be taken
into account during the lifetime of the RRF.
As a following step, the plan would be adopted by the Council on the basis of a
Commission assessment. After the Commission has assessed the medium-term plan, on the
basis of a common assessment framework, the Council would either adopt the plan or
recommend that the Member State resubmit a modified plan. In case there would be no
agreement between the Member State and the Commission, the reference multiannual net
expenditure path would be used by the Commission and the Council for the purpose of fiscal
surveillance and enforcement.
As a last step, the Member State would implement the plan, with annual monitoring by
the Commission and the Council under the European Semester. The national plan as
endorsed by the Council should commit the annual national budgets for a period not inferior
to four years. The agreed fiscal trajectory could be revised before this period only in the case
of objective circumstances making the implementation of the plan infeasible. Any revision
proposed by the Member State would need to be assessed by the Commission and adopted by
the Council, as is the case for the plan itself.
For Member States found to be in a situation of macroeconomic imbalances when the
medium-term plan is already in place, the plan would not, as a rule, be re-opened to
incorporate the policy approach to address those imbalances. A policy dialogue with the
Member State would be initiated to identify the measures needed to address the imbalances.
These would be communicated by the Member State in a letter and would eventually be
incorporated in the medium-term plan when updated, on the basis of the assessment and
approval process described above (Box 2).
14
Figure 3: Overview of the process
Common assessment framework for the medium-term plan
In the design phase, the Commission would assess whether the multiannual fiscal
adjustment path put forward by Member States is consistent with ensuring that debt is
put or kept on a downward path by the end of the adjustment period at the latest or
remains at prudent levels and that the deficit is maintained below 3% of GDP over the
medium term. The reference adjustment path would serve as a common basis for the
discussion and for the assessment of the plans by the Commission. The reference adjustment
path should also ensure that the deficit is maintained below the 3% of GDP reference value
over the medium term. For Member States that are already in EDP when the plan is
submitted, the Commission would assess whether the plan is consistent with relevant Council
recommendations and decisions.
If a Member State has requested an extension of the adjustment period by a maximum
of 3 years, such a request would be assessed positively in case the longer adjustment
path is underpinned by appropriate and timebound reform and investment
commitments. Member States would be expected to provide in-depth and transparent
documentation, providing quantitative analysis of the short-term costs – if any – and of the
medium-term budgetary and potential growth impact of the reform and investment
commitments. When assessing such a request, the Commission would use the following
criteria to assess the set of reform and investment commitments put forward by Member
States. They should:
 be growth enhancing and support fiscal sustainability.
 address common EU priorities, including the National Energy and Climate Plans
(aligned with the targets of the EU Climate Law), the National Digital Decade
Roadmaps, (14
) and the implementation of the European Pillar of Social Rights, and
ensure that the fiscal-structural plan addresses all or a significant subset of relevant
CSRs, including, where applicable, recommendations issued under the MIP.
(14
) Submitted, in accordance with Article 7 of the Decision of the European Parliament and the Council
establishing the Digital Decade Policy Programme 2030, nine months after the date of its entry into force
(expected in January 2023).
15
 be sufficiently detailed, frontloaded, timebound and verifiable.
 ensure that country-specific investment priorities can be addressed without leading to
investment cuts elsewhere over the planning horizon.
On the basis of a positive Commission assessment, the Council would adopt the extended
adjustment path and the reform and investment commitments underpinning this path.
In practice, the following technical specifications would be important for the
formulation of the Member State’s medium-term plan and the Commission’s
assessment of it:
 The plan would set out assumptions and projections of the trajectory of relevant
macro-fiscal variables. This would cover the macroeconomic and fiscal path for the
adjustment period covered by the plan and the subsequent no-policy-change extension
of the projections for the following 10 years. The debt projections at unchanged
policy to be included in the plan should be consistent with the comparable
Commission projections (see Box 1 for more details).
 The plan of a Member State that requests a longer adjustment period would need to
include in-depth and transparent documentation, providing evidence of how the set of
reform and investment commitments support sustainable growth and fiscal
sustainability as well as quantitative analysis of both the medium-term budgetary and
potential growth impact of the set of reforms and investment underpinning the longer
adjustment period.
 The plan would include the projected expenditure financed by RRF grants, cohesion
policy funds and other EU transfers. Other data and reporting requirements, both for
the medium-term plan itself and the annual progress report, would need to be further
developed, starting from the current requirements for the Stability and Convergence
Programmes and National Reform Programmes, but with a longer horizon.
 The agreed multiannual net primary expenditure path would be translated into annual
expenditure ceilings over the adjustment period to be respected in relation to
nationally-financed expenditure, while the plan would include projected expenditure
financed by RRF, cohesion policy funds and other EU transfers. The path would be
set in a way to ensure that a significant part of consolidation needs are met within the
adjustment period and not left to future governments. Annual and in-year fiscal
surveillance would monitor expenditure developments in order to avoid that small
annual slippages cumulatively lead to large deviations from the path.
4.2 How to assess compliance of fiscal-structural outcomes?
Principles for assessing compliance
The implementation of the medium-term fiscal-structural plans would be monitored
against the respect of the agreed multiannual net primary expenditure path endorsed
by the Council. While monitoring and enforcement would continue to be based on the
annual and in-year surveillance cycle, with a particular role for annual reports, the focus of
surveillance would be to ensure adherence to the medium-term plan. Nationally-financed
16
expenditure would have to stay within the agreed multiannual net primary expenditure path.
Given that the use of net primary expenditure as single operational indicator for surveillance
would allow for the operation of automatic stabilisers, no deviation from the path due to
cyclical conditions would be justified (as this would give rise to the risk of being applied
asymmetrically in bad times and thus undermine adjustment and debt sustainability).
Likewise, while the Member States would remain free to undertake additional reforms or
investments, new policy initiatives would not imply a reopening of the agreed multiannual
net primary expenditure path.
Robust escape clauses are needed to address exceptional situations where the endorsed
adjustment path could not realistically be adhered to. Strict adherence to the agreed
multiannual net primary expenditure path would allow fiscal policy to be countercyclical,
building fiscal buffers in good times and allowing for the necessary policy response in bad
times. (15
) However, for major shocks to the euro area or EU as a whole, a general escape
clause would be maintained to deal with a severe economic downturn allowing for a
temporary deviation from the fiscal path. In addition, an exceptional circumstances clause
would allow for temporary deviations from the medium-term fiscal path in the case of
exceptional circumstances outside the control of the government with a major impact on the
public finances of an individual Member State. This would require that the overall size of the
shock exceeds a ‘normal’ range (e.g., costs of natural disasters should be anticipated within
bandwidths). The triggering and extension of general and country-specific clauses would
require the consent of the Council.
To increase ownership and transparency at the national level, independent fiscal
institutions could play a role in the monitoring of compliance with the national medium-
term fiscal-structural plans in support of the national governments. Independent fiscal
institutions could provide an ex-ante assessment of adequacy of the plans and their
underlying forecasts, which would help national government in the design phase. This would
increase the ownership of the plans at the national level and strengthen transparency before
endorsement of the plan at the EU level. Moreover, independent fiscal institutions could
strengthen enforcement at the national level by being responsible for providing an assessment
of ex-post compliance of budgetary outturns with the agreed multiannual net primary
expenditure path and, when applicable, an assessment of the validity of explanations
regarding deviations from the path. The Commission and the Council, in charge of EU
surveillance, could take into account the assessment of independent fiscal institutions but
would necessarily retain the power to propose and adopt the final decision.
Enforcement of compliance with the medium-term fiscal path and the opening of EDPs
Stronger ex-post enforcement would be the necessary counterpart of a risk-based
surveillance framework that provides more leeway to Member States to set their
(15
) The complementarity between adherence to rule-based fiscal policy and the need for coordination to address
exceptional situations has been acknowledged in the eligibility criteria for the activation of the ECB’s
Transmission Protection Instrument (TPI), as Member States’ compliance with the EU fiscal framework is one
of the criteria to be considered by the Governing Council of the ECB when deciding whether to activate the TPI.
17
adjustment paths. Assessment of compliance and enforcement would be carried out on a
continuous basis, in particular based on the annual progress reports and EDP data
notifications. For euro area Member States, the Commission would also assess compliance of
the draft budgetary plans with the agreed multiannual net primary expenditure path in the
autumn. There would no longer be a need for annual fiscal recommendations for Member
States that comply with their medium-term plans. At the same time, the Commission/Council
could issue recommendations with early warnings before the conditions for opening an EDP
are reached, namely, if they see strong risks of breaching the 3% of GDP threshold or in case
of deviations from the agreed multiannual net primary expenditure path that do not lead to the
opening of an EDP.
The deficit-based EDP would be maintained, while the debt-based EDP would be
reinforced and become a key tool for enforcing continued compliance with the agreed
multiannual net primary expenditure path. The existing rules for the opening and closing
of a deficit-based EDP would remain unchanged. The process for launching a debt-based
EDP under the reformed rules would be activated when a Member State with debt above 60%
of GDP deviates from the agreed multiannual net primary expenditure path set out in the
medium-term fiscal plan endorsed by the Council. In such a case, the Commission would
prepare a so-called ‘Article 126(3) report’ that assesses relevant factors, as foreseen in the
Treaty. For a Member State with a substantial public debt challenge, a deviation from the
agreed path would result by default in the opening of an EDP. The path under the EDP would
in principle be the one originally endorsed by the Council. In case this original path is no
longer feasible, due to objective circumstances, the Commission could propose to the Council
an amended path under the EDP. Also, in case of non-implementation of the reforms and
investment underpinning a more gradual adjustment path, a new enforcement tool would lead
to a revision of the adjustment path in a more restrictive sense. The Commission would use
notional control accounts for each Member State to keep track cumulative deviations from
the agreed multiannual net primary expenditure path over time. This would strengthen the
medium-term memory of the system and avoid that small deviations eventually add up to
large deviations.
Enforcement mechanisms would be reinforced:
 The effective use of financial sanctions would be de-constrained by lowering their
amounts.
 Reputational sanctions would be enhanced. For example, Ministers of Member States
in EDP could also be required to present in the European Parliament the measures to
comply with the EDP recommendations.
 Macroeconomic conditionality exists for structural funds and for the RRF and would
be applied in a similar spirit. EU financing could also be suspended when Member
States have not taken effective action to correct their excessive deficit.
Clear conditions would need to be fulfilled for abrogation of EDPs. Abrogation would
require the deficit to remain credibly below 3% of GDP (in line with current provisions) and,
for debt-based EDPs, that the Member State demonstrates durable compliance with the
18
agreed multiannual net primary expenditure path for 3 years, ensuring that debt is credibly
put on a downward trajectory at the end of the adjustment period.
Enforcement of compliance with reform and investment commitments
Compliance with the endorsed reform and investment commitments that underpin a
more gradual fiscal path would be monitored annually in the context of the European
Semester. To ensure proper monitoring, the national medium-term plan should include
sufficient detail as well as a timeline for the implementation of reform and investment
commitments. Member States would report on progress with the implementation of these
commitments in their annual progress reports together with a report on the policy action taken
to address CSRs.
A new tool would be created to enforce the reform and investment commitments
underpinning a more gradual adjustment path. If a Member State were to fail to
implement its reform and investment commitments, the tool would empower the EU to
request a revised multiannual net primary expenditure path (in a more restrictive sense while
ensuring a high quality of public finances) and (for euro area Member States) to also impose
financial sanctions.
4.3 How to better identify and assess the evolution of macroeconomic imbalances?
The cornerstone of the reformed MIP would be the joint determination of a policy
strategy to address imbalances, through enhanced dialogue and commitment.
 Similarly to the fiscal adjustment path, the policy approach to prevent and correct
macroeconomic imbalances would be based on improved ownership, following a
dialogue with the Commission on the basis of the Commission’s IDR and, where
applicable, CSRs. This would result in commitments in the medium-term fiscal-
structural plan, whose implementation will be taken into account in the analysis of the
evolution of imbalances.
 As under fiscal surveillance, a strengthened monitoring and enforcement process
would be envisaged for the MIP. Therefore, the EIP would remain the tool to enforce
policy action in Member States with excessive macroeconomic imbalances, including
imbalances that jeopardise or risk jeopardising the proper functioning of the economic
and monetary union, when those Member States are not taking appropriate policy
action.
 To ensure overall consistency with the commitments taken in the medium-term fiscal-
structural plan, if an EIP were launched, this would lead to the re-opening of the
fiscal-structural plan on the basis of a revised plan submitted by the Member State,
which would act as the corrective action plan under the EIP. Such a single plan
would allow for a more coherent and integrated macro-fiscal monitoring process.
 To reinforce the macroeconomic focus and the EU/euro area dimension, the MIP
scoreboard would be complemented with the inclusion of values for the EU and the
euro area for all indicators. Systemic challenges, notably related to climate change,
environment and the energy transition, will be covered in the context of the European
19
Semester, and referred to in the AMR and IDR when they have a clear link to
macroeconomic imbalances.
 To allow for a more forward looking and early risk detection, a reformed MIP needs
to pay more attention to flow-related variables, throughout the main stages of MIP
surveillance. The AMR would put more emphasis on whether trends are projected to
continue and their expected impact in the Member States selected for an IDR. This
would allow for more frequent IDRs when adverse trend developments are observed,
even if not fully reflected in stock imbalances. The assessment of whether imbalances
exist would remain based on the three criteria of gravity, evolution and the policy
response. However, the criteria of evolution and the policy response by the Member
State concerned would be given more weight in the assessment. That could help
reduce the perceived inertia around the classification of imbalances.
 To increase the dynamics of the MIP, the de-escalation of Member States in MIP
would be based on clear criteria. Such criteria could include, for instance, that
imbalances have narrowed for at least two years and that flows support the
expectation of sufficient further reduction; forecasts should show continued
improvements and the policy commitments, including those specified in the national
fiscal-structural plan, have to be implemented. Shorter IDRs could be prepared when
imbalances are being corrected, while fully-fledged reports would be foreseen every
three years, as a rule, unless the Commission sees a need for such an analysis in the
meantime.
4.4 Focused and streamlined post-programme surveillance
The economic governance review also comprised an assessment of post-programme
surveillance. The February 2020 Communication considered that the framework for
surveillance of Member States experiencing, or threatened with, serious difficulties with
financial stability had led to a number of improvements and generally worked well.
Nonetheless, the importance of retaining adequate national ownership of programmes was
highlighted, as well as that issues of transparency and accountability also persist. (16
)
The flexibility of enhanced surveillance as a crisis resolution tool should be preserved.
Enhanced surveillance has proven itself to be a flexible instrument, having been successfully
utilised at the end of a Macroeconomic Adjustment Programme for Greece, from 2018 until
2022. It allowed for an effective follow-up of reform commitments, enabling a subsequent
transition towards post-programme surveillance. However, the value of enhanced
surveillance as an early intervention measure remains equally important for preventing a
situation in a euro area Member State deteriorating to the point of a need for a
Macroeconomic Adjustment Programme.
(16
) Since that time, the European Court of Auditors found that while post-programme surveillance was an
appropriate tool, its efficiency was hampered by unclear objectives and insufficient streamlining and focus in
implementation, and it made several recommendations to the Commission to consider addressing such
shortcomings in the context of the economic governance review.
