Orientering om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 14. september 2022 i sagen H.F. m.fl. mod Frankrig vedrørende i alt fem franske statsborgere, der opholder sig i lejre i det nordøstlige Syrien, fra udenrigsministeren

Udenrigsministeriet
Det Udenrigspolitiske Nævn
Retsudvalget
Udenrigsudvalget
Udlændinge- og Integrationsudvalget
Bilag
0
Sag/ID Nr. Enhed Dato
2022 - 31634 / 9108939 Koncernjura, Offentlig
ret og Arkiv (JTK)
4. oktober 2022
Orientering om Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols dom af 14. september 2022 i
sagen H.F. m.fl. mod Frankrig vedrørende i alt fem franske
statsborgere, der opholder sig i lejre i det nordøstlige Syrien
Folketinget orienteres hermed om Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols (EMD) dom i sagen H.F. m.fl. mod
Frankrig vedrørende i alt fem franske statsborgere, der opholder sig i lejre
i det nordøstlige Syrien.
Dommen, der er afsagt af EMD’s Storkammer den 14. september 2022,
vedrørte klagere, der er forældre til to kvindelige franske statsborgere, som
med deres i alt tre børn (med fransk statsborgerskab) siden 2019 har
opholdt sig i lejre i det nordøstlige Syrien. Klagerne gjorde under sagen
gældende, at mødrene og deres børn er under fransk jurisdiktion efter Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 1. Klagerne
anførte videre, at Frankrigs afvisning af at evakuere de franske mødre og
børn udgjorde en krænkelse af EMRK artikel 3 om forbud mod tortur,
umenneskelig eller anden nedværdigende behandling eller straf og artikel
3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK om forbud mod at nægte egne
statsborgere indrejse.
EMD fastslog, at Frankrig med sin beslutning om ikke at evakuere
franske statsborgere ikke havde jurisdiktion efter konventionens artikel
3 om forbuddet mod tortur, umenneskelig eller anden nedværdigende
behandling eller straf i relation til forholdene i lejrene. Dette flugter med
de synspunkter, som Frankrig, Danmark og øvrige ligesindede lande på
baggrund af hidtidig retspraksis gjorde gældende under sagen.
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Offentligt
REU Alm.del - Bilag 3
Retsudvalget 2022-23
2
For så vidt angår forbuddet mod at nægte egne statsborgere indrejse, jf.
artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK, fandt EMD under de
foreliggende omstændigheder, at Frankrig har jurisdiktion. EMD fandt
yderligere, at der ikke er nogen generel pligt for Frankrig til at bistå med
evakuering af de franske børn og mødre fra lejrene. Der var dog i den
konkrete sag ekstraordinære omstændigheder, som førte til, at Frankrig
skulle sikre klagerne tilstrækkelige processuelle garantier mod
vilkårlighed. Dette var ikke sket i den konkrete sag, hvorfor der forelå en
krænkelse af artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK. Baggrunden
for denne del af dommen gennemgås nedenfor.
Jurisdiktion for så vidt angår artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK
EMD fandt, at Frankrig har jurisdiktion for så vidt angår artikel 3, stk. 2, i
4. tillægsprotokol til EMRK. EMD lagde i denne sammenhæng vægt på,
at der er en forbindelse mellem en stat og statens statsborgere, samt at der
i sagen er særlige omstændigheder, der relaterer sig til forholdene i lejrene
i det nordøstlige Syrien. Disse særlige omstændigheder omfatter, at
klagerne havde anmodet de franske myndigheder om bistand til
evakuering af mødrene og børnene, at klagernes anmodninger om bistand
til evakuering var baseret på forholdene i lejrene, hvor kvinder og børn
befinder sig under forhold, som anses for uforenelige med respekten for
den menneskelige værdighed, og navnlig af hensyn til børnenes ekstreme
sårbarhed i betragtning af deres alder, og at mødrene og børnene ikke er i
stand til at forlade lejrene uden bistand fra de franske myndigheder, og at
det kurdiske selvstyre havde indikeret, at de var villige til at udlevere de
franske mødre og børn, som befinder sig i lejren, til de franske
myndigheder.
Krænkelse af artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK for så vidt
angår beslutningsprocessen
For så vidt angår sagens substans fandt EMD, at Frankrig havde krænket
bestemmelsen i artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK. EMD
gjorde det klart, at der ikke af bestemmelsen følger en generel ret til at
blive evakueret, herunder fra lejre i det nordøstlige Syrien.
