EUU alm. del - svar på spm. 247 om de EU-retlige aspekter af den stævning der den 22. december 2021 blev indgivet imod Danmark ved Københavns Byret af tobaksfirmaerne House of Prince, Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco (Brands) Limited, fra sundhedsministeren

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
3 2022-45 EKN 26. september 2022
SVAR PÅ UDVALGSSPØRGSMÅL
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Sundhedsmi-
nisteriets besvarelse af spørgsmål 247 ad EUU alm. del af 4. juli 2022
vedrørende stævning indgivet imod Danmark ved Københavns Byret af
tobaksfirmaer.
Jeppe Kofod
Offentligt
EUU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 247
Europaudvalget 2021-22


Folketingets Europaudvalg har den 4. juli 2022 stillet følgende spørgsmål nr. 247
(Alm. del) til sundhedsministeren, som hermed besvares. Spørgsmålet er stillet efter
ønske fra Søren Søndergaard (EL).
Spørgsmål nr. 247:
”Ministeren bedes redegøre nærmere for de EU-retlige aspekter af den stævning der
den 22. december 2021 blev indgivet imod Danmark ved Københavns Byret af tobaks-
firmaerne House of Prince, Nicoventures Holdings Limited og British American To-
bacco (Brands) Limited, samt beskrive den videre proces. Ministeren bedes også
oversende en kopi af selve stævningen.”
Svar:
Regeringen og et bredt flertal af Folketingets partier indgik i december 2019 en poli-
tisk aftale om en national handleplan mod børn og unges rygning. Handleplanen er
udmøntet ved lov nr. 2071 af 21. december 2020 om ændring af lov om forbud mod
tobaksreklame m.v., lov om tobaksvarer m.v., lov om elektroniske cigaretter m.v. og
forskellige andre love (Udmøntning af national handleplan mod børn og unges ryg-
ning).
House of Prince, Nicoventures Holdnings Limited og British American Tobacco
(Brands) Limited har den 22. december 2021 stævnet Sundhedsministeriet med på-
stand om, at en række af de tiltag, der blev indført med loven, ikke har retsvirkning
over for sagsøgerne. Ifølge sagsøgerne er tiltagene i strid med bl.a. EU-retten, herun-
der Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (”TEUF”), Det Europæiske
Charter om Grundlæggende Rettigheder og Tobaksvaredirektivet.
Tobaksfirmaerne fremsætter konkret disse anbringender i stævningen:
1. Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er
i strid med Tobaksvaredirektivets artikel 24.
2. Indførelsen af standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede to-
baksprodukter er i strid med Traktaten om den Europæiske Unions Funkti-
onsmåde ("TEUF") artikel 34.
3. Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter
udgør et ekspropriativt indgreb uden erstatning.
4. Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er
i strid med den kommercielle ytringsfrihed.
5. Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er
ikke hensigtsmæssigt, nødvendigt eller proportionalt.
6. Forbud mod markedsføring af kendetegnende aromaer for e-cigaretter er i
strid med TEUF artikel 34.
7. Det nye forbud mod synlig anbringelse og fremvisning og markedsføringsre-
striktionerne er i strid med Tobaksdirektivets artikel 24, stk. 1, og TEUF arti-
kel 34.
Folketingets Europaudvalg
Holbergsgade 6
DK-1057 København K
T +45 7226 9000
F +45 7226 9001
M sum@sum.dk
W sum.dk
Dato: 26-09-2022
Enhed: FOST
Sagsbeh.: DEPCFMA
Sagsnr.: 2209324
Dok. nr.: 2371546
Offentligt
EUU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 247
Europaudvalget 2021-22
Side 2
8. Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning strider mod den kommer-
cielle ytringsfrihed.
9. Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger er i strid med den
kommercielle ytringsfrihed.
10. Reklameforbuddet for tobaksfrie nikotinposer er i strid med den kommerci-
elle ytringsfrihed.
De ti anbringender bliver nærmere uddybet i stævningen, som er vedlagt.
Det er domstolen, der skal træffe afgørelse i sagen.
Kammeradvokaten har på vegne af Sundhedsministeriet indgivet svarskrift til retten
den 25. maj 2022. Svarskriftet er vedlagt til orientering. Næste skridt i sagen er sagsø-
gernes afgivelse af replik, hvor de forholder sig til svarskriftet. Retten har endnu ikke
fastsat frist for sagsøgernes replik. Sagen er henvist til 1. behandling ved Østre Lands-
ret.
Med venlig hilsen
Magnus Heunicke
. / .
. / .


25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
KØBENHAVN
KALVEBOD BRYGGE 32
DK-1560 KØBENHAVN V
AARHUS
ÅBOULEVARDEN 49
DK-8000 AARHUS C
T +45 33 15 20 10
@ MAIL@KAMMERADVOKATEN.DK
W WWW.KAMMERADVOKATEN.DK
Svarskrift
Til
Københavns Byret
I sagsnr. BS-49528/2021-KBH: House of Prince A/S
Bernstorffsgade 50
1577 København V
og
Nicoventures Holdings Limited
Globe House
1 Water Street
WC2R 3LA, London
England
og
British American Tobacco (Brands) Limited
Globe House, 4 Temple Place
WC2R 2PG, London
England
(alle v/advokat Emil Jurcenoks og advokat Kasper Frahm)
mod
Sundhedsministeriet
Holbergsgade 6
1057 København K
(v/advokat Sune Fugleholm og advokat Rass Holdgaard)
Offentligt
EUU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 247
Europaudvalget 2021-22
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 2 / 84
Indhold
1. PÅSTAND 3
2. SAGENS GENSTAND 4
3. SUPPLERENDE SAGSFREMSTILLING 6
3.1 Vedrørende skadevirkningerne af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri
nikotinposer 8
3.2 Dokumentation vedrørende de anfægtede tiltags egnethed 15
3.2.1 Vedrørende krav om standardiseret emballage 15
3.2.2 Vedrørende kendetegnende aromaer 16
3.2.3 Vedrørende udstillingsforbud 18
3.2.4 Vedrørende reklameforbud 18
3.3 Det bestrides som udokumenteret, at de anfægtede tiltag vil forværre folkesundheden 18
3.4 Ændringsloven bygger ikke på forkerte data om børn og unges rygeprævalens 19
3.5 Det bestrides som udokumenteret, at smag ikke er en bestemmende faktor for, om unge
begynder at ryge e-cigaretter 21
3.6 Det bestrides som udokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt
tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle cigaretter 22
3.7 Tiltagenes effekt, hensigtsmæssighed og proportionalitet har været indgående vurderet af
Sundhedsministeriet på baggrund af sundhedsfaglige inputs fra Sundhedsstyrelsen 23
3.7.1 Lovudkastet sendes i høring 23
3.7.2 Notifikationen af lovudkast til ændringsloven samt tilhørende bekendtgørelser 24
3.7.3 Korrespondancen med Kommissionen 34
3.7.4 Korrespondancen med medlemsstaterne 37
3.7.5 Lovforslagets behandling i Folketinget 45
4. ANBRINGENDER 46
4.1 Sammenfatning af Sundhedsministeriets anbringender 46
4.2 Vedrørende kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede
tobaksprodukter (det anfægtede tiltag 1) 47
4.2.1 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med reglerne om den
fri bevægelighed for varer i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, samt artikel 34
og 36 TEUF 48
4.2.1.1 Tobaksvaredirektivet er ikke til hinder for de indførte krav 48
4.2.1.2 De indførte krav opfylder betingelserne i tobaksvaredirektivets artikel
24, stk. 2, samt i artikel 34 og 36 TEUF 50
4.2.2 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med beskyttelse af
ejendomsretten 59
4.2.2.1 Krav om standardiseret emballage udgør erstatningsfri regulering og
er ikke et ekspropriativt indgreb 59
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 3 / 84
4.2.2.2 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med
artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret 62
4.2.3 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med beskyttelse af den
kommercielle ytringsfrihed 65
4.2.3.1 Kravene om standardiseret emballage er i overensstemmelse med
grundlovens § 77 65
4.2.3.2 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med
EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11 65
4.2.4 Krav om standardiseret emballage har allerede været genstand for
domstolsprøvelse i andre EU-/EØS-lande 66
4.3 Vedrørende forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter andre end tobakssmag og
mentolsmag (det anfægtede tiltag 2) 67
4.4 Vedrørende forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvarmede
tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer (det anfægtede tiltag 3), reklameforbud for e-
cigaretter i specialforretninger (det anfægtede tiltag 4) samt reklameforbud for tobaksfri
nikotinposer (det anfægtede tiltag 5) 72
4.4.1 Tiltagene er i overensstemmelse med den fri bevægelighed for varer
(tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 1, samt artikel 34 og 36 TEUF) 73
4.4.1.1 Udstillingsforbuddet er proportionalt 75
4.4.1.2 Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger er proportionalt 78
4.4.2 Tiltagene er i overensstemmelse med beskyttelse af den kommercielle
ytringsfrihed 78
4.4.2.1 Anbringelses- og fremvisningsforbuddet og reklameforbuddet mod e-
cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er i overensstemmelse med
EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11 79
4.5 En række af sagsøgernes påstande er ikke underbyggede 79
4.6 Sagsøgernes erstatningspåstand 81
5. FORSLAG TIL SAGENS BEHANDLING 81
6. PROCESSUELLE MEDDELELSER 81
7. MOMSREGISTRERING 81
8. DOKUMENTER 81
1. PÅSTAND
I ovenstående sag møder jeg for sagsøgte og nedlægger følgende påstand:
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 4 / 84
Frifindelse
2. SAGENS GENSTAND
House of Prince A/S, Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco (Brands) Limited (i det
følgende »sagsøgerne«) ønsker, at Sundhedsministeriet skal anerkende, at en række af de tiltag, der blev
indført ved lov nr. 2071 af 21. december 2020 om ændring af lov om forbud mod tobaksreklame m.v., lov
om tobaksvarer m.v., lov om elektroniske cigaretter m.v. og forskellige andre love (Udmøntning af natio-
nal handleplan mod børn og unges rygning) (i det følgende »ændringsloven«) er uden retsvirkning for
sagsøgerne, fordi de strider mod EU-retlige bestemmelser, den Europæiske Menneskerettighedskonven-
tion (herefter ”EMRK ”) og grundloven.
Sagsøgerne har nedlagt i alt 13 påstande i sagen, hvoraf de første 12 påstande relaterer sig til spørgsmå-
let om foreneligheden af de anfægtede bestemmelsers retsvirkning. Sundhedsministeriet er enig i, at
tiltagene kan inddeles i fem kategorier efter deres type (stævningens side 21-24, herefter ”de anfægtede
tiltag”). Disse udgør:
1. Krav om standardiseret udformning for hver enkeltpakning og eventuel ydre emballage for e-ciga-
retter samt genopfyldningsbeholdere til e-cigaretter med og uden nikotin (sagsøgernes påstand 2-4)
og for opvarmede tobaksprodukter (sagsøgernes påstand 1-2) (herefter ”det anfægtede tiltag 1”)
2. Forbud mod kendetegnende aromaer andre end tobakssmag og mentolsmag i e-cigaretter samt i gen-
opfyldningsbeholdere til brug i e-cigaretter (sagsøgernes påstand 7-8) (herefter ”det anfægtede tiltag
2”)
3. Forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og
uden nikotin (sagsøgernes påstand 5-6) samt af opvarmede tobaksprodukter og tobakssurrogater
(sagsøgernes påstand 10-11) (herefter ”det anfægtede tiltag 3” eller ”udstillingsforbuddet”)
4. Reklameforbud for e-cigaretter samt genopfyldningsbeholdere til e-cigaretter i specialforretninger
(sagsøgernes påstand 12) (herefter ”det anfægtede tiltag 4” eller ”reklameforbuddet”)
5. Reklameforbud for tobaksfri nikotinposer (sagsøgernes påstand 9) (herefter ”det anfægtede tiltag 5”
eller ”reklameforbuddet”)
Efter sagsøgernes 13. påstand skal Sundhedsministeriet anerkende at være erstatningsansvarlig for det
tab, sagsøgerne måtte have lidt som følge af myndighedernes forvaltning af de anfægtede tiltag.
___
Som det fremgår af lovforslaget til ændringsloven, udgør de anfægtede tiltag en del af en skærpelse af
den eksisterende tobakslovgivning. Skærpelsen blev foretaget med henblik på at nedbringe antallet af
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 5 / 84
rygere – særligt at færre unge begynder at ryge eller blive afhængige af andre nikotinprodukter. Den
sundhedsfaglige begrundelse er, at anvendelse af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri
nikotinposer i sig selv medfører en række alvorlige skadevirkninger, at de pågældende produkter har
gateway-effekt til traditionel tobaksrygning og at børn og unge er særligt sårbare overfor disse skade-
virkninger, jf. lovforslaget, de generelle bemærkninger, afsnit 1, samt nedenfor i afsnit 3.1.
Til støtte for de førstnævnte 12 påstande gør sagsøgerne nærmere gældende, at de anfægtede tiltag er i
strid med en eller flere af følgende ”kategorier” af regler: i) den fri bevægelighed for varer som beskyttet
i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, samt artikel 34 og 36 TEUF, ii) ejendomsretten som beskyttet i
grundlovens § 73, EMRK Tillægsprotokol 1 (herefter ”TP1”) artikel 1 og Chartret artikel 17 og 52 samt
iii) den kommercielle ytringsfrihed som beskyttet i grundlovens § 77, EMRK’s artikel 10 samt Chartret
artikel 11.
Sagsøgernes hovedargument er, at de anfægtede tiltag ikke kan retfærdiggøres med henvisning til be-
skyttelse af den offentlige sundhed. Sagsøgerne gør i den forbindelse navnlig gældende, at den videnska-
belige dokumentation viser, at de anfægtede tiltag ikke vil medføre, at folkesundheden forbedres, men at
den tværtimod vil blive forværret. Sagsøgerne bygger dette på et hovedsynspunkt om, at de anfægtede
tiltag vil føre til, at de børn og unge, der i forvejen er brugere af konventionelle cigaretter, vil blive ”af-
holdt” fra at skifte til et forbrug af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer,
der ifølge sagsøgerne er mindre skadelige end konventionelle cigaretter. Sagsøgerne mener på den bag-
grund ikke, at de anfægtede tiltag er hensigtsmæssige, nødvendige eller proportionale.
Vurderingen af, om den anfægtede lovgivning er proportional, er derfor sagens centrale tema.
Det er Sundhedsministeriets overordnede synspunkt, at de anfægtede tiltag helt åbenbart kan retfærdig-
gøres i beskyttelsen af den offentlige sundhed, særligt i forhold til børn og unge.
De anfægtede tiltag er i overensstemmelse med samtlige af de bestemmelser, som er angivet ovenfor. I
den udstrækning der overhovedet foreligger indgreb i beskyttede rettigheder eller en restriktion for den
fri bevægelighed for varer, kan disse retfærdiggøres i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed
og er proportionale.
For artikel 34 og 36 TEUF gælder, at medlemsstaterne efter EU-Domstolens praksis har en bred skøns-
margin til at fastsætte det ønskede niveau for beskyttelse af den offentlige sundhed. Medlemsstaterne
kan i den forbindelse basere sig på et forsigtighedsprincip, der indebærer, at medlemsstaterne ikke skal
afvente, at omfanget af de skadelige virkninger ved nye produkter på tobaksmarkedet – såsom e-cigaret-
ter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer – er fuldt dokumenteret ved videnskabelige
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 6 / 84
undersøgelser. Sammenholdt med de dokumenterede sundhedsmæssige skadevirkninger af de omhand-
lede produkter ligger de anfægtede tiltag alle klart indenfor medlemsstaternes skønsmargin.
Navnlig var der allerede inden vedtagelsen af den nationale handleplan mod børn og unges rygning, som
førte til ændringsloven, international konsensus om, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og to-
baksfri nikotinposer i sig selv er skadelige, da de kan medføre en række skadevirkninger, når de anvendes
af børn og unge. Selv såfremt e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer måtte
være mindre skadelige end konventionel tobak, hvilket bestrides som udokumenteret, og selv hvis pro-
dukterne i et vist omfang kan anvendes til at reducere anvendelsen af konventionelle tobaksprodukter,
er det således berettiget at vedtage foranstaltninger, der har til formål at reducere anvendelsen af de
omhandlede produkter hos børn og unge. Der var endvidere også allerede inden vedtagelsen af den nati-
onale handleplan mod børn og unges rygning international konsensus om, at de anfægtede tiltag, dvs.
krav om standardiseret emballage, forbud mod kendetegnende aromaer, udstillingsforbud samt reklame-
forbud generelt er egnede midler, der bidrager til at reducere antallet af personer, der bruger tobakspro-
dukter.
Af samme grund er de anfægtede tiltag i overensstemmelse med de påberåbte bestemmelser i Chartret
og EMRK. Endelig er de anfægtede tiltag i overensstemmelse med tobaksvaredirektivet, i det omfang
direktivet finder anvendelse.
Ingen af de anfægtede tiltag udgør ekspropriative indgreb over for sagsøgerne. De pågældende regler er
udtryk for en almindelig, generel regulering, som er begrundet i væsentlige hensyn til folkesundheden,
og rammer ikke sagsøgerne atypisk hårdt. Hertil kommer, at sagsøgerne var varslet om tiltagene og har
haft passende muligheder for at omstille deres virksomhed til de ændrede krav.
3. SUPPLERENDE SAGSFREMSTILLING
Sagsøgernes sagsfremstilling giver anledning til en række supplerende bemærkninger vedrørende sagens
faktiske omstændigheder.
For det første finder Sundhedsministeriet det nødvendigt at supplere sagsøgerens sagsfremstilling i re-
lation til skadevirkningerne af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer (af-
snit 3.1). Som det er indikeret i afsnit 2 ovenfor, og som det er nærmere uddybet under Sundhedsmini-
steriets anbringender i afsnit 4, er det Sundhedsministeriets centrale synspunkt i sagen, at de anfægtede
tiltag kan retfærdiggøres i hensynet til den offentlige sundhed, idet e-cigaretter, opvarmede tobakspro-
dukter og tobaksfri nikotinposer i sig selv er skadelige, og dette uanset om de måtte være mindre skade-
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 7 / 84
lige end konventionelle cigaretter. De selvstændige skadevirkninger af e-cigaretter, opvarmede tobaks-
produkter samt tobaksfri nikotinposer er derfor et centralt tema i sagen. Emnet er ikke behandlet i sag-
søgernes sagsfremstilling, hvorfor der er behov for at supplere sagsfremstillingen på dette punkt.
Derudover vil Sundhedsministeriet supplere sagsøgernes sagsfremstilling med materiale, der godtgør, at
de anfægtede tiltag – dvs. krav om standardiseret emballage, forbud mod kendetegnende aromaer, ud-
stillingsforbud samt reklameforbud – generelt er egnede midler til at reducere antallet af personer, der
anvender tobaksprodukter (afsnit 3.2).
For det andet bestrider Sundhedsministeriet på en række punkter sagsøgernes sagsfremstilling. Der er
navnlig tale om en række udsagn, som gentages flere steder i sagsfremstillingen med mere eller mindre
variation, og som Sundhedsministeriet bestrider som urigtige og udokumenterede.
Sagsøgerne anfører således, at ændringsloven bygger på forkerte data om udviklingen i rygeprævalensen
hos børn og unge (stævningens side 12, 20 og side 24-26). Derudover angiver sagsøgerne, at den viden-
skabelige dokumentation indikerer, at de anfægtede tiltag vil undergrave folkesundheden (stævningens
side 11). Sagsøgerne anfører også, at forskning fra udlandet viser, at smag ikke er en bestemmende faktor
for, om unge begynder at ryge e-cigaretter (stævningens side 45-46), og at e-cigaretter, opvarmede to-
baksprodukter samt tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle cigaretter
(stævningens side 29 samt 40-42). Endelig anfører sagsøgerne, at Sundhedsministeriet hverken før eller
under vedtagelsen af ændringsloven har forholdt sig til og redegjort for, hvorfor de anfægtede tiltag er
hensigtsmæssige, nødvendige og proproportionale (stævningens side 13, 14, 15 og 21).
Nedenfor redegøres derfor nærmere for følgende fem forhold:
• Det bestrides som udokumenteret, at den videnskabelige dokumentation indikerer, at de anfæg-
tede tiltag vil undergrave folkesundheden (afsnit 3.3)
• Ændringsloven bygger ikke på forkerte data om børn og unges rygeprævalens, således som sag-
søgerne anfører (afsnit 3.4)
• Det bestrides som udokumenteret, at smag ikke er en bestemmende faktor for, om unge begynder
at ryge e-cigaretter (afsnit 3.5)
• Det bestrides som udokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri ni-
kotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle cigaretter (afsnit 3.6).
• De anfægtede tiltag bygger på sundhedsfaglige vurderinger foretaget af Sundhedsstyrelsen på
baggrund af den foreliggende internationale forskning på området, herunder anbefalinger fra
WHO, og Sundhedsministeriet har vurderet hensigtsmæssigheden, nødvendigheden og proporti-
onaliteten af de anfægtede tiltag, modsat hvad sagsøgerne indikerer (afsnit3.7)
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 8 / 84
For det tredje fremstår sagsøgernes sagsfremstilling generelt farvet og procederende. Væsentlige dele af
sagsfremstillingen har således karakter af reelle anbringender, og fremstår ikke objektiv. Disse dele af
sagsøgernes sagsfremstilling, der har karakter af anbringender, imødegås derfor i afsnit 4 nedenfor under
Sundhedsministeriets anbringender.
3.1 Vedrørende skadevirkningerne af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og to-
baksfri nikotinposer
Som Sundhedsministeriet forstår stævningen, er parterne enige om, at e-cigaretter, opvarmede tobaks-
produkter samt tobaksfri nikotinposer i sig selv indebærer sundhedsmæssige risici og dermed er sund-
hedsskadelige.
Sagsøgerne anfører således flere steder i stævningen, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt
tobaksfri nikotinposer har en ”reduceret” eller ”lavere” risikoprofil i forhold til konventionelle cigaretter,
ligesom sagsøgerne benævner disse produkter ”skadesreducerende” i forhold til konventionelle cigaretter
(f.eks. stævningens side 7-10, samt 46). Herved anerkender sagsøgerne implicit, at anvendelse af e-ciga-
retter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer i sig selv indebærer sundhedsmæssige
risici.
De sundhedsskadelige risici ved e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer er
bl.a. belyst i en række vurderinger fra WHO.
For så vidt angår e-cigaretter vurderer WHO, at ”[a]lthough the specific level of risk associated with [e-
cigarettes] has not yet been conclusively estimated, [e-cigarettes] are undoubtedly harmful and should
therefore be subject to regulation”, jf. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019 (Bilag A, side
56-57).
WHO opfordrer til, at e-cigaretter reguleres ved lov, og ifølge WHO bør følgende indgå i overvejelserne
om, hvordan e-cigaretter skal reguleres, jf. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019 (Bilag A,
side 57):
a) Forhindre promovering af e-cigaretter og forhindre, at ikke-rygere, gravide og unge starter med
at bruge e-cigaretter.
b) Minimere e-cigaretters potentielle helbredsrisici for brugere og ikke brugere/passive brugere.
c) Forbyde at der formidles usande/ikke-beviste helbredsfordele ved e-cigaretter.
d) Beskytte indsatsen for den eksisterende tobakskontrol fra tobaksindustriens interesser.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 9 / 84
Hvad angår opvarmede tobaksprodukter opfordrer WHO til, at disse bør reguleres på samme måde som
konventionelle tobaksprodukter, og at reguleringen bør sikre, at produkterne bl.a. ikke promoveres over
for børn og unge, jf. WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019 (Bilag A, side 52-54).
WHO vurderer endvidere om opvarmede tobaksprodukter, at “[…] there is insufficient evidence to con-
clude that [heated tobacco products] are less harmful than conventional cigarettes. In fact, there are
concerns that while they may expose users to lower levels of some toxicants than conventional cigarettes,
they also expose users to higher levels of other toxicants. It is not clear how this toxicological profile
translates into short- and long-term health effects”, jf. WHO, Heated tobacco products: a brief, 2020 (Bi-
lag B, side 8).
Endelig har WHO vedrørende de skadelige risici ved nikotin udtalt følgende, jf. Electronic nicotine deliv-
ery systems”, (Bilag C, side 3-4):
“13. Health risks from nicotine inhalation are affected by several factors.
(a) The capacity of ENDS to deliver nicotine to the user varies widely, ranging from very low to levels
similar to that of cigarettes, depending on product characteristics, user puffing behaviour and nicotine
solution concentration.
(b) Nicotine is the addictive component of tobacco. It can have adverse effects during pregnancy and
may contribute to cardiovascular disease. Although nicotine itself is not a carcinogen, it may function
as a “tumour promoter”.(4) Nicotine seems involved in fundamental aspects of the biology of malignant
diseases, as well as of neurodegeneration.
(c) The evidence is sufficient to caution children and adolescents, pregnant women, and women of
reproductive age about ENDS use because of the potential for fetal and adolescent nicotine exposure
to have long-term consequences for brain development.”
Som Bilag D fremlægges et sammenfattende notat af 8. april 2022 fra Sundhedsstyrelsen vedrørende
skadevirkningerne ved brug af nikotinposer, e-cigaretter og opvarmet tobak. Notatet er udarbejdet af
Sundhedsstyrelsen til brug for denne retssag og sammenfatter i et samlet dokument Sundhedsstyrelsens
vurdering af skadevirkningerne ved de omhandlede produkter samt Sundhedsstyrelsens anbefalinger
vedrørende produkterne. Anbefalingerne fremgår af Sundhedsstyrelsens hjemmeside.
Vedrørende de tre produkter fremgår, jf. side 1:
”Alle tre produkttyper indeholder nikotin og derfor er skadesvirkninger ved nikotin gennemgående for
produkterne […] Fælles for de tre produkttyper er, at de har været på det internationale marked i en
relativ kort periode, og der derfor endnu ikke er lavet videnskabelige studier, der gør det muligt at
vurdere de langsigtede helbredsmæssige konsekvenser ved brug af dem.”
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 10 / 84
Som det fremgår af notatet, indeholder alle tre produkttyper for det første nikotin. Om skadevirkningerne
af nikotin oplyser Sundhedsstyrelsen (Bilag D, s. 1-2):
”Nikotin er et giftstof, der dannes i tobaksplanten, som forsvar mod insekter. Tidligere blev nikotin
brugt som insekt- og sprøjtegift. Nikotin kan optages via lungerne, mundslimhinden og gennem huden
og krydser biologiske membraner som blodhjernebarrieren og moderkagen.
De akutte effekter af nikotin er bl.a. stigning i blodtryk og puls samt stigning i frie fedtsyrer og sukker
i blodet. Ifølge WHO kan nikotin virke som en tumorpromoter; dvs. et stof, der stimulerer og fremmer
tumorer. Nikotin er et stærkt afhængighedsskabende stof, som påvirker hjernen og nervesystemet kraf-
tigt. Ved nikotinafhængighed er hjernen indstillet på konstant at få tilført nikotin. Forsøger man at
vænne sig fra nikotin, udvikles abstinenssymptomer. Nikotinabstinenser omfatter typisk tristhed,
træthed, irritabilitet, anspændthed, øget stressfølsomhed, søvnforstyrrelser og koncentrationsbesvær.
Desuden kan nikotin i høje doser medføre forgiftning, med symptomer som utilpashed, kvalme, op-
kast, svimmelhed, hjertebanken, mavesmerter m.m.
Hjernen er først færdigudviklet omkring 25-års-alderen. Børn og unges umodne hjerner er særligt
følsomme for nikotin, og unge bliver hurtigere nikotinafhængige end voksne. Da den unge hjerne sta-
dig er under udvikling, kan udsættelse for nikotin påvirke udviklingen af nervebaner i hjernen, der
kontrollerer opmærksomhed, læring og modtagelighed for tilvænning”.
Ifølge Sundhedsstyrelsens oplysninger har nikotinposer været markedsført i Danmark siden 2018. Niko-
tinposer er et snuslignende produkt, som indeholder nikotin, men ikke tobak. Ud fra den viden, der ak-
tuelt er om nikotin, fraråder Sundhedsstyrelsen, at gravide, ammende, børn og unge bruger nikotinposer,
jf. Bilag D, side 2. Derudover anbefaler Sundhedsstyrelsen, at ingen begynder at bruge nogen former for
tobaksprodukter eller andre produkter indeholdende nikotin, medmindre der er tale om godkendt ryge-
stopmedicin, som f.eks. nikotintyggegummi, i forbindelse med rygeophør, hvor det sker under professionel
vejledning og i en afgrænset periode. Så vidt Sundhedsstyrelsen er orienteret, er der på nuværende tids-
punkt ingen af de omhandlede produkter i den foreliggende retssag, dvs. e-cigaretter, opvarmede tobaks-
produkter og tobaksfri nikotinposer, der er godkendt som rygestopmedicin i Danmark.
Vidensråd for Forebyggelse har i maj 2022 udgivet et notat om konsekvenser af nikotinbrug for børn og
unges sundhed (Bilag E). Det fremgår af notatet, at næsten alle tobaksafhængige begyndte at bruge
nikotin som teenagere, en alder hvor hjernen er meget modtagelig over for afhængighedsskabende effek-
ter af rusmidler. Det fremgår videre af notatet, at næsten alle tobaksafhængige begyndte at bruge nikotin
som teenagere, en alder hvor hjernen er meget modtagelig over for afhængighedsskabende effekter af
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 11 / 84
rusmidler. Barndommen og ungdommen er både en periode med øget risiko for at blive afhængig af niko-
tin og er en særligt sensitiv periode for varige skadeeffekter af nikotin, navnlig på hjernens udvikling.
Der er moderat evidens for, at nikotin ved tidlig debut har en skadelig effekt på kognitiv funktion bl.a.
på opmærksomhed og motivation samt at nikotin har en skadelig effekt på psykisk helbred og kan med-
virke til at fremkalde symptomer på angst og depression. Stress og nikotin påvirker hinanden negativt
og er gensidigt forstærkende. Ved stresspåvirkning øges risikoen for at påbegynde et nikotinbrug, og om-
vendt øger nikotinbrug hos børn og unge risikoen for senere at udvikle en forhøjet stressfølsomhed. Der-
udover øger nikotin risikoen for at begynde at ryge almindelige cigaretter og indtage andre rusmidler.