20
Post-programme surveillance should be given clear objectives with its intensity linked to
those objectives. Post-programme surveillance would focus on: (i) assessing repayment
capacity through considering the economic, fiscal and financial situation; (ii) monitoring the
implementation of unfinished reforms that begun under the adjustment programme; and
(iii) assessing whether corrective measures are needed in the context of concerns for
repayment capacity or continued market access. The intensity of post-programme
surveillance would evolve with time along with the change in focus and with the assessment
of risks. Whilst the initial years would be more intense as there is also the monitoring of the
implementation of unfinished reforms that begun under the adjustment programme, over time
this element would decrease as reforms are implemented. As such, in “normal” times, post-
programme surveillance would focus on assessing repayment capacity through considering
the economic, fiscal and financial situation and could be streamlined where repayment risks
are assessed to be low, also through a better integration with other surveillance tools. Should
the economic, fiscal or financial situation deteriorate, such an approach would allow for a
renewed increase in the intensity of post-programme surveillance that would take up the work
of assessing whether corrective measures are needed.
5. Conclusions
This Communication sets out the main features of a reformed EU economic governance
framework. The main elements outlined in this Communication respond to the need for a
reformed framework that is fit for the challenges of this decade. The necessary financing for
the just transition to a digital and green, climate-neutral economy and higher debt-to-GDP
ratios call for fiscal rules that allow for strategic investment, while safeguarding fiscal
sustainability.
Swift agreement on revising the EU fiscal rules and other elements of the economic
governance framework is a pressing priority at the current critical juncture for the
European economy. Member States and the Commission should reach a consensus on
reform of the economic governance framework ahead of Member States’ budgetary processes
for 2024. In light of the mounting challenges that the EU is facing, there is a need for strong
budgetary and structural policy coordination and effective economic and fiscal surveillance.
Sound public finances that can respond in a coordinated manner to the prevailing challenges
and to the achievement of common EU priorities have become increasingly important in the
face of recent and current crises. This would also reassure financial markets on the
institutional robustness of the euro area, which rests on sustainable public finances and on
preventing and addressing macroeconomic imbalances in all Member States. The operation of
credible fiscal rules and surveillance of risks to macro-financial stability will also help the
ECB attain its goals, particularly as it faces the challenge of delivering on its mandate to
maintain price stability while avoiding financial fragmentation in the euro area.
A thorough reform of the EU economic governance framework would require
legislative change. Amending the underlying legislation would allow for clarification and
simplification of the framework. It would provide a high degree of legal certainty for the
21
operation of a reformed framework, with the necessary involvement of the Council and the
European Parliament. Agreeing on necessary legislative change would follow the ordinary
legislative procedure, involving on most aspects the Council and the European Parliament on
an equal footing.
Most of the objectives of the proposed reform to the MIP could be pursued within the
existing legal provisions. In particular, pursuing a more forward-looking approach to better
assess risks and the adjustment of the criteria followed to decide on the existence and
classification of imbalances and their correction could be accommodated within the current
legal framework.
On the basis of these orientations and the ensuing discussion, the Commission will
consider tabling legislative proposals. It will again provide guidance for fiscal policy for
the period ahead in the first quarter of 2023. This guidance will facilitate the coordination
of fiscal policies and the preparation of Member States’ stability and convergence
programmes for 2024 and beyond. The guidance will reflect the economic situation, the
specific situation of each Member State and the orientations laid down in this
Communication provided a sufficient degree of convergence across Member States is
achieved by that time. In spring 2023, guidance will materialise through CSRs.
22
Box 1: The debt sustainability criterion
To determine the reference adjustment path ensuring the convergence of debt to prudent levels, the
Commission would use a well-established and transparent methodology, drawing from its debt
sustainability analysis (DSA) framework, and agreed with Member States. For Member States with a
substantial public debt challenge, the Commission would put forward a reference adjustment path ensuring
that in each Member State, after fully implementing the plan, debt would remain on a plausibly downward
path after the adjustment period, on the basis of a 10-year trajectory and assuming unchanged policies after
the adjustment period. This reference adjustment path is associated with a level of the structural primary
balance at the end of the adjustment period that ensures that debt is on a plausibly downward path. For
Member States with a moderate debt challenge, the reference path would be less demanding.
The Commission’s DSA framework is a well-established analytical toolkit for assessing debt
sustainability risks. It includes a baseline projection for the debt trajectory over 10 years, along with
additional deterministic debt projections underpinned by alternative assumptions for fiscal, macroeconomic
and financial variables, as well as stochastic analysis capturing broad macroeconomic uncertainty. The DSA
baseline rests on a no-fiscal policy change assumption where no additional fiscal measures are incorporated
beyond the horizon of the plan, and primary spending is only affected by changes in ageing-related costs as
projected in the latest joint Commission-Council Ageing Report. Real GDP growth is in line with the latest
Commission medium-term projections using the EU commonly agreed methodology, taking into account the
impact of investment under the NextGenerationEU package. Inflation and interest rates converge to market-
based expectations. For the deterministic projections, the risk assessment relies on the projected debt level,
the debt trajectory and the plausibility of the targeted fiscal position (and room for corrective action if
needed). For the stochastic projections, the risk assessment is based on the probability that debt will not
stabilise over five years and on the size of macroeconomic uncertainty. (1
) On this basis, this analysis
classifies countries into three overall risk categories: low, medium and high. A high risk category indicates
substantial public debt (sustainability) challenges that need to be addressed by fiscal and macroeconomic
policies.
An adjustment path consistent with the convergence of debt to prudent levels should ensure that for a
Member State with a substantial or moderate public debt challenge, debt would be put on a plausibly
downward path on the basis of a 10-year trajectory beyond the plan’s horizon. For Member States with
a substantial public debt challenge, this would be the case if the 10–year debt trajectory beyond the plan’s
horizon were on a plausibly and continuously declining path. For Member States with a moderate public debt
challenge, this would be the case if, at most 3 years after the horizon of the plan, the 10-year debt trajectory
were on a plausibly and continuously declining path. These conditions should be met at unchanged policies
after implementing the medium-term plan, i.e. in the absence of new fiscal policy measures beyond the
adjustment period, and, to account for realistic risks, under a standard set of adverse scenarios such as those
considered in the Commission’s DSA framework. Finally, there should be a sufficiently low probability that
debt increases in the five years following the plan’s horizon.
Assumptions and projections of the trajectory of relevant macro-fiscal variables would be set out in
the plan for a period of 10 years after the period covered by the plan. This would cover the
macroeconomic and fiscal path for the period covered by the plan and the subsequent no-policy-change
extension of the projections for the following 10 years (see Table 1).
Table 1: Time horizon of the projections and of the assessment criterion
Time horizon T T+[X] … T+[X]+10
Projections and
assessment
criterion
Last outturn year Plans’ projections
(including binding
period)
Base year to run the
DSA
Plans’ projections
based on a no-fiscal
policy change
extension
DSA end date
Note: The adjustment period of 4 years could be exceptionally extended up to 7 years in order to facilitate major investments and
reforms.
(1) Further details on the methodology can be found in the 2021 Fiscal Sustainability Report.
23
Box 2: The policy response to new imbalances under the MIP
Agreement of the national medium-term plan and the MIP
Immediately following the identification of imbalances in an IDR (and possible publication of
MIP-specific CSRs to serve as guidance), the reformed MIP would envisage a dialogue with the
Member State. This would take place over the summer and autumn. The aim would be to build a
common understanding of the challenges and to identify the reforms and investments that would lead to
the correction of imbalances (Figure 1).
On the basis of this dialogue, the Commission and the Member State would jointly agree a policy
approach to correct imbalances, in line with the RRP approach. The agreed set of reforms and
investments would be incorporated in the national medium-term plan when the plan is agreed. The
national medium-term plan could also include cross references to measures already included in the RRP
as well as relevant investments financed by Cohesion Policy programmes, to give a comprehensive
overview of the policy commitments of the Member States.
Figure 1: Timeline for the policy response to a finding of imbalance with new national medium-
term plan
A new source of imbalance is found during the life of the national medium-term plan
If a new source of imbalances is found while the national medium-term plan is already in place,
following the identification of these vulnerabilities in an IDR under the European Semester cycle, the
medium-term plan in place will, as a rule, not be reopened but a policy dialogue with Member States
would be initiated to reach a common understanding of imbalances and of the measures needed to
address them. The agreed policy approach to address imbalances, including reforms and investments,
will be communicated by the Member State through a letter to the Commission and the Council and
discussed in the committees. The agreed policy agenda may subsequently be included: (i) in a new
national medium-term plan (if not resolved in the lifetime of the original plan); OR (ii) in an amended
medium-term plan (if the previous plan is no longer feasible). If the imbalances are excessive and
require an immediate change of fiscal policy and new crucial reforms, the EIP would be launched, the
plan re-opened and act as a corrective action plan.
Spring t-2:
Identification of
imbalances in
IDRs
• MIP-specific CSRs:
recommendations to
address the related
to vulnerabilities
identified in IDR can
be proposed to
frame discussions
Summer and
Autumn t-2:
Dialogue with MSs
• Development of
policy responses to
imbalances
• Approach based on
RRP lessons:
working with MSs
enhances relevance
and ownership
Jan – April t-1:
Policy commitments
included in medium-
term plan and plan
submitted
• Joint preparation of plan, to
ensure prior agreement with MS
on content
• MS subsequently submits plan
• Assessment through committees
• If a plan in place: as a rule, do
not reopen
• But if imbalances excessive and
require change in fiscal and/or
new crucial reforms: EIP.
Spring t: IDRs
• IDR reviews evolution of
imbalances.
• MIP specific CSR
focused on
implementation of plans
or asks additional
aspects
• Assessment and follow
up in the context of the
European Semester.
• Discussion in
committees
24
Annex 1: Timing of EU surveillance
Note: The timetables for submission of new plans (after the initial start of the revised SGP) may deviate
depending on the Member States’ political cycles.
* In Autumn T, there will be an ex ante assessment of the Draft Budgetary Plan (DBP) for year T+1.
** In Spring T, there cannot yet be a full ex post assessment of fiscal outcomes as year T marks the start of the
implementation of the plan.
25
Annex 2 – Outcome of the public debate (17
)
Following the relaunch of the economic governance review in October 2021, (18
)
stakeholders contributed to the debate through an online public survey. Stakeholders
responded to eleven open questions on different aspects of EU economic governance. The
survey received 225 valid contributions from respondents in 25 countries. The Commission
summarised its main takeaways in a report published in March 2022. (19
) The characteristics
of the survey participants did not mirror those of the EU population and, as such, the replies
cannot be interpreted as representative of the prevailing view of all EU citizens and
stakeholders. However, the variety and depth of the contributions provide valuable input.
Many respondents expressed the view that the governance framework should become more
growth-friendly, more mindful of social issues, and that it should support the policy priorities
for the green and digital transitions. Most respondents acknowledged the need for the fiscal
framework to support the resilience of EU economies to shocks and that debt sustainability
should remain a central objective of the EU fiscal rules, while the adjustment path towards
lower government debt should be realistic and gradual. Many respondents stressed the need
to incentivise investment as a necessary feature of the economic governance framework.
Green investment was identified as deserving special attention due to global climate and
environmental challenges, while a few respondents cautioned against giving preferential
treatment to investment expenditure in fiscal surveillance. Participants also called for
simplification, transparency and stronger national ownership. Many respondents viewed the
RRF as a good inspiration for the governance framework, in terms of fostering national
ownership and promoting reforms through positive incentives. Several respondents support
stronger compliance and enforcement of the surveillance framework. Several respondents
called for further synergies between the SGP and the MIP, as it could help improve the
growth-friendliness of public finances and the simultaneous achievement of various policy
objectives.
Several contributors to the public debate have called for a permanent central fiscal
capacity. (20
) Such a tool could address longer-term challenges through the provision of
common public goods that would boost sustainable growth and help stem inflation and/or
improve macroeconomic stabilisation. The Five Presidents report in 2015 identified sound
(17
) Other EU institutions have made a number of useful contributions to the public debate on the economic
governance framework. For example, in response to a dedicated request from former Commission President
Jean-Claude Juncker, the European Fiscal Board in September 2019 published its ‘Assessment of the EU fiscal
rules with a focus on the six- and two-pack legislation’. On 8 July 2021, the European Parliament (with MEP
Margarida Marques acting as rapporteur) adopted a Resolution ‘on the review of the macroeconomic legislative
framework for a better impact on Europe’s real economy and improved transparency of decision-making and
democratic accountability’. Both the European Economic and Social Committee and the European Committee
of the Regions have published opinions on the economic governance review, in December 2020 and February
2021 respectively.
(18
) European Commission (2021), ‘The EU economy after COVID-19: implications for economic governance’,
COM(2021) 662 final of 19 October 2021.
(19
) European Commission (2022), ‘Economic Governance Review – Summary report of the public
consultation’, SWD(2022) 104 final of 28 March 2022.
(20
) European Fiscal Board 2020; ECB Occasional Paper 273, September 2021; OECD Economic surveys Euro-
area, September 2021; IMF Departmental Paper No 2022/014, September 2022.
26
guiding principles for its design, notably that such a capacity should not lead to permanent
transfers between countries, it should maintain the incentives for sound fiscal policy-making
at the national level, and it should be developed within the framework of the European
Union. As suggested in the public debate, a central fiscal capacity for the EU or euro area
could take into account the examples of recent years’ successes (i.e., the European Fund for
Strategic Investments, SURE, and the RRF).
The debate also included a series of thematic discussions with Member States at the
Economic and Financial Committee and the Economic Policy Committee. These
discussions focused on the sustainability of public debt, the need to promote investment, the
pro-cyclicality of fiscal policy, enforcement and governance of the EU fiscal rules, the
interaction between EU and national fiscal frameworks, the relevance and effectiveness of the
MIP and the need to maintain it focused on macroeconomic challenges, and the lessons to be
learned from the RRF. The potential long-term implications of the Russian invasion of
Ukraine for resilience and security were also discussed. The euro area dimension of the
economic governance, and the MIP in particular, was discussed at the Eurogroup Working
Group.
Discussions have centred on identifying key issues to be addressed in a reformed
economic governance framework. Some elements of consensus have emerged, in particular
in the discussions with Member States. Some of these, in particular those regarding the fiscal
framework, have already been outlined in the Commission Communication of 2 March
2022. (21
) They are as follows:
• Ensuring public debt sustainability and promoting sustainable growth through
investment and reforms are two sides of the same coin and key to the success of the
EU fiscal framework.
• More attention to the medium term in the EU fiscal surveillance appears as a
promising avenue.
• Insights can be drawn from the design, governance and operation of the RRF.
• Simplification, stronger national ownership and better enforcement are key
objectives.
Discussions have also highlighted key issues that could be addressed in a reformed
economic governance framework regarding the MIP:
• Increasing the MIP’s effectiveness should be a key priority. This can be achieved
by increasing the focus on its core objective, which is to prevent risks to macro-
financial stability from turning into imbalances and to foster policy action, taking into
account the functioning of the EU and the euro area as a whole. A clearer focus would
facilitate communication regarding the identification of macroeconomic imbalances
and the necessary policy response, and enhance the visibility of the procedure.
(21
) European Commission (2022), ‘Fiscal policy guidance for 2023’, COM(2022) 85 final of 2 March 2022.
