Internationalt nyt om FN-institutioner

NYHEDSBREV │ 2021-2022 │ 27. SEPTEMBER 2022
ICG-rapport: FN under pres – men ikke
handlingslammet
I en ny analyse af FN konkluderer tænketanken International
Crisis Group (ICG), at krigen i Ukraine har sat FN-systemet
under et massivt pres, men at organisationen ikke er blevet
handlingslammet. Der er fortsat rum for FN til at spille en
konstruktiv rolle i internationale konfliktsituationer, vurderer
ICG. Derimod ser det ifølge ICG umiddelbart svært ud for FN
ift. at spille en drivende rolle ifm. krigen i Ukraine.
FN-systemet under stigende pres – men ikke handlingslammet
Lederne af FN’s medlemsstater mødtes i sidste uge for første gang i FN’s
Generalforsamling (UNGA) efter Ruslands angreb på Ukraine i februar.
Tænketanken International Crisis Group (ICG) benytter anledningen til at stille
skarpt på arbejdet i tre helt centrale FN-institutioner, nemlig FN’s Sikkerhedsråd,
FN’s generalforsamling og FN’s generalsekretær.
Krigen har helt åbenlyst sat FN-systemet under et endnu større pres, og Rusland
har hidtil afvist enhver kritik og fordømmelse fra FN’s Generalforsamling og andre
FN-organer. ICG’s overordnede konklusion er dog, at krigen ikke har forhindret FN
i at spille en konstruktiv rolle ifm. indsatser i lande, som befinder sig i
transitionsprocesser og ifm. humanitære indsatser over hele verden.
Ruslands krig i Ukraine har og vil fortsat dominere arbejdet i FN-systemet. Det bør
dog, ifølge ICG, ikke forhindre FN i at fortsat spille en konstruktiv rolle i kriser som i
Afghanistan og Mali – og hvor det er muligt – også i forhold til Ukraine. Samtidig
fremhæver ICG, at FN bør udforske nye veje til fremme af klimasikkerhed og andre
indsatser for at fremme international fred og sikkerhed.
FN’s Sikkerhedsråd
Siden slutningen af februar 2022 har FN’s Sikkerhedsråd (UNSC) arbejdet i to
diplomatiske spor: Det ene spor handler om Ukraine. Her har Rusland, ifølge ICG,
gjort alt for at hindre FN i at spille en konkret rolle. Ukraine og dets støtter har brugt
UNSC som platform for hyppige debatter med henblik på at stille Rusland til ansvar
Offentligt
IPU Alm.del - Bilag 19
Dansk Interparlamentarisk Gruppes bestyrelse 2021-22
for dets overgreb. Rusland har omvendt verbalt angrebet USA og eksempelvis
fremført udokumenterede påstande om amerikanske, biologiske våbenlaboratorier i
Ukraine. Sådanne påstand har ikke mødt nogen videre opbakning i UNSC, men
der er ifølge ICG en vis støtte til synspunktet om, at USA og dets allierede er med
til at eskalere konflikten ved fortsat at rejse anklager om russiske brud på
folkeretten m.v.
Det andet diplomatiske spor omfatter UNSC’s arbejde på alle andre områder. Selv
om Ukraine-krigen har bidraget til en intens og spændt situation har det ikke ført til
handlingslammelse i Sikkerhedsrådet. ICG har opregnet, at UNSC siden den 24.
februar 2022 har vedtaget næsten 30 resolutioner om emner, som ikke har nogen
relation til Ukraine. Det er stort set samme antal resolutioner, som blev vedtaget i
samme tidsrum sidste år.
Rusland har, ifølge ICG, begrænset sin anvendelse af vetoinstrumentet til to
tilfælde – som ikke omhandler Ukraine. Disse to sager vedrører henholdsvis et
resolutionsforslag om yderligere sanktioner mod Nordkorea, og et
resolutionsforslag om forlængelse af FN’s humanitære bistand til den del af det
nordvestlige Syrien som ikke er kontrolleret af den syriske regering. Begge disse to
russiske veto’er var ifølge ICG forudsigelige, og skal derfor ikke ses som udtryk for
en eskalering fra russisk side. Også fra de vestlige, faste medlemmer af UNSC
(ikke mindst fra fransk side) har der, ifølge ICG, været en interesse i at undgå
unødvendige konfrontationer med Rusland, så at Sikkerhedsrådet har kunnet
træffe beslutninger i forhold til f.eks. FN-initiativer i Afrika og Afghanistan. ICG
understreger, at ingen af de fem permanente medlemmer af UNSC tilsyneladende
har ønsket at levere skyts til dem som hævder, at Sikkerhedsrådet er på vej til at
bryde sammen og er ved at gøre sig irrelevant på den globale arena.