Baseret på evidensen for skadelige effekter på børn og unges helbred konkluderes det i notatet, at der er
god grund til at være bekymret, når et stigende antal børn og unge bruger det stærkt afhængighedsska-
bende rusmiddel nikotin. Da unge er mere følsomme over for de positive effekter af nikotin og mindre
følsomme over for de negative effekter, vil de være mere tilbøjelige til at begynde at bruge nikotinproduk-
ter og dermed have lettere ved at udvikle afhængighed end voksne. Nikotinindtag i ungdommen lader
ikke til at være begrænset til øget risiko for senere nikotinafhængighed. Det forstærker også effekterne
af andre rusmidler og øger generelt tendensen til at blive rusmiddelafhængig, bl.a. af kokain og alkohol.
Det fremgår ligeledes af notatet, at der bl.a. er stærk evidens for, at nikotinforbrug øger risikoen for
psykiske lidelser.
Ifølge Sundhedsstyrelsens oplysninger har e-cigaretter været på det danske marked siden 2008. Om
skadevirkningerne af e-cigaretter oplyser Sundhedsstyrelsen følgende (Bilag D, side 2-3):
”E-cigaretter består af en beholder med e-væske, et batteri og en brænder, der opvarmer e-væsken og
omdanner den til aerosoler (væskepartikler), som inhaleres. Aerosoler ligner i størrelse og koncentra-
tion de partikler, som dannes ved cigaretrygning. Partiklerne i aerosolen fungerer som bærere for
nikotin og de andre indholdsstoffer, og vil afhængigt af partikelstørrelsen deponeres i næsehulen,
mundhulen, de større luftveje (bronkierne) eller nede i lungeblærerne (alveolerne)1. E-væsker består af
propylenglycol eller glycerol eller en kombination af de to i forskellige mængdeforhold tilsat nikotin
og/eller smagsstoffer2.
[…]
Der foreligger endnu ikke undersøgelser af helbredseffekter af langtidsbrug af e-cigaretter, men un-
dersøgelser af e-væsker og aerosoler viser indhold af kemiske stoffer med skadelige og potentielt ska-
delige helbredseffekter. Fx kan propylenglycol og glycerol ved opvarmning af e-væsken omdannes til
1 Folkehelseinstituttet, Norge. Helserisiko ved bruk av e-sigaretter, april 2015
2 S.C. Walley et al. A public Health Crisis: Electronic Cigarettes, Vape, and JUUL. Pediatrics volume 143, number 6, June 2019
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 12 / 84
formaldehyd og acetaldehyd, der hhv. klassificeres som sikkert - og muligt kræftfremkaldende stoffer
for mennesker3, 4, 5.
E-væsker kan både være med og uden nikotin, men ifølge ”§RØG – en undersøgelse af tobak adfærd
og regler”, anvender de fleste 15-29-årige, der bruger e-cigaretter, e-væsker, som indeholder nikotin.
Andelen af respondenter, der altid anvender e-cigaretter med nikotin, stiger med stigende alder6.
Siden 2012 foreligger der en række sygehistorier, hvor brug af e-cigaretter er sat i forbindelse med
akut lungesygdom i form af forværring af astma og særlige former for lungebetændelse7, 8, 9, 10.
Der foreligger endnu kun relativt få humane undersøgelser af de helbredsmæssige konsekvenser ved
brug af e-cigaretter. WHO efterlyser sikker evidens for, at e-cigaretter ikke er sundhedsskadelige. WHO
er særligt bekymret for helbredskonsekvenserne ved brug af e-cigaretter; herunder om e-cigaretter får
ikke-rygere – og særligt unge – til at starte med at ryge11. WHO anbefaler ikke brug af e-cigaretter ved
rygestop12.”
Ud fra den aktuelle viden om indholdet af bl.a. nikotin og kræftfremkaldende stoffer i e-cigaretter anbe-
faler Sundhedsstyrelsen ikke brug af e-cigaretter. Endvidere fraråder Sundhedsstyrelsen, at gravide,
ammende, børn og unge bruger produkterne, jf. Bilag D, side 3.
Ifølge Sundhedsstyrelsens oplysninger har opvarmet tobak været markedsført i Danmark siden ca. 2017.
Opvarmet tobak består af et elektronisk device, der sættes sammen med tobak. Når man tænder for det
elektroniske device, aktiveres en forbrænding af tobakken via et batteri, hvorefter den aerosol, der dan-
nes, inhaleres. Partiklerne i aerosolen fungerer som bærere for nikotin og andre indholdsstoffer, som
3 Folkehelseinstituttet, Norge. Helserisiko ved bruk av e-sigaretter, april 2015
4 S.C. Walley et al. A public Health Crisis: Electronic Cigarettes, Vape, and JUUL. Pediatrics volume 143, number 6, June 2019
5 List of Classifications – IARC Monographs on the Identification of Carcinogenic Hazards to Humans (who.int)
6 Statens Institut for Folkesundhed. §RØG –En undersøgelse af tobak, adfærd og regler. Udvalgte tendenser 2021, rapport 3:38
7 Hua m, Talbot P. Potential health effects of electronic cigarettes: A systematic review of case reports. Preventive Medicine Reports
2016; 4, 169-78
8 Itoh M. and al. Lung injury associated with electronic cigarettes inhalation diagnosed by transbronchial biopsy 2018; 6(1)
9 Sommerfeld CG et al. hypersensitivity pneumonitis and acute respiratory distress syndrome from e-cigarette use. Pediatrics
2018,141,6:1-4
10 Arter ZI et al. Acute eosinophilic pneumonia following electronic cigarette use. Respiratory Medicine Case Report 2019;27: 100825
11 WHO. FCTC/COP/6/10 Rev.1, 1 September 2014. Electronic nicotine delivery systems
12 WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019. Geneva: World Health Organization; 2019. License: CC BT-NC-SA 3.0 IGO
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 13 / 84
deponeres i luftvejene. Om skadevirkningerne af opvarmede tobaksprodukter vurderer Sundhedsstyrel-
sen i notatet (Bilag D, side 3-4):
”Undersøgelser viser, at røgen fra opvarmet tobak indeholder giftige og kræftfremkaldende stoffer.
Ydermere findes nogle kemikalier i opvarmet tobak, som ikke findes i øvrige tobaksprodukter13.
Indholdet af nikotin er tilsvarende andre nikotinholdige produkter på markedet, og derfor er der risiko
for tilvænning og afhængighed på lige fod med andre kendte nikotin- og tobaksprodukter14.”
Videre har Sundhedsstyrelsen oplyst følgende om skadevirkningerne af opvarmede tobaksprodukter i
forbindelse med ændringslovens vedtagelse, jf. herved besvarelse af spørgsmål nr. 71 (L 61) fra Folketin-
gets Sundheds- og Ældreudvalg af 16. november 2020 (Bilag F, side 3):
”Opvarmet tobak har som nævnt været på markedet i ganske kort tid, hvorfor antallet af uafhængige
studier er begrænset. Opvarmet tobak indeholder ligesom konventionelle cigaretter tobak og nikotin.
Producenter af opvarmet tobak mener, at forbrugeren udsættes for en mindre eksponering ved rygning
af opvarmet tobak end ved rygning af konventionelle cigaretter. Sundhedsstyrelsen kan oplyse, at en
række autoriteter advarer mod rygning af opvarmet tobak.
WHO:
WHO understregede i et statement d. 27. juli 2020, at en nedsættelse af eksponeringen for skadelige
kemiske stoffer i opvarmede tobaksprodukter ikke gør produkterne harmløse og heller ikke kan tolkes
som en nedsat risiko for menneskers helbred.
WHO anfører, at nogle toksiske stoffer findes i højere niveauer i aerosoler fra opvarmede tobakspro-
dukter end i konventionel cigaretrøg, og at der findes toksiske stoffer, som ikke findes i konventionel
cigaretrøg. Den sundhedsmæssige betydning af eksponering for disse stoffer er ukendt.
European Respiratory Society (ERS):
ERS har udtalt, at selvom opvarmede tobaksprodukter muligvis er mindre skadelige for personer, der
ryger i forvejen, forbliver de både skadelige og stærkt afhængighedsskabende, og der kan være en risiko
for, at personer, der ryger, vil skifte til opvarmede tobaksprodukter i stedet for at stoppe med at ryge.
ERS kan ikke anbefale noget produkt, der er skadelige for lungerne og menneskers sundhed.
Centers for Disease Control and Prevention (CDC):
13 WHO. Statement on heated tobacco products and the US FDA decision regarding IQOS
14 WHO. Heated tobacco products: Information sheet – 2nd edition
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 14 / 84
CDC har udtalt, at det er nødvendigt med mere forskning for at forstå kort- og langsigtede helbreds-
konsekvenser ved opvarmede tobaksprodukter. Brug af hvilket som helst tobaksprodukt – inklusiv
opvarmede tobaksprodukter – er skadelig, særligt for unge og unge voksne, gravide samt voksne, der
ikke bruger tobaksprodukter.”
Ud fra den viden der aktuelt er om indholdet af bl.a. nikotin og kræftfremkaldende stoffer i opvarmet
tobak, fraråder Sundhedsstyrelsen, at gravide, ammende, børn og unge benytter produkterne, jf. Bilag D,
side 4. Sundhedsstyrelsen anbefaler, at ingen begynder at bruge nogen former for tobaksprodukter eller
andre produkter indeholdende nikotin, medmindre der er tale om godkendt rygestopmedicin ifm. ophør,
hvor det er under professionel vejledning og i en afgrænset periode.
Skadevirkningerne ved e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter var også genstand for et spørgsmål i
forbindelse med behandlingen af ændringsloven i Folketinget, jf. herved bl.a. besvarelse af spørgsmål nr.
71 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 16. november 2020 (Bilag F, side 3):
”Det er Sundhedsstyrelsens vurdering, at hensigten med forebyggende tiltag på tobaks- og nikotinpro-
dukter i høj grad er at forebygge, at vi ser store helbredskonsekvenser ved langstidsbrug af nyere pro-
dukter, som vi så det ved cigaretter. Vi ved fra cigaretter, at der er en betydelig forsinkelse fra en
person starter med at ryge, til det er muligt at måle de konkrete konsekvenser, og der er en risiko for,
at det samme gør sig gældende for nyere tobaks- og nikotinprodukter. Det er Sundhedsstyrelsens vur-
dering, at vi for at undgå helbredskonsekvenser ved langtidsbrug af nyere produkter også skal regu-
lere nye produkter, da de foreløbige studier viser, at ingen af de nye produkter er skadesfrie.”
Om skadevirkningerne ved nikotinprodukter, f.eks. nikotinposer, har sundhedsministeren med bidrag
fra Sundhedsstyrelsen udtalt følgende til Folketinget, jf. besvarelse af spørgsmål nr. 1680 (Alm. del) fra
Folketingets Sundhedsudvalg af 19. oktober 2021 (Bilag G, side 2).
”Nikotinprodukter, fx nikotinposer, markedsføres og omtales nogle gange som en ikke-skadelig erstat-
ning for rygning og som et rygestopmiddel. At et produkt er mindre skadeligt end tobaksrygning gør
det ikke nødvendigvis til et produkt, som Sundhedsstyrelsen kan anbefale. Hvert år dør 13.600 danskere
som følge af rygning, og det estimeres, at op imod halvdelen af personer, der ryger regelmæssigt, kan
forvente at dø af rygerelaterede sygdomme som fx KOL, hjertekarsygdomme og kræft. Dette betyder, at
selv ved en reducering af dødeligheden eller sygeligheden på eksempelvis 75 pct. ved brugen af et sub-
stitutionsprodukt, vil der ud fra et folkesundhedsperspektiv være en ikke-acceptabel risiko forbundet
med brugen af det.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 15 / 84
Nikotinposer er et snuslignende produkt, som ikke indeholder tobak. Nikotinposer indeholder – ligesom
snus og tyggetobak, og som navnet antyder – nikotin. Der er p.t. ikke nogen lovgivningsmæssig begræns-
ning på, hvor stor mængden af nikotin i nikotinposer må være. Da nikotinposer er et nyt produkt, er det
først for nyligt, at Sikkerhedsstyrelsen er begyndt at måle på nikotinkoncentrationen i nikotinposer.
Sundhedsstyrelsen forventer derfor med tiden at få mere viden om dette.
Nikotin er et kemisk stof, der dannes i tobaksplanten. Tidligere blev nikotin brugt som insekt- og sprøj-
tegift. Nikotin kan optages via lungerne, mundslimhinden og gennem huden og krydser biologiske mem-
braner som blodhjernebarrieren og moderkagen.
De akutte effekter af nikotin er bl.a. stigning i blodtryk og puls samt stigning i frie fedtsyrer og sukker
i blodet.
Da nikotinposer som nævnt er nye på markedet, er der endnu ikke megen viden og forskning i langsig-
tede helbredseffekter ved brugen af disse produkter. Dog kan Sundhedsstyrelsen oplyse, at nikotin er et
stærkt afhængighedsskabende stof, og at nikotin ifølge WHO kan virke som en tumorpromoter, som er
et stof, der stimulerer og fremmer tumorer. Derudover er fostre, børn og unges umodne hjerner særligt
følsomme for nikotin, og unge bliver hurtigere nikotinafhængige end voksne. Da den unge hjerne stadig
er under udvikling, kan udsættelse for nikotin påvirke udviklingen af nervebaner i hjernen, Side 3 der
kontrollerer opmærksomhed, læring og modtagelighed for tilvænning. I den forbindelse bemærker
Sundhedsstyrelsen, at det er bekymrende, at stigningen i brugen nikotinprodukter, som fx nikotinposer,
er størst i den yngre del af befolkningen.”
3.2 Dokumentation vedrørende de anfægtede tiltags egnethed
3.2.1 Vedrørende krav om standardiseret emballage
Af WHO’s retningslinjer for implementering af artikel 11 og 13 i WHO’s rammekonvention om tobaks-
kontrol fremgår følgende vedrørende standardiseret emballage (Bilag H, side 59, 95 og 96):
”Plain packaging
Parties should consider adopting measures to restrict or prohibit the use of logos, colours, brand im-
ages or promotional information on packaging other than brand names and product names displayed
in a standard colour and font style (plain packaging). This may increase the noticeability and effec-
tiveness of health warnings and messages, prevent the package from detracting attention from them,
and address industry package design techniques that may suggest that some products are less harmful
than others.”
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 16 / 84
“Packaging and product features […]
Packaging is an important element of advertising and promotion. Tobacco pack or product features
are used in various ways to attract consumers, to promote products and to cultivate and promote
brand identity, for example by using logos, colours, fonts, pictures, shapes and materials on or in
packs or on individual cigarettes or other tobacco products. The effect of advertising or promotion on
packaging can be eliminated by requiring plain packaging: black and white or two other contrasting
colours, as prescribed by national authorities; nothing other than a brand name, a product name
and/or manufacturer’s name, contact details and the quantity of product in the packaging, without
any logos or other features apart from health warnings, tax stamps and other government-mandated
information or markings; prescribed font style and size; and standardized shape, size and materials.
There should be no advertising or promotion inside or attached to the package or on individual ciga-
rettes or other tobacco products. If plain packaging is not yet mandated, the restriction should cover
as many as possible of the design features that make tobacco products more attractive to consumers
such as animal or other figures, “fun” phrases, coloured cigarette papers, attractive smells, novelty or
seasonal packs.
Recommendation
Packaging and product design are important elements of advertising and promotion. Parties should
consider adopting plain packaging requirements to eliminate the effects of advertising or promotion
on packaging. Packaging, individual cigarettes or other tobacco products should carry no advertising
or promotion, including design features that make products attractive.”
I WHO-rapporten “Plain packaging of tobacco products: evidence, design and implementation” fra 2016
fremgår endvidere følgende vedrørende standardiseret emballage (Bilag I, side 8).
“A large body of empirical evidence in the form of experimental studies, surveys and focus group stud-
ies provides strong evidence to justify introduction of plain packaging and to support the conclusion
that the policy is apt to achieve the objectives identified. Three recent systematic reviews of the evidence
support this conclusion, as does early evidence from Australia, which is consistent with the conclusion
that plain packaging is an effective public health intervention.”
3.2.2 Vedrørende kendetegnende aromaer
Af WHO’s retningslinjer for implementering af artikel 11 og 13 i WHO’s rammekonvention om tobaks-
kontrol fremgår følgende vedrørende kendetegnende aromaer (Bilag H, side 33-34):
”1.2.1 Regulation of the contents and emissions of tobacco products.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 17 / 84
One objective of the guidelines is to support Parties in developing effective tobacco product regulation.
Tobacco product regulation has the potential to contribute to reducing tobacco-attributable disease
and premature death by reducing the attractiveness of tobacco products, reducing their addictiveness
(or dependence liability) or reducing their overall toxicity.
1.2.1.1 Attractiveness
Tobacco products are commonly made to be attractive in order to encourage their use. From the per-
spective of public health, there is no justification for permitting the use of ingredients, such as flavour-
ing agents, which help make tobacco products attractive. Other measures to reduce the attractiveness
of tobacco products have been included in the guidelines on the implementation of Articles 11 and 13
of the WHO FCTC.
The WHO FCTC, in its preamble, recognizes that tobacco products are harmful and create and main-
tain dependence. Any reduction of their attractiveness resulting from removing or reducing certain
ingredients in no way suggests that those tobacco products are less dangerous for human health.”
I undersøgelsen Danskernes Rygevaner 2020 er årsager for anvendelse af e-cigaretter bl.a. undersøgt
(Bilag J). I rapporten er svarene opdelt på hhv. daglige og lejlighedsvise brugere (figur 6.3.1, rapportens
side 39-40). Sundhedsstyrelsen har til brug for denne retssag bedt Statens Institut for Folkesundhed (i
det følgende ”SIF”) opdele figur 6.3.1 på aldersgrupper, dvs. 15-29 år, 30-59 år og 60+ år.
I figuren, der vedlægges som Bilag K, angives årsager til brug af e-cigaretter blandt personer, der bruger
e-cigaretter enten dagligt eller lejlighedsvist. Figuren er opdelt i aldersgrupperne 15-29 år, 30-59 år, og
60+ år. Som det fremgår af figuren, er de hyppigst angivne årsager, at respondenterne ”kan lide smagen”,
”for at ryge mindre tobak”, og ”tror at det er mindre skadeligt end at ryge almindelige cigaretter”. Der er
knap halvdelen (47,1 %) af de 15-29-årige, der angiver, at de kan lide smagen, som årsag til at bruge e-
cigaretter. Dette er gældende for 34,0 % af de 30-59-årige og 29,5 % af de 60+ årige. Årsagen ”for at bruge
mindre tobak” er mest hyppig blandt de 60+ årige (68,2 %), sammenlignet med de to andre aldersgrupper
(hhv. 55,4 % og 54,4 %). Det er især de 30-59-årige og 60+ årige, der angiver, at det er fordi, de tror, at e-
cigaretter er mindre skadelige end at ryge alm. cigaretter (hhv. 42,7 % og 38,2 %). Blandt de 15-29-årige
gælder dette for lidt færre end hver fjerde (22,4 %).
Som Bilag L fremlægges notat fra SIF vedrørende årsager til anvendelse af e-cigaretter og foretrukne
smage. Figur 1 viser, at blandt 15-29-årige, som angiver at bruge e-cigaretter, fordi de kan lide smagen,
er der 76 % som anvender frugtsmag, 43 % der anvender sliksmag og 36 % der anvender mintsmag.
Blandt 30-59-årige, som angiver at bruge e-cigaretter, fordi de kan lide smagen, er der 62 % der anvender
frugtsmag og 33 % der anvender mintsmag. Aldersgruppen 60+ år er ikke medtaget pga. for lille antal
respondenter i gruppen til statistisk opgørelse. Blandt dem, der har angivet at bruge e-cigaretter, fordi
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 18 / 84
de kan lide smagen, er der ikke et tilstrækkeligt antal observationer, der foretrækker smagene ’tobak’,
’alkohol’ eller ’anden smag’ til, at de kan indgå i opgørelsen.
3.2.3 Vedrørende udstillingsforbud
Af WHO’s retningslinjer for implementering af artikel 13 i WHO’s rammekonvention om tobakskontrol
fremgår følgende vedrørende udstillingsforbud (Bilag H, side 94):
”[…] To ensure that points of sale of tobacco products do not have any promotional elements, Parties
should introduce a total ban on any display and on the visibility of tobacco products at points of sale,
including fixed retail outlets and street vendors. […]”
3.2.4 Vedrørende reklameforbud
Af WHO’s rammekonvention om tobakskontrol fremgår af artikel 13, stk. 2, at ”Each Party shall, in ac-
cordance with its constitution or constitutional principles, undertake a comprehensive ban of all tobacco
advertising, promotion and sponsorship.”
3.3 Det bestrides som udokumenteret, at de anfægtede tiltag vil forværre folkesundhe-
den
Sagsøgerne anfører flere steder i sagsfremstillingen (side 32, 34, 36 og 39), at den videnskabelige doku-
mentation skulle pege på, at de anfægtede tiltag skulle indebære en risiko for folkesundheden.
Dette bestrides som udokumenteret. Sagsøgernes udsagn kan ikke udledes af de undersøgelser, som sag-
søgerne henviser til i stævningen side 29 – 51. Der er alene tale om sagsøgernes egen fortolkning af,
hvordan en række forskellige studier på forskellige områder kan forstås i forhold til hinanden. Dette
fremgår tydeligst i stævningens side 29, hvor sagsøgerne præsenterer en længere argumentation for den
nævnte konklusion, som i det hele savner ekstern opbakning, såvel sundhedsfagligt som videnskabeligt.
Sagsøgerne hævder også i stævningens sagsfremstilling, side 29, at den videnskabelige dokumentation
skulle vise, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer er mindre skadelige
end konventionelle cigaretter, når rygere fuldstændigt har skiftet fra rygning til disse produkter.
Dette bestrides også som udokumenteret.
Som anført ovenfor i afsnit 3.1 er de langsigtede skadevirkninger ved de sidstnævnte produkter på nu-
værende tidspunkt ukendte, og risikoprofilen for disse produkter kan derfor ikke sammenlignes direkte
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 19 / 84
med risikoprofilen for konventionelle cigaretter, hvor de skadelige virkninger ved langtidsbrug netop er
undersøgt og kendt. Der henvises til de vurderinger fra WHO og Sundhedsstyrelsen, der er citeret ovenfor
i afsnit 3.1. Det bestrides derfor også som udokumenteret, når sagsøgerne i stævningen side 29 anfører,
at den videnskabelige dokumentation skulle vise, at hvis personer, som ellers ville være fortsat med at
ryge, helt skifter fra cigaretter til e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer, vil
det forbedre folkesundheden.
Som nævnt ovenfor i afsnit 2 og nærmere uddybet nedenfor i afsnit 4 er det imidlertid principielt uden
betydning, om e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer måtte være mindre
sundhedsskadelige end konventionelle tobaksprodukter, og om de måtte kunne anvendes til rygestop for
visse børn og unge, da e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer i sig selv er
sundhedsskadelige og ikke kun sælges til den nævnte målgruppe og kun på betingelse af et fuldstændigt
skifte fra traditionelle tobaksprodukter.
På den baggrund finder Sundhedsministeriet det overflødigt at kommentere nærmere på de undersøgel-
ser, som sagsøgerne har beskrevet i stævningens afsnit 3.5.2 - 3.5.13, og som knytter sig til sagsøgernes
argument om, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer er ”skadesreduce-
rende” i forhold til anvendelse af konventionelle tobaksprodukter.
3.4 Ændringsloven bygger ikke på forkerte data om børn og unges rygeprævalens
Det er urigtigt, når sagsøgerne i sagsfremstillingen i stævningens side 24-25 hævder, at ændringsloven
bygger på forkerte data om børn og unges rygeprævalens. Dette bestrides som både urigtigt og udoku-
menteret.
Inden der nærmere redegøres herfor, bemærkes dog, at udviklingen i rygeprævalensen blandt børn og
unge principielt er uden betydning for lovligheden af de anfægtede tiltag, jf. nedenfor i afsnit 4.2.2.2 om
Sundhedsministeriets anbringender. Spørgsmålet er derfor uden selvstændig betydning for afgørelsen af
sagen.
Sagsøgerne henviser til, at det fremgår af lovforslaget til ændringsloven som begrundelse for de indførte
tiltag, at ”[d]e seneste tal viser en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt”, jf. Folketingstidende,
2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 1, side 7. Ifølge sagsøgerne er denne oplysning ikke retvisende. Sag-
søgerne peger navnlig på, at Sundhedsministeriet med bemærkningen i lovforslaget alene har fokuseret
på ændringen i rygeprævalensen fra 2017-2018, der viste en stigning i forhold til det tidligere år. Ifølge
sagsøgerne skete der imidlertid et fald i rygeprævalensen fra 2018-2019, uden at der er taget højde herfor
i lovforslaget, der blev fremsat i 2020, og sagsøgerne antyder i den forbindelse, at Sundhedsstyrelsen
bevidst har tilbageholdt oplysninger om udviklingen i rygeprævalensen, jf. stævningens side 24-25.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 20 / 84
Sundhedsministeriet bestrider dette.
For det første kan tallene vedrørende rygeprævalensen fra 2019 ikke uden videre sammenlignes med
tallene fra 2018, og tallene fra 2019 giver derfor ikke belæg for at konkludere, at der er sket en reduktion
i antallet af personer, der ryger, i perioden 2018-2019.
De omtalte data om rygeprævalensen fra 2017-2019 stammer fra undersøgelsen Danskernes Rygevaner,
der til og med 2020 blev udgivet hvert år af Sundhedsstyrelsen i samarbejde med flere partnere. Fra 2020
udgives de hvert andet år, dvs. at den næste gennemføres i 2022 og offentliggøres i 2023. Som det også
fremgår af besvarelsen af spørgsmål nr. 1230 (Alm. del) fra Folketingets Sundhedsudvalg af 1. juni 2021
(Bilag M) samt besvarelse spørgsmål nr. 77 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 7. de-
cember 2020 (Bilag N), besluttede Sundhedsstyrelsen og samarbejdspartnerne Kræftens Bekæmpelse,
Hjerteforeningen og Lungeforeningen i 2019 at skifte dataleverandør. I en årrække skete udvælgelsen af
respondenter til undersøgelsen via Gallups internetpanel, der blev inviteret via mail, men det blev be-
sluttet, at udvælgelsen af respondenter fremover skulle ske ved statistisk tilfældig udvælgelse ved brug
af CPR-registret og inviteres via e-Boks. Derfor skete der et skifte i dataindsamlingsmetoden.
SIF vurderede, at et skift til Danmarks Statistik ville forbedre datakvaliteten og forbedre repræsentati-
viteten i undersøgelsen. SIF og Danmarks Statistik vurderede, at der ville være tale om et databrud, men
at data kunne sammenlignes på tværs af flere år med en række forbehold.
Da Sundhedsstyrelsen og samarbejdspartnerne modtog data, var resultaterne markant anderledes end i
tidligere undersøgelser, idet rygeprævalensen var en del lavere end ved de forudgående års undersøgel-
ser. Både Danmarks Statistik og SIF vurderede, at det ville styrke datakvaliteten og reducere skævhe-
den, hvis dataindsamlingen blev supplereret med interviews eller postbreve. Det var på denne baggrund,
at Sundhedsstyrelsen og samarbejdsparterne valgte at igangsætte en interviewdel.
Den måde, data indsamles på, påvirker det endelige datasæt, og da der skete et skifte i dataindsamlings-
metoden, var det SIF’s vurdering, at Danskernes Rygevaner 2019 skulle betragtes som en ny baseline-
undersøgelse. På baggrund af ovennævnte databrud, altså skifte i dataindsamlingsmetode og -procedure,
kan data fra 2019 ikke direkte sammenlignes med de forrige års undersøgelser.
For det andet er det derfor heller ikke korrekt, at oplysningerne om rygeprævalensen fra 2019 bevidst
blev tilbageholdt af Sundhedsstyrelsen i forbindelse med behandlingen af lovforslaget, således som sag-
søgerne antyder. Når det således hverken i rapporterne om Danskernes Rygevaner i 2019 eller i presse-
meddelelserne herom nævnes, at der er sket et fald i rygeprævalensen, skyldes det, at undersøgelserne
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 21 / 84
fra 2018 og 2019 som nævnt ikke direkte kan sammenlignes grundet ændringen i dataindsamlingsme-
tode. Dertil kommer, at forsinkelsen af offentliggørelsen af selve rapporten skyldtes ændringer i arbejds-
opgaver hos Sundhedsstyrelsen grundet COVID-19-pandemien. Der henvises til notat vedrørende tids-
linjen over væsentlige skridt i forløbet med offentliggørelse af Danskernes Rygevaner i 2019 (Bilag O).
Af ovennævnte årsager er TV2-artiklen (bilag 038), som sagsøgerne har fremlagt med stævningen, heller
ikke retvisende.
Med henvisning til ovenstående samt til de fremlagte Bilag M, Bilag N og Bilag O, der forklarer forløbet
vedrørende udviklingen i rygeprævalensen i 2018-2019, er sagsøgernes opfordring 4-6 samtidig foreløbigt
besvaret. Hvis sagsøgerne har behov for yderligere materiale, må sagsøgerne angive, hvad der nærmere
måtte være behov for.
3.5 Det bestrides som udokumenteret, at smag ikke er en bestemmende faktor for, om
unge begynder at ryge e-cigaretter
Sagsøgerne har i stævningens side 45-46 fremlagt dokumentation i form af studier, der efter sagsøgernes
opfattelse dokumenterer, at kendetegnende aromaer ikke har betydning for børn og unges forbrug af e-
cigaretter. Dette bestrides. Der henvises til vurderinger foretaget af SIF, der hører under Syddansk Uni-
versitet, af de pågældende studier.
I forhold til undersøgelsen udført af Pepper m.fl. (2012) (bilag 118), vurderer SIF, at det hverken konklu-
deres, at smag har eller ikke har betydning for børn og unges brug af e-cigaretter. Det var slet ikke
formålet med studiet at undersøge dette forhold. Formålet med studiet var i stedet at undersøge kendskab
til og villighed til at prøve e-cigaretter blandt drenge/unge mænd. Det er ikke undersøgt, hvorvidt smag
giver anledning til at starte et forbrug. Dertil kommer, at der er en metodemæssig udfordring i den måde,
studiet har spurgt ind til smag i e-cigaretter, hvilket forfatterne til studiet også selv fremhæver. Endelig
er dette studie udført inden e-cigaretter begyndte at blive markedsført med søde aromaer (Bilag P).