27
• Recent crises and the heightened level of uncertainty highlight the need to
enhance the ability of the MIP to identify emerging risks. This could be achieved
through the use of a more forward-looking approach that is able to trigger policy
response early on.
• Ensuring ownership is crucial to increase the traction of the MIP. This calls for
an enhanced dialogue with Member States, which may build on the experience of the
RRF. Making the EIP more operational would also support increased traction.
In parallel, the Conference on the Future of Europe also reflected on how to build a
stronger EU economy, social justice and jobs. (22
) It proposed that the EU strengthens its
competitiveness and resilience and promotes future-oriented investments focused on the
green and digital transitions with a strong social and gender dimension, taking also into
account the examples of the Next Generation EU and the SURE instrument. According to the
Conference, the EU needs to take into account the social and economic impact of the war
against Ukraine and the link between the EU economic governance with the new geopolitical
context.
(22
) European Commission (2022), ‘Conference on the future of Europe’, COM(2022) 404 final of 17 June
2022.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 9.11.2022
COM(2022) 583 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DEN EUROPÆISKE CENTRALBANK, DET EUROPÆISE ØKONOMISKE OG
SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU
Offentligt
KOM (2022) 0583 - Andet
Europaudvalget 2022
1
1. Indledning
I oktober 2021 relancerede Kommissionen den offentlige debat om revisionen af EU's
ramme for økonomisk styring og opfordrede andre EU-institutioner og øvrige vigtige
interessenter til at deltage. Gennem forskellige fora, herunder særlige møder, workshops og
en onlineundersøgelse, har borgere og en lang række deltagere, herunder nationale regeringer,
parlamenter, arbejdsmarkedets parter, den akademiske verden og andre EU-institutioner,
drøftet, hvordan de økonomiske udfordringer i dag og i morgen kræver reformer af EU's
ramme for økonomisk styring (1
) Drøftelser i Rådet (Økofin), Eurogruppen, Det Økonomiske
og Finansielle Udvalg og Udvalget for Økonomisk Politik har givet medlemsstaterne
mulighed for at reflektere over og give udtryk for deres synspunkter om de vigtigste mål for
rammen for styring, dens funktion og de nye udfordringer, der skal tages op.
Det er nu tid til at gå fra debat til at beslutningstagning. I denne meddelelse skitseres
Kommissionens retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring, der
tager sigte på de vigtigste økonomiske og politiske spørgsmål, der vil forme
samordningen og overvågningen af den økonomiske politik i EU i det kommende årti.
Under hensyntagen til de mest problematiske punkter i den nuværende ramme har disse
retningslinjer til formål at styrke gældsholdbarheden og fremme bæredygtig og inklusiv
vækst i alle medlemsstater (se figur 1) og således "genfinde Maastricht-ånden hvorefter
stabilitet og vækst er nødt til at gå hånd i hånd", som kommissionsformand Ursula von der
Leyen sagde i sin tale om Unionens tilstand (2
) Ansvarlige finanspolitiske strategier samt
investeringer og reformer, der fremmer bæredygtig vækst, er både uundværlige og gensidigt
forstærkende for at sikre finanspolitisk holdbarhed og muliggøre den grønne og den digitale
omstilling hen imod en robust økonomi. Den reviderede ramme bør tage fat på de nuværende
udfordringer og bidrage til at gøre Europa mere modstandsdygtigt ved at fastholde strategiske
investeringer i de kommende år og reducere den høje offentlige gældskvote på en realistisk,
gradvis og vedvarende måde. De centrale elementer i Kommissionens retningslinjer er
styrkelse af det nationale ejerskab, forenkling af rammen og større fokus på mellemlang sigt
kombineret med en stærkere og mere sammenhængende håndhævelse.
Formålet med reformen er at fremme effektiv økonomisk overvågning, der er forankret
i en fælles ramme, som sikrer ligebehandling og multilateral samordning af politikker.
Rammen bør være robust nok til at modstå ændrede økonomiske forhold og usikkerhed,
hvilket kræver et solidt og forudsigeligt regelsæt og undtagelsesklausuler, der kan tages i
anvendelse under ekstraordinære omstændigheder. Den bør også omfatte en integreret
tilgang, hvor overvågningsinstrumenterne supplerer hinanden inden for rammerne af det
europæiske semester. Effektiv forebyggelse og korrektion af makroøkonomiske ubalancer vil
kræve bedre afsløring af nye risici og opretholdelse af reformmomentum, samtidig med at der
lægges større vægt på udviklingen i EU og euroområdet og på gennemførelsen af politikker.
Disse retningslinjer vil danne grundlag for den videre debat, navnlig i Rådet og med Europa-
(1
) I marts 2022 offentliggjorde Kommissionen en kortfattet rapport med besvarelserne af onlineundersøgelsen.
Europa-Kommissionen (2022) "Online public consultation on the review of the EU economic governance
framework: summary of responses" (SWD(2022) 104 final af 28.3.2022).
(2
) Tale om Unionens tilstand, afholdt af Kommissionens formand den 14. september 2022.
2
Parlamentet, med henblik på at opnå bred konsensus om den fremtidige udformning af
rammen for økonomisk styring.
Meddelelsen er opdelt som følger: I afsnit 2 understreges behovet for en effektiv ramme for
styring, der integrerer den finanspolitiske dimension og reform- og
investeringsdimensionerne for at tackle de udfordringer, der hersker nu og inden for en
overskuelig fremtid. På denne baggrund præsenteres de vigtigste elementer i Kommissionens
reformkurs i afsnit 3. I afsnit 4 uddybes disse centrale elementer ved en mere detaljeret
redegørelse af de praktiske aspekter af de foreslåede reformer af den finanspolitiske og
makroøkonomiske overvågning. I afsnit 5 beskrives de næste skridt og konklusioner.
Figur 1: En ny styringsstruktur
2. Behovet for en effektiv ramme for økonomisk styring
2.1 Skabelse af en ramme, som medlemsstaterne kan bruge som rettesnor, når de skal
tackle identificerede udfordringer og fælles politiske prioriteter
Rammen for økonomisk styring i EU har fungeret som rettesnor for medlemsstaterne til
at nå deres økonomiske og finanspolitiske mål. Lige siden vedtagelsen af Maastricht-
traktaten i 1992 har rammen bidraget til at opnå makroøkonomisk konvergens, sikre sunde
offentlige finanser og afhjælpe makroøkonomiske ubalancer. I tilslutning til en fælles
Gældsholdbarhed OG bæredygtig vækst
Finanspolitisk
ansvarlighed
Reformer og
investeringer
Makroøkonomisk
balance
En revideret
finanspolitisk
ramme i EU
Baseret på en
mellemfristet kurs for
udviklingen i offentlige
nettoudgifter, som er
forankret i
gældsholdbarhed
Et nyt redskab til at
styrke reformer og
investeringer
Sikre gennemførelsen
af reformer og
investeringer, der
understøtter den aftalte
udgiftskurs
En revideret
procedure i
forbindelse med
makroøkonomiske
ubalancer
Et mere fokuseret og
fremadskuende
perspektiv
Styrke effektivitet og
håndhævelse baseret på
politiske tilsagn
3
pengepolitik og en fælles valuta i euroområdet har rammen skabt betingelser for økonomisk
stabilitet, bæredygtig økonomisk vækst og højere beskæftigelse for EU-borgerne.
Rammen for økonomisk styring i EU har udviklet sig med tiden. Reformer er generelt
blevet gennemført som reaktion på svagheder i rammen, som hovedsagelig har givet sig til
kende i økonomiske krisetider. De to lovgivningspakker kendt som sixpacken og twopacken
blev vedtaget som reaktion på den globale finanskrise og statsgældskrisen i euroområdet med
henblik på at modernisere den finanspolitiske overvågning, styrke de nationale
budgetrammer, forstærke den finanspolitiske samordning i euroområdet og udvide den
økonomiske overvågning til at omfatte makroøkonomiske ubalancer (3
)
Selv om rammen har været med til at udfylde hullerne i overvågningen og er blevet
nemmere at tilpasse til de økonomiske forhold, er den også blevet mere kompleks, og
ikke alle instrumenter og procedurer har vist sig i stand til at stå sin prøve. I
meddelelsen fra februar 2020 om revisionen af den økonomiske styring og den efterfølgende
offentlige debat (jf. bilag 1) blev der peget på den blandede succes, som rammen for
finanspolitisk overvågning og de stadig større forskelle mellem budgetstillingen i
medlemsstaterne har haft. Rammen gav ikke tilstrækkelig mulighed for at differentiere
mellem medlemsstaterne trods forskellige budgetstillinger, bæredygtighedsrisici og andre
sårbarheder. De nationale finanspolitikker var ofte forblevet procykliske, og medlemsstaterne
havde ikke udnyttet økonomiske opgangstider til at opbygge finanspolitiske stødpuder. Evnen
til at styre den finanspolitiske kurs i euroområdet blev svækket af manglen på ansvarlige
politikker i opgangstider og forblev begrænset i mangel af en central finanspolitisk kapacitet
med stabiliserende egenskaber. Sammensætningen af de offentlige finanser var ikke blevet
mere vækstfremmende, og de nationale regeringer havde ikke prioriteret udgifter, der
fremmer vækst og økonomisk og social modstandsdygtighed. EU's finanspolitiske regler var
blevet komplekse, idet der blev anvendt mange forskellige indikatorer og overvejende sat lid
til ikkeobserverbare variabler, hvilket undergraver gennemsigtigheden og lægger hindringer i
vejen for ejerskab og forudsigelighed. På trods af forbedringer i de nationale finanspolitiske
rammer var der meget stor forskel på deres effektivitet fra medlemsstat til medlemsstat. For
så vidt angår overvågningen af de makroøkonomiske ubalancer var det med rammen
lykkedes at øge bevidstheden om de bredere risici for den makroøkonomiske stabilitet, men
det førte ikke til passende politiske reaktioner. Proceduren i forbindelse med
uforholdsmæssigt store ubalancer var aldrig blevet bragt i anvendelse. Siden indførelsen af
proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer havde Unionen større succes med
at reducere underskud på betalingsbalancens løbende poster end med at reducere vedvarende
og store overskud på de løbende poster. Overvågningen var endnu ikke blevet sat på prøve
med hensyn til at forhindre ophobning af nye sårbarheder og risici og at fremme passende
(3
) En fuldstændig beskrivelse af sixpack- og twopack-reformerne kan findes i tekstboks 1 i Europa-
Kommissions (2020) "Evaluering af den økonomiske styring" (COM(2020) 55 final af 5.2.2020). En udførlig
liste over den bagvedliggende afledte lovgivning kan findes i fodnote 1 (side 1) i arbejdsdokumentet fra
Kommissionens tjenestegrene, som ledsager meddelelsen (Europa-Kommissionen (2020) "Evaluering af den
økonomiske styring" (SWD(2020) 210 final af 5.2.2020).
4
forebyggende politiske foranstaltninger. Forbindelserne mellem de forskellige dimensioner af
overvågningen var ikke altid blevet fuldt udnyttet.
2.2 Erfaringer fra de seneste kriser
Erfaringerne fra den politiske reaktion på de seneste økonomiske chok, navnlig covid-
19-krisen, har konsekvenser for revisionen af den økonomiske styring. I marts 2020 blev
den generelle undtagelsesklausul i stabilitets- og vækstpagten aktiveret. Det gjorde det muligt
for medlemsstaterne at reagere på covid-19-krisen ved at yde betydelig finanspolitisk støtte til
deres økonomier og midlertidigt afvige fra budgetkravene i stabilitets- og vækstpagten (4
)
Denne stærkt konjunkturdæmpende reaktion viste sig, sammen med nye foranstaltninger og
instrumenter på EU-plan og sociale sikkerhedsnet og sundhedssystemer på nationalt plan, at
være yderst effektiv til at afbøde de økonomiske og sociale skader, som krisen har forårsaget.
Erfaringerne fra EU's vellykkede politiske reaktion på krisen, herunder det positive samspil
mellem reformer og investering under genopretnings- og resiliensfaciliteten, har også været
nyttige for revisionen af rammen for økonomisk styring. Samtidig har krisen medført
betydelige stigninger i gældskvoterne for den offentlige og private sektor, hvilket
understreger vigtigheden af at nedbringe gældskvoterne til et forsvarligt niveau på en gradvis,
vedvarende og vækstfremmende måde. Finanspolitisk forsigtighed i tider med vedvarende
vækst er med til at opbygge finanspolitiske stødpuder, som regeringerne kan bruge til at yde
konjunkturdæmpende finanspolitisk støtte i krisetider, hvor diskretionære finanspolitiske
foranstaltninger kan være særligt effektive. Investeringer i beredskab og modstandsdygtighed
kan også mindske de negative økonomiske konsekvenser af kriser. Desuden bekræftede
erfaringerne før og under krisen, at det er vanskeligt at udforme politiske henstillinger på
grundlag af ikkeobserverbare indikatorer, der ofte revideres (såsom "outputgabet" og den
"strukturelle saldo").
Den grønne og den digitale omstilling, behovet for at sikre energisikkerhed samt social
og økonomisk modstandsdygtighed (5) og for at opbygge forsvarskapacitet vil kræve
vedvarende høje investeringer i de kommende år. Covid-19-krisen og den russiske
invasion af Ukraine har også gjort disse fælles prioriteter mere synlige og presserende. Der
vil være behov for store investeringer for at opnå en retfærdig dobbelt omstilling (grøn og
digital), øge den sociale og økonomiske modstandsdygtighed (herunder gennem
opkvalificering og omskoling), øge den territoriale samhørighed, reducere
energiafhængigheden og øge forsvarskapaciteten både på nationalt plan og til støtte for
Europas fælles prioriteter. EU-budgettet har inden for sin begrænsede kapacitet støttet disse
bestræbelser, da den dobbelte omstilling, modstandsdygtighed, energisikkerhed og forsvar er
fælles mål for alle medlemsstaterne og endnu mere presserende på grund af den nuværende
krise. Disse mål kræver investeringer fra virksomheder og husholdninger, men også højere
(4
) En mere indgående drøftelse af reaktionen på covid-19-krisen og konsekvenserne af krisen for revisionen af
den økonomiske styring kan findes i Europa-Kommissionen (2021) "EU's økonomi efter covid-19: betydning
for den økonomiske styring" (COM(2021) 662 final af 19. oktober 2021).
(5
) Vejledning til medlemsstaterne om, hvordan man bedst kan foretage vurderinger af den fordelingsmæssige
virkning af nye politikker, som er vigtige for at undgå en forværring af de eksisterende uligheder, findes i
Europa-Kommissionen (2022) "Bedre vurdering af den fordelingsmæssige virkning af medlemsstaternes
politikker" (COM(2022) 494 final af 23. september 2022).
5
offentlige investeringer understøttet af en god sammensætning og kvalitet af de offentlige
finanser. Disse politikker fremmer den potentielle vækst, styrker modstandsdygtigheden og
hjælper med at imødegå de negative rystelser, som krigen har udløst. Endelig afspejler de
EU's strategiske prioriteter og støttes af fælles EU-finansierede programmer, såsom
finansieringen fra genopretnings- og resiliensfaciliteten frem til 2026 og fra
samhørighedsfondene.