Bestemmelsen pålægger stater visse positive forpligtelser til at sikre
statsborgere en praktisk og effektiv ret til at rejse ind i det land, hvori de
har statsborgerskab. EMD udtalte i den forbindelse, at bestemmelsen
kan pålægge staten positive forpligtelser, hvor manglende handling fra
statens side, i lyset af en sags specifikke omstændigheder, kan efterlade
statsborgeren i en situation, der kan sammenlignes med de facto eksil.
EMD anlagde i den forbindelse en todelt prøvelse. For det første skulle
det undersøges, om der i sagen forelå ekstraordinære omstændigheder,
3
og hvis det var tilfældet, skulle det for det andet undersøges, om de
franske myndigheders beslutningsproces ydede tilstrækkelige
processuelle garantier mod vilkårlighed.
EMD fandt i den konkrete sag, at der forelå sådanne ekstraordinære
omstændigheder. EMD lagde i den sammenhæng vægt på, at situationen
i lejrene i det nordøstlige Syrien er speciel, da lejrene er kontrolleret af en
ikke-statslig aktør, hvilket adskiller mødrenes og børnenes situation fra
normale tilfælde af diplomatisk eller konsulær beskyttelse eller
samarbejde om eksempelvis udlevering til retsforfølgelse, at de generelle
forhold i lejrene er uforenelige med den humanitære folkeret, herunder
beskyttelsen af menneskelig værdighed og forbuddet mod umenneskelig
eller nedværdigende behandling, at der ikke er blevet nedsat f.eks. et ad
hoc-tribunal i Syrien, hvorfor de tilbageholdte mødre ikke har mulighed
for at få prøvet deres sag i Syrien (de franske myndigheder havde
derimod indledt straffesager mod de to mødre i Frankrig), at det kurdiske
selvstyre har indikeret, at de er villige til at udlevere de franske mødre og
børn, at en række internationale og regionale organisationer, herunder
FN, Europarådet og EU har opfordret de europæiske lande til at
evakuere deres statsborgere fra lejrene, og endelig at Frankrig officielt
har tilkendegivet, at franske mindreårige har ret til beskyttelse og
evakuering til Frankrig.
Henset til, at der i den konkrete sag forelå ekstraordinære
omstændigheder, fandt EMD, at de franske myndigheder var forpligtet
til at sikre, at beslutningsprocessen vedrørende klagernes anmodning om
evakuering ydede tilstrækkelige processuelle garantier mod vilkårlighed.
EMD fandt, at Frankrig ikke havde sikret klagerne tilstrækkelige
processuelle garantier og dermed havde krænket artikel 3, stk. 2, i 4.
tillægsprotokol til EMRK. EMD lagde i den forbindelse vægt på, at en
prøvelse af en anmodning om evakuering skal ske ved en passende
individuel prøvelse foretaget af en uafhængig instans, der er adskilt fra
statens udøvende myndighed. Denne uafhængige instans skal være i
stand til at prøve, om beslutningen om afvisning af evakuering er lovlig,
og sikre, at klagerne i hvert fald summarisk oplyses om grundlaget for
beslutningen, således at det efterprøves, om beslutningen har et
tilstrækkelig og rimelig faktuelt grundlag. I tilfælde, hvor anmodningen
om evakuering angår børn, skal en sådan prøvelse særligt sikre, at
myndighederne har taget passende hensyn til barnets bedste samt særlige
sårbarhed og behov. Den uafhængige instans skal kunne fastlægge, om
der foreligger vilkårlighed i det grundlag, som der legitimt kan lægges
vægt på af statens udøvende myndigheder, uanset om det hidrører fra
hensyntagen til nødvendige samfundsinteresser eller fra juridiske,
diplomatiske eller materielle vanskeligheder.
4
Om bedømmelsen af beslutningsprocessen i de foreliggende sager
fremgår det for det første af dommen, at franske myndigheder i
forbindelse med afvisningen af at evakuere de franske mødre og børn
havde undladt at besvare henvendelser fra klagerne, hvori de anmodede
om evakuering, men alene havde tilsendt klagernes advokat et generelt
dokument om Frankrigs politik vedrørende evakuering af franske
statsborgere udrejst til Syrien og Irak, og at klagerne dermed ikke havde
modtaget nogen individuel begrundelse for afvisningen eller
information, der tydeliggjorde den franske beslutningsproces. EMD
fremhævede for det andet i forlængelse heraf, at klagerne ikke kunne få
prøvet de franske myndigheders beslutning ved domstolene, da de
franske domstole fandt, at de ikke efter fransk ret havde kompetence til
at behandle klagernes sager.