I relation til undersøgelsen foretaget af House of Commons Science and Technology Committee (bilag
119), er det SIF’s vurdering, at rapporten ikke kan anvendes som kilde til at underbygge, at smag ikke
har betydning for børn og unges e-cigaret-brug. Der gøres i rapporten opmærksom på, at der er tale om
et relativt nyt fænomen, hvorfor det er et begrænset vidensgrundlag, som ligger til grund for konklusio-
nen. Det skal bemærkes, at rapporten ikke er et videnskabeligt studie, hvor man har undersøgt den reelle
gateway-effekt, ej heller effekten af smag i e-cigaretter, men det er en vurdering lavet på baggrund af
forskellige ekspertudtalelser og organisationer. På baggrund af den bagvedliggende kilde er der således
ikke stærk evidens for at bekræfte, at smage i e-cigaretter er uden betydning for unges e-cigaret-brug.
(Bilag Q).
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 22 / 84
Det samme er tilfældet for undersøgelsen foretaget af Nicksic m.fl. (bilag 120). Studiet finder, at smag –
sammen med en række andre faktorer - er en af de faktorer, der har betydning for unges brug af e-
cigaretter. ”Det fås i en smag jeg godt kan lide”, er en af de syv årsager til e-cigaretbrug, der i dette studie
udgør kategorien ”alternativer til cigaretter”. Det er fremhævet med fed skrift i tabellen i studiet (tabel
1), hvilket indikerer, at det er en af de årsager, som deltagerne i studiet har angivet som grund til at
bruge e-cigaretter (Bilag R).
Endelig er det SIF’s vurdering, at heller ikke undersøgelsen udført af eksperter fra Yale School of Public
Health (bilag 106) understøtter sagsøgernes synspunkt. Studiet undersøger ikke, hvorvidt et forbud mod
smage i e-cigaretter vil reducere antallet af unge, der begynder at bruge dem, ej heller hvorvidt smag er
en afgørende faktor for fast brug af e-cigaretter. Studiet undersøger, hvorvidt e-cigaretter øger risikoen
for at begynde at ryge cigaretter (hvilket det finder, at de gør), og at der ikke er forskel i denne relation,
uanset om e-cigaretterne indeholder smag eller ej (Bilag S).
3.6 Det bestrides som udokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter
samt tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af konventionelle ciga-
retter
Sagsøgerne anfører i stævningens side 29 samt 40-42, at den videnskabelige dokumentation peger på, at
e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer ikke er en indgang til et forbrug af
konventionelle cigaretter.
Dette bestrides.
Der er på nuværende tidspunkt således ikke entydig stærk evidens for, om brug af e-cigaretter, opvarmet
tobaksprodukter og nikotinposer vil føre til rygning af konventionelle cigaretter eller ej, eller hvor øget
risikoen for senere rygning af konventionelle cigaretter er. Det er således ikke muligt definitivt at kon-
kludere, om produkterne er eller ikke er en indgang til forbrug af konventionelle cigaretter. Når dette er
sagt er der imidlertid tendenser og forskning på området, der peger på, at dette er tilfældet.
Vidensråd for Forebyggelse har den 25. maj 2022 offentliggjort et notat vedrørende konsekvenser af ni-
kotinbrug (Bilag E), hvor det bl.a. konkluderes, at på baggrund af den eksisterende forskning, som stam-
mer fra både menneske- og dyrestudier, vurderer arbejdsgruppen, at der er moderat til stærk evidens for,
at nikotin øger sandsynligheden for at blive afhængig af både cigaretter og af rusmidler i almindelighed.
Nikotin ser således ud til at have en såkaldt ‘gateway’-effekt.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 23 / 84
Hertil skal tillægges, at det i undersøgelsen §RØG (udarbejdet af SIF) bl.a. er undersøgt, hvilken type
tobaks- eller nikotinprodukt, der blev anvendt først blandt respondenter, der bruger mere end ét produkt
(Bilag T, side 50-51).
Når man ser på, hvilket tobaks- eller nikotinprodukt respondenterne prøvede først, er der markante for-
skelle mellem aldersgrupperne. Andelen, der først har prøvet at ryge cigaretter, falder med aldersgrup-
pens alder (52,6 % af de 15-17-årige, 73,4 % af de 18-24-årige og 92,2 % af de 25-29-årige). Derimod er det
de yngre, der i højere grad end de ældre først har prøvet e-cigaretter og røgfri nikotinprodukter. Eksem-
pelvis er der 19,4 % af de 15-17-årige, der først har prøvet e-cigaretter, hvor dette er 10,2 % blandt de 18-
24-årige og 1,7 % blandt de 25-29-årige. Der er 28,0 % af de 15-17-årige, der angiver først at have prøvet
røgfri nikotinprodukter, mens dette er 16,0 % blandt 18-24-årige, og 5,9 % blandt 25-29-årige. I 2020
fremgik også forskelle aldersgrupperne imellem. Andelen, der angav først at have prøvet at ryge cigaret-
ter, faldt også med yngre aldersgrupper (68,2 % af de 15-17-årige, 85,2 % af de 18-24-årige og 95,4 % af
de 25-29-årige). Dvs. at andelen, der angiver at have prøvet at ryge cigaretter som første tobaks- og niko-
tinprodukt, er faldet mellem 2020 og 2021 for alle tre aldersgrupper.
3.7 Tiltagenes effekt, hensigtsmæssighed og proportionalitet har været indgående vur-
deret af Sundhedsministeriet på baggrund af sundhedsfaglige inputs fra Sundheds-
styrelsen
Sagsøgerne giver flere steder i sagsfremstillingen i stævningen (f.eks. side 13, 14, 15 og 21) indtryk af, at
Sundhedsministeriet ikke har vurderet effekten, hensigtsmæssigheden og proportionaliteten af de ind-
førte tiltag, og at der ikke er sundhedsfagligt belæg eller dokumentation for disse. Det er forkert og beror
på en misvisende fremstilling af det faktiske forløb både forud for fremsættelsen af lovforslaget og under
behandlingen af lovforslaget.
Som der redegøres for i det følgende, har disse forhold været behandlet af Sundhedsministeriet og Sund-
hedsstyrelsen både forud for lovforslagets fremsættelse, herunder ved Kommissionens vurdering af de
anfægtede tiltags overensstemmelse med EU-retten, og under lovforslagets behandling i Folketinget.
3.7.1 Lovudkastet sendes i høring
Som sagsøgerne angiver i stævningens side 13, sendte Sundhedsministeriet et lovudkast til ændringslo-
ven i høring i januar 2020 (bilag 017). Som sagsøgerne korrekt angiver i stævningens side 16, modtog
Sundhedsministeriet endvidere 61 høringssvar vedrørende lovudkastet. Visse af disse høringssvar, der
bl.a. blev afgivet af tobaksindustrien, herunder sagsøgerne i nærværende retssag, satte spørgsmål ved
bl.a. tiltagenes proportionalitet.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 24 / 84
I det hele taget er der en stor lighed mellem tobaksindustriens indvendinger i disse høringssvar og de
anbringender, som sagsøgerne gør gældende i den foreliggende retssag, og lovgiver har derfor i vidt om-
fang været gjort opmærksom på disse synspunkter – og forholdt sig til dem – i forbindelse med høringen
over lovudkastet. Det drejer sig om bl.a. dokumentationen for effekten af de foreslåede tiltag (bilag 026,
side 4-5) og specifikt dokumentationen for effekten af udstillingsforbuddet (bilag 026, side 9) samt effek-
ten af kravet om standardiseret emballage (bilag 026, side 15-16), virkningerne af kravet om standardi-
seret emballage for producenters varemærkerettigheder (bilag 026, side 14-15), overensstemmelsen med
EU-retten af kravet om standardiseret emballage (bilag 026, side 16).
Også udkast til bekendtgørelser om bl.a. standardisering af emballagen for e-cigaretter og genopfyld-
ningsbeholdere blev sendt i høring. Det kom på høringsportalen den 15. september 2020 (https://hoerings-
portalen.dk/Hearing/Details/64324).
3.7.2 Notifikationen af lovudkast til ændringsloven samt tilhørende bekendtgørelser
Lovudkastet til ændringsloven blev d. 17. april 2020 notificeret til Kommissionen og medlemsstaterne i
overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535 om tekniske forskrifter.15 Det notificerede
lovudkast fremlægges som Bilag U, mens følgeskrivelsen til notifikationen fremlægges som Bilag V.
Notifikationsproceduren i direktivet har til formål at give Kommissionen og EU’s medlemsstater mulig-
hed for at gennemgå de tekniske forskrifter, som medlemsstater agter at indføre for produkter, der er
omfattet af direktivets anvendelsesområde, før deres vedtagelse. Målet er at sikre, at de tekniske for-
skrifter er kompatible med EU-lovgivning og principperne for det indre marked.
Sundhedsministeriet notificerede lovudkastet sammen med en særskilt konsekvensundersøgelse af de i
lovudkastet omhandlede tiltag (Impact Assessment, bilag 027). Af Sundhedsministeriets analyse fremgår
følgende om det generelle behov for de foreslåede tiltag i lovudkastet (bilag 027, side 1):
”Tobaksrygning er den væsentligste forebyggelige kilde til sygdom og død i Danmark. Ca. 13.600 men-
nesker dør årligt som følge af rygning. 17 pct. af alle voksne danskere ryger dagligt, og samtidig er
rygningen meget skævt fordelt og dermed også den største enkeltfaktor, der skaber ulighed i sundhed
her i landet.
En særlig problemstilling knytter sig til børn og unges rygning, da de er særligt sårbare over for ska-
devirkningerne af tobak og andre nikotinprodukter. Hver dag begynder 40 danske unge at ryge, og
15 Notifikationen kan tilgås via dette link: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/en/search/?trisaction=search.de-
tail&year=2020&num=228.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 25 / 84
tallet er stigende. Samtidig begynder fire ud af fem rygere at ryge, inden de fylder 18 år, og de får
dermed allerede i en tidlig alder skabt den nikotinafhængighed, som kan skade dem resten af livet.
De seneste tal viser en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt. Samtidig er unges brug af røgfri
tobaksprodukter et opmærksomhedspunkt. I Danmark har 10 procent af de 15-24-årige et dagligt eller
lejlighedsvist forbrug af røgfri tobak.
I 2017 estimerede Sundhedsstyrelsen, at hvis de 11-17-årige, der røg på det tidspunkt, fortsatte med
at ryge resten af livet, ville mere end 18.000 af dem dø af rygning. En væsentlig reduktion i antallet
af unge rygere vil altså kunne forhindre, at tusindvis af dem, der er unge i dag, vil blive syge eller dø
af rygning – jo større reduktion i rygning, jo større effekt.
Med lovforslaget er det derfor Sundheds- og Ældreministeriets hensigt at skærpe tobakslovgivningen
med henblik på at nedbringe antallet af rygere – særligt at færre unge begynder at ryge eller bliver
afhængige af andre nikotinprodukter. Det er ligeledes ministeriets hensigt at sikre, at rygning eller
brug af andre nikotinprodukter ikke appellerer til børn og unge, og at børn og unge ikke bliver kon-
fronteret dermed i forbindelse med eksempelvis deres skolegang.
[…]”
Vedrørende nødvendigheden af at indføre krav om standardiseret emballage for bl.a. e-cigaretter (det
anfægtede tiltag 1) samt effekten af et sådant tiltag fremgår følgende (bilag 027, side 12-14):
”3.4.1. Viden om effekt
Flere europæiske lande, såvel som lande uden for EU, har indført eller er ved at indføre standardise-
rede tobakspakker, således at det område, producenten i dag har til rådighed, også skal have et be-
stemt udseende. Standardiserede tobakspakker er et relativt nyt tiltag, og evidensen er derfor sparsom,
men Sundhedsstyrelsen vurderer på grundlag af de foreliggende undersøgelser og erfaringer, at det
vil have en effekt på især børn og unges rygning. Mængden af forskning i effekten af standardiserede
pakker stiger i takt med, at flere lande indfører det.
Sundhedsstyrelsen oplyser, at forskning om standardiserede pakker viser effekt ifht. rygernes tanker
om og forsøg på rygestop samt cigaretpakkens tiltrækningskraft (appeal), brugernes oplevelse af at
ryge m.v. Sundhedsstyrelsen vurderer, at standardiserede tobakspakker, som begrænser producenter-
nes mulighed for at bruge cigaretpakken som reklame, særligt er målrettet unge.
Sundhedsstyrelsen henviser til et Cochrane Review fra 2017, hvori det konkluderes, at standardise-
rede cigaretpakker påvirker (særligt unges) holdninger til cigaretter, og at pakkerne bliver opfattet
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 26 / 84
som mindre attraktive (appeal). Baseret på eksisterende adfærdsforskning forventes det at føre til re-
duktion i andelen, der starter med at ryge og stigning i andelen, der stopper med at ryge. Cochrane
Reviewet beskriver også flere studier, der undersøger effekten af standardiserede cigaretpakker på
rygeprævalens eller rygestopforsøg. Det drejer sig blandt andet om et centralt studie fra Australien,
som estimerer, at standardiserede cigaretpakker har ført til en reduktion i rygeprævalensen på 0,55
procent-point fra december 2012 til september 2015.
Sundhedsstyrelsen bygger desuden deres viden på et review af Drovandi et al. fra 2019 , som fokuserer
på unges oplevelse af standardiserede cigaretpakker og billede-advarsler, og som i tråd med konklu-
sionerne i Cochrane reviewet fra 2017, konkluderer, at grafiske helbredsadvarsler og standardiserede
tobakspakker ser ud til at øge unges opmærksomhed om farerne ved tobaksbrug, samt at standardi-
serede pakker bidrager til en øget bevidsthed hos unge om sundhedsrisici ved rygning og til reducering
af tiltrækningskraft, popularitet og ”coolness” ved pakkerne og ved rygning. Dertil kommer, at det
ifølge reviewet er veldokumenteret, at tobaksindustriens markedsføringsstrategier er målrettet teen-
agere og unge voksne, fordi det er afgørende for industriens overlevelse at tiltrække næste ”generation”
rygere.
Herudover henviser Sundhedsstyrelsen til Vidensråd for Forebyggelses rapport ”Forebyggelse af børn
og unges rygning. Hvad virker?” , hvori det er anført, at debutalderen for at have prøvet at ryge en hel
cigaret er steget i Australien i perioden, hvor standardiserede tobakspakker blev indført i Australien.
Det fremgår desuden af rapporten, at unge er ekstremt følsomme for branding og reklamer.
For yderligere undersøgelser, der underbygger, at standardiserede pakker kan påvirke især børn og
unges rygning henvises til det hollandske Trimbos Institutes fact sheet on Generic Tobacco Packaging.
3.4.2. Internationalt perspektiv
Det fremgår af artikel 11 i WHO Rammekonvention om tobakskontrol, at der skal fastsættes særlige
krav til udformning og mærkning af tobaksvarer. Desuden anbefaler WHO, at der indføres regler om
standardiserede pakker, idet det vil gøre tobaksprodukter mindre attraktive for børn og unge og mind-
ske pakkernes reklameeffekt. Standardiserede pakker forstærker effekten af sundhedsadvarslerne og
fjerner de elementer på pakken, der giver indtryk af, at nogle varianter er mindre skadelige end andre.
Standardiserede pakker er indført eller er ved at blive indført i blandt andet Australien, Frankrig,
Storbritannien, New Zealand, Norge, Irland, Ungarn, Slovenien, Uruguay, Canada, Belgien, Geor-
gien, Rumænien og Thailand.
Tobak og elektroniske cigaretter er omfattet af den fri bevægelighed for varer, som følger af EUF-
traktaten. Medlemsstaterne må derfor som udgangspunkt ikke opstille krav, der hindrer varernes fri
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 27 / 84
bevægelighed. Det følger imidlertid også af EUF-traktaten, at varernes fri bevægelighed kan ind-
skrænkes af hensyn til bl.a. den offentlige sundhed, hvilket er det hensyn, der søges varetaget med
nærværende lovforslag.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak
og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (i det følgende kaldet »tobaksvare-
direktivet«) indeholder bestemmelser om bl.a. fremstilling, præsentation og salg af tobak og elektroni-
ske cigaretter.
Efter tobaksvaredirektivet kan medlemsstaterne vælge at fastsætte krav om standardisering for to-
baksvarer og dermed gå videre end direktivet uden at stride mod principperne for varernes frie bevæ-
gelighed. Således kan henvises til direktivets præambelbetragtning nr. 53 og 55 samt direktivets ar-
tikel 24, stk. 2, hvoraf fremgår, at direktivet ikke berører en medlemsstats ret til at opretholde eller
indføre yderligere krav, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i medlemsstaten,
i forbindelse med standardiseringen af tobaksvarers emballage, når det er berettiget af hensyn til
folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres med dette
direktiv. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til målet og må ikke udgøre et middel
til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Forslaget om indførsel af standardiseret udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin er berettiget for at sikre fol-
kesundheden og opnå det ønskede formål om effektivt at sætte en stopper for og forebygge børn og
unges rygning og brug af elektroniske cigaretter samt andre nikotinprodukter. Der er tale om en de-
taljeret lovgivning, der fastsætter rammerne for standardiseringen, som efterfølgende vil blive udmøn-
tet i administrative regler. Der er dog ingen mindre indgribende regulering, der kan opfylde de samme
mål.
Forslaget om standardiseret udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektroni-
ske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin er ét tiltag i en samlet handleplan mod
børn og unges rygning, som skal udmøntes ved lov. Børn og unge er særligt sårbare over for skade-
virkningerne af tobak og andre nikotinprodukter, og en væsentlig reduktion i antallet af unge rygere
vil kunne forhindre, at tusindvis af dem, der er unge i dag, vil blive syge eller dø af rygning – jo større
reduktion i rygning, jo større effekt. Som anført under pkt. 3.4.1. kan standardiserede pakker påvirke
især børn og unges rygning, idet det vil begrænse producenternes mulighed for at bruge cigaretpakken
som reklame, som særligt er målrettet børn og unge. Derfor står forslaget om standardiseret udform-
ning også i rimeligt forhold til at opnå det ønskede formål om at styrke folkesundheden og særligt
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 28 / 84
sætte en stopper for og forebygge børn og unges rygning, som ikke kan opnås via andre alternative og
mindre indgribende tiltag, som kan give et tilsvarende resultat.
Som en afvejning over for interesser fra producenter m.v. foreslås det med lovforslaget, at der gives en
rimelig overgangsperiode til afvikling af varelager hos forhandlerne. Således foreslås det, at for to-
baksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med
og uden nikotin, der er fremstillet før den 1. januar 2021, har reglerne om standardisering af pakkerne
først virkning fra den 1. januar 2022.
Endelig skal det anføres, at forslaget om standardiseret udformning gælder for alle tobaksvarer (und-
taget cigarer og pibetobak), urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og genopfyld-
ningsbeholdere med og uden nikotin, der sælges i Danmark, hvorfor der ikke forskelsbehandles.
På baggrund af ovenstående finder Sundheds- og Ældreministeriet forslaget om standardiseret ud-
formning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og genopfyldnings-
beholdere med og uden nikotin nødvendigt, proportionalt og rimeligt og i overensstemmelse med to-
baksvaredirektivets artikel 24, stk. 2.”
Om Sundhedsministeriets konsekvensundersøgelse og effekten af forbuddet mod kendetegnende aromaer
i e-cigaretter andre end tobak og mentol (det anfægtede tiltag 2) fremgår (bilag 027, side 17-20):
”Med forslaget om et forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak,
urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden
nikotin mindskes disse produkters tiltrækningskræft over for særligt børn og unge.
4.4.1. Undersøgelser
Cirka 25 % af de 15-årige danske unge har prøvet e-cigaretter. Halvdelen af de 16-19-årige drenge har
prøvet e-cigaretter. Der er en markant større andel af børn og unge, der ikke ryger, som har prøvet e-
cigaretter, end voksne, der ikke ryger, som har prøvet e-cigaretter.
National Academies of Science, Engineering, and Medicine (NASEM) konkluderer, at brug af e-ciga-
retter øger risikoen for at ryge tobak senere i livet. Et af studierne, der indgik i NASEM-rapporten, er
en metanalyse, der omfattede 17.389 personer i alderen 14-30 år. Studiet viser, at risikoen for at be-
gynde at ryge tobak er 3,5 gange større hos personer, der har prøvet e-cigaretter end hos dem, der ikke
har.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 29 / 84
WHO skriver i deres ”Report on the Global Tobacco Epidemic 2019”, at børn og unge, der aldrig har
røget, og som bruger e-cigaretter, ser ud til mindst at fordoble deres risiko for at begynde at ryge
cigaretter senere i livet.
Et canadisk studie fra 2018 fandt, at unge, der havde brugt e-cigaretter inden for de sidste 30 dage,
havde en øget risiko for at have prøvet at ryge cigaretter, sammenlignet med dem der ikke havde e-
cigaretter inden for de sidste 30 dage.
Et kohortestudie blandt ca. 6.000 børn og unge i USA fra 2019 fandt også en sammenhæng mellem
brug af e-cigaretter og øget risiko for at begynde at bruge cigaretter.
Public Health England (PHE) skriver i deres rapport fra 2018, at aldrig-rygere i UK, som prøver e-
cigaretter, har større sandsynlighed for at prøve at ryge cigaretter senere end dem, der ikke har prøvet
e-cigaretter. Dog vurderes det i rapporten, at der ikke er en kausal sammenhæng, og at e-cigaretter
ikke ser ud til at have betydning for faldet i brug af tobak blandt unge i UK.
Et systematisk review fra 2018 har set på e-cigaretbrugeres præferencer for bl.a. forskellige smagsstof-
fer i forskellige aldersgrupper. Det ser ud til, at smagsstoffer er en vigtig faktor for teenagere (<18 år)
ift. at prøve e-cigaretter, og at teenagere starter deres forbrug af e-cigaretter med e-cigaretter med
smagsstoffer, især søde smagsstoffer. I studiet fandt man også, at brugerne opfattede sødlige og frug-
tige smagsstoffer som mindre skadelig, mens tobakssmag blev opfattet som mere skadelig.
En rapport fra Nordens vedfærdscenter fra 2019 konkluderer, at smagstilsætninger er en ledende år-
sag til, at børn og unge prøver e-cigaretter. Nye brugere foretrækker især de søde smagsvarianter som
f.eks. slik, frugt, tyggegummi og læskedrikke. Desuden opfattes e-cigaretter med smag af f.eks. frugt
mindre sundhedsskadelige end e-cigaretter med smag af tobak.
En norsk rapport om snus fra 2019 viste også, at et flertal af unge bruger snus med smag.
Tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter og elektroniske cigaretter med en kendetegnende aroma kan
således påvirke forbrugsmønstrene samt antallet af personer, der indleder et forbrug. Kendetegnende
aromaer kan medvirke til at gøre rygning og anvendelse af elektroniske cigaretter mere tiltrækkende,
da de mindsker smagen af tobak, kan gøre smagen mindre skrap og for visse tilsætningsstoffer have
en lindrende effekt. Dette betyder, at røgen opfattes som værende mindre irriterende, når den inhale-
res. Den sundhedsfaglige bekymring er særligt, at en mildere eller blødere smag kan være særligt
tiltrækkende for unge mennesker, og at kendetegnende aromaer kan medføre, at flere unge begynder
at ryge eller fastholdes i deres afhængighed.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 30 / 84
E-væsker indeholder varierende mængder og typer af smagsstoffer, afhængigt af producent og pro-
dukt. Der findes over 7000 forskellige aromastoffer på markedet, som bliver brugt i e-cigaretter.
4.4.2. Internationalt perspektiv
WHO opfordrer til, at e-cigaretter reguleres ved lov, og at lovgivningen reguleres ud fra den nyeste
evidens på området. WHO er bekymret for udviklingen og savner sikker evidens for, at e-cigaretter
ikke er sundhedsskadelige. WHO er særligt bekymret for helbredskonsekvenserne ved brug af e-ciga-
retter, om e-cigaretter får ikke-rygere og særligt unge til at ryge samt tobaksindustriens indflydelse på
produktudviklingen og lovgivningen.
Efter tobaksvaredirektivets artikel 7, stk. 1, pålægges medlemslandene at forbyde markedsføring af
cigaretter og tobaksvarer med en kendetegnende aroma.
Herudover vil det ifølge direktivets artikel 7, stk. 7, ikke være tilladt at markedsføre cigaretter og
rulletobak, der indeholder aromastoffer i deres bestanddele såsom filtre, papir, emballage, kapsler
eller enhver teknisk funktion, der gør det muligt at ændre de pågældende tobaksvarers duft, smag
eller røgudviklingsintensitet. Filtre, papir og kapsler i cigaretter og rulletobak må heller ikke inde-
holde tobak eller nikotin.
Det følger af præambelbetragtning 47 i tobaksvaredirektivet, at medlemsstaterne har ansvaret for
vedtagelsen af regler om aromastoffer i forhold til e-cigaretprodukter. Sundheds- og Ældreministeriet
er bekendt med, at Finland, Estland og Ungarn (delvist) har forbud mod salg af elektroniske cigaret-
ter og e-væsker (både med og uden nikotin) med smagstilsætninger ud over tobakssmag.
I forlængelse heraf bemærkes det, at det fremgår af tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 3, at en med-
lemsstat også kan forbyde en bestemt kategori af tobaksvarer eller relaterede produkter på grund af
de særlige forhold i den pågældende medlemsstat, hvis bestemmelserne er berettiget på grund af be-
hovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau,
der sikres med dette direktiv.
I præambelbetragtning nr. 54 fremgår det desuden, at medlemsstaterne, for at tage hensyn til en mulig
fremtidig udvikling på markedet, desuden bør kunne forbyde en bestemt kategori af tobak eller rela-
terede produkter på grund af de særlige forhold i den pågældende medlemsstat, hvis bestemmelserne
er berettiget på grund af behovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje
beskyttelsesniveau, der opnås med dette direktiv.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 31 / 84
Endelig skal det bemærkes, at tobaksvaredirektivet giver mulighed for yderligere regulering af tobaks-
varer m.v. Som det blandt andet fremgår af præambelbetragtning 55, bør en medlemsstat kunne op-
retholde eller indføre national lovgivning, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres
i denne stat, vedrørende aspekter, der ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde, forudsat at
bestemmelserne er forenelige med TEUF og ikke bringer den fulde anvendelse af direktivet i fare. På
disse betingelser vil en medlemsstat således bl.a. kunne regulere eller forbyde tilbehør til tobaksvarer
(herunder vandpiber) og til urtebaserede rygeprodukter og regulere eller forbyde produkter, der af
udseende minder om en type tobak eller relateret produkt.
Forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urteba-
serede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin
er berettiget for at sikre folkesundheden og opnå det ønskede formål om effektivt at sætte en stopper
for og forebygge børn og unges rygning og brug af elektroniske cigaretter samt andre nikotinprodukter.
Der er ingen mindre indgribende regulering, der kan opfylde de samme mål.
Forslaget om et forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urte-
baserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden niko-
tin er ét tiltag i en samlet handleplan mod børn og unges rygning, som skal udmøntes ved lov. Børn
og unge er særligt sårbare over for skadevirkningerne af nikotin. Som anført under pkt. 4.4.1. er
smagsstoffer ledende årsag til, at børn og unge prøver elektroniske cigaretter. Nye brugere tiltrækkes
særligt af søde smagsvarianter som fx slik, frugt, tyggegummi, læskedrikke med videre, og undersø-
gelser viser, at mange unge har en opfattelse af, at e-cigaretter med fx smag af frugt er mindre sund-
hedsskadelige end e-cigaretter med smag af tobak. Dette vil formentlig også gælde for andre tobaks-
varer end cigaretter og rulletobak. Derfor står forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre
tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og
genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin også i rimeligt forhold til at opnå det ønskede formål,
som ikke kan opnås via andre alternative og mindre indgribende tiltag, som kan give et tilsvarende
resultat.
Som en afvejning over for interesser fra producenter m.v. foreslås det med lovforslaget, at der gives en
rimelig overgangsperiode til afvikling af varelager hos forhandlerne. Således foreslås det, at for andre
tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt elektroniske cigaretter og
genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin, der er fremstillet før den 1. januar 2021, har forbuddet
mod visse smagsstoffer først virkning fra den 1. januar 2022.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 32 / 84
Herudover skal det anføres, at forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end
cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldnings-
beholdere med og uden nikotin gælder for alle sådanne varer, der sælges i Danmark, hvorfor der ikke
forskelsbehandles.
Endelig skal det bemærkes, at der som følge af forsigtighedsprincippet kan træffes beskyttelsesforan-
staltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der foreligger en sundhedsrisiko, og hvilket
omfang denne har.
På baggrund af ovenstående finder Sundheds- og Ældreministeriet forslaget om et forbud mod visse
smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elek-
troniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin nødvendigt, proportionalt og ri-
meligt og er berettiget på grund af behovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det
høje sundheds-beskyttelsesniveau, der sikres med tobaksvaredirektivet.”
Vedrørende Sundhedsministeriets analyse i relation til udstillingsforbuddet (det anfægtede tiltag 3)
fremgår følgende (bilag 027, side 2):
”Skjulte tobaksvarer ser ud til at kunne bidrage til at hindre, at børn og unge fristes til at begynde at
ryge eller får tilbagefald efter rygestop. Der henvises i den forbindelse til ”Forebyggelse af rygning
blandt børn unge – hvad virker?” fra Vidensråd for Forebyggelse. Sundheds- og Ældreministeriet vur-
derer derfor, at et forslag om et forbud mod synlig fremvisning og anbringelse på salgssteder for to-
baksvarer, tobakssurrogater, urtebaserede rygeprodukter og elektroniske cigaretter og genopfyldnings-
beholdere med og uden nikotin vil være et relevant og effektivt værktøj til at sikre, at færre børn og
unge fremadrettet ryger eller begynder at anvende andre produkter med nikotin eller elektroniske ci-
garetter samt udsættes for tobaksudstillinger (reklame).”
Endelig fremgår følgende om Sundhedsministeriets analyse af reklameforbuddet for tobakssurrogater,
der også omfatter tobaksfri nikotinposer (det anfægtede tiltag 5) (bilag 027, side 4):
”Den foreslåede ændring af reklamereglerne ovenfor vil også gælde for tobakssurrogater og urtebase-
rede rygeprodukter. Der er således det samme sundhedsmæssige beskyttelseshensyn over for forbru-
gerne i forhold til promovering af tobakssurrogater og urtebaserede rygeprodukter som over for to-
baksvarer.”