En effektiv samordning af politikkerne er afgørende for at kunne reagere på kriser. De
politiske reaktioner på covid-19-krisen, den russiske invasion af Ukraine og den deraf
følgende energikrise har understreget værdien af en stærk samordning af politikker, herunder
mellem forskellige politiske og finansielle instrumenter og mellem EU og det nationale plan.
Aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul har virket fremmende for de nationale
finanspolitiske reaktioner. Samspillet mellem finanspolitik og pengepolitik var og er fortsat
afgørende for en effektiv makroøkonomisk reaktion på krisen. Pengepolitikken har skabt rum
til at gennemføre de nødvendige nationale finanspolitiske foranstaltninger, som igen har
været med til at afbøde virkningerne på den økonomiske vækst og den sociale samhørighed.
Der er foretaget midlertidige ændringer af nogle rammebetingelser, såsom
tilsynsbestemmelserne vedrørende finansielle markeder og EU's rammer for statsstøtte.
Fleksibiliteten, herunder inden for EU's budget, er blevet udnyttet til fulde. De nye
instrumenter på EU-plan har også hjulpet, navnlig den midlertidige støtte til mindskelse af
risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation (SURE), investeringsinitiativet som reaktion på
coronavirusset (CRII) under samhørighedspolitikken og NextGenerationEU, herunder
genopretningsbistanden til samhørighed og til områder i Europa (REACT-EU) samt
genopretnings- og resiliensfaciliteten. Den effektive gennemførelse af reformer og
investeringer i genopretnings- og resiliensplanerne giver medlemsstaterne en unik mulighed
for at opnå en højere økonomisk vækst, tackle økonomiske og sociale sårbarheder, forbedre
den offentlige og private gældsholdbarhed, styrke modstandsdygtigheden og fremskynde den
grønne og den digitale omstilling, samtidig med at Unionens mål opfyldes. Senest har
Kommissionen som reaktion på forstyrrelserne på energimarkederne, der er forårsaget af den
russiske invasion af Ukraine og Ruslands brug af energiforsyninger som våben, foreslået en
række foranstaltninger til håndtering af høje energipriser og sikring af forsyningssikkerheden.
Kommissionen har også iværksat en række initiativer, herunder REPowerEU-planen, for at
sætte en stopper for afhængigheden af russiske fossile brændstoffer ved at diversificere
energiforsyningen, spare energi og fremskynde den grønne omstilling (6
)
Den reviderede ramme skal også hjælpe medlemsstaterne med at imødegå de
langsigtede udfordringer, EU står overfor. Langsigtede strukturelle tendenser udgør en
betydelig udfordring for de offentlige finansers holdbarhed og bæredygtig vækst i EU's
medlemsstater. Disse tendenser omfatter demografiske udfordringer og klimakrisen, som i
stigende grad viser sig i form af stadig mere alvorlige og hyppige ekstreme vejrhændelser.
For at imødegå disse udfordringer skal medlemsstaterne træffe yderligere foranstaltninger,
herunder i form af offentlige investeringer for at fremme den grønne og den digitale
(6
) Europa-Kommissionen (2022) "REPowerEU: En fælles europæisk indsats for mere sikker og bæredygtig
energi til mere overkommelige priser" (COM(2022) 108 final af 8. marts 2022).
6
omstilling samt politikker med fokus på at sikre sunde offentlige finanser, bl.a. gennem
reform af pensionssystemerne.
3. Mod en enklere og mere effektiv ramme med større ejerskab
I dette afsnit præsenteres hovedkonturerne for Kommissionens retningslinjer for
reformen af rammen for økonomisk styring (se figur 2). Der redegøres nærmere for
specifikke spørgsmål vedrørende den konkrete udformning og gennemførelsen af den
foreslåede reviderede ramme i afsnit 4, hvor der også redegøres for rammerne for håndtering
af medlemsstater i euroområdet, der oplever eller trues af problemer vedrørende finansiel
stabilitet.
3.1 En revideret styringsstruktur med større fokus på udviklingen på mellemlang sigt
Kommissionens retningslinjer har til formål at fastlægge en enklere og mere integreret
struktur for makroøkonomisk overvågning for at sikre gældholdbarhed og fremme
bæredygtig og inklusiv vækst. For at sikre en konsekvent anvendelse af rammen på alle
dens komponenter samt en effektiv økonomisk overvågning er det nødvendigt at præcisere
målene for hver enkelt dimension af overvågningen, at integrere de makroøkonomiske og
finanspolitiske politikker bedre samt at supplere med instrumenter til overvågning af
fremskridt og opfyldelse af nye mål. Foruden en revision af EU's finanspolitiske ramme og
proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, navnlig ved at integrere
finanspolitiske mål samt reform- og investeringsmål i en enkelt helhedsorienteret
mellemfristet plan, er Kommissionens hensigt at indføre et nyt EU-instrument til
håndhævelse af reformer og investering. Dette instrument vil sikre, at medlemsstaternes
reform- og investeringstilsagn, der underbygger en mere gradvis finanspolitisk tilpasning,
håndhæves (se afsnit 4.1).
Traktatens referenceværdi for budgetunderskuddet på 3 % af BNP og gældskvoten på
60 % forbliver uændret. Disse værdier er fastlagt i en protokol til traktaten, og
udgangspunktet for revisionen er at sikre, at disse værdier overholdes på en mere effektiv
måde, navnlig ved at der fokuseres på en velegnet og troværdig gældsnedbringelsesstrategi
hen imod 60 % af BNP, samtidig med at det sikres, at rammen for økonomisk styring
fremmer bæredygtig og inklusiv vækst.
7
Figur 2: Bud på en revideret finanspolitisk ramme
3.2 Nationale mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag som centralt
element i den nye styringsstruktur
Nationale mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag, der samler den
enkelte medlemsstats finanspolitiske tilsagn samt reform- og investeringstilsagn i en
fælles EU-ramme, vil være hjørnestenen i den foreslåede reviderede ramme (7
) Dette vil
sikre konsekvens og strømline processer og resultater, samtidig med at det anerkendes, at
reformer og investeringer kan have en positiv indvirkning på den finanspolitiske holdbarhed.
EU's reviderede finanspolitiske ramme vil fastsætte kravene, således at det sikres, at
gældskvoten bringes i nedadgående retning eller bevares på et forsvarligt niveau, og at
budgetunderskuddet holdes under referenceværdien på 3 % af BNP på mellemlang sigt.
Medlemsstaterne vil fremlægge mellemfristede planer, der fastlægger de enkelte landes
finanspolitiske kurs samt prioriterede offentlige investeringer og reformtilsagn, der tilsammen
sikrer vedvarende og gradvis gældsnedbringelse og bæredygtig og inklusiv vækst. Alle
medlemsstaterne vil være forpligtet til at opfylde de opstillede prioriteter i de landespecifikke
henstillinger, der fremsættes i forbindelse med det europæiske semester. De mellemfristede
planer bør også omfatte initiativer, der er i overensstemmelse med EU's strategiske
prioriteter, som er direkte afledt af aftalte EU-retningslinjer og mål, der kræver politiske tiltag
fra medlemsstaternes side. Derfor bør planerne også være i overensstemmelse med de
nationale energi- og klimaplaner (som skal være afstemt med målene i EU's klimalov) samt
med de nationale køreplaner for det digitale årti. I løbet af genopretnings- og
resiliensfacilitetens levetid vil der være behov for krydshenvisninger til genopretnings- og
resiliensplanerne for at sikre en sammenhængende politik.
Denne mellemfristede tilgang ville give mulighed for at differentiere mellem
medlemsstaterne inden for en revideret fælles EU-ramme, der har bæredygtig vækst og
(7
) Planerne for finans- og strukturpolitiske tiltag vil samle de nuværende stabilitets-/konvergensprogrammer og
de nationale reformprogrammer i én samlet plan.
8
risici for gældsholdbarhed som grundlag. En sådan fælles EU-ramme ville være
medvirkende til at sikre gennemsigtig ligebehandling af medlemsstaterne. Målet om
gældsholdbarhed bliver udgangspunktet for EU's finanspolitiske overvågning, hvilket
afspejler det centrale mål i traktaten om finanspolitiske regler i Den Økonomiske og
Monetære Union, som er skal forhindre såkaldte "grove fejl" i gennemførelsen af
finanspolitikken, da disse kan have afsmittende skadelige følger for andre medlemsstater og
for valutaunionen som helhed. Den eksisterende EU-ramme kræver, at alle medlemsstaterne
foretager lignende tilpasningsbestræbelser, navnlig i den forebyggende del, uanset deres
gældssituation og finanspolitiske risici. Gældskvoterne og gældsudviklingen varierer dog
meget fra medlemsstat til medlemsstat. Nogle af dem har en meget høj gælds på over 90 % af
BNP (og i to tilfælde over 150 % af BNP). Andre har en gælds på mindre end 60 % af BNP.
Endelig ligger adskillige medlemsstater midtimellem med en gæld på mellem 60 % og 90 %
af BNP.
En risikobaseret ramme for overvågning vil gøre det muligt at tilpasse det eksisterende
gældsreduktionsmål til den landespecifikke gældskvote, samtidig med at kravet om at
holde budgetunderskuddet under 3 % af BNP på troværdig vis bevares. I den aktuelle
situation med høje gældskvoter efter covid-19 vil det nuværende gældsreduktionsmål (reglen
om en tyvendedel) indebære en for krævende fremrykket finanspolitisk indsats, der risikerer
at bringe væksten i fare og er procyklisk (8
) Det bør anerkendes, at medlemsstater med stor
gæld ikke kan overholde det eksisterende gældsreduktionsmål på 1/20, da en nedbringelse af
deres gældskvoter med denne hastighed vil have en meget negativ indvirkning på væksten og
dermed på selve gældsholdbarheden. Det foreslås derfor at gå over til en mere risikobaseret
ramme for overvågning, der er bygget op omkring gældsholdbarhed, og hvor der skelnes
mere mellem landene ved at tage hensyn til deres udfordringer relateret offentlig gæld,
samtidig med at en gennemsigtig og fælles EU-ramme overholdes i overensstemmelse med
traktatens referenceværdier på 3 % af BNP og 60 % af BNP.
Nationale mellemfristede planer bør sikre en holdbar gældsnedbringelsesstrategi
gennem gradvis konsolidering og reformer og investeringer. Medlemsstaterne bør
fremlægge mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag, der sikrer, at gælden
holdes på eller bringes på en holdbar kurs inden udgangen af tilpasningsperioden, samt
prioriterede offentlige investeringer og reformtilsagn. Rammen afspejler, at reformer og
investeringer ikke er på bekostning af finanspolitisk tilpasning, men at de går hånd i hånd.
Forbedring af kvaliteten af de offentlige finanser og beskyttelse af offentlige investeringer
bør være centrale elementer i de mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag i
lyset af den væsentlige rolle, som offentlige investeringer og reformer spiller for at styrke den
potentielle vækst og håndtere store systemiske udfordringer som den grønne og den digitale
omstilling.
(8
) For oplysninger om dette mål henvises til se artikel 2, stk. 1a, i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97 af 7. juli
1997 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store
underskud (EFT L 209 af 2.8.1997, s. 6).
9
Desuden vil medlemsstaterne kunne give tilsagn om en række reformer og
investeringer, der er med til at bringe deres gæld på en holdbar kurs, og som derfor kan
understøtte en længere tilpasningsperiode og en mere gradvis tilpasningssti.
Tilpasningsstien, reformerne og investeringerne vil blive drøftet med Kommissionen, og når
den er nået frem til en positiv vurdering, vil de blive vedtaget af Rådet. Planerne skal
omsættes i de nationale budgetter for hele tilpasningsperioden, idet medlemsstaterne først kan
revidere planerne efter tidligst fire år. Denne minimumstilpasningsperiode kan forlænges for
at matche den nationale lovgivning, hvis medlemsstaterne ønsker det. Planen vil kunne
revideres tidligere, hvis objektive omstændigheder gør det umuligt at gennemføre planen,
men den vil i så fald skulle gennemgå den samme godkendelsesproces. Hyppige revisioner
vil undergrave planernes troværdighed som fikspunkt for ansvarlige politikker.
En enkelt operationel indikator baseret på gældsholdbarhed vil tjene som grundlag for
fastsættelse af den finanspolitiske tilpasningssti og gennemførelse af den årlige
finanspolitiske overvågning, hvilket vil forenkle den finanspolitiske ramme og øge
gennemsigtigheden betydeligt. Anvendelsen af nationalt finansierede primære nettoudgifter,
dvs. udgifter ekskl. diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og ekskl. renteudgifter
samt udgifter til konjunkturbestemte arbejdsløshedsudgifter, som den eneste operationelle
indikator for overvågningen, vil give de automatiske stabilisatorer mulighed for at virke,
herunder udsving i indtægter og udgifter, der ikke er under statens direkte kontrol. Dette vil
sikre en højere grad af makroøkonomisk stabilisering. Selv om medlemsstaterne vil kunne
anvende alternative indikatorer til nationale budgetformål (f.eks. en strukturel saldo), vil den
årlige finanspolitiske overvågning på EU-plan udelukkende blive foretaget ved hjælp af
denne ene operationelle indikator og dermed udgiftskursen. Denne ene operationelle
indikator bør defineres på en sådan måde, at gældsholdbarheden sikres. Den aftalte flerårige
kurs for udviklingen i primære nettoudgifter bør sikre, at gælden senest ved
tilpasningsperiodens udgang er eller forbliver nedadgående eller holdes på et forsvarligt
niveau, samtidig med at det sikres, at budgetunderskuddet holdes under 3 % af BNP på
mellemlang sigt (9
)
3.3 Aftale om de nationale mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag
Den nationale mellemfristede plan for finans- og strukturpolitiske tiltag vil være kernen
i den reviderede stabilitets- og vækstpagt og forelægges af medlemsstaten med
udgangspunkt i en fælles EU-ramme. Den reviderede fælles EU-ramme vil fastsætte
kravene, således at det sikres, at gældskvoten bringes i nedadgående retning eller bevares på
et forsvarligt niveau, og at underskuddet holdes under 3 % af BNP. Den fælles EU-ramme vil
også fastlægge kriterierne for vurderingen af de reformer og investeringer, der ligger til grund
for en eventuel forlængelse af tilpasningsstien. Medlemsstaternes mellemfristede planer skal
være i overensstemmelse med den fælles reviderede EU-ramme.
På baggrund af en positiv vurdering fra Kommissionen vedtager Rådet den
mellemfristede plan for finans- og strukturpolitiske tiltag, herunder den deri fastlagte
(9
) Kommissionen vil anvende sin ramme for gældsholdbarhedsanalyse, da den er en veletableret analytisk
værktøjskasse til vurdering af risiciene for gældsholdbarheden (se tekstboks 1).
10
finanspolitiske kurs. Kommissionen vil vurdere planen på grundlag af den reviderede fælles
EU-ramme og vil kun kunne foretage en positiv vurdering af planerne for finans- og
strukturpolitiske tiltag, hvis gælden bringes på en nedadgående kurs eller holdes på et
forsvarligt niveau, og budgetunderskuddet holdes under referenceværdien på 3 % af BNP på
mellemlang sigt. Multilaterale drøftelser i Rådets relevante udvalg vil sikre gennemsigtighed
og ansvarlighed, idet Rådet skal godkende planen. Denne model vil styrke det nationale
ejerskab. På grundlag af en bedre integration af kravene i den reviderede fælles EU-ramme i
de indenrigspolitiske debatter vil den styrke den multilaterale finanspolitiske overvågning.