På den baggrund fandt EMD, at klagerne ikke havde haft en reel
mulighed for at få prøvet begrundelsen for de franske myndigheders
beslutning om ikke at bistå mødrene og børnene med evakuering og at
efterprøve, at begrundelsen for afvisning af evakuering ikke var vilkårlig.
EMD fremhæver dog i denne sammenhæng, at en domstolsprøvelse
heraf ikke nødvendigvis ville betyde, at en national domstol ville have
kompetence til at pålægge myndighederne at evakuere mødre og børn.
Regeringens vurdering
I det følgende gengives regeringens vurdering af, hvorvidt dommen har
betydning for de fem tilbageværende danske børn i Roj-lejren samt deres
i alt tre mødre, der administrativt har fået frataget deres danske
statsborgerskab, og som har henvendt sig til Udenrigsministeriet.
Det bemærkes indledningsvis for det første, at det er regeringens
vurdering, at de særlige omstændigheder i den konkrete sag, der af EMD
anføres til støtte for fransk jurisdiktion i relation til artikel 3, stk. 2, i 4.
tillægsprotokol til EMRK, også i det væsentlige vil kunne anføres til støtte
for dansk jurisdiktion for så vidt angår denne bestemmelse med hensyn til
de fem danske børn, der fortsat befinder sig i Roj-lejren.
Det bemærkes for det andet, at det i det følgende lægges til grund, at den
prøvelse, som EMD opstiller i dommen i sagen H.F. m.fl. mod Frankrig,
tillige vil finde anvendelse i de foreliggende sager. Det bemærkes dog, at
EMD ikke med dommen har taget stilling til en situation, hvor moderen
til et eller flere børn med statsborgerskab i den pågældende
konventionsstat ikke selv har statsborgerskab i denne stat. Det bemærkes
i den forbindelse, at denne forskel navnlig er relevant, idet artikel 3, stk. 2,
i 4. tillægsprotokol til EMRK alene finder anvendelse på en stats egne
statsborgere. Eftersom det i det følgende vurderes, at den danske
5
beslutningsproces i de konkrete sager ikke tilsidesætter de krav, som EMD
har opstillet i dommen, er der ikke for nærværende behov for at gå ind i
dette spørgsmål.
For så vidt angår de krav, der følger af artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol
til EMRK, er det vurderingen, at de ekstraordinære omstændigheder
vedrørende bl.a. forholdene i lejrene i det nordøstlige Syrien, der gør sig
gældende i H.F. m.fl. mod Frankrig, i al væsentlighed ligeledes ses at være
til stede for de fem danske børn og deres tre mødre, der ikke længere er
danske statsborgere, og som fortsat befinder sig i Roj-lejren.
Det er samtidig vurderingen, at regeringens stående og gentagne tilbud om
at evakuere de fem danske børn uden deres tre mødre (der administrativt
har fået frataget deres danske statsborgerskab), såfremt mødrene
samtykker hertil, og den beslutningsproces, der navnlig indledtes med
Task Force Evakuering (TFE) i maj 2021, der bl.a. har indebåret et stort
antal løbende kontakter med partsrepræsentanterne, iagttager de
processuelle krav, der efter dommen i sagen H.F. m.fl. mod Frankrig
følger af artikel 3, stk. 2, i 4. tillægsprotokol til EMRK. Det er således
vurderingen, at der er blevet ydet tilstrækkelige processuelle garantier mod
vilkårlighed.
Hertil kommer, at regeringens beslutning om at afvise at evakuere børnene
sammen med deres mødre kan gøres til genstand for retlig prøvelse efter
lovgivningens almindelige regler herfor, og at Udenrigsministeriet – da
partsrepræsentanten for tre af de danske børn og deres to mødre anlagde
et søgsmål i oktober 2021 – ikke gjorde processuelle indsigelser imod, at
den pågældende påstand kunne prøves.
Det bemærkes afslutningsvis, at det i lyset af ovenstående desuden er
vurderingen, at regeringen ikke er forpligtet til af egen drift til f.eks. at
foretage endnu en fornyet vurdering af de konkrete sager, i anledning af
EMD’s dom.
Regeringens linje om at evakuere de tilbageværende børn i Roj-lejren
Regeringen fastholder sit stående tilbud siden maj 2021 om, at de fem
danske børn kan blive evakueret uden deres mødre, hvis deres mødre
samtykker til evakueringen.
6
Regeringen ønsker ikke at evakuere de fem børns mødre, der
administrativt har fået frataget deres danske statsborgerskab.
Med venlig hilsen
Jeppe Kofod