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 33 / 84
Den 30. september 2020 notificerede Sundhedsministeriet udkast til en række bekendtgørelser i forbin-
delse med udkastet til ændringsloven. Der er tale om notifikation af følgende bekendtgørelser:
• Udkast til bekendtgørelse om standardisering af e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere
med og uden nikotin (2020-604-DK)16
• Udkast til bekendtgørelse om mærkning og emballage på tobakssurrogater (2020-605-
DK)17
• Udkast til bekendtgørelse om standardisering af tobakspakker og urtebaserede rygepro-
dukter (2020-606-DK)18
• Udkast til bekendtgørelse om forbud mod synlig anbringelse og fremvisning m.v. af to-
baksvarer, tobakssurrogater og urtebaserede rygeprodukter (2020-608-DK)19
• Udkast til bekendtgørelse om forbud mod reklame og synlig anbringelse og fremvisning
m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin (2020-
609-DK)20
Som det fremgår af afsnit 4.5 nedenfor, har sagsøgerne alene – i forhold til ovennævnte bekendtgørelser
– gjort anbringender gældende i sagen vedrørende bekendtgørelsen om reklame- og udstillingsforbuddet
for e-cigaretter (2020-609-DK). Sagsøgernes påstand 11 angår lovligheden af § 6, stk. 5 og 6, i denne
bekendtgørelse, der indeholder reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger (det anfægtede til-
tag 4).
Notifikationen af udkastet til bekendtgørelsen om reklame- og udstillingsforbuddet for e-cigaretter (2020-
609-DK) fremlægges som Bilag W, der omfatter følgeskrivelsen til notifikationen (Bilag W, del I), udka-
stet til bekendtgørelsen (Bilag W, del II) samt Sundhedsministeriets Impact Assessment (Bilag W, del
III). Som det fremgår af bilaget, er bestemmelserne i udkastet § 6, stk. 5 og 6 ikke nærmere omtalt i
Sundhedsministeriets Impact Assessment.
16 Notifikationen kan tilgås via dette link https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/da/search/?trisaction=search.de-
tail&year=2020&num=604.
17 Notifikationen kan tilgås via dette link https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/da/search/?trisaction=search.de-
tail&year=2020&num=605.
18 Notifikationen kan tilgås via dette link https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/da/search/?trisaction=search.de-
tail&year=2020&num=606.
19 Notifikationen kan tilgås via dette link https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/da/search/?trisaction=search.de-
tail&year=2020&num=608.
20 Notifikationen kan tilgås via dette link https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/da/search/?trisaction=search.de-
tail&year=2020&num=609.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 34 / 84
Sagsøgerne har med deres opfordring 3 anmodet Sundhedsministeriet om at fremlægge al korrespon-
dance med Kommissionen om ministeriets notifikation af udkastet til ændringsloven. Selvom notifikati-
onen af de øvrige bekendtgørelser efter Sundhedsministeriets opfattelse principielt er uden relevans, idet
sagsøgerne ikke har fremsat nogen anbringender, der knytter sig til disse bekendtgørelser, fremlægges
disse i det følgende som besvarelse af sagsøgernes opfordring sammen med korrespondancen i forbindelse
med notifikationerne.
Notifikation af udkast til bekendtgørelse om mærkning og emballage på tobakssurrogater (2020-605-DK)
fremlægges som Bilag X.
Notifikation af udkast til bekendtgørelse om standardisering af tobakspakker (2020-606-DK) fremlægges
som Bilag Y.
Notifikation af udkast til bekendtgørelse om standardisering af e-cigaretter (2020-604-DK) fremlægges
som Bilag Z.
Notifikation af bekendtgørelse om udstillingsbekendtgørelse for tobak (2020-608-DK) fremlægges som
Bilag Æ.
3.7.3 Korrespondancen med Kommissionen
Der skal i forhold til notifikationsproceduren i direktiv 2015/1535 sondres mellem udførlige udtalelser,
som fremsættes af Kommissionen eller andre medlemsstater til notifikationer i medfør af direktivet, og
bemærkninger, der afgives vedrørende notifikationerne. Alene udførlige udtalelser medfører en stand
still-forpligtelse for den periode, som medlemsstaterne er underlagt i forbindelse med indførelse af den
ønskede lovgivning, jf. herved direktivets artikel 6, stk. 2. Udførlige udtalelser er med andre ord udtryk
for Kommissionens eller en medlemsstats vurdering af, at den påtænkte lovgivning frembyder aspekter,
der eventuelt kan skabe hindringer for varernes frie bevægelighed inden for det indre marked. Bemærk-
ninger, der afgives af Kommissionen eller en medlemsstat, er derimod udtryk for, at den notificerede
lovgivning umiddelbart vurderes at overholde EU-retten, men kræver yderligere præcisering, som den
medlemsstat, der har notificeret forskriften, i videst mulige omfang skal tage højde for, jf. herved direk-
tivets artikel 5, stk. 2.
I forhold til de anfægtede tiltag fremsatte Kommissionen alene bemærkninger i relation til det notifice-
rede lovudkast.
Dette gjorde Kommissionen dels i forhold til et enkelt aspekt vedrørende det påtænkte forbud mod an-
vendelse af kendetegnende aromaer i e-cigaretter andre end tobakssmag og mentolsmag (det anfægtede
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 35 / 84
tiltag 2). Kommissionen satte således spørgsmålstegn ved, hvorfor forbuddet ikke også omfattede tobaks-
og mentolsmag, og bad Sundhedsministeriet om at vurdere hensigtsmæssigheden af at udelade disse
aromaer fra forbuddet (bilag 028).
Sundhedsministeriet svarede herpå i brev af 17. december 2020 (Bilag Ø). Heraf fremgår følgende, jf.
side 2-3:
”Vedr. undtagelsen for mentol
Kommissionen opfordrer de danske myndigheder til at fremlægge forklaringer, som begrunder und-
tagelsen af den kendetegnende aroma af mentol, navnlig på baggrund af den nylige ikrafttræden (20.
maj 2020) af forbuddet mod mentolcigaretter og rulletobak.
Danmark har med lovforslaget særligt fokus på at forebygge børn og unges rygning og nikotinaf-
hængighed. Derfor er der særligt fokus på de kendetegnende aromaer, som særligt appellerer til børn
og unge.
Undtagelsen for mentol følger af den politiske aftale om den nationale handleplan mod børn og unges
rygning, som implementeres med lovforslaget. Danmark vurderer, at vi ved at undtage kendetegnende
aroma af mentol og tobak ikke går længere i reguleringen end det vurderes nødvendigt i forhold til
formålet, og at der dermed med disse undtagelser vurderes også at være den rette EU-retlige balance
mellem på den ene side at sikre sundheden og på den anden ikke hindre varernes frie bevægelighed.
Der kan i den forbindelse henvises til Sundhedsstyrelsens publikation ”Danskernes Rygevaner 2019
– Nikotinafhængighed”, som viser, at blandt de unge, der bruger e-cigaretter dagligt og lejlighedsvist,
er brugen af mentol- eller mintsmag mindre udbredt end brugen af slik/sodavandssmag og frugt-
smag. Undersøgelsen af danskernes rygevaner viser, at det særligt er de 15-29-årige, der bruger e-
cigaretter med smag af frugt (77 pct.) og slik og sodavand (41 pct.), mens brugen af disse smagsstoffer
ser ud til at blive mindre jo ældre, man bliver. Det er hhv. 18 pct. og 7 pct. af de 30-59-årige og 60+
årige, som bruger e-cigaretter, der bruger smag af slik/sodavand og 41 pct. og 8 pct. af de 30-59-årige
og 60+ årige, der svarer, at de bruger frugtsmag i e-cigaretterne. Produkter med mentol anvendes
derimod af en bredere aldersgruppe.
En rapport fra Nordens Velfærdscenter fra 2019 konkluderer, at smagstilsætninger er en ledende år-
sag til, at børn og unge prøver e-cigaretter. Nye brugere foretrækker især de søde smagsvarianter som
f.eks. slik, frugt, tyggegummi og læskedrikke. Desuden opfattes e-cigaretter med smag af f.eks. frugt
mindre sundhedsskadelige end e-cigaretter med smag af tobak.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 36 / 84
Som Kommissionen nævner i sine bemærkninger til det notificerede udkast, har der fsva. forbuddet
mod kendetegnende aroma i cigaretter været en undtagelse for mentol indtil 20. maj 2020. Det fremgår
af præampelbetragtning 16 i tobaksvaredirektivet, at ”Produkter med en kendetegnende aroma med
en større salgsvolumen bør dog udfases over en længere periode med henblik på at give forbrugerne
tilstrækkelig tid til at skifte til andre produkter”. Tilsvarende har Danmark vurderet det relevant at
indarbejde en undtagelse for mentol og tobakssmag frem for at forbyde alle smage på én gang.”
Dels konstaterede Kommissionen som en generel bemærkning, at flere tiltag i lovforslaget gik videre end
tobaksvaredirektivet, og bad Sundhedsministeriet om at verificere, at tiltagene navnlig var proportionale
og i overensstemmelse med artikel 34 og 36 TEUF (bilag 028). Hertil svarede Danmark (Bilag Ø, side 2):
”Kommissionen anfører, at der er flere foranstaltninger i det notificerede udkast, som går ud over
gennemførelsen af tobaksvaredirektivet og direktivet om tobaksreklamer. Foranstaltningerne kan sta-
dig anses for at være begrundet for at beskytte menneskers liv og sundhed, såfremt de er passende og
nødvendige til at opnå det mål, og at de forbliver proportionale, hvilket Kommissionen opfordrer de
danske myndigheder til at bekræfte er tilfældet. Danmark kan generelt bekræfte, at vi anser de tiltag,
der iværksættes med lovforslaget, passende og nødvendige for at beskytte menneskers liv og sundhed
samt proportionale.”
Kommissionen har ikke fremsat bemærkninger til ministeriets svar af 17. december 2020, og det kan
derfor lægges til grund, at Kommissionen umiddelbart har vurderet de anfægtede tiltag i den foreliggende
sag som værende i overensstemmelse med navnlig tobaksvaredirektivet og artikel 34 og 36 TEUF.
I relation til de øvrige tiltag i lovudkastet, der ikke er genstand for nærværende retssag, fremsatte Kom-
missionen en udførlig udtalelse mod det i loven påtænkte forbud mod kendetegnende aromaer i andre
tobaksprodukter end cigaretter og rulletobak. Ifølge Kommissionen var der ikke hjemmel i tobaksvaredi-
rektivet for medlemsstaterne til at vedtage et sådant forbud for disse specifikke produkter (bilag 028 og
035). Dette forhold var genstand for en yderligere korrespondance mellem sundhedsministeren og EU-
kommissær med ansvar for sundhed og fødevaresikkerhed Stella Kyriakides (Bilag Å og Bilag AA), og
som følge af Kommissionens udførlige udtalelse tilpassede Sundhedsministeriet lovudkastet i overens-
stemmelse med Kommissionens bemærkninger, således at forbuddet først vil kunne træder i kraft, når –
og såfremt – det EU-retlige grundlag er på plads, jf. Folketingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat,
pkt. 8, side 25 ff.
Derudover fremsatte Kommissionen også enkelte bemærkninger i relation til visse øvrige tiltag i lovud-
kastet, der ikke er genstand for nærværende retssag. Disse kommentarer angik definitionen af ”kende-
tegnende aroma”, reglerne vedrørende sponsorering samt reguleringen af meddelelser, der udelukkende
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 37 / 84
henvender sig til fagfolk inden for tobaksbranchen (bilag 028). På baggrund af disse kommentarer tilpas-
sede Sundhedsministeriet også på disse punkter lovudkastet i overensstemmelse med Kommissionens
bemærkninger (Bilag Ø).
I relation til de notificerede bekendtgørelser besvarede Kommissionen disse i et samlet svar d. 17. decem-
ber 2020 (Bilag AB). Kommissionen havde ikke i den forbindelse bemærkninger til § 6, stk. 5. og 6 i
udkast til bekendtgørelse (det anfægtede tiltag 4). Kommissionen modtog Sundhedsministeriet svar på
bemærkningerne ved brev af 23. februar 2021 (Bilag AC).
Sammenfattende viser forløbet i forbindelse med notifikationen af de anfægtede tiltag til Kommissionen,
at proportionaliteten samt effekten af de i lovudkastet indeholdte tiltag, herunder de anfægtede tiltag i
den foreliggende retssag, har været genstand for indgående drøftelser forud for ændringslovens vedta-
gelse og som sådan har været genstand for indgående overvejelser i Sundhedsministeriet. Det kan end-
videre konstateres, at Kommissionen ikke fremsatte en udførlig udtalelse i forhold til de anfægtede tiltag
i den foreliggende retssag, og at Sundhedsministeriet i forbindelse med notifikationen imødekom samtlige
bemærkninger fra Kommissionen, både i relation til de tiltag, der er anfægtet i nærværende retssag, samt
lovens øvrige tiltag.
Sagsøgernes opfordring 3 angående ministeriets korrespondance med Kommissionen vedrørende æn-
dringsloven anses hermed samtidig for besvaret. Det bemærkes for god ordens skyld, at der også har
været en korrespondance med Kommissionen vedrørende slutdatoen for status-quo-perioden for to af de
notificerede bekendtgørelser. Dette forhold er uden relevans for den foreliggende sag, og fremlægges der-
for ikke.
3.7.4 Korrespondancen med medlemsstaterne
Som nævnt blev lovudkastet også notificeret til de øvrige medlemsstater. Udover udførlige udtalelser
vedrørende visse aspekter af lovudkastet fra Portugal (bilag 029), Grækenland (bilag 030), Tjekkiet (bilag
031) samt Rumænien (bilag 032), modtog Sundhedsministeriet bemærkninger til lovudkastet fra Italien
(Bilag AD) samt en udførlig udtalelse fra Bulgarien (Bilag AE).
I forhold til de anfægtede tiltag i den foreliggende retssag fremsatte ovennævnte medlemsstater syns-
punkter vedrørende de anfægtede tiltag 1-3 i lovudkastet (krav om standardiseret emballage, forbud mod
kendetegnende aromaer i e-cigaretter samt udstillingsforbuddet), hvorimod det anfægtede tiltag 5 (rekla-
meforbud for tobaksfri nikotinposer) ikke er berørt.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 38 / 84
Disse medlemsstater udtrykte navnlig tvivl om effekten og proportionaliteten af tiltag 1-3 (bilag 029, 030,
031, 032, Bilag AD og Bilag AE), og også i forbindelse med korrespondancen med disse medlemsstater
har Sundhedsministeriet derfor behandlet og taget stilling til disse aspekter af lovudkastet.
Sundhedsministeriet svarede på de udførlige udtalelser fra Grækenland, Rumænien, Tjekkiet, Portugal
samt bemærkningerne fra Italien i et samlet svar den 17. december 2020 (Bilag AF), og besvarede samme
dag den udførlige udtalelse fra Bulgarien (Bilag AG). Indholdet af disse besvarelser er i vidt omfang
sammenfaldende, og i det følgende refereres der derfor alene til den samlede besvarelse til Grækenland,
Rumænien, Tjekkiet, Portugal og Italien.
Vedrørende det generelle behov for indførelse af tiltag for at forebygge og stoppe børn og unges rygning
og nikotinafhængighed oplyste ministeriet følgende (Bilag AF, s. 1-2):
”Som det fremgår af notifikationen af lovforslaget, er tobaksrygning den væsentligste forebyggelige
kilde til sygdom og død i Danmark. En særlig problemstilling knytter sig til børn og unges rygning,
da de er særligt sårbare over for skadevirkningerne af tobak og andre nikotinprodukter. Der er sket
en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt, og sammenlignet med de andre nordiske lande er der
en høj andel rygere blandt unge i Danmark. Desuden er unges brug af røgfri tobaksprodukter et op-
mærksomhedspunkt. I Danmark har 10 procent af de 15-24-årige et dagligt eller lejlighedsvist forbrug
af røgfri tobak (Kilde: "Unges brug af røgfri tobak", Sundhedsstyrelsen, 2020). Jo tidligere unge be-
gynder at bruge nikotinprodukter, jo større afhængighed udvikles der, og jo sværere er det at stoppe
senere i livet (Kilde: "Danskernes Rygevaner - Nikotinafhængighed", Sundhedsstyrelsen 2020). Der er
flere, der enten ryger, bruger røgfri tobak eller e-cigaretter blandt 15-29-årige end blandt de øvrige
aldersgrupper (Kilde: "Danskernes Rygevaner - Nikotinafhængighed"). Spørgeskemaundersøgelse fo-
retaget blandt unge i alderen 15-29 år i februar og marts 2020 viser, at 26,3 % af respondenterne, at
de anvender mindst en slags tobaks- eller nikotinprodukt (Kilde: "§RØG - En undersøgelse af tobak,
adfærd og regler", Statens Institut for Folkesundhed, 2020). Fire ud af fem rygere begynder at ryge,
inden de fylder 18 år, og de får dermed allerede i en tidlig alder skabt den nikotinafhængighed, som
kan skade dem resten af livet.
Der er således et velbegrundet behov for at indføre yderlige tiltag for at forebygge og stoppe børn og
unges rygning og brug af andre tobaks- og nikotinprodukter. Af hensyn til folkesundheden er der
behov for at reagere på den bekymrende status og udvikling.”
I forhold til kravet om standardiseret emballage (det anfægtede tiltag 1) oplyste ministeriet følgende
vedrørende begrundelsen for at indføre kravet (Bilag AF, side 2-3):
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 39 / 84
”Som anført i bemærkningerne til bestemmelserne om standardisering i det notificerede lovforslag, er
tobak omfattet af den fri bevægelighed for varer, som følger af ELIF-traktaten. Medlemsstaterne må
derfor som udgangspunkt ikke opstille krav, der hindrer varernes fri bevægelighed. Det følger imid-
lertid også af ELIF-traktaten, at varernes fri bevægelighed kan indskrænkes af hensyn til bl.a. den
offentlige sundhed, hvilket er det hensyn, der søges varetaget med nærværende lovforslag.
Efter tobaksvaredirektivet (2014/40/EU) kan medlemsstaterne vælge at fastsætte krav om standar-
disering for tobaksvarer og dermed gå videre end direktivet uden at stride mod principperne for va-
rernes frie bevægelighed. Således kan henvises til direktivets præambelbetragtning nr. 53 og 55 samt
direktivets artikel 24, stk. 2, hvoraf fremgår, at direktivet ikke berører en medlemsstats ret til at op-
retholde eller indføre yderligere krav, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i
medlemsstaten, i forbindelse med standardiseringen af tobaksvarers emballage, når det er berettiget
af hensyn til folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres
med dette direktiv. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til målet og må ikke udgøre
et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem med-
lemsstaterne.
Som det fremgår af bemærkningerne til bestemmelserne om standardisering i det notificerede lov-
forslag, er forslaget om standardiseret udformning af tobaksvarer og urtebaserede rygeprodukter et
tiltag i en samlet handleplan mod børn og unges rygning. Børn og unge er særligt sårbare over for
skadevirkningerne af tobak og andre nikotinprodukter, og en væsentlig reduktion i antallet af unge
rygere vil kunne forhindre, at tusindvis af dem, der er unge i dag, vil blive syge eller dø af rygning -
jo større reduktion i rygning, jo større effekt. I Danmark er der sket en stigning i rygning blandt unge,
og der er derfor et behov for yderligere tiltag for at sætte ind over for rygning.
Som anført i forbindelse med notifikationen, tjener standardisering flere formål, herunder at gøre
tobaksprodukter mindre attraktive, mindske pakkernes reklameeffekt, forstærke synligheden og effek-
ten af sundhedsadvarslerne og fjerne de elementer på pakken, der giver indtryk af, at nogle varianter
er mindre skadelige end andre.
Det anbefales i retningslinjerne for implementering af artikel 11 (Pakning og mærkning af tobakspro-
dukter) og artikel 13 (Tobaksreklame, salgsfremme og sponsorering) i WHO's rammekonvention om
tobakskontrol (WHO FCTC), at partslandene overvejer at indføre standardiserede pakker.
Flere europæiske lande, såvel som lande uden for EU, har indført eller er ved at indføre standardise-
rede tobakspakker. Som også anført i bemærkningerne til bestemmelserne om standardisering i det
tidligere notificerede lovforslag, vurderer Sundhedsstyrelsen på grundlag af de foreliggende undersø-
gelser og erfaringer, at det vil have en effekt på især børn og unges rygning.”
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 40 / 84
Med hensyn til effekten af kravet om standardiseret emballage (det anfægtede tiltag 1) oplyste ministe-
riet følgende (Bilag AF, side 3):
”Med hensyn til effekten af standardisering kan der, foruden kilderne i det notificerede udkast, hen-
vises til publikationen "Plain packaging of tobacco products: evidence, design and implementation",
som WHO udgav i 2016. I rapporten skriver WHO sammenfattende om effekten: "A large body of
empirical evidence in the form of experimental studies, surveys and focus group studies provides
strong evidence to justify introduction of plain packaging and to support the conclusion that the policy
is apt to achieve the objectives identified. Three recent systematic reviews of the evidence support this
conclusion, as does early evidence from Australia, which is consistent with the conclusion that plain
packaging is an effective public health intervention." Danmark vil i den forbindelse henlede opmærk-
somheden på følgende passager fra publikationen:
- "The rationales for implementing plain packaging, and the objectives described above, are linked to
a growing body of empirical evidence concerning the effects of the measure. In short, a strong evidence
base underlies implementation of plain packaging. A body of peer-reviewed evidence in the form of
experimental studies, focus groups and surveys has tested different forms of plain packaging in dif-
ferent places. Although individual studies each have their limitations, when viewed together the body
of evidence permits generally applicable conclusions to be drawn regarding plain packaging. These
conclusions include that plain packaging reduces the attractiveness of tobacco products, restricts use
of the pack as a form of advertising and promotion, limits misleading packaging and increases the
effectiveness of health warnings.
Although it is too early to measure the full impact of plain packaging as implemented in Australia,
the evidence to date is consistent with this broader body of evidence (discussed below) and with the
conclusion that plain packaging has contributed to reduction of the prevalence of tobacco use in Aus-
tralia."
- "A substantial number of peer-reviewed studies that examine plain packaging support the conclusion
that the measure reduces the attractiveness and appeal of tobacco products. This body of evidence
includes results from recent experimental studies from Australia, Brazil, Canada, New Zealand and
the United States of America (USA), survey evidence from Australia, France, the UK, the USA, and
focus group studies from New Zealand and the United Kingdom."
Kilde: Plain packaging of tobacco products: evidence, design and implementation, WHO, 2016.
Med henvisning til notifikationen og ovenstående vurderer Danmark, at forslaget om standardiseret
udformning står i rimeligt forhold til at opnå det ønskede formål om at styrke folkesundheden og
særligt sætte en stopper for og forebygge børn og unges rygning og nikotinafhængighed, som ikke kan
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 41 / 84
opnås via andre alternative og mindre indgribende tiltag, som kan give et tilsvarende resultat. Dan-
mark finder således, at forslaget er i overensstemmelse med tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2.
Tiltaget er begrundet i hensyn, der er omhandlet i artikel 36 i TEUF, det står i et rimeligt forhold til
det tilstræbte mål, og det udgør ikke et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begræns-
ning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Korrespondancen med de nævnte medlemsstater viser således, at proportionaliteten og effekten af de
anfægtede tiltag i den foreliggende retssag har været indgående behandlet af ministeriet.
Også forholdet til varemærker er omtalt i relation til kravet om standardiseret emballage. Herom fremgår
(Bilag AF, s. 4-5):
”Vedr. krænkelse af varemærkerettigheder
For så vidt angår indvendinger om krænkelse af varemærkerettigheder kan der henvises til Sund-
hedsstyrelsens udtalelse gengivet i svar på folketingsspørgsmålet suu alm. del spm. 145 (2018-19, 1.
samling), hvoraf det fremgår, at "På baggrund af udtalelser fra panelet nedsat af World Trade Orga-
nization (WTO), er det Sundhedsstyrelsens vurdering, at der kan skelnes mellem producenternes ret
til at have "egendesignede" logoer, varemærker m.v. på tobakspakkerne, der er forbudt ved standardi-
serede tobakspakker, og deres ret til at have deres navn på tobakspakkerne, der er tilladt ved standar-
diserede tobakspakker. På baggrund af udtalelserne fra WTO-panelet er det Sundhedsstyrelsens vur-
dering, at sidstnævnte ikke kan karakteriseres som et varemærkeforbud. Sundhedsstyrelsen er ude-
lukkende bekendt med sager, hvor det er afgjort, at implementeringen af lovgivningen om standardi-
serede tobakspakker ikke er i strid med producenternes rettigheder".
Sundhedsstyrelsen har som opfølgning på dette svar oplyst følgende i efteråret 2020:
"I en række lande, som har lovgivet om standardiserede tobakspakker, har der været juridiske indsi-
gelser fra tobaksindustrien, som har ført til retssager. I alle retssager, som Sundhedsstyrelsen har
kendskab til, er de juridiske indsigelser blevet afvist i retten, og er således faldet ud til statens side.
Det drejer sig bl.a. om Australien, hvor sagen blev behandlet i WTO. I juni 2018 færdiggjorde panelet,
nedsat af WTO, deres rapport. Panelet afviste alle indsigelser. I den forbindelse ankede industrien
sagen, hvorfor sagen blev behandlet af appelinstansen i WTO. I juni 2020 færdiggjorde appelinstansen
deres rapport, og de fandt, at panelet ikke havde lavet nogle fejl og opretholdt derved panelets afgø-
relse. Panelets fund er bl.a., at lovgivningen vedrørende standardiserede pakker:
• Ikke udgør en hindring for registreringen af varemærker,
• ikke forhindrer ejeren af registrerede tobaksvaremærker i at hindre uautoriseret brug af identiske
eller lignende tobaksvaremærker,
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 42 / 84
• ikke forhindrer tobaksvaremærker i at opnå "velkendt" status og forhindrer allerede "velkendte"
varemærker i at opretholde denne status,
• ikke uberettiget begrænser brugen af tobaksvaremærker i løbet af samhandelen".
Det følger af lovforslaget og udkast til bekendtgørelser vedr. standardisering, at tobakspakkerne må
være påført bl.a. virksomhedsnavn, mærkenavn og variantnavn. I den forbindelse finder Sundheds- og
Ældreministeriet det også relevant at fremhæve, at visningsforbuddet muliggør fremvisning af orientere
sig i en neutral prisliste, hvoraf blandt andet mærkenavn og variantnavn må fremgå. Det vil med for-
slaget således fortsat være mulig at differentiere produkterne fra hinanden. Danmark finder samtidig
anledning til at henvise til, at flere andre EU-medlemsstater har indført krav om standardiseret em-
ballage.”
Vedrørende forbuddet mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter andet end tobak og mentol (det anfæg-
tede tiltag 2) fremgår følgende, jf. Bilag AF, side 5:
”Danmark har efterkommet den udførlige udtalelse fra Kommissionen og Grækenland fsva. det fore-
slåede forbud mod andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak med en kendetegnende aroma. Dan-
mark har på baggrund af modtagelse af udførlige udtalelser fra Kommissionen og Grækenland fore-
taget ændringer i lovforslaget, således at et eventuelt forbud mod kendetegnede aromaer i andreto-
baksvarer end cigaretter og rulletobak først vil kunne træde i kraft, når og såfremt det EU-retlige
grundlag er på plads. Denne situation kan opnås ved, at Kommissionen trækker undtagelsen for en
bestemt produktkategori tilbage via en delegeret retsakt, jf. tobaksvaredirektivets artikel 7, stk. 12,
eller evt. som følge af en fremtidig revision af tobaksvaredirektivet.
Vedr. forbud mod kendetegnende aromaer i elektroniske cigaretter
For så vidt angår elektroniske cigaretter skal Danmark bemærke, at det af præambelbetragtning 47 i
tobaksvaredirektivet fremgår, at medlemsstaterne har ansvaret for vedtagelsen af regler om aroma-
stoffer i forhold til e-cigaretprodukter. Forbuddet vil skulle begrundes og notificeres, jf. Danmarks
notifikation af forslaget.
Danmark finder forbuddet mod kendetegnede aromaer, med undtagelse af mentol og tobak, begrundet
af hensyn til folkesundheden og opnåelse af det ønskede formål om effektivt at sætte en stopper for og
forebygge børn og unges rygning og brug af elektroniske cigaretter samt andre nikotinprodukter. Der
er ingen mindre indgribende regulering, der kan opfylde de samme mål. Med den foreslåede undta-
gelse for kendetegnende aroma af mentol og tobak er Danmark af den overbevisning, at der er den
rette EU-retlige balance mellem på den ene side at sikre sundheden og på den anden ikke hindre
varernes frie bevægelighed.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 43 / 84
Smagsstoffer er ifølge Sundhedsstyrelsen en ledende årsag til, at unge prøver tobaksprodukter eller
elektroniske cigaretter, og samtidig viser undersøgelser, at de unge har en opfattelse af, at elektroniske
cigaretter med eksempelvis smag af frugt er mindre sundhedsskadelige end elektroniske cigaretter
med smag af tobak. Tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter og elektroniske cigaretter med en ken-
detegnende aroma kan således påvirke forbrugsmønstrene samt antallet af personer, der indleder et
forbrug. Kendetegnende aromaer kan medvirke til at gøre rygning og anvendelse af elektroniske ciga-
retter mere tiltrækkende, da de mindsker smagen af tobak og kan gøre smagen mindre skrap. Den
sundhedsfaglige bekymring er særligt, at en mildere eller blødere smag kan være særligt tiltrækkende
for unge mennesker, og at kendetegnende aromaer kan medføre, at flere unge begynder at ryge eller
fastholdes i deres afhængighed. Hjernen er først færdigudviklet omkring 25-årsalderen, og børn og
unges umodne hjerner er derfor særligt følsomme for nikotin, og de bliver hurtigere nikotinafhængige
end voksne. Jo tidligere unge begynder at bruge nikotinprodukter, jo større afhængighed udvikles der,
og jo sværere er det at stoppe senere i livet. Cirka 25 % af de 15-årige danske unge har prøvet e-
cigaretter. Halvdelen af de 16-19-årige drenge har prøvet e-cigaretter.
Som det fremgår af præambelbetragtning 43 i tobaksvaredirektivet, kan elektroniske cigaretter bane
vejen for nikotinafhængighed og i sidste ende et traditionelt tobaksforbrug, da de imiterer og norma-
liserer rygning.
Sundheds- og Ældreministeriet er bekendt med, at Finland, Estland og Ungarn (delvist) har forbud
mod salg af elektroniske cigaretter og e-væsker (både med og uden nikotin) med smagstilsætninger ud
over tobakssmag.”