3.4 Gennemførelse af den nationale mellemfristede plan og årlig overvågning
For at sikre gennemsigtighed og gøre det nemmere at overvåge gennemførelsen af de
mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag effektivt vil
medlemsstaterne forelægge årlige statusrapporter. Ud over den finanspolitiske
rapportering vil disse rapporter indeholde en redegørelse for gennemførelsen af reformer og
investeringer, der er omfattet af de mellemfristede planer. (10
) De vil danne grundlag for
Kommissionens og Rådets årlige overvågning, herunder eventuelle håndhævelsesafgørelser.
Selv om medlemsstaterne ville få større mulighed for at tilrettelægge deres
finanspolitiske kurs, vil en strengere håndhævelse på EU-plan understøtte multilateral
overvågning. Håndhævelsen vil blive forbedret i forhold til den nuværende ramme.
Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EDP) vil forblive uændret
ved overskridelse af referenceværdien for underskuddet på 3 % af BNP (den såkaldt
"underskudsbaserede EDP"). Den er et veletableret element i EU's finanspolitiske
overvågning og har været et effektivt instrument til at påvirke den finanspolitiske adfærd.
Samtidig er den letforståelig for de politiske beslutningstagere og offentligheden på grund af
sin enkelhed. Ved overtrædelser af gældskriteriet (den såkaldte "underskudsbaserede EDP")
vil proceduren blive styrket både for så vidt angår aktivering og ophævelse. Den vil fokusere
på afvigelser fra den aftalte finanspolitiske kurs, som medlemsstaten har forpligtet sig til, og
som Rådet har godkendt. For medlemsstater, der har store udfordringer med offentlig gæld,
vil afvigelser fra den aftalte kurs automatisk føre til indledning af en procedure i forbindelse
med uforholdsmæssigt store underskud. For medlemsstater, der har moderate udfordringer
med offentlig gæld, kan afvigelser føre til indledning af en procedure i forbindelse med
uforholdsmæssigt store underskud, hvis det vurderes, at der er tale om "grove fejl".
Sanktionsmulighederne vil blive udvidet, f.eks. ved at medtage omdømmemæssige sanktioner
(se afsnit 4.2).
Der vil blive indført et nyt instrument til sikring af gennemførelsen af reform- og
investeringstilsagn. I henhold til den foreslåede reform kan medlemsstaterne anmode om en
mere gradvis tilpasningssti ved at foreslå specifikke prioriterede reformer og investeringer,
der fremmer en langsigtet bæredygtig vækst og dermed bidrager til at forbedre
gældsdynamikken (se afsnit 4.1). I tilfælde af at disse tilsagn ikke gennemføres, vil et nyt
håndhævelsesinstrument føre til revision og skærpelse af tilpasningsstierne. (11
) På grund af
(10
) Der tages hensyn til relevante interaktioner med genopretnings- og resiliensplanerne i løbet af
genopretnings- og resiliensfacilitetens levetid.
11
den særlige risiko for afsmittende skadelige følger i den monetære union vil det være muligt
at anvende finansielle sanktioner over for landene i euroområdet, hvis de ikke gennemføres.
De nationale rammer og processer vil bidrage til at nå målene for den mellemfristede
plan for finans- og strukturpolitiske tiltag. Uafhængige finanspolitiske institutioner vil
spille en vigtig rolle i de enkelte medlemsstater med hensyn til at vurdere de antagelser, der
ligger til grund for planerne, foretage en vurdering af planernes relevans med hensyn til
gældsholdbarheden og de landespecifikke mellemfristede mål og overvåge overholdelse af
planen. Dette vil indebære en forbedring af de uafhængige finanspolitiske institutioners set-
up og effektivitet. Resultatet vil være en større debat på nationalt plan og dermed en højere
grad af politisk engagement og ejerskab til den mellemfristede plan. Kommissionen vil i
denne sammenhæng tage Det Europæiske Finanspolitiske Råds mandat og rolle op til fornyet
overvejelse.
3.5 En mere effektiv ramme til afsløring og korrektion af makroøkonomiske ubalancer
Hjørnestenen i Kommissionens retningslinjer for proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer vil være en styrket dialog med medlemsstaterne for at
opnå bedre gennemførelse gennem ejerskab og engagement. Medlemsstaterne vil få større
ejerskab, ved at der skabes en fælles forståelse mellem medlemsstaterne og Kommissionen
om de udfordringer, der er identificeret under proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer, og de politikker, der er nødvendige for at tackle dem. Dette vil
indebære en dialog, der fører til et tilsagn fra medlemsstaternes side om at inddrage de
reformer og investeringer, der er nødvendige for at forebygge eller korrigere
makroøkonomiske ubalancer, i deres mellemfristede plan om finans- og strukturpolitiske
tiltag.
Endvidere bør den forebyggende rolle, som proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer spiller, styrkes i et makroøkonomisk klima præget af nye
risici. Både den første screening for ubalancer i rapporten om varslingsmekanismen og
vurderingen af, hvorvidt der består ubalancer i de dybdegående undersøgelser, vil blive gjort
mere fremadskuende med henblik på at påvise og afhjælpe nye ubalancer på et tidligt
tidspunkt. Dette kan indebære, at der foretages flere dybdegående undersøgelser, når
variabler relateret til strømme peger i retning af en negativ udvikling, der indikerer en høj
risiko for opbygning af ubalancer. Det kan også føre til, at det i de dybdegående
undersøgelser i højere grad konkluderes, at der ikke findes ubalancer.
Reformen vil mindske den inerti, der har kendetegnet proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer, ved i højere grad at basere vurderingen af ubalancer på
risikoudviklingen og politikgennemførelsen. Dette indebærer, at der lægges mere vægt på
udviklingstendenser, der forventes at vare ved, og på de politikker, der er blevet gennemført
for at tackle de makroøkonomiske ubalancer i forbindelse med vurderingen af, hvorvidt
ubalancerne er blevet korrigeret. Denne tilgang vil føre til en nedtrapning af proceduren i
(11
) Det er nødvendigt at uddybe de nærmere bestemmelser og retsgrundlaget for dette instrument.
12
forbindelse med makroøkonomiske ubalancer over for medlemsstaterne, når der er indført
politikker til at tackle ubalancer, og de eksisterende ubalancer løbende bliver korrigeret.
Endelig vil reformen sigte mod en procedure i forbindelse med makroøkonomiske
ubalancer, der har et klart fokus på de makroøkonomiske spørgsmål, som berører
medlemsstaterne, og samtidig synliggør EU- og euroområdedimensionen af
ubalancerne. Dette kan rette søgelyset mod sårbarheder, der eventuelt kan påvirke EU og
euroområdet som helhed, og de forskellige medlemsstaters respektive bidrag til disse
sårbarheder. Dette vil være med til at internalisere eventuelle afsmittende virkninger og indgå
i henstillinger vedrørende euroområdet.
For fuldt ud at udnytte synergierne mellem proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer og den finanspolitiske ramme er der i revisionen taget
højde for adskillige sammenkoblinger. For det første bør de mellemfristede planer for
finans- og strukturpolitiske tiltag for de medlemsstater, som er berørt af ubalancer, også
indeholde reformer og investeringer for at korrigere disse ubalancer. For det andet vil det i
tilfælde af manglende gennemførelse af reformer af relevans for proceduren i forbindelse
med makroøkonomiske ubalancer og investeringer, der understøtter en længere
tilpasningsperiode, for lande med uforholdsmæssigt store ubalancer blive overvejet at indlede
proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer. Endelig vil medlemsstaten,
hvis der indledes en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer, blive
bedt om at forelægge en revideret plan for finans- og strukturpolitiske tiltag, der således vil
fungere som en plan for korrigerende foranstaltninger som fastlagt i EU-lovgivningen (12
).
(12
) For yderligere oplysninger om planen for korrigerende foranstaltninger henvises til artikel 8 i Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1176/2011 af 16. november 2011 om forebyggelse og korrektion af
makroøkonomiske ubalancer (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 25).
13
4. Hvordan vil den reviderede ramme for økonomisk styring fungere i praksis?
Dette afsnit tager udgangspunkt i de centrale konturer af reformen, der er beskrevet i
det foregående afsnit, og omhandler nogle specifikke spørgsmål om, hvordan EU's
reviderede fælles finanspolitiske ramme fungerer. Disse spørgsmål vedrører: fastlæggelse
af og enighed om de nationale mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag,
vurdering af, hvorvidt de finanspolitiske resultater er i overensstemmelse med den godkendte
udgiftskurs samt identifikation og overvågning af korrektionen af makroøkonomiske
ubalancer. Dette afsnit dækker også rammerne for finansiel bistand, dvs. rammerne for
medlemsstater i euroområdet, der har, eller er truet af alvorlige vanskeligheder med hensyn til
deres finansielle stabilitet.
4.1 Hvordan skal planen udarbejdes og vedtages?
Forelæggelse, vurdering, godkendelse samt revision af den nationale mellemfristede plan for
finans- og strukturpolitiske tiltag
Som led i den fælles ramme vil Kommissionen for medlemsstater med store eller
moderate udfordringer relateret til offentlig gæld foreslå en flerårig
referencetilpasningssti med udgangspunkt i de primære nettoudgifter, der som
minimum dækker fire år. Referencetilpasningsstien vil være forankret i gældsholdbarhed,
hvilket betyder, at det for medlemsstater med store og moderate finanspolitiske udfordringer
bør sikres, at gælden, selv uden yderligere finanspolitiske foranstaltninger, forbliver på en
troværdig nedadgående kurs efter den finanspolitiske tilpasningsperiode, og at underskuddet
holdes under de 3 % af BNP (se tekstboks 1 for yderligere oplysninger). For så vidt angår de
enkelte medlemsstater vil den flerårige udgiftskurs, der skal bringe gælden på en
nedadgående kurs, således blive omsat til det tilsvarende niveau for den strukturelle primære
saldo, der skal nås ved udgangen af den fireårige periode. Gældsholdbarhedsanalysen (13
),
den flerårige referencetilpasningssti og det tilsvarende niveau for den strukturelle primære
saldo ved udgangen af den fireårige periode vil blive offentliggjort af Kommissionen. Disse
elementer vil udgøre det fælles referencegrundlag for vurderingen af de planer, som
medlemsstaterne forelægger.
Ved at foreslå en referencetilpasningssti, der som minimum dækker fire år, vil
Kommissionen anvende følgende fælles ramme:
 For medlemsstater, der har store udfordringer relateret til offentlig gæld, bør
referencekursen for nettoudgifterne sikre i) at den tiårige gældsudvikling ved en
uændret politik bringens på en troværdi og konstant nedadgående kurs, og ii) at
underskuddet holdes under referenceværdien på 3 % af BNP ved uændrede politikker
i samme tiårige periode, inden udgangen af planens tidshorisont (fire år).
 For medlemsstater, der har moderate udfordringer relateret til offentlig gæld, bør
referencekursen for nettoudgifterne sikre, i) at den tiårige gældsudvikling højst tre år
(13
) Gældsholdbarhedsanalysen vil kun spille en rolle som risikovurderingsinstrument ved udformningen og ikke
ved gennemførelsen af planerne.
14
efter udgangen af planens tidshorisont bringes på en troværdig og konstant
nedadgående kurs ved en uændret politik, og ii) at underskuddet holdes under
referenceværdien på 3 % af BNP i samme tiårsperiode.
Ved vurderingen af troværdigheden vil Kommissionen anvende stresstest og stokastiske
analyser, hvor der simuleres almindelige chok relateret til den korte og lange rente, nominel
BNP-vækst, primærbudgetsaldo og nominelle valutakurser. Denne analyse vil blive
offentliggjort sammen med referencekursen for nettoudgifterne. Kommissionen vil også stille
metoden og de underliggende data til rådighed.
Ved vurderingen af planen vil Kommissionen også se på, om det på troværdig vis sikres, at
underskuddet holdes under 3 % af BNP over en tiårig periode.
For medlemsstater med mindre udfordringer relateret til offentlig gæld bør underskuddet
holdes under referenceværdien ved en uændret politik over en tiårig periode højst tre år efter
planens tidshorisont.
Som et efterfølgende skridt vil de enkelte medlemsstater forelægge en mellemfristet
plan for finans- og strukturpolitiske tiltag til vurdering af Kommissionen og
godkendelse af Rådet. Planerne vil skitsere den finanspolitiske kurs på mellemlang sigt samt
reform- og investeringstilsagn. Den finanspolitiske tilpasningssti med udgangspunkt i
primære nettoudgifter, dvs. udgifter ekskl. diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og
ekskl. renteudgifter samt udgifter til konjunkturbestemte arbejdsløshedsudgifter. Den
finanspolitiske kurs på mellemlang sigt vil blive omsat til tilsvarende årlige udgiftslofter. For
de medlemsstater, som er berørt af ubalancer inden for rammerne af proceduren i forbindelse
med makroøkonomiske ubalancer, vil planerne også indeholde reformer og investeringer for
at korrigere disse ubalancer. Forud for forelæggelsen af planen vil der blive ført en
dybtgående teknisk dialog med Kommissionen. Kommissionen vil vurdere den
mellemfristede plan på en integreret måde under hensyntagen til samspillet mellem den
finanspolitiske kurs samt reformer og investeringer. Vurderingen vil ske på grundlag af en
fælles EU-vurderingsramme og gennemsigtige metoder for således at bevare muligheden for
at indhente yderligere oplysninger eller anmode om en revideret plan.
Den pågældende medlemsstat kan anmode om og blive indrømmet en forlængelse af
tilpasningsperiode på højst tre år, forudsat at planen understøttes af en række reformer
og investeringer, der fremmer bæredygtig vækst og gældsholdhed. Medlemsstaterne kan
foreslå om en mere gradvis tilpasningssti, forudsat at denne mere gradvise sti understøttes af
en række prioriterede reform- og investeringstilsagn. Disse tilsagn vil blive vurderet ved
hjælp af en fælles EU-vurderingsramme (jf. følgende underafsnit). De skal støtte
gældsholdbarhed og opfylde EU's fælles prioriteter og mål samt sikre, at den nationale plan
for finans- og strukturpolitiske tiltag tager hensyn til alle eller en betydelig del af de relevante
landespecifikke henstillinger. Der tages hensyn til relevante reformer og investering i
genopretnings- og resiliensplanerne i løbet af genopretnings- og resiliensfacilitetens levetid.
Som et næste skridt vil planen blive vedtaget af Rådet på grundlag af en vurdering fra
Kommissionen. Efter at Kommissionen har vurderet den mellemfristede plan på grundlag af
en fælles vurderingsramme, vedtager Rådet enten planen eller henstiller, at den pågældende
15
medlemsstat genindsender en ændret plan. Hvis der ikke nås til enighed mellem
medlemsstaten og Kommissionen, vil Kommissionen og Rådet anvende den flerårige
referencekurs for nettoudgifterne med henblik på finanspolitisk overvågning og håndhævelse.