Der er dog en række bekymrende tendenser, påpeger ICG. Eksempelvis har
Rusland i stigende grad forhindret UNSC i at udsende præsidentielle udtalelser og
pressemeddelelser om forskellige emner, som kræver enstemmighed blandt
Sikkerhedsrådets medlemmer. Ifølge ICG er der en indirekte sammenhæng til
krigen i Ukraine. Rusland og Kina har desuden i stigende grad undladt at afgive
stemme ifm. afstemninger om resolutioner. Det kan være med til at svække
resolutionernes troværdighed, bemærker ICG. Endvidere er de faste medlemmer af
UNSC fastlåst i en diplomatisk skyttegravskrig på spørgsmål om udnævnelser af
særlige FN-udsendinge og andre højt placerede eksperter. Denne konflikt var
velkendt inden Ruslands angreb på Ukraine, men krigen har forstærket denne og
andre konflikter i FN-systemet, skriver ICG. Samtidig understreger ICG, at der er
ingen garanti for, at den skærpede konflikt mellem Rusland og Vesten ikke bliver
værre i fremtiden med risiko for at svække UNSC’s funktionsevne.
FN’s Generalforsamling
De første par uger efter Ruslands angreb på Ukraine den 24. februar spillede FN’s
Generalforsamling (UNGA) en meget aktiv rolle i fordømmelsen af Ruslands
aggression. Siden er forsamlingen dog blevet mere stille ift. at adressere krigen.
Da det ikke lykkedes Sikkerhedsrådet at fordømme Ruslands angreb på Ukraine,
pga. et russisk veto den 26. februar, valgte et flertal af Sikkerhedsrådets
medlemmer at henvise spørgsmålet til videre behandling i UNGA i henhold til en
særlig procedure, kaldet ”Uniting for Peace”, som kan tages i brug, hvis UNSC
viser sig ude af stand til at tage beslutninger. I begyndelsen af marts vedtog UNGA
således en resolution som i klare vendinger fordømte Ruslands invasion af
Ukraine: 141 lande stemte for, 5 stemte imod og 35 af de tilstedeværende lande
undlod at stemme. Et par uger efter vedtog et flertal i UNGA at suspendere
Ruslands medlemskab af FN’s Menneskerettighedsråd: 93 lande støttede
suspensionen, 24 stemte imod, mens 58 af de tilstedeværende lande undlod at
stemme. I april vedtog UNGA et forslag om at sætte alle forslag, der vetoes i UNSC
til debat i UNGA for på den måde at skabe opmærksomhed om disse konflikter.
Formålet var optimalt set at tvinge Sikkerhedsrådets faste medlemmer til at
overveje om det tjener deres egen interesse at nedlægge veto i en konkret sag og
dermed at blive negativt eksponeret af debatten i UNGA. Rusland undlod at
stemme imod forslaget.
I løbet af marts og april er UNGA’s engagement ift. krigen i Ukraine dog faldet
markant, konkluderer ICG, som peger på en række årsager, herunder stigende
”Ukraine-fatique”, Ruslands stærke forbindelser til en lang række udviklingslande i
bl.a. Afrika samt en kritik af Vesten for ikke at tildele kriser i andre verdensdele
samme prioritet som Ukraine.
Europæiske diplomater er dog ifølge ICG forhåbningsfulde om, at UNGA i den nye
samling vil kunne træffe politisk beslutning om at oprette et register over de
ødelæggelser som Rusland påfører Ukraine. Her kan det tilføjes, at Danmark
sammen med Tyskland, Storbritannien og Ukraine den 22. september 2022
udsendte en fælles udtalelse om behovet for at afdække og retligt efterprøve
menneskerettighedskrænkelser og andre brud på folkeretten i Ukraine.
Ukraine vil sandsynligvis fortsætte arbejdet med at fremsætte forslag til
fordømmelse af russiske menneskerettighedskrænkelser, som dog næppe vil
kunne vedtages med samme overbevisende flertal som fordømmelsen af den
russiske invasion. ICG ser til gengæld gode muligheder for at samle et meget stort
flertal i UNGA til fordømmelse af en eventuel russisk annektering af dele af
Rusland efter illegitime folkeafstemninger. Samlet vurderer ICG dog, at UNGA
primært vil fremstå som et forum for FN’s medlemsstater til at fremsætte principielle
synspunkter ift. Ruslands angrebskrig. Forsamlingens rolle som drivende kraft for
en fredelig løsning på krigen vil derimod være ret begrænset, vurderer ICG.
FN’s Generalsekretær
Afslutningsvis bemærker ICG, at Ukraine-krigen har tvunget FN’s Generalsekretær
Antonio Guterres til at påtage sig en mere aktiv rolle. Generalsekretæren har haft
en vis succes som formidler af løsninger på konkrete afgrænsede problemstillinger,
som f.eks. evakuering af civile fra krigszoner og udskibning af kornprodukter fra
ukrainske havne, hvilket både Ukraine og Rusland har kunnet se fordele i. Rusland
har dog, ifølge ICG, signaleret, at de ikke ønsker, at generalsekretæren og hans
stab skal engagere sig i egentlige fredsforhandlinger. Vestlige lande nærer dog,
ifølge ICG, en vis forventning om, at man fremadrettet vil se en generalsekretær
som påtager sig en mere aktiv rolle i international konfliktløsning.
Produceret og skrevet af:
Peter Riis, International chefkonsulent, lokal 3604
Internationalt nyt fra de internationale konsulenter sendes løbende til relevante udvalg og delegationer i
Folketinget