Endelig er der anført følgende vedrørende udstillingsforbuddet (det anfægtede tiltag 3), jf. Bilag AF, side
6:
”Som også anført i bemærkningerne til bestemmelserne om udstillingsforbuddet i det notificerede lov-
forslag, ser skjulte tobaksvarer ud til at kunne bidrage til at hindre, at børn og unge fristes til at
begynde at ryge eller får tilbagefald efter rygestop. Der henvises i den forbindelse til "Forebyggelse af
rygning blandt børn unge - hvad virker?" fra Vidensråd for Forebyggelse (2018). Det samme er
konklusionen i "WHD Evidence Brief – Tobacco point-of-sale display bans" (2017) og i WHO Frame-
work Convention on Tobacco Control (WHO FCTC, Best practices on implementation of the tobacco
advertising and display ban at point of sale (Article 13 of the WHO FCTC) - A four-country study:
Ireland, Norway, Finland and the United Kingdom).
Sundheds- og Ældreministeriet finder anledning til at henvise til, at indførelsen af visningsfor-
bud/display ban er en del af anbefalingerne til implementering af artikel 13 i WHO's rammekonven-
tion om tobakskontrol (FCTC):
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 44 / 84
12. Display of tobacco products at points of sale in itself constitutes advertising and promotion. Dis-
play of products is a key means of promoting tobacco products and tobacco use, including by stimu-
lating impulse purchases of tobacco products, giving the impression that tobacco use is socially ac-
ceptable and making it harder for tobacco users to quit. Young people are particularly vulnerable to
the promotional effects of product display.
13. To ensure that points of sale of tobacco products do not have any promotional elements, Parties
should introduce a total ban on any display and on the visibility of tobacco products at points of sale,
including fixed retail outlets and street venders. Only the textual listing of products and their prices,
without any promotional elements, would be allowed. As for all aspects of Article 13 of the Convention,
the ban should also apply in ferries, airplanes, ports and airports.
Sundheds- og Ældreministeriet vurderer derfor i overensstemmelse med lovforslagets bemærkninger,
at et forslag om et forbud mod synlig fremvisning og anbringelse på salgssteder for tobaksvarer, to-
bakssurrogater og urtebaserede rygeprodukter vil være et relevant og effektivt værktøj til at sikre, at
færre børn og unge fremadrettet ryger eller begynder at anvende andre produkter med nikotin samt
udsættes for tobaksudstillinger (reklame). Danmark vurderer, at tiltaget er proportionalt i forhold til
opnåelsen af formålet med foranstaltningen. Børn og unge er særligt sårbare over for skadevirknin-
gerne af tobak og andre nikotinprodukter.”
I relation til de notificerede bekendtgørelser modtog Sundhedsministeriet alene en reaktion fra Portugal,
der fremsatte en udførlig udtalelse i den forbindelse (Bilag AH). Som det fremgår, er Portugals observa-
tioner overvejende sammenfaldende med dem, der blev fremsat i den udførlige udtalelse vedrørende lov-
udkastet (bilag 029). Portugal modtog Sundhedsministeriets svar på udtalelsen ved brev d. 23. februar
2021 (Bilag AI).
Hvad angår sagsøgernes opfordring 2 er baggrunden for, at Sundhedsministeriets besvarelse af spørgs-
målet fra Sundheds- og Ældreudvalget er angivet som ”fortroligt”, at Bulgarien – da besvarelsen blev
afgivet den 14. december 2020 – havde anmodet om, at deres udførlige udtalelse blev holdt fortrolig, jf.
herved mail af 20. august 2020 (Bilag AJ). Da spørgsmål nr. 87 (L 61) blev stillet til ministeren, kunne
den udførlige udtalelse derfor ikke udleveres. Bulgarien har dog senere trukket anmodningen om fortro-
lighed tilbage og accepteret, at deres udtalelse blev offentliggjort, jf. mail af 19. april 2021 (Bilag AK),
hvilket er baggrunden for, at udtalelsen er fremlagt som bilag til nærværende svarskrift.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 45 / 84
3.7.5 Lovforslagets behandling i Folketinget
Lovforslagets behandling i Folketinget gav anledning til 88 spørgsmål til daværende sundheds- og ældre-
minister. Et stort antal af disse spørgsmål er identiske med de temaer, som sagsøgerne problematiserer
i den foreliggende retssag.
I forhold til kravet om standardiseret emballage (det anfægtede tiltag 1) har ministeren således i forbin-
delse med lovforslagets behandling svaret udførligt på spørgsmål vedrørende bl.a. den faglige dokumen-
tation for effekten af standardiserede cigaretpakker på rygeprævalensen (spørgsmål 12, 15 og 71), den
EU-retlige hjemmel til at indføre kravet om standardiseret emballage (spørgsmål 14, 15 og 36) samt kra-
vets betydning for producenters varemærker (spørgsmål 34).
I relation til forbuddet mod kendetegnede aromaer i e-cigaretter (det anfægtede tiltag 2) har sundheds-
og ældreministeren besvaret spørgsmål vedrørende effekten af forbuddet på antallet af brugere (spørgs-
mål 13 og 68) samt undtagelsen af mentol og tobak fra forbuddet (spørgsmål 47).
For så vidt angår sammenhængen mellem anvendelse af smagsstoffer i e-cigaretter og børn og unges
forbrug heraf, har ministeren henvist til den videnskabelige dokumentation, der er omtalt i Sundheds-
ministeriets Impact Assessment i forbindelse med notifikationen af lovudkastet til Kommissionen og de
øvrige medlemsstater (bilag 028). Derudover har ministeren henvist til yderligere undersøgelser i sin
besvarelse af spørgsmål nr. 13 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 13. november 2020
(Bilag AL, side 3):
”Et studie fra 2017 blandt unge og unge voksne viser, at tre ud af fire angiver, at de ville stoppe med
produktet, hvis der ikke længere var smag i. Studiet omhandler både e-cigaretter og tobak12, og kon-
kluderer, at smagsrestriktioner ikke ville fjerne forbruget helt, men nedsætte det betragteligt.13”
I sin besvarelse af spørgsmål nr. 68 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 16. november
2020 henviste ministeren desuden til følgende yderligere undersøgelser (Bilag AM, side 1-2):
”E-cigaretter
Tal fra ESPAD-undersøgelsen i 2019 viser, at 14 % af de 15-16-årige, der går i 9. klasse, har brugt e-
cigaretter i løbet af de sidste 30 dage.
Resultater fra Danskernes Rygevaner 2019 viser, at der for den samlede gruppe af 15- 29-årige er 4
%, der bruger e-cigaretter dagligt eller lejlighedsvist, og at det særligt er de 15-29-årige, der bruger e-
cigaretter med smag af frugt (77 %), slik/sodavand (41 %), mens brugen af disse smagsstoffer ser ud
til at blive mindre jo ældre, man bliver.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 46 / 84
Disse resultater understøttes af undersøgelsen § RØG fra 2020 foretaget af Statens Institut for Folke-
sundhed, der viser, at 65 % af de 15-17-årige og 59 % af de 18-29-årige foretrækker frugt- og sliksmag
i deres e-cigaretter. Der ses ingen forskel mellem aldersgrupperne i forhold til mentol og spearmint
eller anden mintsmag.”
For så vidt angår udstillingsforbuddet (det anfægtede tiltag 3) har ministeren besvaret spørgsmål vedrø-
rende proportionaliteten af dette tiltag (spørgsmål 38), og endelig har ministeren besvaret spørgsmål
vedrørende lovforslagets generelle overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (spørgsmål 55).
Sagsøgerne har med deres opfordring 1 anmodet Sundhedsministeriet om at fremlægge al korrespon-
dance med Justitsministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af lovforslaget. Sundheds-
ministeriet har gennemgået korrespondancen med Justitsministeriet. Korrespondancen angår ikke lov-
ligheden af de anfægtede tiltag og har ikke relevans for sagen. Korrespondancen fremlægges derfor ikke.
4. ANBRINGENDER
4.1 Sammenfatning af Sundhedsministeriets anbringender
Sundhedsministeriets anbringender, der gennemgås nedenfor, kan kort opsummeres som følger:
Vedrørende det anfægtede tiltag 1 (krav om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede to-
baksprodukter) (afsnit 4.2) gør Sundhedsministeriet gældende, at tiltaget er i overensstemmelse med EU-
reglerne om fri bevægelighed for varer. Det bestrides ikke, at kravene udgør en restriktion, men kravene
er retfærdiggjort af hensyn til folkesundheden, jf. tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, (for så vidt
angår opvarmede tobaksprodukter) samt artikel 36 TEUF (for så vidt angår e-cigaretter).
Det anfægtede tiltag 1 er heller ikke et ekspropriativt indgreb i sagsøgernes rettigheder i strid med
grundlovens § 73, artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og Chartrets artikel 17. Kravene om standardi-
seret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter regulerer alene anvendelsen af sagsøger-
nes varemærkerettigheder, og kravene er retfærdiggjort af hensyn til folkesundheden, jf. artikel 1, stk.
2, i 1. tillægsprotokol til EMRK og Chartrets artikel 52, stk. 1.
Endelig udgør det anfægtede tiltag 1 ikke noget indgreb i sagsøgernes ytringsfrihed i medfør af grundlo-
vens § 77. Kravene udgør et indgreb i sagsøgernes kommercielle ytringsfrihed, jf. EMRK’s artikel 10 og
Chartrets artikel 11, men dette indgreb er lovligt og retfærdiggjort, jf. EMRK’s artikel 10, stk. 2, og Chart-
rets artikel 52, stk. 1.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 47 / 84
For så vidt angår det anfægtede tiltag 2 (forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter andre end
tobakssmag og mentolsmag) (afsnit 4.3) gør Sundhedsministeriet gældende, at kravet udgør en restrik-
tion i henhold til artikel 34 TEUF, som er retfærdiggjort af hensyn til folkesundheden, jf. artikel 36 TEUF.
Hvad angår det anfægtede tiltag 3 (forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvar-
mede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer), det anfægtede tiltag 4 (reklameforbud for e-cigaretter
i specialforretninger) samt det anfægtede tiltag 5 (reklameforbud for tobaksfri nikotinposer) (afsnit 4.4)
gør Sundhedsministeriet gældende, at disse tiltag ikke udgør restriktioner af varernes fri bevægelighed
i henhold til artikel 34 TEUF. Under alle omstændigheder kan de, selvom såfremt de udgjorde sådanne
restriktioner, retfærdiggøres af hensyn til folkesundheden, jf. artikel 36 TEUF. Sundhedsministeriet gør
videre gældende, at tiltagene ikke er i strid med sagsøgernes kommercielle ytringsfrihed som beskyttet i
EMRK’s artikel 10 samt Chartrets artikel 11. Tiltagene udgør et indgreb i disse rettigheder, som er ret-
færdiggjort og dermed lovlige, jf. EMRK’s artikel 10, stk. 2, og Chartrets artikel 52, stk. 1. Endelig bestri-
des det, at tiltagene udgør et indgreb i grundlovens § 77.
En række af sagsøgernes påstande er ikke underbyggede med anbringender. Over for disse påstande gør
Sundhedsministeriet gældende, at der skal ske frifindelse, allerede fordi sagsøgerne ikke har fremsat
nogen anbringender til støtte for disse påstande (afsnit 4.5).
4.2 Vedrørende kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede to-
baksprodukter (det anfægtede tiltag 1)
Kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter medfører navnlig, at
emballagen for disse produkter ikke har logoer eller andre former for brandingelementer og har samme
farve og samme standardskrifttype, jf. Folketingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 2.4.2., side
15.
Sagsøgerne gør gældende, at kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaks-
produkter er i strid med i) den fri bevægelighed for varer som beskyttet i tobaksvaredirektivets artikel
24, stk. 2, samt artikel 34 og 36 TEUF, ii) ejendomsretten som beskyttet i grundlovens § 73, EMRK TP1,
artikel 1 og Chartrets artikel 17 og 52 samt iii) den kommercielle ytringsfrihed som beskyttet i grundlo-
vens § 77, EMRK’s artikel 10 samt Chartrets artikel 11.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 48 / 84
4.2.1 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med reglerne om den fri
bevægelighed for varer i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, samt artikel 34 og 36
TEUF
4.2.1.1 Tobaksvaredirektivet er ikke til hinder for de indførte krav
Sagsøgernes argument om, at kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaks-
produkter er i strid med tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, bygger på en forkert fortolkning af to-
baksvaredirektivet.
Tobaksvaredirektivet indeholder bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af ”tobak og relate-
rede produkter”, herunder e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter. Efter tobaksvaredirektivets arti-
kel 24, stk. 1, må medlemsstaterne ikke med henvisning til hensyn, der er omfattet af dette direktiv, jf.
dog bl.a. denne artikels stk. 2, forbyde eller begrænse markedsføringen af tobak eller relaterede produk-
ter, der er i overensstemmelse med dette direktiv.
Af artikel 24, stk. 2, følger, at direktivet ikke begrænser en medlemsstats ret til at opretholde eller indføre
yderligere krav, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i medlemsstaten, i forbindelse
med standardiseringen af tobaksvarers emballage, når det er berettiget af hensyn til folkesundheden, idet
der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres med dette direktiv. Sådanne foran-
staltninger skal stå i rimeligt forhold til målet og må ikke udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehand-
ling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Sagsøgernes synspunkt i forhold til opvarmede tobaksprodukter er, at sådanne produkter er en røgfri
tobaksvare, der ikke er omfattet af tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, selvom disse udgør tobaksva-
rer i direktivets forstand og som sådan er omfattet af bestemmelsens ordlyd. Sagsøgerne henviser til, at
tobaksvaredirektivet indeholder en regulering af røgfri tobaksvarer, der er mere lempelig end den, der
gælder for røgtobak, og efter sagsøgernes opfattelse vil det derfor være i strid med tobaksvaredirektivets
opbygning og logik, såfremt medlemsstaterne alligevel var berettiget til at indføre krav om standardiseret
emballage for sådanne produkter.
Det fremgår direkte af ordlyden af artikel 24, stk. 2, i tobaksvaredirektivet, der er klar, at direktivet ikke
er til hinder for indførelse af sådanne krav for tobaksvarer. Tobaksvarer er en samlebetegnelse, der om-
fatter alle produkter, som helt eller delvis består af tobak, jf. tobaksvaredirektivets artikel 2, nr. 4. Det
har med andre ord ingen betydning, hvordan produktet forbruges, og allerede derfor må sagsøgernes
fortolkning afvises. Den fortolkning, sagsøgerne foreslår, er contra legem.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 49 / 84
For så vidt angår e-cigaretter gør sagsøgerne gældende, at fordi tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2,
efter sin ordlyd alene bemyndiger medlemsstaterne til at fastsætte yderligere krav om emballage for
tobaksvarer, er denne bestemmelse til hinder for at indføre krav om standardiseret emballage for e-ciga-
retter, idet sidstnævnte ikke indeholder tobak og dermed ikke er en tobaksvare i tobaksvaredirektivets
forstand.
Det er korrekt, at muligheden for at fastsætte yderligere krav i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2,
alene angår tobaksvarer og dermed ikke e-cigaretter, der ikke anses for tobaksvarer, jf. direktivets artikel
2, nr. 4. Artikel 24, stk. 2, i direktivet regulerer imidlertid slet ikke mærkning af e-cigaretter, og bestem-
melsen er derfor ikke til hinder for, at medlemsstaterne indfører krav om standardiseret emballage for
bl.a. e-cigaretter.
Som EU-Domstolen har fastslået, følger det bl.a. af den generelle opbygning af tobaksvaredirektivet samt
direktivets præambelbetragtning nr. 47, 48 og 55, at tobaksvaredirektivet ikke udgør en udtømmende
harmonisering af reglerne om fremstilling, præsentation og salg af tobak og ”relaterede produkter”, her-
under e-cigaretter, jf. sag C-547/14, Phillip Morris, pr. 77. Tobaksvaredirektivet harmoniserer med andre
ord ikke alle aspekter af præsentationen af bl.a. e-cigaretter.
Dette underbygges også af direktivets anvendelsesområde. For så vidt angår tobaksvarer fremgår det af
direktivets artikel 1, stk. 1, litra b), at direktivet bl.a. indeholder regler om ”mærkning og emballagen”
(understreget her) for disse produkter. For så vidt angår e-cigaretter fremgår det derimod af direktivets
artikel 1, stk. 1, litra f, at direktivet alene fastsætter regler om ”mærkning” (og altså ikke om emballagen).
Ministeriet gør på den baggrund gældende, at standardisering af emballage for e-cigaretter er et aspekt,
der ikke er harmoniseret ved direktivet, og som derfor ikke er omfattet af tobaksvaredirektivets artikel
24, stk. 1.
Som det også følger af præambelbetragtning nr. 55 til tobaksvaredirektivet, er medlemsstaterne derfor
berettigede til at vedtage bestemmelser om standardisering af emballagen for e-cigaretter, forudsat at
disse er forenelige med TEUF, og at de i øvrigt respekterer reglerne i tobaksvaredirektivet om mærkning
af e-cigaretter. I henhold til præambelbetragtningen bør en medlemsstat således kunne opretholde eller
indføre national lovgivning, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i denne stat, ved-
rørende aspekter, der ikke er omfattet af tobaksvaredirektivets anvendelsesområde, forudsat at bestem-
melserne er forenelige med TEUF og ikke bringer den fulde anvendelse af direktivet i fare.
I anden række gør Sundhedsministeriet gældende, at såfremt standardisering af emballage er et aspekt,
der er omfattet af tobaksvaredirektivets anvendelsesområde, må det ud fra en formålsfortolkning anses
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 50 / 84
for omfattet af tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, uanset at e-cigaretter ikke er omfattet af ordlyden
af bestemmelsen.
Sammenfattende gør ministeriet gældende, at tobaksvaredirektivet, herunder dets artikel 24, stk. 2, ikke
er til hinder for de indførte krav.
4.2.1.2 De indførte krav opfylder betingelserne i tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, samt i artikel
34 og 36 TEUF
Ministeriet gør videre overordnet gældende, at kravet om standardiseret emballage for opvarmede to-
baksprodukter er i overensstemmelse med tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, idet kravet dels for-
følger et lovligt formål, dels er proportionalt. Kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter er af
samme årsag i overensstemmelse med artikel 36 TEUF, der grundlæggende indeholder samme betingel-
ser. De to krav behandles derfor samlet i det følgende.
For det første er det ubestridt, at kravene om standardiseret emballage er begrundet i et lovligt formål.
Tiltaget har navnlig til formål at reducere antallet af børn og unge, der anvender e-cigaretter og opvar-
mede tobaksprodukter, og tiltaget er dermed begrundet i beskyttelsen af den offentlige sundhed, der er
et anerkendt formål i henhold til både tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, og artikel 36 TEUF.
For det andet gøres det gældende, at Sundhedsministeriet har godtgjort, at tiltaget er proportionalt, dvs.
egnet til at varetage det omhandlede formål og ikke går videre end nødvendigt.
I den forbindelse bemærkes, at det er korrekt, som sagsøgerne anfører i stævningens side 53, at det på-
hviler Sundhedsministeriet at godtgøre, at tiltaget er proportionalt.
Sagsøgerne lægger imidlertid i stævningens side 53 en anden og strengere standard til grund for Sunds-
ministeriets bevisbyrde, end hvad der følger af EU-Domstolens praksis på området. I det følgende redegør
Sundhedsministeriet for denne praksis.
4.2.1.2.1 Sundhedsministeriet har en særlig bred skønsmargin i forhold til at vedtage restriktioner be-
grundet i den offentlige sundhed i medfør af artikel 36 TUEF og kan basere sig på et forsigtig-
hedsprincip
Proportionalitetsprincippet i artikel 36 TEUF indebærer grundlæggende et krav om, at restriktive foran-
staltninger for den fri bevægelighed for varer for det første skal være egnede til at nå de legitime mål, der
forfølges, og at foranstaltningen forfølger formålet på en sammenhængende og systematisk måde. For det
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 51 / 84
andet må foranstaltningen ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, jf. f.eks. C-663/18,
Kanavape, pr. 89 og 94.
EU-Domstolen har i sin praksis anerkendt, at medlemsstaterne har en særlig vid skønsmargin med hen-
blik på at fastsætte nationale regler til beskyttelse af den offentlige sundhed i medfør af artikel 36 TEUF,
jf. navnlig sag C-663/18, Kanavape, sag C-333/08, Kommissionen mod Frankrig, sag C-192/01, Kommis-
sionen mod Danmark samt sag C-24/00, Kommissionen mod Frankrig.
Efter EU-Domstolens faste praksis står menneskers liv og sundhed således øverst blandt de goder og
interesser, som er anerkendt af EU, og det tilkommer derfor medlemsstaterne at fastsætte det niveau for
beskyttelsen af den offentlige sundhed, som de ønsker at sikre, og hvorledes dette niveau skal nås. Da
niveauet kan veksle fra den ene medlemsstat til den anden, må der anerkendes en skønsbeføjelse for
medlemsstaterne, jf. bl.a. C-663/18, Kanavape, pr. 85 med henvisninger.
EU-Domstolen har videre fastslået, at en sådan skønsbeføjelse vedrørende beskyttelsen af den offentlige
sundhed i særdeleshed er vigtig, når det påvises, at der på den videnskabelige forsknings nuværende
udviklingstrin består en vis usikkerhed med hensyn til visse produkter og stoffer, som anvendes af for-
brugerne, jf. C-663/18, pr. 86 med henvisninger. Selvom det påhviler de nationale myndigheder under
hensyntagen til internationale forskningsresultater at godtgøre, at deres lovgivning er nødvendig for ef-
fektivt at beskytte den offentlige sundhed, og navnlig, at de pågældende produkter frembyder en reel
risiko for den offentlige sundhed, har EU-Domstolen derfor anerkendt, at myndighederne kan basere sig
på et forsigtighedsprincip.
Forsigtighedsprincippet indebærer, at medlemsstaterne kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at
afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko ved de omhandlede produkter eller stoffer, og hvilket
omfang denne har. Risikoen kan dog ikke støttes på rent hypotetiske overvejelser, jf. C-663/18, Kanavape,
pr. 90.
Anvendelsen af forsigtighedsprincippet forudsætter nærmere, at medlemsstaterne for det første fastlæg-
ger de potentielt negative konsekvenser for sundheden af den foreslåede anvendelse af det omhandlede
produkt, og for det andet en fuldstændig vurdering af risikoen for sundheden på grundlag af de mest
pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater. Hvis
det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den påståede
risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, ikke er
overbevisende eller er upræcise, men at sandsynligheden for en reel skade for den offentlige sundhed
varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet således, at medlemsstaterne
kan indføre restriktive foranstaltninger, jf. C-663/18, Kanavape, pr. 91-92.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 52 / 84
Som det fremgår af den refererede praksis ovenfor, er medlemsstaternes skønsbeføjelse således to-leddet,
idet det dels tilkommer medlemsstaterne at fastsætte det niveau for beskyttelsen af den offentlige sund-
hed, som de ønsker at sikre, samt hvorledes dette niveau skal nås, dels under iagttagelse af forsigtigheds-
princippet kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en
risiko, og hvilket omfang denne har, når der på den videnskabelige forsknings nuværende udviklingstrin
består en vis usikkerhed med hensyn til risikoen ved visse produkter og stoffer, som anvendes af forbru-
gerne.
Sundhedsministeriet gør på den baggrund gældende, at der ved vurderingen af, om det anfægtede tiltag
er proportionalt, skal indgå, dels at Sundhedsministeriet har en bred skønsmargin til at fastsætte det
niveau for beskyttelsen af den offentlige sundhed, som ønskes sikret, samt hvorledes dette niveau skal
nås, dels at Sundhedsministeriet kan basere sig på forsigtighedsprincippet.
4.2.1.2.2 Kravet om standardiseret emballage er proportionalt i henhold til EU-Domstolens praksis
Som anført i forbindelse med notifikationen af lovudkastet (Bilag AF, side 2), tjener kravene til standar-
disering af emballagen flere formål, herunder at gøre tobaksprodukter og lignende mindre attraktive,
mindske pakkernes reklameeffekt, forstærke synligheden og effekten af sundhedsadvarslerne og fjerne
de elementer på pakken, der giver indtryk af, at nogle varianter er mindre skadelige end andre.
Sundhedsministeriet gør i den forbindelse først og fremmest gældende, at det med henvisning til forsig-
tighedsprincippet i tilstrækkelig grad er godtgjort, at e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter frem-
byder en reel risiko for den offentlige sundhed, og at foranstaltninger, der skal reducere deres anvendelse,
dermed er sundhedsfremmende.
Som det fremgår af afsnit 3.1 ovenfor, er e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter nye produkter på
markedet, og der foreligger endnu ikke studier af de langsigtede helbredsmæssige konsekvenser ved brug
af produkterne. Omfanget af den risiko, som anvendelse af produkterne indebærer, er derfor endnu ikke
fastlagt. Der er imidlertid international konsensus om – hvilket som nævnt i afsnit 3.1 heller ikke ses at
være bestridt af sagsøgerne – at produkterne i sig selv indebærer sundhedsmæssige risici.
Udover Sundhedsministeriet vurderer WHO således, som det fremgår ovenfor af afsnit 3.1, at e-cigaretter
og opvarmede tobaksprodukter er sundhedsskadelige. Også EU anser produkterne for sundhedsskade-
lige. Dette kommer bl.a. til udtryk ved, at e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er omfattet af an-
vendelsesområdet for tobaksvaredirektivet, jf. ovenfor. Tobaksvaredirektivet fastsætter netop restriktio-
ner for anvendelse af tobaksprodukter m.v. med henblik på at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau
for forbrugerne, jf. tobaksvaredirektivets præambelbetragtning nr. 8. Om e-cigaretter fremgår det endvi-
dere af præambelbetragtning nr. 43 til tobaksvaredirektivet, at ”[e]lektroniske cigaretter kan bane vejen
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 53 / 84
for nikotinafhængighed og i sidste ende et traditionelt tobaksforbrug, da de imiterer og normaliserer ryg-
ning.”
Sundhedsministeriet gør videre gældende, at kravet om standardiseret emballage utvivlsomt er egnet til
at nedbringe antallet af børn og unge, der anvender – eller påtænker at anvende – e-cigaretter og opvar-
mede tobaksprodukter.
For det første foreligger der international konsensus om, at krav om standardiseret emballage er et egnet
middel. Der henvises til dels tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, der som nævnt ovenfor eksplicit
forudsætter, at en sådan type restriktion kan indføres i relation til tobaksvarer. EU-lovgiver har med
andre ord vurderet, at en sådant tiltag er egnet til at opnå en reduktion i anvendelsen af et produkt.
Dels fremgår det af artikel 11 i WHO’s rammekonvention om tobakskontrol, at der skal fastsættes særlige
krav til udformning og mærkning af tobaksvarer. Som det fremgår ovenfor i afsnit 3.2.1, anbefaler WHO
i den forbindelse i retningslinjerne fra 2011 for implementering af artikel 11 (Pakning og mærkning af
tobaksprodukter) og artikel 13 (Tobaksreklame, salgsfremme og sponsorering) i WHO’s rammekonven-
tion om tobakskontrol (WHO FCTC), at der indføres regler om standardiserede pakker, idet det vil gøre
tobaksprodukter mindre attraktive for børn og unge og mindske pakkernes reklameeffekt. I henhold til
WHO forstærker standardiserede pakker effekten af sundhedsadvarslerne og fjerner de elementer på
pakken, der giver indtryk af, at nogle varianter er mindre skadelige end andre, og WHO vurderer, at “[a]
large body of empirical evidence in the form of experimental studies, surveys and focus group studies
provides strong evidence to justify introduction of plain packaging and to support the conclusion that the
policy is apt to achieve the objectives identified”, jf. ovenfor i afsnit 3.2.1.
For det andet har Sundhedsstyrelsen på baggrund af de foreliggende internationale undersøgelser og
erfaringer også vurderet, at kravet vil have en effekt på især børn og unges rygning.
Som det er præciseret i forbindelse med notifikationen af lovudkastet (bilag 27, side 12-14), har Sund-
hedsstyrelsen bl.a. baseret denne vurdering på et Cochrane Review fra 2017, hvori det konkluderes, at
standardiserede cigaretpakker påvirker særligt unges holdninger til cigaretter, og at pakkerne bliver
opfattet som mindre attraktive. Sundhedsstyrelsen har videre baseret vurderingen på et review af Dro-
vandi et al. fra 2019, der fokuserer på unges oplevelse af standardiserede cigaretpakker og billedadvars-
ler, og som i tråd med konklusionerne i Cochrane Reviewet fra 2017 konkluderer, at grafiske helbreds-
advarsler og standardiserede tobakspakker ser ud til at øge unges opmærksomhed om farerne ved to-
baksbrug, samt at standardiserede pakker bidrager til en øget bevidsthed hos unge om sundhedsrisici
ved rygning og til reducering af tiltrækningskraft, popularitet og ”coolness” ved pakkerne og ved rygning.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 54 / 84
Som det er yderligere uddybet i Sundhedsministeriets svar til de medlemsstater, der afgav udførlige ud-
talelser i forbindelse med lovudkastet, har Sundhedsstyrelsen endvidere baseret sin vurdering på Videns-
råd for Forebyggelses rapport ”Forebyggelse af børn og unges rygning. Hvad virker?”, hvori det er anført,
at debutalderen for at have prøvet at ryge en hel cigaret er steget i Australien i perioden, hvor standar-
diserede tobakspakker blev indført i Australien. Sundhedsstyrelsen har endelig baseret vurderingen på
Trimbos Institutes fact sheet on Generic Tobacco Packaging samt publikationen "Plain packaging of to-
bacco products: evidence, design and implementation", som WHO udgav i 2016.
Med henvisning til ovenstående gør ministeriet gældende, at indførelse af standardiserede emballager
for opvarmede tobaksprodukter og e-cigaretter er egnet til at føre til en reduktion i andelen, der starter
med at anvende disse produkter, og en stigning i andelen, der stopper med at anvende produkterne. Det
bemærkes i øvrigt, at i hvert fald ni andre medlemsstater har indført krav om standardiseret emballage
på tobaksområdet.21
For det tredje kan sagsøgernes argumenter om, at de regulerede produkter også har sundhedsfremmende
effekter ikke påvirke tiltagets proportionalitet.
Sagsøgernes argument i stævningens side 59 om, at kravet om standardiseret emballage vil forværre
folkesundheden, da det medfører, at færre børn og unge skifter fra at ryge konventionelle cigaretter til at
anvende e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter, må afvises af flere grunde.