Som et sidste skridt vil medlemsstaten gennemføre planen med årlig overvågning fra
Kommissionens og Rådets side inden for rammerne af det europæiske semester. Den
nationale plan, som Rådet har godkendt, bør være bindende for de årlige nationale budgetter i
mindst fire år. Den aftalte finanspolitiske kurs vil kun kunne revideres inden denne periode,
hvis objektive omstændigheder gør det umuligt at gennemføre planen. Enhver revision, som
medlemsstaten foreslår, skal vurderes af Kommissionen og godkendes af Rådet, ligesom
selve planen.
For medlemsstater, der befinder sig i en situation med makroøkonomiske ubalancer,
når den mellemfristede plan allerede er vedtaget, vil planen som regel ikke blive
genoptaget for at indarbejde den politiske fremgangsmåde til håndtering af disse
ubalancer. Der vil blive indledt en politisk dialog med medlemsstaten om, hvilke
foranstaltninger der er nødvendige for at afhjælpe ubalancerne. Disse vil blive meddelt af
medlemsstaten ved en skrivelse og vil til sidst blive indarbejdet i den mellemfristede plan, når
den ajourføres, på grundlag af den ovenfor beskrevne vurdering og godkendelse (tekstboks
2).
Figur 3: Oversigt over processen
Fælles ramme for vurdering af den mellemfristede plan
I udformningsfasen vil Kommissionen vurdere, om den flerårige finanspolitiske
tilpasningssti, som medlemsstaterne har foreslået, er i overensstemmelse med målet om
at sikre, at gælden senest ved tilpasningsperiodens udgang er eller forbliver
nedadgående eller holdes på et forsvarligt niveau, og at underskuddet holdes under 3 %
af BNP på mellemlang sigt. Referencetilpasningsstien vil tjene som fælles grundlag for
Kommissionens drøftelse og vurdering af planerne. Referencetilpasningsstien bør også sikre,
at underskuddet holdes under referenceværdien på 3 % af BNP på mellemlang sigt. For så
vidt angår medlemsstater, der allerede er omfattet af en procedure i forbindelse med
uforholdsmæssigt store underskud, når planen forelægges, vil Kommissionen vurdere,
hvorvidt planen er i overensstemmelse med Rådets relevante henstillinger og afgørelser.
Hvis en medlemsstat har anmodet om en forlængelse af tilpasningsperioden med højst
tre år, vil en sådan anmodning blive vurderet positivt, hvis den længere tilpasningssti
16
understøttes af passende og tidsbestemte reform- og investeringstilsagn.
Medlemsstaterne forventes at forelægge indgående og gennemskuelig dokumentation, der
indeholder en kvantitativ analyse af eventuelle kortsigtede omkostninger og af reform- og
investeringstilsagnenes budgetvirkninger og deres potentielle virkning for væksten på
mellemlang sigt. Ved vurderingen af en sådan anmodning vil Kommissionen anvende
følgende kriterier til at vurdere de reform- og investeringstilsagn, som medlemsstaterne har
fremsat. De bør:
 være vækstfremmende og understøtte finanspolitisk holdbarhed
 tage fat på EU's fælles prioriteter, herunder de nationale energi- og klimaplaner
(afstemt med målene i EU's klimalov), de nationale køreplaner for det digitale årti (14
)
samt gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale rettigheder, og sikre, at den
planen for finans- og strukturpolitiske tiltag tager hensyn til alle eller en betydelig del
af de relevante landespecifikke henstillinger, herunder, hvor det er relevant,
henstillinger fremsat inden for rammerne af proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer
 være tilstrækkeligt detaljerede, fremrykkede, tidsbestemte og verificerbare
 sikre, at landespecifikke investeringsprioriteter kan håndteres uden at føre til
nedskæringer i investeringerne andre steder i løbet af planlægningshorisonten.
På grundlag af en positiv vurdering fra Kommissionen vil Rådet vedtage den forlængede
tilpasningssti og de reform- og investeringstilsagn, der ligger til grund for denne sti.
I praksis vil følgende tekniske specifikationer være vigtige for udformningen af
medlemsstatens mellemfristede plan og Kommissionens vurdering heraf:
 Planen vil omfatte antagelser og fremskrivninger med hensyn til udviklingen i
relevante makroøkonomiske variabler. Dette vil dække den makroøkonomiske og
finanspolitiske kurs for den tilpasningsperiode, som planen dækker, og den
efterfølgende forlængelse af fremskrivningerne på baggrund af antagelsen om en
uændret politik i de følgende ti år. Gældsfremskrivningerne ved en uændret politik,
som skal medtages i planen, bør stemme overens med Kommissionens tilsvarende
fremskrivninger (se tekstboks 1 for yderligere oplysninger).
 Planen for en medlemsstat, der anmoder om en længere tilpasningsperiode, bør
indeholde indgående og overskuelig dokumentation, som redegør for, hvorledes
reform- og investeringstilsagn understøtter bæredygtig vækst og finanspolitisk
holdbarhed, samt en kvantitativ analyse af både reform- og investeringstilsagnenes
budgetvirkninger og deres potentielle virkning på mellemlang sigt for at understøtte
en længere tilpasningsperiode.
 Planen vil omfatte de forventede udgifter, der finansieres ved hjælp af tilskud under
genopretnings- og resiliensfaciliteten, midler fra samhørighedspolitikken og andre
(14
) Forelagt i overensstemmelse med artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om etablering af
politikprogrammet for 2030, ni måneder efter datoen for dens ikrafttræden (forventes i januar 2023).
17
EU-overførsler. Andre data- og rapporteringskrav, både for selve den mellemfristede
plan og for den årlige statusrapport, bør videreudvikles, idet der skal tages
udgangspunkt i de nuværende krav til stabilitets- og konvergensprogrammerne og de
nationale reformprogrammer, men med en længere tidshorisont.
 Den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære nettoudgifter vil blive omsat til
årlige udgiftslofter i tilpasningsperioden, som skal overholdes for så vidt angår
nationalt finansierede udgifter, mens planen kan omfatte de forventede udgifter, der
finansieres ved hjælp af genopretnings- og resiliensfaciliteten, midler fra
samhørighedspolitikken og andre EU-overførsler. Kursen vil blive fastlagt således, at
det sikres, at en betydelig del af konsolideringsbehovet vil blive opfyldt i løbet af
tilpasningsperioden og ikke overlades til fremtidige regeringer. Udviklingen i
udgifterne vil blive fulgt ved hjælp af årlig finanspolitisk overvågning og overvågning
i løbet af året for at undgå, at mindre årlige afvigelser samlet set fører til større
afvigelser fra udgiftskursen.
4.2 Hvordan vurderes det, om der er overensstemmelse med resultaterne af de finans- og
strukturpolitiske tiltag?
Principper for vurdering af overensstemmelse
Gennemførelsen af de mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag vil
blive overvåget i overensstemmelse med den af Rådet godkendte flerårige
udviklingskurs for primære nettoudgifter. Selv om overvågning og håndhævelse fortsat vil
være baseret på den årlige overvågningscyklus og overvågning i løbet af året, hvor
årsrapporterne vil spille en særlig rolle, vil overvågningen være rettet mod at sikre
overholdelse af den mellemfristede plan. De nationalt finansierende udgifter skal holde sig
inden for den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære nettoudgifter. Henset til at
anvendelsen af primære nettoudgifter som en enkelt operationel indikator for overvågning vil
give mulighed for, at de automatiske stabilisatorer kan slå igennem, vil ingen afvigelse fra
kursen som følge af konjunkturforhold være berettiget (da det vil give anledning til en risiko
for, at de anvendes uensartet i nedgangstider og dermed undergraver tilpasningen og
gældsholdbarheden). På samme måde ville de nye politiske initiativer, selv om
medlemsstaterne frit ville kunne gennemføre yderligere reformer eller investeringer, ikke
indebære en genforhandling af den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære
nettoudgifter.
Der er behov for robuste undtagelsesklausuler, der kan håndtere ekstraordinære
situationer, hvor det ikke er realistisk, at den godkendte tilpasningssti kan følges. Nøje
overholdelse af den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære nettoudgifter vil gøre det
muligt at sikre, at finanspolitikken virker konjunkturdæmpende, at opbygge finanspolitiske
stødpuder i opgangstider og muliggøre den nødvendige politiske reaktion i nedgangstider (15
)
(15
) Komplementariteten mellem overholdelse af en regelbaseret finanspolitik og behovet for samordning for at
håndtere ekstraordinære situationer er blevet anerkendt i kriterierne for aktiveringen af ECB's instrument til
beskyttelse af den pengepolitiske transmission, da medlemsstaternes overholdelse af EU's finanspolitiske
18
I tilfælde af alvorlige chok i euroområdet eller EU som helhed vil en generel
undtagelsesklausul imidlertid blive bevaret for at kunne håndtere et alvorligt økonomisk
tilbageslag, hvilket giver mulighed for en midlertidig afvigelse fra den finanspolitiske kurs.
Desuden vil en klausul om ekstraordinære omstændigheder give mulighed for midlertidige
afvigelser fra den mellemfristede finanspolitiske kurs i tilfælde af ekstraordinære
omstændigheder, der er uden for regeringens kontrol, og som har stor indvirkning på den
enkelte medlemsstats offentlige finanser. Dette vil kræve, at chokkets samlede omfang
overstiger, hvad der er "normalt" (f.eks. bør omkostninger ved naturkatastrofer forventes
inden for en vis margen). Det vil kræve Rådets godkendelse at udløse og forlænge generelle
og landespecifikke klausuler.
For at øge ejerskabet og gennemsigtigheden på nationalt plan kan uafhængige
finanspolitiske institutioner spille en rolle i overvågningen af overholdelsen af de
nationale mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag til støtte for de
nationale regeringer. Uafhængige finanspolitiske institutioner kan give en forudgående
vurdering af planernes relevans og de til grund derfor liggende prognoser, hvilket vil hjælpe
den nationale regering i udformningsfasen. Dette vil øge ejerskabet til planerne på nationalt
plan og styrke gennemsigtigheden før godkendelse af planen på EU-plan. Desuden kan de
uafhængige finanspolitiske institutioner styrke håndhævelsen på nationalt plan ved at have
ansvaret for at foretage en forudgående vurdering af, om budgetgennemførelsen kan ventes at
være i overensstemmelse med den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære
nettoudgifter, og, hvor det er relevant, en vurdering af gyldigheden af årsagerne til en
eventuel afvigelse fra kursen. Kommissionen og Rådet, der er ansvarlige for overvågningen
på EU-plan, kan tage hensyn til de uafhængige finanspolitiske institutioners vurdering, men
vil nødvendigvis bevare kompetencen til at fremsætte og vedtage den endelige afgørelse.
Håndhævelse af overensstemmelsen med den mellemfristede finanspolitiske kurs og
indledning af procedurer for uforholdsmæssigt store underskud
Stærkere efterfølgende håndhævelse vil være et nødvendigt modstykke til en
risikobaseret ramme for overvågning, der giver medlemsstaterne mere spillerum til at
fastsætte deres tilpasningssti. Vurderingen af overholdelsen og håndhævelsen vil ske
løbende, navnlig på grundlag af de årlige statusrapporter og indberetninger af data inden for
rammerne af proceduren for uforholdsmæssigt store underskud. For så vidt angår
medlemsstater i euroområdet vil Kommissionen også i efteråret vurdere, om udkastene til
budgetplaner er i overensstemmelse med den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære
nettoudgifter. Der vil ikke længere være behov for årlige finanspolitiske henstillinger til
medlemsstater, der overholder deres mellemfristede planer. Samtidig kan
Kommissionen/Rådet udstede varslingshenstillinger, før betingelserne for indledning af en
procedure for uforholdsmæssigt store underskud er opfyldt, nærmere bestemt hvis de
konstaterer en alvorlig risiko for, at tærsklen på 3 % af BNP overskrides eller i tilfælde af
rammer er et af kriterierne, som ECB's Styrelsesråd skal tage i betragtning ved beslutningen af, om instrumentet
til beskyttelse af den pengepolitiske transmission skal aktiveres.
19
afvigelser fra den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære nettoudgifter, som ikke fører
til indledning af en procedure for uforholdsmæssigt store underskud.
Den underskudsbaserede EDP vil blive bevaret, mens den gældsbaserede EDP vil blive
styrket og bliver et vigtigt redskab til at sikre fortsat overholdelse af den aftalte
flerårige udviklingskurs for de primære nettoudgifter. De eksisterende regler for
indledning og afslutning af en underskudsbaseret EDP vil forblive uændrede. Processen med
at indlede en gældsbaseret EDP i henhold til de reviderede regler vil blive aktiveret, når en
medlemsstat med en gæld på over 60 % af BNP afviger fra den aftalte flerårige
udviklingskurs for de primære nettoudgifter, der er fastsat i den mellemfristede plan for
finans- og strukturpolitiske tiltag, som er godkendt af Rådet. I et sådant tilfælde vil
Kommissionen i overensstemmelse med traktaten udarbejde en såkaldt "artikel 126, stk. 3-
rapport", som vurderer relevante faktorer. For medlemsstater, der har store udfordringer
relateret til offentlig gæld, vil afvigelser fra den aftalte kurs automatisk føre til indledning af
en procedure for uforholdsmæssigt store underskud. Kursen under proceduren for
uforholdsmæssigt store underskud vil i princippet være den, som Rådet oprindeligt
godkendte. Hvis denne oprindelige kurs ikke længere er gennemførlig på grund af objektive
omstændigheder, kan Kommissionen foreslå Rådet en ændret kurs under proceduren for
uforholdsmæssigt store underskud. Hvis de reformer og investeringer, der ligger til grund for
en mere gradvis tilpasningssti, ikke gennemføres, vil et nyt håndhævelsesinstrument også
føre til en revision af tilpasningsstien i en mere restriktiv forstand. Kommissionen vil
anvende fiktive kontrolkonti for de enkelte medlemsstater for at holde styr på de samlede
afvigelser fra den aftalte flerårige udviklingskurs for de primære nettoudgifter over tid. Dette
vil styrke systemets hukommelse på mellemlang sigt og forhindre, at mindre afvigelser i
sidste ende resulterer i større afvigelser.
Håndhævelsesmekanismerne vil blive styrket:
 Effektiv anvendelse af finansielle sanktioner vil blive gjort mere anvendelige ved at
sænke beløbet.
 De omdømmemæssige sanktioner vil blive styrket. For eksempel kan det også kræves,
at ministre i medlemsstater, der er genstand for proceduren i forbindelse med
uforholdsmæssigt store underskud, forelægger foranstaltninger for at efterkomme
henstillinger under proceduren for Europa-Parlamentet.
 Der findes makroøkonomiske betingelser for strukturfonde og genopretnings- og
resiliensfaciliteten, og de vil blive anvendt i samme ånd. EU-finansiering kan også
suspenderes, hvis medlemsstaterne ikke har truffet virkningsfulde foranstaltninger til
at korrigere deres uforholdsmæssigt store underskud.
Det er nødvendigt at opfylde klare betingelser for at ophæve en procedure for
uforholdsmæssigt store underskud. Ophævelse af proceduren vil kræve, at underskuddet på
troværdig vis forbliver under 3 % af BNP (i overensstemmelse med de gældende
bestemmelser), og at medlemsstaten, for så vidt angår den gældsbaserede EDP, påviser varig
overholdelse af den aftalte flerårige udviklingskurs for primære nettoudgifter i tre år, hvilket
sikrer, at gælden på troværdig vis er nedadgående ved udgangen af tilpasningsperioden.
20
Håndhævelse af overensstemmelse med reform- og investeringstilsagn
Overholdelse af de godkendte reform- og investeringstilsagn, der ligger til grund for en
mere gradvis finanspolitisk kurs, vil blive overvåget årligt i forbindelse med det
europæiske semester. For at sikre korrekt overvågning bør den nationale mellemfristede
plan indeholde tilstrækkeligt detaljerede oplysninger og en tidsplan for gennemførelsen af
reform- og investeringstilsagn. Medlemsstaterne vil rapportere om fremskridt med
gennemførelsen af disse tilsagn i deres årlige statusrapporter sammen med en rapport om de
politiske tiltag, der er truffet for at efterleve landespecifikke henstillinger.
Der vil blive indført et nyt instrument til håndhævelse af de reform- og
investeringstilsagn, der ligger til grund for en mere gradvis tilpasningssti. Hvis en
medlemsstat ikke gennemfører sine reform- og investeringstilsagn, vil instrumentet give EU
beføjelse til at anmode om en revideret flerårig udviklingskurs for de primære nettoudgifter (i
en mere restriktiv forstand, samtidig med at der sikres en høj kvalitet af de offentlige
finanser) og tillige (for medlemsstaterne i euroområdet) at pålægge finansielle sanktioner.
4.3 Hvordan kan man bedre identificere og vurdere udviklingen af makroøkonomiske
ubalancer?
Hjørnestenen i den reviderede procedure i forbindelse med makroøkonomiske
ubalancer vil være fælles fastlæggelse af en politisk strategi for at tackle ubalancer
gennem øget dialog og engagement.
 På samme måde som den finanspolitiske tilpasningssti vil den politiske tilgang til at
forebygge og korrigere makroøkonomiske ubalancer være baseret på større ejerskab,
efter en dialog med Kommissionen på grundlag af Kommissionens dybdegående
undersøgelse og, hvor det er relevant, landespecifikke henstillinger. Dette vil
indebære tilsagn i den mellemfristede plan for finans- og strukturpolitiske tiltag, hvis
gennemførelse vil blive taget i betragtning ved analysen af udviklingen i ubalancerne.
 Ligesom ved den finanspolitiske overvågning vil det indebære en styrket
overvågnings- og håndhævelsesproces for proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer. Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store
ubalancer vil derfor fortsat være instrumentet til at tilskynde til politiske tiltag i
medlemsstater med uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer, herunder
ubalancer, der bringer eller risikerer at bringe Den Økonomiske og Monetære Unions
rette virkemåde i fare, når disse medlemsstater ikke gennemfører passende politiske
tiltag.
 For at sikre den overordnede sammenhæng med de tilsagn, der er blevet givet i den
mellemfristede plan for finans- og strukturpolitiske tiltag, vil indledningen af en
procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer føre til genforhandling
om planen for finans- og strukturpolitiske tiltag på grundlag af en revideret plan, som
medlemsstaten forelægger; denne plan vil fungere som planen for korrigerende
foranstaltninger under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store
ubalancer. En sådan overordnet plan vil muliggøre en mere sammenhængende og
integreret makroøkonomisk overvågningsproces.
21
 For at styrke det makroøkonomiske fokus og EU-/euroområdedimensionen vil
resultattavlen for proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer blive
suppleret med værdier for EU og euroområdet for alle indikatorer. Systemiske
udfordringer, navnlig i forbindelse med klimaændringer, miljø og energiomstillingen,
vil blive dækket i forbindelse med det europæiske semester og henvist til i rapporten
om varslingsmekanismen og den dybdegående undersøgelse, hvis de har en klar
sammenhæng med makroøkonomiske ubalancer.
 For at muliggøre mere fremadskuende og tidlig afsløring af risici skal en revideret
procedure i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer være mere opmærksom på
variabler vedrørende strømme i alle faser af overvågningen af proceduren i
forbindelse med makroøkonomiske ubalancer. I rapporten om varslingsmekanismen
vil der blive lagt større vægt på, hvorvidt udviklingen forventes at fortsætte, og den
forventede indvirkning i de medlemsstater, der er udvalgt til en dybdegående
undersøgelse. Dette giver mulighed for mere hyppige dybdegående undersøgelser, når
negative udviklingstendenser konstateres, selv om det ikke afspejles fuldt ud i de
eksisterende ubalancer. Vurderingen af, hvorvidt der foreligger ubalancer, vil fortsat
være baseret på de tre kriterier: omfanget af ubalancerne, deres udvikling og den
politiske reaktion. Kriterierne for deres udvikling og den pågældende medlemsstats
politiske reaktion vil imidlertid blive tillagt større vægt i vurderingen. Det kan bidrage
til at reducere den oplevede inerti omkring klassificeringen af ubalancer.
 For at øge dynamikken i proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer
vil nedtrapningen af proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer over
for en medlemsstat være baseret på klare kriterier. Sådanne kriterier kan f.eks.
omfatte, at ubalancerne er blevet mindre i løbet af to år som minimum, og at
strømmene understøtter forventningen om en yderligere tilstrækkelig reduktion,
prognoserne bør vise fortsatte forbedringer, og de politiske forpligtelser, herunder
dem, der er fastsat i den nationale finanspolitiske strukturplan, skal gennemføres. Der
kan udarbejdes kortere dybdegående undersøgelser, når ubalancerne bliver korrigeret,
mens der som hovedregel skal udarbejdes fuldt udbyggede rapporter hvert tredje år,
medmindre Kommissionen ser et behov for en sådan analyse i mellemtiden.
4.4 Fokuseret og strømlinet overvågning efter programgennemførelsen
Gennemgangen af den økonomiske styring omfattede også en vurdering af
overvågningen efter programgennemførelsen. I meddelelsen fra februar 2020 blev det
vurderet, at rammen for overvågning af medlemsstater, der oplever eller trues af alvorlige
vanskeligheder med hensyn til finansiel stabilitet, havde ført til en række forbedringer og
generelt fungerede godt. Det blev dog understreget, at det er vigtigt at bevare et tilstrækkeligt
nationalt ejerskab til programmerne, og at der fortsat er problemer med gennemsigtighed og
ansvarlighed (16
).
(16
) Siden da har Den Europæiske Revisionsret konstateret, at overvågning efter et programs gennemførelse var
et hensigtsmæssigt instrument, men at dets effektivitet blev hæmmet af uklare mål og utilstrækkelig strømlining
22
Fleksibiliteten ved skærpet overvågning som redskab til krisestyring bør bevares.
Skærpet overvågning har vist sig at være et fleksibelt instrument og har med godt resultat
været anvendt ved udgangen af et makroøkonomisk tilpasningsprogram for Grækenland fra
2018 og frem til 2022. Det gjorde det muligt effektivt at følge op på reformtilsagn og
muliggjorde en efterfølgende overgang til overvågning efter programgennemførelsen.
Værdien af skærpet overvågning som foranstaltning i forbindelse med tidlig indgriben er
imidlertid fortsat lige så vigtig for at forhindre, at situationen i en medlemsstat i euroområdet
forværres til et punkt, hvor der er behov for et makroøkonomisk tilpasningsprogram.
Der bør fastsættes klare mål for overvågning efter programgennemførelsen, og
intensiteten bør være knyttet til disse mål. Overvågningen efter programgennemførelsen
har fokus på: i) vurdering af tilbagebetalingsevnen gennem hensyntagen til den økonomiske,
finanspolitiske og finansielle situation, ii) overvågning af gennemførelsen af uafsluttede
reformer, der er påbegyndt under tilpasningsprogrammet og iii) vurdering af, hvorvidt der er
behov for korrigerende foranstaltninger i forbindelse med betænkeligheder om
tilbagebetalingsevne eller fortsat markedsadgang. Intensiteten af overvågningen efter
programgennemførelsen vil udvikle sig i takt med ændring af fokus og med
risikovurderingen. Selv om de første år vil være mere intense, da der også sker overvågning
af gennemførelsen af uafsluttede reformer, der er påbegyndt under tilpasningsprogrammet, vil
dette element med tiden blive mindre, efterhånden som reformerne gennemføres. Derfor vil
overvågningen efter programgennemførelsen under "normale" forhold have fokus på at
vurdere tilbagebetalingsevnen ved at tage hensyn til den økonomiske, finanspolitiske og
finansielle situation, og kan strømlines, når tilbagebetalingsrisikoen vurderes at være lav,
også gennem bedre integration med andre overvågningsværktøjer. Hvis den økonomiske,
finanspolitiske eller finansielle situation forværres, vil en sådan tilgang muliggøre en fornyet
stigning i intensiteten af overvågningen efter programgennemførelsen, som vil varetage
opgaven med at vurdere, om der er behov for korrigerende foranstaltninger.
5. Konklusion
Denne meddelelse indeholder en beskrivelse af de vigtigste træk ved en reform af EU's
ramme for økonomisk styring. De vigtigste elementer i denne meddelelse er et svar på
behovet for en revideret ramme, der kan være til støtte for at imødegå udfordringerne i dette
årti. Behovet for finansiering af en retfærdig omstilling til en digital, grøn og klimaneutral
økonomi og de højere gældskvoter kræver finanspolitiske regler, der giver mulighed for
strategisk investering, samtidig med at den finanspolitiske bæredygtighed sikres.
En hurtig aftale om revision af EU's finanspolitiske regler og andre elementer i rammen
for økonomisk styring er en presserende prioritet på dette afgørende tidspunkt for den
europæiske økonomi. Medlemsstaterne og Kommissionen bør nå til enighed om reformen af
rammen for økonomisk styring forud for medlemsstaternes budgetprocedurer for 2024. I lyset
og fokus i gennemførelsen, og den har fremsat flere henstillinger til Kommissionen om at overveje at afhjælpe
sådanne mangler i forbindelse med revisionen af den økonomiske styring.
23
af de voksende udfordringer, som EU står over for, er der behov for en stærk samordning af
budget- og strukturpolitikken og effektiv økonomisk og finanspolitisk overvågning. Sunde
offentlige finanser, der kan reagere på en koordineret måde på de nuværende udfordringer og
på opfyldelsen af EU's fælles prioriteter, er blevet stadig vigtigere i lyset af de seneste og
aktuelle kriser. Dette vil også berolige de finansielle markeder om euroområdets
institutionelle robusthed, som bygger på bæredygtige offentlige finanser og på forebyggelse
og tackling af makroøkonomiske ubalancer i alle medlemsstaterne. Troværdige
finanspolitiske regler og overvågning af risici for den makroøkonomiske stabilitet vil også
hjælpe Den Europæiske Centralbank med at nå sine mål, navnlig da den står over for
udfordringen med at opfylde sit mandat om at opretholde prisstabilitet og samtidig undgå
finansiel opsplitning i euroområdet.
En gennemgribende reform af EU's ramme for økonomisk styring vil kræve en ændring
af lovgivningen. Ændring af den bagvedliggende lovgivning giver mulighed for afklaring og
forenkling af rammen. Det vil give en høj grad af retssikkerhed for gennemførelsen af en
revideret ramme, med den nødvendige inddragelse af Rådet og Europa-Parlamentet. Enighed
om de nødvendige lovgivningsændringer vil ske efter den almindelige lovgivningsprocedure,
hvor Rådet og Europa-Parlamentet på lige fod inddrages på de fleste områder.
De fleste af målene for den foreslåede reform af proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer kan nås inden for rammerne af de nugældende
bestemmelser. Navnlig en mere fremadskuende tilgang til bedre risikovurdering og
tilpasningen af de kriterier, der anvendes til at fastslå, hvorvidt der er ubalancer, og til at
klassificere ubalancerne og deres korrektion, kan indarbejdes i den gældende retlige ramme.
På grundlag af disse retningslinjer og den efterfølgende debat vil Kommissionen
overveje at fremlægge lovgivningsforslag. Den vil igen udstikke finanspolitiske
retningslinjer for den kommende periode i første kvartal 2023. Disse retningslinjer vil
lette samordningen af finanspolitikkerne og udarbejdelsen af medlemsstaternes stabilitets- og
konvergensprogrammer for 2024 og derefter. Retningslinjerne vil afspejle den økonomiske
situation, den specifikke situation i de enkelte medlemsstater og de retningslinjer, der er
fastsat i denne meddelelse, forudsat at der på dette tidspunkt er opnået en tilstrækkelig grad af
konvergens på tværs af medlemsstaterne. I foråret 2023 vil retningslinjerne konkretisere sig i
landespecifikke henstillinger.
24
Tekstboks 1: Gældsholdbarhedskriteriet
Ved fastlæggelsen af den referencetilpasningssti, der skal sikrer, at gælden bringes på et forsvarligt
niveau, vil Kommissionen anvende en veletableret og gennemsigtig metode, der bygger på dens ramme
for gældsholdbarhedsanalyse og er aftalt med medlemsstaterne. For medlemsstater, der har store
udfordringer relateret til offentlig gæld, vil Kommissionen foreslå en referencetilpasningssti, der sikrer, at
gælden i de enkelte medlemsstater efter fuld gennemførelse af planen utvivlsomt forbliver på en troværdigt
nedadgående kurs efter tilpasningsperioden, på baggrund af en tiårig gældsudvikling og under antagelse af en
uændret politik efter tilpasningsperioden. Denne referencetilpasningssti er knyttet til et niveau for den
strukturelle primære saldo ved udgangen af tilpasningsperioden, der sikrer, at gælden er på en troværdigt
nedadgående kurs. For medlemsstater med moderate udfordringer relateret til offentlig gæld vil
referencestien være mindre krævende.
Kommissionens ramme for gældsholdbarhedsanalyse er en veletableret analytisk værktøjskasse til
vurdering af risiciene for gældsholdbarheden. Den omfatter en basisfremskrivning af gældsudviklingen
over 10 år sammen med yderligere deterministiske gældsfremskrivninger underbygget af alternative
antagelser vedrørende finanspolitiske, makroøkonomiske og finansielle variabler samt stokastiske analyser,
der tager højde for bred makroøkonomisk usikkerhed. Referencescenariet for gældsholdbarhedsanalysen
bygger på en antagelse om, at der ikke sker nogen ændring i finanspolitikken, hvor der ikke indgår yderligere
finanspolitiske foranstaltninger ud over tidshorisonten for planen, og de primære udgifter kun påvirkes af
ændringer i de aldersrelaterede udgifter, som fremskrevet i den seneste fælles rapport fra Kommissionen og
Rådet om aldring. Realvæksten i BNP svarer til Kommissionens seneste fremskrivninger på mellemlang sigt
på baggrund af EU's fælles aftalte metoder, idet der tages hensyn til virkningen af investering i forbindelse
med NextGenerationEU-pakken. Inflationen og renten svarer til de markedsbaserede forventninger. For så
vidt angår de deterministiske fremskrivninger er risikovurderingen baseret på det forventede gældsniveau,
gældsudviklingen og hvor holdbar den målrettede budgetstilling vil være (og mulighed for korrigerende
foranstaltninger, hvis det er nødvendigt). For så vidt angår de stokastiske fremskrivninger er
risikovurderingen baseret på sandsynligheden for, at gælden ikke stabiliseres i løbet af fem år, og på
omfanget af den makroøkonomiske usikkerhed. () På dette grundlag klassificeres landene i denne analyse i
tre generelle risikokategorier: lav, mellemhøj og høj. En høj risikokategori angiver store (holdbarheds-
)problemer med offentlig gæld, som skal løses gennem finans- og makroøkonomiske politikker.