For det første er dette forhold ikke relevant for tiltagets proportionalitet, idet formålet med tiltaget er at
reducere børn og unges anvendelse af e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter, som i sig selv er ska-
delige – uanset om de også tænkes anvendt i stedet for mere skadelige produkter.
Når dette er sagt bestrides det dog, at det skulle være dokumenteret, at konventionelle cigaretter er mere
skadelige end e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer. Som det er anført
ovenfor i afsnit 3.1 og 3.3, er de langsigtede skadevirkninger ved de sidstnævnte produkter på nuværende
tidspunkt ukendte, og risikoprofilen for disse produkter kan derfor ikke sammenlignes direkte med risi-
koprofilen for konventionelle cigaretter, hvor de skadelige virkninger ved langtidsbrug netop er undersøgt
og kendt.
Sagsøgerne anfører i stævningens side 30, at det er en bevidst strategi til at fremme folkesundheden at
søge at reducere de skader for individer, der opstår som følge af brugen af tobak, og at det er dette, der
21 Jf. Kommissionens evaluering af medlemsstaternes implementering af tobaksvaredirektivets artikel 24 fra maj 2021, s. 156.
Evalueringen er tilgængelig på Kommissionens hjemmeside: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/9ce15083-
b931-11eb-8aca-01aa75ed71a1
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 55 / 84
forudsættes ved brugen af alternative nikotinprodukter for personer, som ellers ikke ville have stoppet
fuldstændigt med at ryge.
Sundhedsministeriet bemærker hertil, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotin-
poser på nuværende tidspunkt hverken er blevet anmeldt til eller godkendt som produkter til rygestop-
behandling i Danmark. Som det fremgår ovenfor i afsnit 3.1, fraråder Sundhedsstyrelsen derimod disse
produkter for alle børn og unge, og dette derfor uanset om der er tale om børn eller unge, der i forvejen
er rygere af konventionelle cigaretter. Sundhedsstyrelsen anbefaler, at ingen begynder at bruge nogen
former for tobaksprodukter eller andre produkter indeholdende nikotin, medmindre der er tale om god-
kendt rygestopmedicin i forbindelse med ophør, hvor det er under professionel vejledning og i en afgræn-
set periode.
Dertil kommer, at sagsøgernes synspunkt om de ”skadereducerende” virkninger af e-cigaretter, opvar-
mede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer alene er møntet på børn og unge, der i forvejen er rygere
af konventionelle cigaretter. Sundhedsministeriet bemærker hertil, at formålet med de anfægtede tiltag
imidlertid er langt bredere, idet de generelt har til formål at undgå, at børn og unge anvender disse
produkter, herunder også børn og unge, der ikke i forvejen er rygere (af hverken konventionelle cigaretter
eller andre produkter). Endvidere anvendes e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri niko-
tinposer også af børn og unge som startprodukter og kan senere føre til et forbrug af konventionelle ciga-
retter (gateway-effekt), jf. ovenfor afsnit 3.6. Sagsøgernes argument bygger også derfor på en ”kunstig”
opdeling mellem konventionelle cigaretter på den ene side og e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter
samt tobaksfri nikotinposer på den anden side.
Endelig har EU-Domstolen da også allerede afvist et lignende argument, jf. sag C-151/17, Swedish Match,
pr. 46 og 48, og sag C-547/14, Philip Morris, pr. 176. I sagerne udtalte Domstolen, at egnethedsvurderin-
gen af en restriktion ikke kan bedømmes alene med hensyn til en enkelt kategori af forbrugere, her børn
og unge, der i forvejen er rygere. I førstnævnte sag gjorde Swedish Match – ligesom sagsøgerne i den
foreliggende sag – gældende, at den pågældende restriktion for snus var uegnet til at opnå målet vedrø-
rende beskyttelse af folkesundheden med henvisning til, at det fratager forbrugere, som gerne vil undgå
at indtage cigaretter og andre tobaksvarer, muligheden for at skifte til en mindre skadelig vare som snus,
jf. dommens pr. 46.
Tiltaget og den sammenhæng, hvori det indgår, forfølger endvidere formålet om at beskytte børn og unges
sundhed på en sammenhængende og systematisk måde. Kravet om standardiseret emballage er i sig selv
egnet til at opnå det forfulgte formål, jf. ovenfor, idet det må antages at reducere antallet af børn og unge,
der anvender de sundhedsskadelige produkter. Så længe der ikke i Danmark samtidig er regulering på
området, der virker i modsat retning – hvilket ikke er tilfældet – forfølger tiltag 1 det forfulgte formål på
en sammenhængende og systematisk måde.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 56 / 84
Hertil kommer, at kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter
alene er ét ud af en bred vifte af tiltag, der indføres med ændringsloven, og som samlet set har til formål
at reducere antallet af børn og unge, der anvender ovennævnte produkter eller påbegynder et forbrug
heraf. Dels gælder kravet om standardiseret emballage således ikke alene for e-cigaretter og opvarmede
tobaksprodukter, men også for andre tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt genopfyldningsbe-
holdere til e-cigaretter med og uden nikotin. Herved hindres det, at alle børn og unge ”fristes” til at an-
vende andre produkter, der ud fra deres emballage virker mere attraktive. Dels indføres der med æn-
dringsloven en række øvrige tiltag, som ikke er genstand for nærværende retssag, og som omfatter bl.a.
skærpelse af forbud mod sponsorering og uddeling, røgfri skoler skoletid samt bedre alderskontrol og
skærpelse af strafniveau for overtrædelse af forbud mod salg af tobak til personer under 18 år.
Endelig bemærkes, at det anfægtede tiltag skal ses i sammenhæng med forhøjelsen af tobaksafgiften,
som blev vedtaget med lov nr. 1588 af 27. december 2019 om ændring af tobaksafgiftsloven og lov om
forskellige forbrugsafgifter, ligesom der som følge af finanslovsaftalen for 2020 er afsat midler til kontrol
med aldersgrænserne og til forsøg med rygestopkurser og vederlagsfri rygestoplægemidler til socialt ud-
satte, jf. Folketingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 1, side 8.
Sundhedsministeriet gør endelig gældende, at kravet om standardiseret emballage er nødvendigt. Som
det fremgår i forbindelse med notifikationen af lovudkastet, har Sundhedsstyrelsen vurderet, at kravet
om standardiseret emballage for bl.a. e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter står i rimeligt forhold
til at opnå det ønskede formål om at styrke folkesundheden og særligt sætte en stopper for og forebygge
børn og unges rygning, og at det ikke kan opnås via andre alternative og mindre indgribende tiltag, som
kan give et tilsvarende resultat, jf. bilag 027, side 13.
Det er derfor ikke korrekt, når sagsøgerne i stævningens side 59 anfører, at Sundhedsministeriet ikke
reelt har forholdt sig til, om der fandtes andre og mindre indgribende midler, som kan opnå samme mål.
I modsætning til hvad sagsøgerne gør gældende på stævningens side 60, kan det i den forbindelse heller
ikke tillægges nogen betydning, at der allerede ved tiltagets indførelse var et forbud mod markedsføring
af e-cigaretter ved hjælp af navne, mærker, symboler, figurer eller lignende, der hovedsageligt henvender
sig til børn og unge under 18 år, jf. § 16, stk. 2, nr. 3, i bekendtgørelse nr. 499 af 30. maj 2016 om kvalitet,
mærkning, alderskontrolsystem og reklame m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
m.v.
Et sådant forbud sikrer ikke samme høje beskyttelsesniveau som et yderligere krav om standardiseret
emballage, da det netop stadig er tilladt at markedsføre produkter med logo m.v., der – selvom disse ikke
hovedsageligt henvender sig til børn og unge – kan have betydning for produkternes tiltrækningskraft
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 57 / 84
over for børn og unge. Det bemærkes i den forbindelse, at formålet med standardiseringen, som det frem-
går af bemærkningerne til lovudkastet, er at undgå, at de forskellige mærker og symboler tillægges sær-
lige egenskaber eller tilknyttes forbilleder m.v., som kan fremme deres tiltrækningskraft på børn og unge
eller give forkert indtryk af produktet, jf. Folketingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 2.4.2.,
side 15.
Endvidere må sagsøgernes argument i stævningens side 59 om, at et krav om standardiseret emballage
kun kan begrundes for konventionelle cigaretter men ikke for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter,
fordi sidstnævnte produkter ikke indebærer samme sundhedsskadelig risiko som almindelige cigaretter,
afvises.
Først og fremmest tilkommer det medlemsstaterne i medfør af deres brede skønsmargin på dette område
at fastsætte et højt beskyttelsesniveau, jf. ovenfor. I Danmark har lovgiver besluttet af reducere børn og
unges anvendelse af disse produkter generelt, og i lyset af dette beskyttelsesniveau er kravet om stan-
dardiseret emballage i sig selv nødvendigt, hvorfor sagsøgernes argument allerede af denne grund er
irrelevant.
EU-Domstolen har da også afvist et lignende argument i den ovennævnte Kanavape-dom, jf. dommens
pr. 95. Her fastslog EU-Domstolen i forbindelse med nødvendighedsvurderingen af det franske markeds-
føringsforbud for det omhandlede produkt til e-cigaretter, at Frankrig ikke var forpligtet til at godtgøre,
at det pågældende produkt havde lige så farlige egenskaber som et andet produkt, hvor der var indført
en tilsvarende restriktion.
Under alle omstændigheder kan det som anført i afsnit 3.1 og 3.3 ikke uden videre lægges til grund, at
konventionelle cigaretter er mere skadelige end e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter.
Derudover har det, modsat hvad sagsøgerne indikerer på stævningens side 60, principielt ingen betyd-
ning for proportionalitetsvurderingen af de indførte krav, hvorvidt Danmark er det eneste land i EU, der
pt. har indført et krav om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter.22 Der
henvises til medlemsstaternes brede skønsmargin til at fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau for den
offentlige sundhed samt til sag C-333/08, Kommissionen mod Frankrig, pr. 86.
Sagsøgerne har også i stævningens side 59 bestridt nødvendigheden af kravet om standardiseret embal-
lage med henvisning til, at loven bygger på en forkert forudsætning om rygeprævalensen blandt unge.
Dette argument skal afvises af flere grunde.
22 Det bemærkes, at Danmark imidlertid ikke er det eneste land på verdensplan, der har indført dette tiltag. Således har man
indført et tilsvarende tiltag i Israel.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 58 / 84
For det første er det vanskeligt at se, hvordan udviklingen i prævalensen konkret skulle have betydning
for nødvendigheden af det anfægtede tiltag.
Sagsøgerne anfører, at antallet af rygere har været støt faldende igennem en længere årrække, og at
brugen af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt nikotinposer har været ”lav” siden disse pro-
dukter blev indført på markedet, jf. stævningens side 59 med henvisning til stævningens side 24-29.
Hertil bemærkes, at for så vidt angår prævalensen for anvendelse af e-cigaretter, opvarmede tobakspro-
dukter samt nikotinposer, er disse produkter relativt nye på markedet (de blev introduceret på det danske
marked i henholdsvis 2008, ca. 2017 og 2018, jf. ovenfor afsnit 3.1), og de anfægtede tiltag udgør i vidt
omfang forebyggende foranstaltninger, der skal sikre, at børn og unges forbrug af disse produkter ikke på
sigt udvikler sig på samme måde, som det er sket med f.eks. brugen af konventionelle cigaretter, jf. oven-
for i afsnit 3.1 og Bilag F. Af denne grund har den aktuelle prævalens for anvendelsen af disse produkter
principielt ingen betydning for vurderingen af, om de anfægtede tiltag kan anses som nødvendige for at
forebygge anvendelsen af disse produkter på sigt.
Hvad angår udviklingen i prævalensen ved konventionel rygning er denne uden betydning for lovligheden
af de anfægtede tiltag allerede af den grund, at formålet med de indførte tiltag er selvstændigt at forhin-
dre og forebygge anvendelse af disse produkter hos børn og unge, uanset hvad prævalensen for konventi-
onel rygning i øvrigt måtte være. At Sundhedsstyrelsen i forbindelse med notifikationen af lovudkastet
til ændringsloven (Impact Assessment, bilag 027, side 18) også har vurderet, at der er en risiko for ”gate-
way”-effekt, dvs. at brug af e-cigaretter indebærer en øget risiko for at bruge konventionelle cigaretter,
således som sagsøgerne indikerer i stævningens side 18, ændrer ikke herpå.
For det andet bestrides det under alle omstændigheder som udokumenteret, at ændringsloven bygger på
forkerte data om udviklingen i rygeprævalensen af de grunde, der er nævnt i afsnit 3.4 ovenfor.
Kravet om standardiseret emballage går endvidere ikke videre end nødvendigt med henblik på at vare-
tage det sundhedsfremmende formål. Loven giver således – som en afvejning over for interesser fra pro-
ducenter m.v. – en rimelig overgangsperiode på et år til afvikling af varelager af e-cigaretter hos forhand-
lerne. Således har kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter, der er fremstillet før den 1. okto-
ber 2021, først virkning fra den 1. oktober 2022, mens forbuddet og loven i øvrigt finder anvendelse fra 1.
januar 2021, jf. lovens § 7, stk. 1 og 12. Reguleringen har endvidere været kendt for industrien, herunder
sagsøgerne, siden ændringslovens vedtagelse i december 2020, ligesom industrien har været bevidst om
muligheden for, at tiltagene blev indført siden udkastet til ændringsloven blev sendt i høring i januar
2020. Ministeriet bemærker desuden, at sundhedsministeren under lovgivningsprocessen fremsatte æn-
dringsforslag til en ny § 7, stk. 3, hvorefter ikrafttrædelsestidspunktet for bl.a. kravet om standardiseret
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 59 / 84
emballage for opvarmede tobaksprodukter blev fra den 1. april 2021 til den 1. juli 2021. Ændringsforsla-
get blev fremsat i overensstemmelse med ønsker fra tobaksindustrien, jf. Folketingstidende, 2020-21, B,
L 61, betænkning afgivet af Sundheds- og Ældreudvalget den 8. december 2020, side 6 og 8.
På baggrund af ovenstående gør ministeriet sammenfattende gældende, at ministeriet har løftet bevis-
byrden for, at de indførte krav om standardiseret emballage er proportionale.
4.2.2 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med beskyttelse af ejen-
domsretten
Sagsøgerne gør gældende, at kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaks-
produkter udgør et ekspropriativt indgreb i sagsøgernes varemærkerettigheder i strid med grundlovens
§ 73, artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og Chartrets artikel 17.
Sundhedsministeriet gør overordnet gældende, at kravet om standardiseret emballage er i overensstem-
melse med samtlige af disse regler, og at kravet derfor ikke er i strid med beskyttelsen af ejendomsretten.
4.2.2.1 Krav om standardiseret emballage udgør erstatningsfri regulering og er ikke et ekspropriativt
indgreb
Efter grundlovens § 73, stk. 1, 2. pkt., kan ingen tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet
kræver det. Hvis indgrebet ikke medfører tvangsmæssig afståelse af en formuerettighed, er der ikke tale
om ekspropriation men derimod erstatningsfri regulering.
Det er i den forfatningsretlige litteratur og praksis almindeligt antaget, at spørgsmålet om, hvorvidt et
indgreb har karakter af ekspropriation, må bero på et samlet skøn over indgrebets beskaffenhed, jf. Alf
Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave ved Ole Espersen, (1980), side 665 ff., Max Sørensen, Stats-
forfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer (1977), side 412, Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave,
(2012), side 291-292, Orla Friis Jensen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (redigeret af Hen-
rik Zahle), 2. udgave (2006), side 476 f., og Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 3. udgave, (2020),
side 349 ff. Som momenter, der må tillægges betydning ved udøvelsen af dette skøn, kan der navnlig
peges på indgrebets formål, i hvilken grad indgrebet er generelt eller konkret (herunder om det rammer
mange eller få personer), indgrebets intensitet, om indgrebet angår en fremtidig eller en aktuel rettighed,
om indgrebet går ud på at overføre rettigheden fra den hidtidige ejer til en ny eller på en tilintetgørelse
af denne råden, samt indgrebets begrundelse.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 60 / 84
Sundhedsministeriet gør gældende, at kravene om standardiseret emballage på baggrund af samtlige af
disse kriterier udgør en almindelig, saglig erstatningsfri regulering af udøvelsen af sagsøgernes vare-
mærkerettigheder og dermed ikke indebærer et ekspropriativt indgreb i nogen henseende eller på nogen
måde i relation til sagsøgerne.
I forhold til overførelse er det relativt åbenbart, at kravet om standardiseret emballage alene udgør en
rådighedsbegrænsning i udøvelsen af sagsøgernes varemærkerettigheder, men reglerne indebærer på in-
gen måde, at varemærkerettighederne overføres til staten eller til andre. Kravet angår således alene
begrænsning af sagsøgernes anvendelse af sine varemærkerettigheder på pakkerne.
Efter causa-kriteriet tillægges begrundelsen for indgrebet betydelig vægt. Hvis der er tale om et indgreb,
der har til formål at sikre folkesundheden, taler dette væsentligt imod ekspropriation.
Kravet om standardiseret emballage er et velegnet tiltag til at fremme målet om beskyttelse af folke-
sundheden. Som allerede nævnt bygger loven på viden om, at anvendelse af e-cigaretter og opvarmede
tobaksprodukter i sig selv er skadeligt, og kravet om standardiseret emballage for disse produkter har
derfor til formål at undgå, at børn og unge, der ikke i forvejen er rygere, indleder et forbrug af e-cigaretter
samt at børn og unge fastholdes i et forbrug af e-cigaretter, uanset om de i forvejen er rygere eller ej.
Disse hensyn er saglige og tungtvejende.
Efter kriteriet generelt – konkret taler det imod afståelse, hvis et indgreb er generelt og retter sig mod
alle eller alle inden for en vis kategori. Det er i den forbindelse uden betydning, at disse generelle regler
i praksis kun omfatter enkelte virksomheder. Der findes en række regler, som reelt kun omfatter enkelte
virksomheder, og det gør ikke reguleringen af disse områder ekspropriativ. Højesteret har bl.a. i dommen
optrykt i UfR 1982, side 109 (fiskeformaling), fundet, at et forbud mod formaling af fisk ombord på skibe
ikke indebar en afståelse, idet forbuddet måtte anses som led i en efter almene saglige hensyn foretaget
regulering af fiskerierhvervets forhold. Det kunne ikke føre til andet resultat, at forbuddet kun ramte
nogle få fartøjer.
Der er i den foreliggende sag utvivlsomt tale om en almindeligt gældende og generelt formuleret regule-
ring, som normerer anvendelsen af varemærker m.v. på emballage til visse produkter. Der er tale om
regler, som angår udvalgte produkter, men reglerne er generelle og retter sig ikke mod specifikke perso-
ner eller virksomheder. Kravene om standardiseret emballage er et generelt formuleret krav, der retter
sig mod alle tobaksvarer ud over cigarer og pibetobak, alle urtebaserede rygeprodukter, e-cigaretter samt
genopfyldningsbeholdere til e-cigaretter. Ud over sagsøgerne vil en række andre aktører de facto være
påvirket af reguleringen. Der er således tale om en generel regulering.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 61 / 84
Efter intensitetskriteriet taler mindre intensive indgreb for erstatningsfri regulering, mens mere inten-
sive indgreb taler for ekspropriation. Intensitetsvurderingen er ikke udelukkende et økonomisk spørgs-
mål, men i vurderingen indgår bl.a. størrelsen af det tab, som indgrebet påfører de ramte relativt til deres
almindelige forhold. Det taler også væsentligt mod ekspropriation, hvis indgrebet angår et område, der i
forvejen er undergivet omfattende offentlig regulering. I praksis tillægges det derudover betydning, om
de ramte rettighedshavere har haft mulighed for at indrette sig på de nye regler.
Sagsøgerne har ikke i stævningen opgjort størrelsen på det tab, som sagsøgerne mener at have lidt ved
den indførte regulering endsige fremlagt omsætningstal e.l. Der er således ikke godtgjort et grundlag for
at vurdere indgrebets konkrete betydning for sagsøgerne. Det er følgelig ikke godtgjort, at sagsøgerne er
ramt atypisk hårdt af kravene om standardiseret emballage.
Hertil kommer, at der i overgangsbestemmelserne til ændringsloven er indsat regler om et udskudt virk-
ningstidspunkt for kravene om standardiseret emballage, jf. § 7, stk. 10 og 12. Reglerne indebærer, at
kravet om standardiseret emballage for tobaksvarer og urtebaserede rygeprodukter, der er fremstillet før
den 1. juli 2021, først har virkning fra den 1. april 2022, og at kravet om standardiseret emballage for
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin, der er fremstillet før den 1. ok-
tober 2021, først har virkning fra den 1. oktober 2022. Reglerne blev indsat med henblik på at give pro-
ducenterne og forhandlerne en rimelig overgangsperiode til at afvikle de eksisterende lagre, jf. Folke-
tingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat, side 67 f.
Derudover blev ikrafttrædelsestidspunktet for bl.a. kravet om standardiseret emballage for tobaksvarer
og urtebaserede rygeprodukter under lovgivningsprocessen udskudt fra 1.april 2021 til den 1. juli 2021
efter ønske fra tobaksindustrien, jf. Folketingstidende, 2020-21, B, L 61, betænkning afgivet af Sundheds-
og Ældreudvalget den 8. december 2020, side 6 og 8. Ikrafttrædelsesreglen er indsat i ændringsloven som
§ 7, nr. 3.
Tobaksområdet m.v. har længe været underlagt en stadig mere omfattende regulering, herunder regule-
ring af emballagen, og det har hele tiden været en mulighed, at der ville blive fastsat regler om standar-
diseret emballage. Tobaksvaredirektivet trådte i kraft i maj 2014 og indeholder en udtrykkelig hjemmel
til at fastsætte krav om standardiseret emballage for tobaksprodukter og dermed også for opvarmede
tobaksprodukter, jf. artikel 24, stk. 2, i tobaksvaredirektivet og ovenfor. De varemærker, der fremgår af
bilag 09 og 013, er registreret efter tobaksvaredirektivets ikrafttræden, dvs. på et tidspunkt, hvor sagsø-
gerne burde have indset, at der kunne komme yderligere regulering på området. British American To-
bacco havde også på registreringstidspunktet tabt en retssag om netop standardiseret emballage for to-
baksprodukter i medfør af tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, ved de britiske domstole, hvorfor det
måtte være klart for sagsøgerne, at reglerne var en mulighed, jf. herom nedenfor i afsnit 4.2.4.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 62 / 84
Det kan ikke føre til et andet resultat, sådan som sagsøgerne gør gældende på stævningens side 56, at
det fremgår af bemærkningerne til bemyndigelsesbestemmelsen i § 8 i lov om elektroniske cigaretter
m.v., at det ikke er hensigten at benytte bestemmelsen til at fastsætte andre krav til produkternes mærk-
ning end dem, der fremgår af tobaksvaredirektivets artikel 20, stk. 4, og de delegerede retsakter, som
Kommissionen fastsætter efter tobaksvaredirektivets artikel 27, jf. Folketingstidende 2015-16, A, L 144,
som fremsat, til nr. 8, side 40. Bemærkningerne sætter rammerne for udmøntningen af bemyndigelses-
bestemmelsen og kan på ingen måde læses som en almindelig politisk tilkendegivelse om fremtidig regu-
lering. Allerede fordi § 41 i lov om elektroniske cigaretter m.v. indeholder en evalueringsbestemmelse,
måtte det have stået klart for sagsøgerne, at der i hvert fald potentielt ville kunne komme senere æn-
dringer til loven.
Endelig skal ministeriet bemærke, at kravene om standardiseret emballage ikke forbyder brugen af va-
remærker som sådan, men derimod kun brugen af varemærkerne i visse situationer. Det er således ikke
korrekt, når sagsøgerne på stævningens side 55 gør gældende, at reglerne forhindrer anvendelsen af va-
remærkerne. Det står fortsat sagsøgerne frit for at anvende varemærkerne i enhver anden lovlig sam-
menhæng.
Med henvisning til ovenstående har kravene om standardiseret emballage ikke haft en sådan intensitet,
at dette taler for at anse reglerne for at udgøre et ekspropriativt indgreb.
4.2.2.2 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med artikel 1 i 1. tillægsprotokol til
EMRK og artikel 17 i Chartret
Sundhedsministeriet gør gældende, at kravene om standardiseret emballage er i overensstemmelse med
artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret.
Sundhedsministeriet bestrider ikke, at de anfægtede tiltag udgør et indgreb i beskyttelsen af sagsøgernes
ejendomsret i henhold til artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret, men ministeriet
gør gældende, at indgrebet kan retfærdiggøres og dermed er lovligt.
Artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret svarer efter Chartrets artikel 52, stk. 3,
indholdsmæssigt i det væsentligste til hinanden, og ministeriets anbringender angår derfor begge be-
stemmelser.
Artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret indeholder ligesom grundlovens § 73 en
grundlæggende sondring mellem berøvelse og regulering af ejendomsretten.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 63 / 84
Beskyttelsen i artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og artikel 17 i Chartret indebærer således, at ingen
må berøves sin ejendom, medmindre det sker i henhold til lov, skønnes nødvendigt i samfundets interesse
og sker under iagttagelse af proportionalitetsprincippet, jf. artikel 1, stk. 1, 2. pkt., i 1. tillægsprotokol til
EMRK og Chartrets artikel 17, stk. 1, 2. pkt. Derudover skal indgrebet efter Chartrets artikel 52, stk. 1,
respektere det væsentligste indhold af ejendomsretten. Berøvelse af ejendomsretten skal ske mod rimelig
og rettidig erstatning.23
Beskyttelsen af ejendomsretten er dog ikke til hinder for, at anvendelsen af ejendomsretten reguleres ved
lov, i det omfang det er nødvendigt i samfundets interesse, jf. artikel 1, stk. 2, i 1. tillægsprotokol til
EMRK, og Chartrets artikel 17, stk. 1, 3. pkt. Reguleringen skal desuden leve op til proportionalitets-
princippet24, og efter Chartrets artikel 52, stk. 1, 1. pkt., skal den derudover respektere det væsentligste
indhold af ejendomsretten.
Der er således tale om to forskellige regler i artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK og Chartrets artikel
17, der angår henholdsvis berøvelse (ekspropriation) af ejendomsretten og regulering af anvendelsen af
ejendomsretten.
Efter EU-Domstolens praksis er det afgørende for sondringen mellem berøvelse og regulering, om ejeren
forbliver fri til at ”råde over den og anvende den til ethvert andet formål, der ikke er forbudt”, jf. sag 44/79
Hauer, pr. 19, og i samme retning C-491/01, British American Tobacco, pr. 152.
Kravene om standardiseret emballage indebærer ikke, at sagsøgerne fuldstændig afskæres fra at gøre
brug af deres varemærker. De anfægtede bestemmelser regulerer derimod alene anvendelsen af vare-
mærker inden for et klart afgrænset område, dvs. emballagen, jf. i denne retning C-547/14, Philip Morris,
pr. 151. Sagsøgerne kan med andre ord fortsat gøre brug af varemærkerne i andre lovlige sammenhænge.
De domme, som sagsøgerne har påberåbt sig, kan ikke føre til et andet resultat. Modsat hvad sagsøgerne
anfører på stævningens side 55 og 56, kan det ikke udledes af sag C-491/01, British American Tobacco,
pr. 132 og sag C-477/14, Pillbox, pr. 164, at der er tale om afståelse, såfremt en producent helt afskæres
fra at anvende et figurmærke på en emballage. De omtalte præmisser angår ikke spørgsmålet om berø-
velse eller regulering, men indgår i EU-Domstolens konkrete vurdering af, om de omhandlede indgreb i
sagen overholdt proportionalitetsprincippet, der er en særskilt vurdering, der foretages efter andre kri-
terier.
23 Artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK sikrer i modsætning til Chartrets artikel 17, stk. 1, 2. pkt., ikke udtrykkeligt ret til
erstatning. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har dog gennem sin praksis anerkendt en lignende erstatningsforplig-
telse, jf. bl.a. Lithgow and others v. The United Kingdom (9006/80 m.fl.), p. 109.
24 Jf. Chartrets artikel 52, stk. 1, 2. pkt., og G.I.E.M. S.R.L. and others v. Italy (1828/06 m.fl.), p. 293.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 64 / 84
Kravene om standardiseret emballage udgør således en regulering af anvendelsen af sagsøgernes vare-
mærkerettigheder, der som sådan udgør et indgreb i sagsøgernes varemærkerettigheder. Kravene kan
imidlertid retfærdiggøres.
Det er ubestridt, at kravene om standardiseret emballage er fastsat i lovgivningen, og at kravene i øvrigt
forfølger et lovligt hensyn om beskyttelse af den offentlige sundhed, som anerkendes i artikel 1 i 1. til-
lægsprotokol til EMRK og Chartrets artikel 17.
Endelig gør ministeriet gældende, at kravene overholder proportionalitetsprincippet. Ministeriet henvi-
ser i det hele til sine anbringender vedrørende kravenes proportionalitet ovenfor i afsnit 4.2.1.2.
Det bemærkes i den forbindelse, at efter EU-Domstolens praksis omfatter prøvelsen af en restriktion af
den fri bevægelighed tillige eventuelle indgreb i bl.a. udøvelsen af ejendomsretten som sikret i Chartrets
artikel 17, og en særskilt prøvelse af proportionaliteten efter artikel 17 er derfor som udgangspunkt ikke
nødvendig, jf. sag C-322/16, Global Starnet, pr. 50.
Der er ikke konkrete omstændigheder i den foreliggende sag, der kan begrunde, at proportionalitetsvur-
deringen skal falde anderledes ud efter Chartrets artikel 52, stk. 1, og artikel 1 i 1. tillægsprotokol til
EMRK, stk. 2, end efter artikel 36 TEUF eller tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, jf. i denne retning
også C-491/01, British American Tobacco, pr. 151.
Det kan ikke føre til et andet resultat, at sagsøgerne som anført på stævningens side 56 mener at have
brugt og opbygget sin danske varemærkeportefølje ud fra antagelsen om, at alle varemærkerne ville
kunne benyttes fremover. Ministeriet henviser til sagen Andrews mod Storbritannien, 37657/97, der ved-
rører lovligheden af et forbud mod salg af visse håndvåben. I forbindelse med proportionalitetsvurderin-
gen lagde Menneskerettighedsdomstolen vægt på, at brugen af våben i en lang årrække havde været
genstand for en regulering, der løbende var blevet stadig mere restriktiv. Menneskerettighedsdomstolen
fandt derfor ikke, at våbenhandleren havde en berettiget forventning om, at brugen af specifikke hånd-
våben ville forblive lovlig.
Endelig giver det ikke anledning til tvivl, at kravene om standardiseret emballage respekterer det væ-
sentlige indhold af Chartrets artikel 17, jf. artikel 52, stk. 1, 2. pkt. Kravene om standardiseret emballage
forbyder således ikke enhver brug af varemærker, men indskrænker sig derimod til inden for et klart
afgrænset område at fastsætte regler for mærkningen på visse produkter, jf. i denne retning C-258/14,
Florescu m.fl., pr. 55.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 65 / 84
4.2.3 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med beskyttelse af den
kommercielle ytringsfrihed
Sundhedsministeriet gør gældende, at kravene om standardiseret emballage utvivlsomt er i overensstem-
melse med grundlovens § 77, EMRK’s artikel 10 samt Chartrets artikel 11, og at kravet derfor ikke er i
strid med sagsøgernes kommercielle ytringsfrihed.
4.2.3.1 Kravene om standardiseret emballage er i overensstemmelse med grundlovens § 77
Sundhedsministeriet bestrider, at kravet om standardiseret emballage er i strid med grundlovens § 77.
Efter grundlovens § 77, 1. pkt., er enhver berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker,
dog under ansvar for domstolene. Ministeriet gør gældende, at det følger af praksis, jf. U 1996.449 V – og
i øvrigt er almindeligt antaget – at denne bestemmelse ikke sætter begrænsninger for lovgivningsmag-
tens kompetence til at forbyde ytringer.25
Ministeriet gør på den baggrund gældende, at grundlovens § 77, 1. pkt., ikke beskytter en ret for sagsø-
gerne til at udforme emballagen for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter på en særlig måde.
4.2.3.2 Kravet om standardiseret emballage er i overensstemmelse med EMRK’s artikel 10 og Chartrets
artikel 11
Sundhedsministeriet gør gældende, at kravene om standardiseret emballage er i overensstemmelse med
EMRK’s artikel 10 og artikel 11 i Chartret. Det bestrides ikke, at kravene om standardiseret emballage
udgør et indgreb i sagsøgernes ytrings- og informationsfrihed som beskyttet i EMRK’s artikel 10 og Chart-
rets artikel 11, men indgrebet kan retfærdiggøres og er dermed lovligt.
EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11 svarer efter Chartrets artikel 52, stk. 3, indholdsmæssigt i det
væsentligste til hinanden, og ministeriets anbringender vil derfor i det følgende behandle de to bestem-
melser samlet.
Det er ubestridt, at kravene om standardiseret emballage er fastsat i lovgivningen, og at kravene om
standardiseret emballage forfølger et lovligt hensyn, der dermed tager sigte på at beskytte den offentlige
sundhed, som er et af de formål, der anerkendes i EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11.
25 Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 3. udgave (2020), s. 379
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 66 / 84
Af de grunde, som ministeriet har anført ovenfor i afsnit 4.2.1.2, gør ministeriet videre gældende, at kra-
vene om standardiseret emballage overholder proportionalitetsprincippet. Også på dette punkt følger det
af EU-Domstolens praksis, at prøvelsen af en restriktion efter den fri bevægelighed tillige omfatter even-
tuelle indgreb i bl.a. ytringsfriheden som sikret i Chartrets artikel 10, således at en særskilt prøvelse
heraf som udgangspunkt ikke er nødvendig, jf. i denne retning C-477/14, Pillbox, pr. 162. Der foreligger
ikke konkrete omstændigheder i den foreliggende sag, der kan føre til en anden vurdering, jf. også C-
491/01, British American Tobacco, pr. 151.
Endelig giver det ikke anledning til tvivl, at kravene om standardiseret emballage respekterer det væ-
sentlige indhold i ytrings- og informationsfriheden. Kravene om standardiseret emballage forbyder ikke
enhver brug af varemærker, men indskrænker sig derimod til inden for et klart afgrænset område at
fastsætte regler for mærkningen på visse produkter, jf. i denne retning C-547/14, Philip Morris, pr. 151,
og den heri nævnte praksis, og C-491/01, British American Tobacco, pr. 152.
Med henvisning til ovenstående kan der ikke rejses tvivl om lovligheden af kravene om standardiseret
emballage i forhold til Chartrets artikel 11 og EMRK’s artikel 10.
4.2.4 Krav om standardiseret emballage har allerede været genstand for domstolsprøvelse
i andre EU-/EØS-lande
Der er allerede taget stilling til foreneligheden af krav om standardiseret emballage for tobaksprodukter
med de påberåbte bestemmelser i EU-retten og EMRK i tre domstolsafgørelser i andre medlemssta-
ter/EØS-lande. I alle tre sager blev kravet om standardiseret emballage fundet lovligt og proportionalt.
To af sagerne var anlagt af blandt andre British American Tobacco, en af sagsøgerne i denne sag, og flere
af de argumenter, som blev gjort gældende i de to sager, går igen i den foreliggende retssag.
Conseil d’Etat har vurderet foreneligheden af et krav om standardiseret emballage for cigaretter og rul-
letobak med tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, artikel 34 og 36 TEUF, EMRK TP1, artikel 1, Chart-
rets artikel 17 og 52, EMRK’s artikel 10 samt Chartrets artikel 11. Domstolen fandt, at kravet var pro-
portionalt og i overensstemmelse med samtlige af disse regler, jf. dom af 23. december 2016 i sagen société
JT International SA, Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes, société Philip Morris
France SA et autres. Dommen vedlægges på fransk som Bilag AN samt som Bilag AO i en uofficiel
engelsk oversættelse tilgængelig på følgende link: https://www.tobaccocontrollaws.org/files/live/litiga-
tion/2525/FR_Japan%20Tobacco%20International%20an_3.pdf.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 67 / 84
Derudover har et krav om standardiseret emballage for tobaksprodukter været genstand for en retssag
ved High Court i Det Forenede Kongerige, der fandt, at kravet var i overensstemmelse med tobaksvare-
direktivets artikel 24, stk. 2, artikel 34 og 36 TEUF, artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, Chartrets
artikel 17 og 52, EMRK’s artikel 10 samt Chartrets artikel 11, jf. dom af 19. maj 2016 i sag BAT v. UK
Department of Health (Bilag AP).
Endelig har et krav i Norge om standardiseret emballage for snus været til bedømmelse ved Oslo byret,
der fandt det pågældende krav lovligt i henhold til tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, og artikel 34
og 36 TEUF, jf. dom af 6. november 2017 i sag Swedish Match AB mot Staten ved Helse- og omsorgsde-
partementet. Dommen vedlægges på norsk som Bilag AQ.
Kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter i den foreliggende
sag adskiller sig principielt ikke fra de krav, der var til påkendelse i ovennævnte domstolsafgørelser, og
vurderingen af foreneligheden af kravet i den foreliggende sag med de påberåbte bestemmelser i EU-
retten og EMRK bør derfor falde ud på samme måde som i disse domme.
4.3 Vedrørende forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter andre end tobaks-
smag og mentolsmag (det anfægtede tiltag 2)
Forbuddet mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter indebærer et forbud mod anvendelse af kendeteg-
nende aromaer andre end tobakssmag og mentolsmag, jf. § 25 a, stk. 1, i lov om elektroniske cigaretter
m.v.
Ifølge sagsøgerne er dette forbud i strid med artikel 34 og 36 TEUF.
Sundhedsministeriet bestrider ikke, at kravet udgør en restriktion i artikel 34 TEUF’s forstand. Ministe-
riet gør imidlertid gældende, at forbuddet er lovligt og i overensstemmelse med artikel 36 TEUF, idet det
dels er begrundet i et lovligt hensyn om at beskytte den offentlige sundhed, jf. ovenfor i afsnit 4.2.1.2,
dels er proportionalt, jf. herom i det følgende.
Det gøres nærmere gældende, at kravet er egnet til at opnå det forfulgte formål.
For det første gør Sundhedsministeriet af de grunde, som er anført ovenfor i afsnit 4.2.1.2, gældende, at
e-cigaretter utvivlsomt frembyder en reel sundhedsrisiko, og at det derfor er sundhedsfremmende at søge
at reducere antallet at børn og unge, der anvender produkterne.
For det andet foreligger der international konsensus om, at forbud mod kendetegnende aromaer er et
egnet middel til at reducere antallet af personer, der anvender tobaksprodukter. Af helt tilsvarende
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 68 / 84
grunde må et forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter anses som et egnet middel til at reducere
antallet af personer, der anvender e-cigaretter.
Der gælder således et forbud mod kendetegnende aromaer for tobaksvarer i tobaksvaredirektivets artikel
7, stk. 1. Forbuddet gælder i henhold til artikel 7, nr. 12, alene for cigaretter og rulletobak. EU-lovgiver
har således vurderet, at dette er et egnet og proportionalt middel til at reducere antallet af brugere af
tobaksvarer. Noget helt tilsvarende må gælde for e-cigaretter.
E-cigaretter udgør som nævnt ovenfor i afsnit 4.2.1.1 ikke en tobaksvare i tobaksvaredirektivets forstand
og er derfor ikke omfattet af reguleringen af disse produkter i tobaksvaredirektivets artikel 7. Det frem-
går imidlertid eksplicit af præambelbetragtning nr. 47 til tobaksvaredirektivet, at medlemsstaterne kan
indføre bestemmelser om tilsætning af aromaer i sådanne produkter, og at medlemsstaterne ”[…] i den
forbindelse [bør] være opmærksomme på den potentielle tiltrækningskraft af sådanne produkter for unge
og ikkerygere”. EU-lovgiver har således også i forhold til e-cigaretter anerkendt, at regulering af kende-
tegnende aromaer er et egnet middel.
Hertil kommer, at WHO har vurderet, at aromaer har betydning for, hvor attraktive tobaksprodukter
fremstår, jf. ovenfor afsnit 3.2.2.
Af tilsvarende grunde må det antages, at e-cigaretter kan fremstå som mere attraktive, når man tillader
anvendelse af kendetegnende aromaer.
For det tredje har Sundhedsstyrelsen vurderet, at anvendelse af søde smagsstoffer på baggrund af den
foreliggende videnskabelige dokumentation på området har særlig betydning for børn og unges anven-
delse af e-cigaretter. Som det også fremgår af lovforslaget til ændringsloven, har Sundhedsstyrelsen så-
ledes vurderet, at smagsstoffer er en ledende årsag til, at unge prøver tobaksprodukter eller e-cigaretter,
og at de unge fejlagtigt har en opfattelse af, at e-cigaretter med eksempelvis smag af frugt er mindre
sundhedsskadelige end e-cigaretter med smag af tobak, jf. Folketingstidende, 2020-21, A, L 61, som frem-
sat, pkt. 2.6.2., side 17.
Det fremgår nærmere, at det er Sundhedsstyrelsens sundhedsfaglige vurdering, at bl.a. elektroniske ci-
garetter med en kendetegnende aroma kan påvirke forbrugsmønstrene samt antallet af personer, der
indleder et forbrug. Kendetegnende aromaer kan medvirke til at gøre rygning og anvendelse af elektro-
niske cigaretter mere tiltrækkende, da de mindsker smagen af tobak, kan gøre smagen mindre skrap og
for visse tilsætningsstoffer have en lindrende effekt. Dette betyder, at aerosolen opfattes som værende
mindre irriterende, når den inhaleres. Den sundhedsfaglige bekymring er særligt, at en mildere eller
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 69 / 84
blødere smag kan være særligt tiltrækkende for unge mennesker, og at kendetegnende aromaer kan med-
føre, at flere unge begynder at ryge eller fastholdes i deres afhængighed, jf. Folketingstidende, 2020-21,
A, L 61, som fremsat, pkt. 2.6.2., side 17.
Den videnskabelige dokumentation, som ligger til grund for vurderingen i lovforslaget, er nærmere om-
talt i Sundhedsministeriets Impact Assessment i forbindelse med notifikationen af lovudkastet (bilag
027) samt i sundheds- og ældreministerens besvarelse af spørgsmål nr. 13 (L 61) fra Folketingets Sund-
heds- og Ældreudvalg (Bilag AL), se herom ovenfor afsnit 3.7. Som det fremgår af disse bilag, har Sund-
hedsstyrelsen bygget sin vurdering på et systematisk review fra 2018, en rapport fra Nordens Velfærds-
center fra 2019, en norsk rapport om snus fra 2019, resultater fra Danskernes Rygevaner samt undersø-
gelsen §RØG fra 2020.
Ministeriet bestrider i den forbindelse sagsøgernes synspunkter i stævningens side 45-46, hvor sagsø-
gerne dels anfægter Sundhedsstyrelsens sundhedsfaglige vurdering på dette punkt, dels gør gældende,
at den videnskabelige dokumentation på området tværtimod viser, at anvendelsen af kendetegnende aro-
maer ikke har betydning for børn og unges forbrug af e-cigaretter.
De videnskabelige undersøgelser, der er nævnt ovenfor, og som Sundhedsstyrelsen har baseret sin vur-
dering på, viser samlet set, at kendetegnende aromaer må anses for at være en væsentlig årsag til, at
unge prøver e-cigaretter. At denne konklusion ikke kan udledes af hver enkelt undersøgelse kan ikke føre
til, at der ikke er belæg for Sundhedsstyrelsens vurdering.
Det kan derfor ikke tillægges nogen selvstændig betydning, når sagsøgerne i stævningens s. 45 eksem-
pelvis anfører, at undersøgelserne §RØG (bilag 048) og ”Danskernes rygevaner – delrapport 2” (bilag 095)
ifølge sagsøgerne alene skulle vise, at børn og unge foretrækker e-cigaretter med søde aromaer, og at de
ikke viser noget om, hvorvidt kendetegnende aromaer har betydning for, om børn og unge begynder at
anvende disse produkter. Hertil kommer, at forbuddet mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter ikke
alene har til formål at forhindre, at børn og unge indleder et forbrug af produkterne, men i høj grad også,
at børn og unge, der i forvejen anvender produkterne, stopper med at bruge dem, jf. Folketingstidende,
2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 2.6.2., side 17 f.
Sundhedsstyrelsens vurdering af, at smagsstoffer er en væsentlig årsag til, at unge prøver tobaksproduk-
ter eller e-cigaretter, har også støtte i undersøgelsen Danskernes Rygevaner 2020. Som det fremgår oven-
for i afsnit 3.2.2, er det knap halvdelen (47,1 %) af de 15-29-årige, der angiver, at de kan lide smagen,
som årsag til at bruge e-cigaretter.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 70 / 84
På baggrund af ovenstående gør Sundhedsministeriet gældende, at de nævnte videnskabelige undersø-
gelser samlet set i tilstrækkelig grad understøtter vurderingen af, at kendetegnende aromaer er en væ-
sentlig årsag til, at unge prøver e-cigaretter og fastholdes i et forbrug heraf. I den forbindelse skal der,
som nævnt ovenfor, tages hensyn til, at medlemsstaterne på dette område har en vid skønsmargin, og at
forsigtighedsprincippet indebærer, at medlemsstaterne kan regulere forhold med henblik på at fremme
sundheden, selv hvor der ikke er fuld videnskabelig evidens og konsensus om de sundhedsskadelige ef-
fekter.
Derudover bestrides det, at det kan udledes af de fire studier, som sagsøgerne har henvist til i stævnin-
gens side 45-46 (bilag 116 og 118-120), at kendetegnende aromaer ikke har betydning for børn og unges
forbrug af e-cigaretter. Der henvises til vurderinger af studierne foretaget af SIF, der hører under det
Sundhedsvidenskabelige Fakultet på Syddansk Universitet, jf. ovenfor afsnit 3.5.
På baggrund af ovenstående gør Sundhedsministeriet med henvisning til forsigtighedsprincippet gæl-
dende, at den foreliggende sundhedsfaglige dokumentation giver tilstrækkelige holdepunkter for at an-
tage, at et forbud mod kendetegnende aromaer andre end tobak og mentol vil bidrage til at forebygge
anvendelse af e-cigaretter blandt børn og unge.
Sundhedsstyrelsens sundhedsfaglige vurdering på dette punkt understøttes også af, at forbud mod ken-
detegnende aromaer også er kendt fra andre medlemsstater. Danmark er således ikke det eneste land,
der har indført et forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter. Også Finland, Estland og Ungarn
(delvist) har således indført forbud mod salg af e-cigaretter og e-væsker (både med og uden nikotin) med
smagstilsætninger ud over tobakssmag.
For det tredje er de øvrige argumenter, som sagsøgerne har anført på dette punkt, ikke overbevisende.
Sagsøgerne har navnlig i stævningens side 61 anført, at forbuddet mod kendetegnende aromaer ikke er
egnet til at fremme folkesundheden, fordi tilstedeværelsen af e-cigaretter med smag fremmer migratio-
nen fra cigaretter, hvilket ultimativt forbedrer folkesundheden. Dette argument må afvises af de grunde,
der er nævnt ovenfor i afsnit 4.2.1.2.
Sundhedsministeriet gør videre gældende, at forbuddet forfølger det forfulgte formål på en sammenhæn-
gende og systematisk måde.
Forbuddet er i sig selv egnet til at opnå det forfulgte formål, jf. ovenfor, og så længe der ikke er indført
regulering på området, der virker i modsat retning – hvilket ikke er tilfældet – forfølger kravet dermed
det forfulgte formål på en sammenhængende og systematisk måde.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 71 / 84
Det bestrides i den forbindelse, at det forhold, at mentol- og tobakssmag er undtaget fra forbuddet mod
kendetegnende aromaer, skulle bevirke, at formålet om at reducere børn og unges forbrug af e-cigaretter
derved ikke forfølges på en sammenhængende og systematisk måde, således som sagsøgerne anfører i
stævningens side 61.
Som det fremgår af de refererede videnskabelige undersøgelser ovenfor, er det navnlig de søde smagsva-
rianter som f.eks. slik, frugt, tyggegummi og læskedrikke, der opfattes som mindre skadelige end e-ciga-
retter med smag af tobak. Endvidere viser Sundhedsstyrelsens publikation ”Danskernes Rygevaner 2019
– Nikotinafhængighed” bl.a., at blandt de unge, der bruger e-cigaretter dagligt og lejlighedsvist, er brugen
af mentol eller mintsmag mindre udbredt end brugen af slik-/sodavandssmag og frugtsmag, jf. herved
også Folketingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 8., side 25 ff.
Sagsøgerne bestrider også stævningens side 61, at forbuddet forfølger det forfulgte formål på en sammen-
hængende og systematisk måde med henvisning til, at mens mentol og tobak stadig er tilladt som smag
i e-cigaretter, er alle kendetegnende aromaer, herunder også mentol og tobak, forbudt i konventionelle
cigaretter.
Sundhedsministeriet bestrider, at dette forhold skulle bevirke, at hensynet til børn og unges sundhed
herved ikke forfølges på en sammenhængende og systematisk måde.
Forbuddet mod (alle) kendetegnende aromaer for konventionelle cigaretter følger direkte af tobaksvare-
direktivets artikel 7, stk. 1, og medlemsstaterne har således ikke noget skøn på dette punkt til at tillade
visse kendetegnende aromaer i cigaretter. Det anfægtede forbud mod andre kendetegnende aromaer end
mentol og tobak for e-cigaretter angår derimod som allerede nævnt et aspekt, som ikke er reguleret i
tobaksvaredirektivet, og som kan indføres under overholdelse af artikel 34 og 36 TEUF, herunder hvis
det skønnes nødvendigt. Som anført ovenfor viser den videnskabelige dokumentation, at det navnlig er
søde smagsstoffer, som opfattes som mindre skadelige af børn og unge, og Sundhedsministeriet har derfor
skønnet, at det ikke på nuværende tidspunkt og henset til det beskyttelsesniveau, der ønskes i Danmark,
var nødvendigt at forbyde mentol og tobak som aromaer i e-cigaretter for at opnå lovens formål om at
forhindre anvendelsen af e-cigaretter hos børn og unge.
Til støtte for at formålet forfølges på en sammenhængende og systematisk måde henvises endelig til, at
forbuddet alene udgør ét tiltag blandt lovens øvrige initiativer, der samlet har til formål at forhindre
rygning blandt børn og unge, jf. herom ovenfor i afsnit 4.2.1.2.
Endelig gør Sundhedsministeriet gældende, at forbuddet mod kendetegnende aromaer er nødvendigt for
at opnå det tilsigtede formål om beskyttelse af folkesundheden, og at dette formål ikke kan opnås ved
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 72 / 84
mindre indgribende regulering, således som ministeriet også har vurderet i Impact Assessment (bilag
027, side 19).
Det understreges i den forbindelse, at det tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det
niveau for beskyttelsen af den offentlige sundhed, som de ønsker at sikre, og hvorledes dette niveau skal
nås, jf. C-663/18, Kanavape, pr. 85. Sagsøgernes argument om, at tiltaget ikke er nødvendigt, fordi ken-
detegnende aromaer ikke alene forbydes i cigaretter, men også i e-cigaretter, på trods af at disse produk-
ter har forskellige risikoprofiler, må afvises af de grunde, der er angivet ovenfor i afsnit 4.2.1.2.
Til støtte for at kravet ikke går videre end nødvendigt, henviser Sundhedsministeriet endelig til, at der i
loven – som en afvejning over for interesser fra producenter m.v. – er givet en overgangsperiode på et år
til afvikling af varelager af e-cigaretter hos forhandlerne. Således har forbuddet mod kendetegnende aro-
maer i e-cigaretter, der er fremstillet før den 1. april 2021, først virkning fra den 1. april 2022, mens
forbuddet og loven i øvrigt finder anvendelse fra 1. januar 2021, jf. lovens § 7, stk. 1 og 11. Reguleringen
har endvidere været kendt for industrien, herunder sagsøgerne, siden ændringslovens vedtagelse i de-
cember 2020, ligesom industrien har været bevidst om muligheden for, at forbuddet blev indført siden
udkastet til ændringsloven blev sendt i høring i januar 2020-.
Med henvisning til ovenstående gøres det gældende, at ministeriet har løftet bevisbyrden for, at forbuddet
mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter er proportionalt, og dermed lovligt.
4.4 Vedrørende forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvar-
mede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer (det anfægtede tiltag 3), reklame-
forbud for e-cigaretter i specialforretninger (det anfægtede tiltag 4) samt reklame-
forbud for tobaksfri nikotinposer (det anfægtede tiltag 5)
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaks-
fri nikotinposer (udstillingsforbuddet, det anfægtede tiltag 3) indebærer, at disse varer skal være skjult
på alle salgssteder, herunder på internettet, indtil en forbruger konkret efterspørger dem. Det er derved
forbudt for salgssteder at anbringe og fremvise varerne i forbindelse med betalingskasser, barer og lig-
nende.
Forbuddet gælder også ved salg af de pågældende produkter på internettet, hvor der således ikke må
fremvises billeder af produktet. Udstillingsforbuddet gælder ikke salg af e-cigaretter og genopfyldnings-
beholdere med og uden nikotin og varer, der er beregnet til at blive benyttet sammen med disse produkter,
på fysiske salgssteder, hvor man er specialiseret i salg af disse produkter, jf. Folketingstidende, 2020-21,
A, L 61, som fremsat, pkt. 2.1.2., side 10 f.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 73 / 84
Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger (det anfægtede tiltag 4) indebærer et forbud mod
at reklamere for e-cigaretter på salgsstedet, i butiksvinduet eller på butiksfacaden, jf. § 6, stk. 5, i be-
kendtgørelse nr. 65 af 15. januar 2021. Tidligere gjaldt reklameforbuddet ikke reklame rettet til køberen
på salgssteder, hvor man er specialiseret i salg af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere,
med undtagelse af salg på internettet. Reklameforbuddet er derfor blevet udvidet med den anfægtede
regulering.
Med reklameforbuddet mod tobaksfri nikotinposer (det anfægtede tiltag 5) udvides det eksisterende for-
bud mod tobaksreklame i loven om forbud mod tobaksreklame til at gælde tobakssurrogater, hvilket om-
fatter tobaksfri nikotinposer. Der gælder herefter (også) et forbud mod alle former for reklame for disse
produkter.
Sagsøgerne gør gældende, at udstillingsforbuddet (det anfægtede tiltag 3) og de to reklameforbud (de
anfægtede tiltag 4 og 5) er i strid med i) den fri bevægelighed for varer som beskyttet i tobaksvaredirek-
tivets artikel 24, stk. 1, samt artikel 34 og 36 TEUF og ii) den kommercielle ytringsfrihed som beskyttet
i grundlovens § 77, EMRK’s artikel 10 samt Chartrets artikel 11.
Ministeriet gør overordnet gældende, at tiltagene er i overensstemmelse med samtlige disse regler.
4.4.1 Tiltagene er i overensstemmelse med den fri bevægelighed for varer (tobaksvaredi-
rektivets artikel 24, stk. 1, samt artikel 34 og 36 TEUF)
Sagsøgerne gør gældende, at udstillingsforbuddet (tiltag 3), reklameforbuddene (tiltag 4 og 5) og de eksi-
sterende reklameforbud for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter samlet set udgør et reelt salgs-
forbud for disse produkter. Ifølge sagsøgerne er dette salgsforbud dels i strid med tobaksvaredirektivets
artikel 24, stk. 1, dels i strid med artikel 34 TEUF, idet tiltagene hverken er proportionale samlet set
eller hver for sig.
Sundhedsministeriet bestrider, at tiltag 3-5 er i strid med tobaksvaredirektivet eller artikel 34 TEUF.
Af de tre produkter er det kun e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter, der er omfattet af anvendel-
sesområdet for tobaksvaredirektivet. I relation til disse produkter gør Sundhedsministeriet for det første
gældende, at den nævnte regulering ikke udgør et salgsforbud i tobaksvaredirektivets forstand. Den
nævnte regulering medfører således ikke, at e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter ikke må sælges.
Som det også fremgår af bemærkningerne til lovudkastet, er udstillingsforbuddet særligt målrettet de
købere, der ikke allerede er faste forbrugere af produkterne, såsom børn og unge. Faste forbrugere af
tobaksvarer ved, hvilke produkter og mærker de foretrækker, og denne gruppe behøver ingen visuel på-
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 74 / 84
mindelse om dette. Det er således ikke hensigten at gøre udbuddet af produkterne mindre med udstil-
lingsforbuddet, men derimod at forhindre, at børn og unge ved synlig fremvisning eller anbringelse af
varerne fristes til at begynde at ryge eller får tilbagefald efter rygestop, jf. de almindelige bemærkninger,
afsnit 2.1.2.
Af samme årsag er tiltagene heller ikke notificeret til Kommissionen i henhold til tobaksvaredirektivets
artikel 24, stk. 3. I henhold til denne bestemmelse, der angår reelle salgsforbud og udgør en undtagelse
til artikel 24, stk. 1, kan medlemsstaterne forbyde en bestemt kategori af tobaksvarer eller relaterede
produkter på grund af de særlige forhold i den pågældende medlemsstat, hvis dette er berettiget på grund
af behovet for at beskytte folkesundheden, og forbuddet i øvrigt er proportionalt. Bestemmelsen foreskri-
ver en særlig procedure, idet nationale salgsforbud skal meddeles Kommissionen, der herefter indenfor
en periode på seks måneder tager stilling til, om forbuddet kan godkendes.
Der er på nuværende tidspunkt alene notificeret – og godkendt – tre salgsforbud til Kommissionen blandt
medlemsstaterne. Det drejer sig om tyggetobak, der er forbudt i hhv. Østrig og Grækenland samt visse
røgfri tobaksprodukter, der er forbudt i Østrig. Disse produkter må således slet ikke sælges i de pågæl-
dende medlemsstater,26 hvilket selvsagt ikke er tilfældet for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter
i Danmark, der fortsat frit kan omsættes.
Idet den nævnte regulering ikke udgør et salgsforbud, gør ministeriet for det andet gældende, at tobaks-
varedirektivet ikke finder anvendelse på de anfægtede tiltag 3-5 i forhold til e-cigaretter og opvarmede
tobaksprodukter.
Dette følger af tobaksvaredirektivets artikel 1, der oplister direktivets genstand og dermed dets anven-
delsesområde. Oplistningen i direktivets artikel 1, litra a) – f), omfatter ikke regler om, hvordan de om-
handlede produkter må placeres i forbindelse med salg, eller hvordan der må reklameres for disse pro-
dukter, og disse aspekter falder dermed uden for direktivets anvendelsesområde, jf. herved også tobaks-
varedirektivets præambelbetragtning nr. 47 og 48. I henhold til sidstnævnte præambelbetragtning har-
moniserer direktivet bl.a. ikke nationale salgsordninger og nationale reklamer. Der er dermed tale om et
område, der ikke er reguleret i tobaksvaredirektivet. Lovligheden af de anfægtede tiltag i forhold til både
e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer skal dermed alene vurderes i for-
hold til artikel 34 og 36 TEUF.
Det bestrides i den forbindelse i første række, at de tre tiltag udgør en restriktion i artikel 34 TEUF’s
forstand, idet der er tale om bestemmelser vedrørende reklame for produkterne samt markedsføringsme-
26 Se Notifications under Article 24(3) of the Tobacco Products Directive (europa.eu).
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 75 / 84
toder for salg af produkterne. Sådanne bestemmelser falder efter EU-Domstolens praksis uden for an-
vendelsesområdet for artikel 34 TEUF, jf. bl.a. sag C-71/02, Kerner, pr. 38. Dette kommer også til udtryk
i tobaksvaredirektivets præambelbetragtning nr. 48, hvor det i forhold til ”præsentationen af og reklame
for [e-cigaretter]” er anført, at ”[m]edlemsstaterne kan frit regulere sådanne spørgsmål på deres eget om-
råde og opfordres til at gøre dette.” (understreget her).
I anden række gør Sundhedsministeriet gældende, at selv såfremt de anfægtede tiltag udgør restriktioner
i artikel 34 TEUF’s forstand, er disse under alle omstændigheder lovlige, idet de forfølger et lovligt hensyn
i henhold til artikel 36 TEUF, jf. ovenfor i afsnit 4.2.1.2 for så vidt angår e-cigaretter og opvarmede to-
baksprodukter. Tilsvarende argumenter som dem, der er anført i afsnit 4.2.1.2 ovenfor, gør sig gældende
i relation til tobaksfri nikotinposer. Som det fremgår af afsnit 3.1, har både Sundhedsstyrelsen og WHO
således vurderet, at nikotin i sig selv er sundhedsskadeligt. På den baggrund gør Sundhedsministeriet
gældende, at også disse produkter udgør en reel sundhedsskadelig risiko, og at restriktioner, der søger at
reducere anvendelse af produkterne, derfor anses for sundhedsfremmende.