En tilpasningssti, der sikrer, at gælden bringes i retning af et forsvarligt niveau, bør sikre, at gælden
for en medlemsstat med store eller moderate udfordringer relateret til offentlig gæld bringes på en
troværdigt nedadgående kurs på baggrund af en tiårig gældsudvikling efter planens tidshorisont. For
medlemsstater, der har store udfordringer relateret til offentlig gæld, vil dette være tilfældet, hvis den tiårige
gældsudvikling efter planens tidshorisont følger en troværdig og konstant nedadgående kurs. For
medlemsstater, der har moderate udfordringer relateret til offentlig gæld, vil dette være tilfældet, hvis den
tiårige gældsudvikling højst tre år efter planens tidshorisont følger en troværdig og konstant nedadgående
kurs. Disse betingelser bør være opfyldt ved en uændret politik efter gennemførelsen af den mellemfristede
plan, dvs. hvor der ikke træffes nye finanspolitiske foranstaltninger efter tilpasningsperioden, og for at tage
hensyn til realistiske risici under et standardregelsæt af negative scenarier som dem, der tages i betragtning i
Kommissionens ramme for gældsholdbarhedsanalyse. Endelig bør der være en tilstrækkelig lav
sandsynlighed for, at gælden stiger i de fem år efter planens udløb.
I planen fastsættes antagelser og fremskrivninger af udviklingen af relevante makroøkonomiske
variabler for en tiårig periode efter den periode, der er omfattet af planen. Dette vil dække den
makroøkonomiske og finanspolitiske kurs for den periode, der er omfattet af planen, og den efterfølgende
forlængelse af fremskrivningerne på baggrund af antagelsen om en uændret politik i de følgende ti år (se
tabel 1).
Tabel 1: Tidshorisont for fremskrivningerne og vurderingskriteriet
Tidshorisont Mål T+[X] … T+[X]+10
Fremskrivninger
og
vurderingskriterie
Sidste
resultatår
Fremskrivninger i planerne
(herunder bindende
periode)
Basisår for gennemførelse
af
gældsholdbarhedsanalysen
Fremskrivninger i
planerne på
baggrund af
forlængelse af
antagelsen om en
uændret politik
Slutdato for
gældsholdbarhedsanalysen
Anm.: Tilpasningsperioden på fire år kan undtagelsesvis forlænges til syv år for at fremme større investeringer og reformer.
1) Yderligere oplysninger om metoden findes i Fiscal Sustainability Report 2021.
25
Tekstboks 2: Den politiske reaktion på nye ubalancer under proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer
Aftale om den nationale mellemfristede plan og proceduren i forbindelse med makroøkonomiske
ubalancer
Så snart der er konstateret ubalancer i en dybdegående undersøgelse (og eventuel offentliggørelse
af specifikke procedurer i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer i forhold til
landespecifikke henstillinger som retningslinjer), vil den reviderede procedure i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer indebære en dialog med medlemsstaten. Dette vil finde sted i løbet af
sommeren og efteråret. Formålet er at opbygge en fælles forståelse af problemerne og fastlægge
reformer og investeringer, der kan føre til korrektion af ubalancerne (figur 1).
På baggrund af denne dialog vil Kommissionen og medlemsstaten i fællesskab blive enige om en
politisk tilgang til at korrigere ubalancer i overensstemmelse med fremgangsmåden i
genopretnings- og resiliensplanen. De aftalte reformer og investeringer vil blive indarbejdet i den
nationale mellemfristede plan, når planen er vedtaget. Den nationale mellemfristede plan kan også
indeholde krydshenvisninger til foranstaltninger, der allerede er medtaget i genopretnings- og
resiliensplanen, samt relevante investeringer, der finansieres af samhørighedspolitiske programmer, for
at give et samlet overblik over medlemsstaternes politiske forpligtelser.
Figur 1: Tidsplan for den politiske reaktion på konstatering af ubalance med en ny national
mellemfristet plan
Der konstateres nye kilder til ubalancer i løbet af den nationale mellemfristede plan
Hvis der konstateres en ny kilde til ubalancer, selv om den nationale mellemfristede plan allerede er
vedtaget, efter konstatering af disse sårbarheder i en dybdegående undersøgelse som led i det
europæiske semester, vil den eksisterende mellemfristede plan som regel ikke blive genforhandlet, men
der vil blive indledt en politisk dialog med medlemsstaterne for at nå frem til en fælles forståelse af
ubalancerne og de nødvendige foranstaltninger til at tackle dem. Den politiske tilgang, der er vedtaget
med henblik på at tackle ubalancerne, herunder reformer og investeringer, vil blive meddelt af
medlemsstaten ved en skrivelse til Kommissionen og Rådet og drøftet i udvalgene. Den vedtagne
politikdagsorden kan efterfølgende medtages: i) i en ny national mellemfristet plan (hvis det ikke er løst
i den oprindelige plans levetid) ELLER ii) i en ændret mellemfristet plan (hvis den tidligere plan ikke
længere er gennemførlig). Hvis ubalancerne er uforholdsmæssigt store og kræver en øjeblikkelig
ændring af finanspolitikken og nye vigtige reformer, vil proceduren i forbindelse med
uforholdsmæssigt store ubalancer blive indledt og planen genforhandlet og fungere som plan for
korrigerende foranstaltninger.
26
Bilag 1: Tidsplan for EU-overvågning
Anm.: Tidsplanerne for forelæggelse af nye planer (efter indledningen af den reviderede stabilitets- og
vækstpagt) kan afvige afhængigt af medlemsstaternes politiske cyklusser.
* I efteråret T vil der være en forudgående vurdering af udkastet til budgetplan for år T+1.
** I foråret T kan der endnu ikke foretages en fuldstændig efterfølgende vurdering af de finanspolitiske
resultater, da år T markerer begyndelsen på gennemførelsen af planen.
27
Bilag 2 – Resultat af den offentlige debat (17
)
Efter relanceringen af revisionen af økonomiske styring i oktober 2021 (18
) bidrog
interessenter til debatten gennem en offentlig onlineundersøgelse. Interessenterne
besvarede 11 åbne spørgsmål om forskellige aspekter af EU's økonomiske styring.
Undersøgelsen modtog 225 gyldige bidrag fra respondenter i 25 lande. Kommissionen
sammenfattede sine vigtigste konklusioner i en rapport, der blev offentliggjort i marts
2022 (19
). Trækkene ved deltagerne i undersøgelsen afspejlede ikke dem ved EU's
befolkning, og derfor kan svarene ikke fortolkes som repræsentative for alle EU-borgeres og
interessenters fremherskende holdning. Forskelligheden og dybden af bidragene er imidlertid
værdifulde. Mange respondenter gav udtryk for det synspunkt, at rammen for styring bør
være mere vækstfremmende, mere opmærksom på sociale spørgsmål, og at den bør støtte de
politiske prioriteter for den grønne og den digitale omstilling. De fleste respondenter
anerkendte, at det er nødvendigt med en finanspolitisk ramme for at understøtte EU-
økonomiernes modstandsdygtighed over for rystelser, og at gældsbæredygtighed bør forblive
et centralt mål for EU's finanspolitiske regler, mens tilpasningsstien henimod lavere offentlig
gæld bør være realistisk og ske gradvis. Mange respondenter understregede behovet for at
tilskynde til investeringer som et nødvendigt element i rammen for økonomisk styring.
Grønne investeringer blev identificeret som dem, der fortjener særlig opmærksomhed på
grund af de globale klima- og miljømæssige udfordringer, mens nogle få respondenter
advarede mod at give investeringsudgifterne i forbindelse med finanspolitisk overvågning
fortrinsbehandling. Deltagerne opfordrede også til forenkling, gennemsigtighed og stærkere
nationalt ejerskab. Mange respondenter anså genopretnings- og resiliensfaciliteten for at være
en god inspiration til rammen for styring, når det gælder styrkelse af nationalt ejerskab og
fremme af reformer gennem positive incitamenter. Flere respondenter støtter bedre
overholdelse og håndhævelse af rammen for overvågning. Mange respondenter opfordrede til
yderligere synergier mellem stabiliserings- og vækstpagten og proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer, da det kunne bidrage til at gøre de offentlige finanser mere
vækstfremmende og samtidig bidrage til at nå forskellige politiske mål.
Flere deltagere i den offentlige debat har opfordret til permanent central finanspolitisk
kapacitet (20
). Et sådant instrument kan løse langsigtede udfordringer gennem forsyning med
(17
) Andre EU-institutioner er kommet med en række nyttige bidrag til den offentlige debat om rammen for
økonomisk styring. For eksempel offentliggjorde det europæiske finanspolitiske råd i september 2019 efter en
særlig anmodning fra tidligere formand for Kommissionen Jean-Claude Juncker en "Assessment of the EU fiscal
rules with a focus on the six- and two-pack legislation". Den 8. juli 2021 vedtog Europa-Parlamentet (med
Margarida Marques som ordfører) en beslutning "om revision af de makroøkonomiske lovgivningsrammer for
en bedre indvirkning på Europas realøkonomi og større gennemsigtighed i beslutningstagningen og den
demokratiske ansvarlighed". Både Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Det Europæiske
Regionsudvalg har offentliggjort udtalelser om revisionen af den økonomiske styring i henholdsvis december
2020 og februar 2021.
(18
) Europa-Kommissionen (2021) "EU's økonomi efter covid-19: betydning for den økonomiske styring"
(COM(2021) 662 final af 19. oktober 2021).
(19
) Europa-Kommissionen (2022) "Revision af økonomisk styring — kortfattet rapport om høringen"
(SWD(2022) 104 final af 28. marts 2022).
(20
) Det europæiske finanspolitiske råd 2020, ECB Occasional Paper 273, september 2021, OECD Economic
surveys Euro-area, september 2021, IMF Departmental Paper No 2022/014, september 2022.
28
offentlige goder, der vil fremme en bæredygtig vækst og bidrage til at bremse inflationen
og/eller forbedre den makroøkonomiske stabilitet. I de fem formænds rapport fra 2015 blev
der fastlagt sunde retningslinjer for dens udformning, navnlig at en sådan kapacitet ikke bør
føre til permanente overførsler mellem landene, at den bør fastholde incitamenterne til
udformning af en sund finanspolitik på nationalt plan, og at den bør udvikles inden for
rammerne af Den Europæiske Union. Som foreslået i den offentlige debat kunne en central
finanspolitisk kapacitet for EU eller euroområdet tage eksemplerne fra de seneste års
vellykkede resultater i betragtning (herunder Den Europæiske Fond for Strategiske
Investeringer, SURE og genopretnings- og resiliensfaciliteten).
Debatten omfattede også en række tematiske drøftelser med medlemsstaterne i Det
Økonomiske og Finansielle Udvalg og i Udvalget for Økonomisk Politik. Disse drøftelser
fokuserede på holdbarheden af offentlig gæld, behovet for at fremme investeringer, sikring
af, at finanspolitikken forbliver procyklisk, håndhævelse og styring af EU's finanspolitiske
regler, samspillet mellem EU's og de nationale finanspolitiske rammer, relevansen og
effektiviteten af proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer og behovet for at
holde dens fokus på de makroøkonomiske udfordringer samt de erfaringer, der kan drages af
genopretnings- og resiliensfaciliteten. De potentielle langsigtede konsekvenser af den
russiske invasion af Ukraine for modstandsdygtighed og sikkerhed blev også drøftet.
Euroområdedimensionen af den økonomiske styring og navnlig proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer blev drøftet i Eurogruppens arbejdsgruppe.
Drøftelserne har været koncentreret om at identificere centrale spørgsmål, der skal
tackles i den reviderede ramme for økonomisk styring. Visse elementer af enighed er
opstået, navnlig i drøftelserne med medlemsstaterne. Nogle af disse, navnlig dem som
vedrører den finanspolitiske ramme, er allerede blevet skitseret i Kommissionens meddelelse
af 2. marts 2022 (21
). Der er tale om følgende:
• At sikre den offentlige gælds holdbarhed og fremme en bæredygtig vækst
gennem investering og reformer er to sider af samme sag og afgørende for EU's
finanspolitiske rammes succes.
• Det synes at være en lovende tilgang at fokusere mere på udsigterne på mellemlang
sigt i EU's finanspolitiske overvågning.
• Indsigt kan hentes fra genopretnings- og resiliensfacilitetens udformning, styring
og forvaltning.
• Forenkling, stærkere nationalt ejerskab og bedre håndhævelse er centrale mål.
I forbindelse med drøftelserne blev der også fremhævet centrale spørgsmål, der kunne
tackles i en revideret ramme for økonomisk styring vedrørende proceduren i
forbindelse med makroøkonomiske ubalancer:
(21
) Europa-Kommissionen (2022) "Finanspolitiske retningslinjer for 2023" (COM(2022) 85 final af 2. marts
2022).
29
• Det bør være en nøgleprioritet at øge effektiviteten af proceduren i forbindelse
med makroøkonomiske ubalancer. Dette kan opnås ved at øge fokus på dets
hovedformål, som er at forhindre, at risici for den makroøkonomiske stabilitet
udvikler sig til ubalancer, og at fremme politiske tiltag under hensyntagen til EU's og
euroområdets virkemåde som helhed. Et tydeligere fokus vil lette kommunikationen
om identifikation af makroøkonomiske ubalancer og den nødvendige politiske
reaktion og øge procedurens synlighed.
• De seneste kriser og den øgede usikkerhed understreger behovet for at forbedre
evnen til at identificere nye risici med proceduren i forbindelse med
makroøkonomiske ubalancer. Dette kan opnås ved hjælp af en mere fremadskuende
tilgang, der kan udløse en politisk reaktion på et tidligt tidspunkt.
• Sikring af ejerskab er afgørende for at øge fodfæstet for proceduren i forbindelse
med makroøkonomiske ubalancer. Dette kræver øget dialog med medlemsstaterne,
som kan bygge på erfaringerne fra genopretnings- og resiliensfaciliteten. En mere
operationel procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer vil også
give større fodfæste.
Sideløbende med konferencen om Europas fremtid blev det også drøftet, hvordan man
kan opbygge en stærkere EU-økonomi, social retfærdighed og beskæftigelse (22
). Det
blev foreslået, at EU styrker sin konkurrenceevne og modstandsdygtighed og fremmer
fremtidsorienterede investeringer, der fokuserer på den grønne og den digitale omstilling med
en stærk social dimension og kønsdimension, der også tager hensyn til eksemplerne fra
NextGenerationEU og SURE-instrumentet. Ifølge konferencen skal EU tage de sociale og
økonomiske konsekvenser af krigen mod Ukraine og forbindelsen mellem EU's økonomiske
styring og den nye geopolitiske kontekst i betragtning.
(22
) Europa-Kommissionen (2022) "Konference om Europas fremtid" (COM(2022) 404 final af 17. juni 2022).