Sundhedsministeriet gør i den forbindelse videre gældende, at de anfægtede tiltag 3-5 er proportionale,
både samlet set og hver for sig.
Sagsøgerne ses i forhold til de anfægtede tiltag 3-5 reelt ikke at anfægte, at disse tiltag er egnede midler
til at reducere antallet af børn og unge, der anvender produkterne, idet sagsøgernes synspunkt på dette
punkt netop går ud på, at tiltagene fører til, at forbrugerne ikke køber disse produkter. Sagsøgernes
argument om, at tiltagene ikke er proportionale, bygger i stedet i vidt omfang på sagsøgernes gennemgå-
ende argument om, at de omhandlede produkter ikke indebærer en reel sundhedsskadelig risiko.
4.4.1.1 Udstillingsforbuddet er proportionalt
For det første gør Sundhedsministeriet af de grunde, som er anført ovenfor i afsnit 4.2.1.2, gældende, at
e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter utvivlsomt frembyder en reel sundhedsrisiko, og at det derfor
er sundhedsfremmende at søge at reducere antallet af børn og unge, der anvender disse produkter. Det
samme gør sig gældende for tobaksfri nikotinposer. Som det fremgår i afsnit 3.1 ovenfor, er der således
også international konsensus om, at disse produkter er sundhedsskadelige.
Ministeriet gør videre gældende, at udstillingsforbuddet er et egnet middel til at opnå formålet om at
reducere antallet af børn og unge, der anvender disse produkter. Der henvises i den forbindelse til, at der
foreligger international konsensus om, at udstillingsforbud er et egnet middel, jf. således WHO’s imple-
menteringsguide (Bilag H, side 94).
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 76 / 84
At udstillingsforbuddet er et egnet middel understøttes i øvrigt også af, at forbuddet også er indført i en
række andre medlemslande. Det drejer sig om Irland, Ungarn, Kroatien, Nederlandene og Finland. For-
buddet i Holland omfatter også e-cigaretter. Dertil kommer, at der er en lang række øvrige lande uden
for EU, der har lignende forbud (Bilag AR).
De argumenter, som sagsøgerne har anført til støtte for, at udstillingsforbuddet ikke er egnet til at opnå
sit formål, er ikke overbevisende.
Sagsøgerne gør i stævningens side 64 gældende, at udstillingsforbuddet ikke er egnet til at fremme fol-
kesundheden, idet det vil gøre det væsentlig mere vanskeligt for forbrugerne at orientere sig om og mi-
grere til produkter, som udgør en nedsat sundhedsrisiko sammenlignet med traditionelle tobaksproduk-
ter.
Ministeriet bestrider dette allerede med henvisning til de grunde, der er anført ovenfor herom i afsnit
4.2.1.2. Dertil kommer, at udstillingsforbuddet netop retter sig mod børn og unge, der ikke i forvejen er
faste forbrugere af produkterne, jf. ovenfor afsnit 4.4.1.
Derudover har EU-Domstolen afvist et lignende argument, idet Domstolen har udtalt, at anvendelsen af
beskrivende elementer, der antyder, at forbruget af en særlig tobaksvare er bedre for helbredet set i
forhold til andre tobaksvarer, risikerer at fremme rygning, jf. C-491/01, British American Tobacco, pr.
138. EU-Domstolen henviste i samme præmis til generaladvokatens forslag til afgørelse, hvor han ud-
talte, at teksterne er eufemismer, der har til formål at tilskynde forbrugeren til at forbruge disse varer,
selv om det er godtgjort, at også cigaretter med et lavere tjæreindhold skader folkesundheden – om end i
mindre udstrækning, jf. generaladvokatens forslag til afgørelse, pr. 248.
Sundhedsministeriet gør videre gældende, at udstillingsforbuddet forfølger det forfulgte formål på en
sammenhængende og systematisk måde. Udstillingsforbuddet er således i sig selv egnet til at opnå det
forfulgte formål, jf. ovenfor, idet det må antages at reducere antallet af børn og unge, der anvender de
omhandlede produkter. Så længe der ikke i Danmark samtidig er regulering på området, der virker i
modsat retning – hvilket ikke er tilfældet – forfølger det anfægtede tiltag det forfulgte formål på en sam-
menhængende og systematisk måde. Dertil kommer, at der som anført i afsnit 4.2.1.2 alene udgør ét ud
af en bred vifte af tiltag, der indføres med ændringsloven, og som samlet set har til formål at reducere
antallet af børn og unge, der anvender ovennævnte produkter eller påbegynder et forbrug heraf.
Sagsøgerne bestrider i stævningens side 65 også, at det forfulgte formål forfølges på en sammenhængende
og systematisk måde med henvisning til, at der gælder mere restriktive regler for e-cigaretter, opvarmede
tobaksprodukter samt tobaksfri nikotinposer, end for visse konventionelle tobaksprodukter som f.eks.
cigarer, hvor der ikke gælder et tilsvarende udstillingsforbud.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 77 / 84
Dette argument er ikke overbevisende. Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning gælder ikke
salg af piber, pibetobak og cigarer på fysiske salgssteder, som er specialiseret i salg af disse produkter.
Dette skyldes bl.a., at børn og unge almindeligvis ikke er målgruppen for køb af disse produkter, jf. Fol-
ketingstidende, 2020-21, A, L 61, som fremsat, pkt. 2.1.2., side 10 f.
Ministeriet har med andre ord vurderet, at der ikke var samme behov for regulering af disse produkter,
der typisk anvendes af et ældre segment af befolkningen. At cigarer, piber og pibetobak ikke er omfattet
af forbuddet, understreger netop, at ministeriet har foretaget en vurdering af tiltagenes nødvendighed i
forhold til de relevante produkter.
Endelig gør ministeriet gældende, at udstillingsforbuddet er nødvendigt.
Det bestrides i den forbindelse, således som sagsøgerne anfører i stævningens side 64, at Sundhedsmini-
steriet kunne have valgt mindre indgribende midler, som f.eks. at tiltagene kun skal gælde for konventi-
onelle cigaretter, eller at forbuddet kun skal gælde i fysiske butikker, og ikke på internettet, som sagsø-
gerne gør gældende. Disse midler sikrer ikke samme høje beskyttelsesniveau som udstillingsforbuddet.
Ministeriet bemærker hertil, at salg på internettet må antages at være særdeles udbredt blandt netop
børn og unge, hvorfor det er centralt, at forbuddet også gælder salg på denne platform.
Ministeriet bemærker samtidig sagsøgernes forslag om at undtage hjemmesider med alderskrav fra ud-
stillingsforbuddet vil mindske effekten af forbuddet. Det bemærkes i øvrigt, at der er tale om to forskellige
reguleringer, der supplerer hinanden.
Sagsøgerne bestrider også, at kravet om nødvendighed er opfyldt med henvisning til, at loven bygger på
en forkert forudsætning om rygeprævalensen blandt unge og de omtalte produkters såkaldt skadesredu-
cerende kvaliteter. Disse argumenter må afvises af de grunde, der er anført i afsnit 4.2.1.2 ovenfor.
Sagsøgerne har i stævningens side 63-65 i vidt omfang fremsat samme anbringender i relation til de to
reklameforbud som for udstillingsforbuddet. Der henvises derfor på dette punkt til Sundhedsministeriets
anbringender ovenfor, der ligeledes gøres gældende i relation til de to reklameforbud. Det bemærkes i
den forbindelse, at det fremgår af WHO’s rammekonventions artikel 13, stk. 2, at ”Each Party shall, in
accordance with its constitution or constitutional principles, undertake a comprehensive ban of all tobacco
advertising, promotion and sponsorship.”
De enkelte anbringender, som sagsøgerne har fremsat selvstændigt i relation til reklameforbuddet for e-
cigaretter i specialforretninger imødegås nedenfor.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 78 / 84
4.4.1.2 Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger er proportionalt
Sagsøgerne gør i stævningens side 65 gældende, at reklameforbuddet i specialforretninger er uproportio-
nalt med henvisning til, at det er usandsynligt, at et reklameforbud i disse specialforretninger vil have
nogen indvirkning på det forfulgte formål om at nedbringe antallet af unge rygere, idet formålet med
specialforretninger netop er at udbyde en personlig og velinformeret service for de forbrugere, som aktivt
ønsker at anvende sådanne produkter.
Dette bestrides. Selvom en forbruger vælger aktivt at gå ind i en specialforretning, der sælger e-cigaret-
ter, kan det langt fra udelukkes, at forbrugeren vil lade sig påvirke af reklame, der vises i forretningen,
for f.eks. nye eller andre produkter end dem, som forbrugeren oprindeligt havde tiltænkt at købe i forret-
ningen. Dette gælder særligt i forhold til børn og unge, der er nyere forbrugere af f.eks. e-cigaretter, og
som ikke har et fast forbrugsmønster af disse produkter, og som dermed vil være mere tilbøjelige til at
lade sig påvirke af reklame.
Det kan i denne forbindelse bemærkes, at et fysisk salgssted anses for at være specialiseret i salg af
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere, når stedet udelukkende eller hovedsageligt sælger
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere. Det er således muligt for salgsstedet også at sælge
andre varer. Reguleringen er heller ikke til hinder for, at specialbutikkerne kan være udleveringssted for
pakker, hvilket kan give børn og unge anledning til at komme i butikken, selvom de ikke bruger eller har
tænkt sig at bruge eller købe e-cigaretter.
Sagsøgerne henviser også i stævningens side 65 til, at reklameforbuddet ikke giver mening, fordi e-ciga-
retter fortsat gerne må vises inde i butikken. Dette argument er ikke overbevisende. Som nævnt retter
kravene sig (også) mod børn og unge, der ikke allerede anvender de pågældende produkter. For denne
målgruppe vil et reklameforbud kunne medføre, at de ikke fristes til at gå ind i en specialforretning, der
sælger disse produkter, når de f.eks. passerer specialforretningen på gaden.
4.4.2 Tiltagene er i overensstemmelse med beskyttelse af den kommercielle ytringsfrihed
De anfægtede tiltag 3-5 er utvivlsomt i overensstemmelse med grundlovens § 77, EMRK’s artikel 10 samt
Chartrets artikel 11, og tiltagene er derfor ikke i strid med sagsøgernes kommercielle ytringsfrihed.
For så vidt angår sagsøgernes anbringender vedrørende grundlovens § 77, henvises der til ministeriets
bemærkninger i afsnit 4.2.3.1 ovenfor.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 79 / 84
4.4.2.1 Anbringelses- og fremvisningsforbuddet og reklameforbuddet mod e-cigaretter og opvarmede
tobaksprodukter er i overensstemmelse med EMRK’s artikel 10 og Chartrets artikel 11
Sundhedsministeriet finder det mest hensigtsmæssigt at behandle sagsøgernes anbringender om den
kommercielle ytringsfrihed i relation til anbringelses- og fremvisningsforbuddet (tiltag 3) og reklamefor-
buddene (tiltag 4 og 5) samlet, idet sagsøgernes anbringender også på dette punkt i vidt omfang er sam-
menfaldende, jf. herved stævningens side 66.
Det bestrides ikke, at de anfægtede tiltag som udgangspunkt udgør et indgreb i sagsøgernes kommercielle
ytringsfrihed. Indgrebene er imidlertid lovlige.
De anfægtede tiltag er fastsat i lovgivningen, forfølger et lovligt hensyn samt er proportionale af de
grunde, der er anført ovenfor i afsnit 4.2.1.2, og respekterer det væsentlige rettighedsindhold efter Chart-
rets artikel 11.
Det følger endvidere af EU-Domstolens praksis, at selv materielt rigtige oplysninger ikke kan videregives
med det formål at give forbrugerne klare og præcise oplysninger, for så vidt som de først og fremmest har
til formål at udnytte sårbarheden hos forbrugerne af tobaksvarer m.v., som grundet deres afhængighed
af nikotin er særligt modtagelige for ethvert element, der antyder en eller anden fordelagtig virkning
forbundet med nikotinafhængighed, og som kan retfærdiggøre eller formindske de risici, der er forbundet
med deres vaner, jf. i denne retning C-547/14, Philip Morris, pr. 160.
Hertil kommer, at EU-Domstolen har fundet tobaksreklamedirektivet (2003/33/EF) i overensstemmelse
med proportionalitetsprincippet og EMRK’s artikel 10, jf. C-380/03, Tyskland mod Parlamentet og Rådet,
pr. 144 ff.
Endelig har Menneskerettighedsdomstolen også fundet, at forbud mod tobaksreklame er i overensstem-
melse med EMRK’s artikel 10, jf. Hachette Filipacchi Presse Automobile et Dupuy mod Frankrig,
13353/05, og Société de Conception de Presse et d’Édition et Ponson mod Frankrig, 26935/05.
4.5 En række af sagsøgernes påstande er ikke underbyggede
Til støtte for den nedlagte frifindelsespåstand overfor sagsøgernes påstand 2-4, 6, 8 og 11 gør Sundheds-
ministeriet i første række gældende, at der skal ske frifindelse, allerede fordi sagsøgerne ikke har fremsat
nogen anbringender til støtte for disse påstande.
Sagsøgernes påstand 2-4, 6, 8 og 11 angår lovbestemmelser, der indeholder en bemyndigelsesbestem-
melse til at fastsætte nærmere regler om henholdsvis det anfægtede krav om standardiseret emballage
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 80 / 84
for opvarmede tobaksprodukter (påstand 2), det anfægtede krav om standardiseret emballage for e-ciga-
retter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin (påstand 3 og 4), det anfægtede forbud mod ken-
detegnende aromaer, andre end mentol eller tobak, i e-cigaretter, genopfyldningsbeholdere med og uden
nikotin og smagsstoffer til brug i e-cigaretter med en kendetegnende aroma (påstand 8), det anfægtede
udstillingsforbud for e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin (påstand 6) samt det
anfægtede udstillingsforbud for opvarmede tobaksprodukter (påstand 11). Sagsøgernes påstand 2, 4, 6 og
11 går i den forbindelse ud på, at Sundhedsministeriet skal anerkende, at regler, der fastsættes i medfør
af disse bemyndigelsesbestemmelser, ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Sagsøgerne har imidlertid ikke fremsat nogen anbringender, der begrunder, hvorfor enhver regel, der
(potentielt) fastsættes i medfør af disse bemyndigelsesbestemmelser, generelt ikke skal have retsvirkning
over for sagsøgerne.
Til støtte for den nedlagte frifindelsespåstand overfor sagsøgernes påstand 3-8 gør Sundhedsministeriet
endvidere i første række gældende, at der allerede skal ske frifindelse i det omfang, påstand 3-6 angår
genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin og påstand 7-8 angår genopfyldningsbeholdere med og
uden nikotin og smagsstoffer til brug i elektroniske cigaretter med en kendetegnende aroma. Sagsøgerne
har således ikke fremsat anbringender, der begrunder, hvorfor reguleringen af disse produkter ikke skal
have retsvirkning over for sagsøgerne.
De nedlagte påstande 3-6 angår efter deres indhold lovbestemmelser vedrørende krav om standardiseret
emballage for e-cigaretter samt genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin (påstand 3-4) samt udstil-
lingsforbud for cigaretter samt genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin. Sagsøgernes anbringender
i stævningens side 51-60 samt side 62-66 til støtte for de nedlagte påstande 3 -6 angår imidlertid alene e-
cigaretter.
For så vidt angår de nedlagte påstande 7 og 8 angår disse efter deres indhold lovbestemmelser vedrørende
forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter, genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin og
smagsstoffer til brug i elektroniske cigaretter med en kendetegnende aroma. Sagsøgernes anbringender
til støtte for den nedlagte påstand 7 og 8 i stævningens side 60-61 angår imidlertid alene forbud mod
kendetegnende aromaer i e-cigaretter.
I relation til de af sagsøgernes påstande – og dele af påstande – der er anført ovenfor, hvor sagsøgerne
ikke har fremsat selvstændige anbringender, gør Sundhedsministeriet i anden række gældende, at der
skal ske frifindelse af tilsvarende årsager som dem, der fremgår ovenfor i afsnit 4.2-4.4.
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 81 / 84
4.6 Sagsøgernes erstatningspåstand
Sagsøgerne har som nævnt i afsnit 2 med sin 13. påstand nedlagt påstand om, at Sundhedsministeriet
skal anerkende at være erstatningsansvarlig for det tab, sagsøgerne måtte have lidt som følge af de an-
fægtede tiltag, uden dog at have opgjort de påståede tab. Sagsøgerne er heller ikke fremkommet med
anbringender, der understøtter påstanden om erstatning.
Kravet afvises derfor som ikke nærmere begrundet og udokumenteret.
5. FORSLAG TIL SAGENS BEHANDLING
Sagsøgerne har med henvisning til retsplejelovens § 226, stk. 1, anmodet om, at sagen henvises til be-
handling ved landsretten. Sundhedsministeriet har ikke bemærkninger hertil.
Sundhedsministeriet anmoder om, at Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco
(Brands) Limited stiller sikkerhed for de sagsomkostninger, som sagsøgerne kan blive pålagt at betale til
sagsøgte, jf. retsplejelovens § 321, stk. 1, 1. pkt.
6. PROCESSUELLE MEDDELELSER
til sagsøgte kan stiles til advokat Sune Fugleholm, Kalvebod Brygge 32, 1560 København V (sagsnr.
4021265 SFS/bta).
7. MOMSREGISTRERING
Sagsøgte er ikke momsregistreret.
8. DOKUMENTER
Bilag A WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2019. Geneva: World Health Organization;
2019. Licence: CC BT-NC-SA 3.0 IGO.
Bilag B WHO, Heated tobacco products: a brief (2020)
Bilag C WHO Report, “Electronic nicotine delivery systems”, FCTC/COP/6/10 Rev.1 1 September
2014
Bilag D Sundhedsstyrelsens notat af 8. april 2022 om skadesvirkninger ved brug af nikotinposer,
e-cigaretter og opvarmet tobak
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 82 / 84
Bilag E Notat af 25. maj 2022 fra Vidensråd for Forebyggelse om konsekvenser af nikotinbrug for
børn og unges sundhed
Bilag F Svar af 16. november 2020 fra sundheds- og ældreministeren påBesvarelse af spørgsmål
nr. 71 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 16. november 2020
Bilag G Besvarelse af spørgsmål nr. 1680 (Alm. del) fra Folketingets Sundhedsudvalg af 19. okto-
ber 2021
Bilag H WHO’s retningslinjer vedrørende rammekonventionen, 2011
Bilag I WHO, Plain packaging of tobacco products: evidence, design and implementation, 2016
Bilag J Danskernes Rygevaner 2020
Bilag K Sundhedsstyrelsens notat af 20. april 2022 vedrørende ”Inddeling af årsager til brug af e-
cigaretter efter alder – figur 6.3.1 i Danskernes Rygevaner 2020”
Bilag L Vurdering fra Statens Institut for Folkesundhed vedrørende årsag til brug af e-cigaret og
typer af smag
Bilag M Besvarelse af spørgsmål nr. 1230 (Alm. del) fra Folketingets Sundhedsudvalg af 1. juni
2021
Bilag N Besvarelse af spørgsmål nr. 77 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 7.
december 2020
Bilag O Sundhedsministeriets notat af 25. april 2021 vedrørende tidslinje over væsentlige skridt
i forløbet med offentliggørelse af Danskernes Rygevaner 2019
Bilag P Vurdering fra Statens Institut for Folkesundhed af undersøgelsen udført af Pepper m.fl.
(2012), der er fremlagt som stævningens bilag 118
Bilag Q Vurdering fra Statens Institut for Folkesundhed af undersøgelsen udført af House of Com-
mons Science and Technology Committee, der er fremlagt som stævningens bilag 119
Bilag R Vurdering fra Statens Institut for Folkesundhed af undersøgelsen foretaget af Nicksic
m.fl., der er fremlagt som stævningens bilag 120
Bilag S Vurdering fra Statens Institut for Folkesundhed af undersøgelsen udført af eksperter fra
Yale School of Public Health, der er fremlagt som stævningens bilag 106
Bilag T § 20 – En undersøgelse af tobak, adfærd og regler – Udvalgte tendenser 2021, rapport 3
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 83 / 84
Bilag U Notifikation af udkast til ændringsloven (2020/228/DK) af 17. april 2020
Bilag V Følgeskrivelse af 17. april 2020 til notifikation 2020/228/DK
Bilag W Notifikation af udkast til bekendtgørelse om mærkning og emballage på tobakssurrogater
(2020-609-DK)
Bilag X Notifikation af udkast til bekendtgørelse om mærkning og emballage på tobakssurrogater
(2020-605-DK)
Bilag Y Notifikation af udkast til bekendtgørelse om standardisering af tobakspakker (2020-606-
DK)
Bilag Z Notifikation af udkast til bekendtgørelse om standardisering af e-cigaretter (2020-604-
DK)
Bilag Æ Notifikation af bekendtgørelse om udstillingsbekendtgørelse for tobak (2020-608-DK)
Bilag Ø Svar fra Sundhedsministeriet til Kommissionen af 19. december 2020 vedrørende notifi-
kation 2020/0228/DK
Bilag Å Brev af 11. september 2020 fra sundheds- og ældreministeren til EU-kommissær Stella
Kyriakides vedrørende notifikation 2020/228/DK
Bilag AA Brev af 6. november 2020 fra EU-kommissær Stella Kyriakides til sundheds- og ældremi-
nisteren vedrørende notifikation 2020/228/DK
Bilag AB Svar fra Kommissionen vedr. de notificerede bekendtgørelser af 16. december 2020
Bilag AC Svar fra Sundhedsministeriet til Kommissionen vedr. de notificerede bekendtgørelser
Bilag AD Bemærkninger fra Italien vedrørende notifikation 2020/228/DK
Bilag AE Udførlig udtalelse fra Bulgarien vedrørende notifikation 2020/228/DK
Bilag AF Svar af 19. oktober 2020 fra Sundhedsministeriet på de udførlige udtalelser fra Græken-
land, Rumænien, Tjekkiet og Portugal samt på bemærkninger fra Italien vedrørende no-
tifikation 2020/228/DK
Bilag AG Svar af 19. oktober 2020 fra Sundhedsministeriet på den udførlige udtalelse fra Bulgarien
vedrørende notifikation 2020/228/DK
Bilag AH Udførlig udtalelse fra Portugal vedrørende de notificerede bekendtgørelser
25. MAJ 2022
4021265 SFS/RHO/JKA/DEL/CMNI
Side 84 / 84
Bilag AI Svar til Portugal på udførlig udtalelse
Bilag AJ Mail af 20. august 2020 fra de bulgarske myndigheder vedrørende afslag på udlevering af
deres udførlige udtalelse
Bilag AK Mail af 19. april 2021 fra de bulgarske myndigheder vedrørende udlevering af deres ud-
førlige udtalelse
Bilag AL Besvarelse af spørgsmål nr. 13 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 13.
november 2020
Bilag AM Besvarelse af spørgsmål nr. 68 (L 61) fra Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg af 16.
november 2020
Bilag AN Dom af 23. december 2016 i sagen société JT International SA, Société d'exploitation in-
dustrielle des tabacs et des allumettes, société Philip Morris France SA et autres
Bilag AO Uofficiel engelsk oversættelse af dom af 23. december 2016 i sagen société JT Internatio-
nal SA, Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes, société Philip Mor-
ris France SA et autres
Bilag AP Dom af 19. maj 2016 i sag BAT v. UK Department of Health
Bilag AQ Dom af 6. november 2017 i sag Swedish Match AB mot Staten ved Helse- og omsorgsde-
partementet
Bilag AR Oversigt over lande der har indført udstillingsforbud, der er vedlagt artiklen ”Global evi-
dence on the effect of point-of-sale display bans on smoking prevalence” tilgængelig på
https://tobacconomics.org/files/research/464/e98.full_.pdf
København, den 25. maj 2022
v/Sune Fugleholm
Partner, Advokat (H)
v/Rass Holdgaard
Partner, Advokat (H)


RLE SIM EER
STÆVNING
Som advokater for 1.
2.
3.
House of Prince A/S
CVR-nr. 13801134
Bernstorffsgade 50
1577 København V
og
Nicoventures Holdings Limited
Globe House
1 Water Street
WC2R 3LA London
England
og
British American Tobacco (Brands) Limited
Globe House, 4 Temple Place
WC2R 2PG London
England
(alle v/advokat Emil Jurcenoks og
advokat Kasper Frahm)
indstævner vi hermed Sundhedsministeriet
Holbergsgade 6
1057 København K
til som sagsøgte at give møde i nedennævnte sag, der anlægges ved Københavns Byret.
ADVOKATPARTNERSELSKAB
EMIL JURCENOKS/KASPER FRAHM
TLF 33 12 11 33
22. DECEMBER 2021
Offentligt
EUU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 247
Europaudvalget 2021-22
RLE SIM EER
2
INDHOLDSFORTEGNELSE
1 PÅSTANDE...................................................................................................................................3
2 INDLEDNING ...............................................................................................................................5
3 SAGSFREMSTILLING OG BEMÆRKNINGER OM FAKTUM ..................................................................6
3.1 Sagens parter .................................................................................................................6
3.2 Om BATs skadesreducerende produkter og varemærkerettigheder ......................................7
3.3 Den omtvistede regulering............................................................................................. 10
3.4 Udviklingen i danskernes rygevaner og brug af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter
og nikotinposer.............................................................................................................24
3.5 Den nuværende videnskabelige dokumentation om skadesreducerende produkter .............. 29
4 ANBRINGENDER......................................................................................................................... 51
4.1 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er i strid med
Tobaksvaredirektivets artikel 24 ..................................................................................... 51
4.2 Indførelsen af standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter
er i strid med Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde ("TEUF") artikel 34...... 53
4.3 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter udgør et
ekspropriativt indgreb uden erstatning ............................................................................ 54
4.4 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er i strid med
den kommercielle ytringsfrihed....................................................................................... 57
4.5 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er ikke
hensigtsmæssigt, nødvendigt eller proportionalt .............................................................. 59
4.6 Forbud mod markedsføring af kendetegnende aromaer for e-cigaretter er i strid med
TEUF artikel 34 .............................................................................................................60
4.7 Det nye forbud mod synlig anbringelse og fremvisning og markedsføringsrestriktionerne
er i strid med Tobaksdirektivets artikel 24, stk. 1, og TEUF artikel 34................................. 61
4.8 Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning strider mod den kommercielle
ytringsfrihed ................................................................................................................. 66
4.9 Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger er i strid med den
kommercielle ytringsfrihed ............................................................................................ 66
4.10 Reklameforbuddet for tobaksfrie nikotinposer er i strid med den kommercielle ytringsfrihed 66
5 BEVISFØRELSE........................................................................................................................... 66
5.1 Provokationer ...............................................................................................................66
5.2 Dokumenter ................................................................................................................. 67
5.3 Vidner og syn og skøn ................................................................................................... 73
6 SAGENS BEHANDLING ................................................................................................................ 73
6.1 Henvisning til Østre Landsret.......................................................................................... 73
7 MOMSFORHOLD......................................................................................................................... 73
8 PROCESSUELLE MEDDELELSER ................................................................................................... 73
RLE SIM EER
3
1 PÅSTANDE
Påstand 1
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 21a, stk. 1 (begrænset til opvarmet tobak), indsat i lov
nr. 608 af 7. juni 2016 om lov om tobaksvarer m.v. ved § 2 i lov nr. 2071 af 21. december 2020
(nu lovbekendtgørelse nr. 1489 af 18. juni 2021), ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 2
Sundhedsministeriet skal anerkende, at regler fastsat af sundhedsministeren i medfør af § 21a, stk.
2 (begrænset til opvarmet tobak), indsat i lov nr. 608 af 7. juni 2016 om lov om tobaksvarer m.v.
ved § 2 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 1489 af 18. juni 2021), ikke
har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 3
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 9a, stk. 1 og 3, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016 om
elektroniske cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr.
580 af 26. marts 2021), ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 4
Sundhedsministeriet skal anerkende, at regler fastsat af sundhedsministeren i medfør af § 9a, stk.
3, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016 om elektroniske cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21.
december 2020, ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 5
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 18a, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016 om elektroniske
cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 580 af 26.
marts 2021), ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 6
Sundhedsministeriet skal anerkende, at regler fastsat af sundhedsministeren i medfør af § 18a, stk.
4, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016 om elektroniske cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21.
december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 580 af 26. marts 2021), ikke har retsvirkning over for
sagsøgerne.
Påstand 7
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 25a, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016 om elektroniske
cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 580 af 26.
marts 2021), ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
RLE SIM EER
4
Påstand 8
Sundhedsministeriet skal anerkende, at regler fastsat af sundhedsministeren i medfør af § 25a, stk.
3, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016 om elektroniske cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21.
december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 580 af 26. marts 2021), ikke har retsvirkning over for
sagsøgerne.
Påstand 9
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 1, nr. 3, indsat i lovbekendtgørelse nr. 1021 af 21. okto-
ber 2008 om forbud mod tobaksreklame m.v. ved § 1 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu
lovbekendtgørelse nr. 586 af 26. marts 2021), ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 10
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 5a (begrænset til opvarmede tobaksprodukter og tobaks-
surrogater), indsat i lovbekendtgørelse nr. 1021 af 21. oktober 2008 om forbud mod tobaksreklame
m.v. ved § 1 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 586 af 26. marts 2021),
ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 11
Sundhedsministeriet skal anerkende, at regler fastsat af sundhedsministeren i medfør af § 5a, stk.
4 (begrænset til opvarmede tobaksprodukter og tobakssurrogater), indsat i lovbekendtgørelse nr.
1021 af 21. oktober 2008 om forbud mod tobaksreklame m.v. ved § 1 i lov nr. 2071 af 21. december
2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 586 af 26. marts 2021), ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 12
Sundhedsministeriet skal anerkende, at § 6, stk. 5 og 6, i bekendtgørelse nr. 65 af 15. januar 2021
om forbud mod reklame, synlig anbringelse og fremvisning m.v. af elektroniske cigaretter og gen-
opfyldningsbeholdere med og uden nikotin ikke har retsvirkning over for sagsøgerne.
Påstand 13
Sundhedsministeriet skal anerkende at være erstatningsansvarlig over for sagsøgerne for det tab,
sagsøgerne måtte have lidt og lide som følge af Sundhedsministeriets og/eller andre offentlige
myndigheders forvaltning af én eller flere af følgende bestemmelser:
− §§ 9a, 18a og 25a, og regler udstedt i medfør heraf, indsat i lov nr. 426 af 18. maj 2016
om elektroniske cigaretter m.v. ved § 3 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbe-
kendtgørelse nr. 580 af 26. marts 2021),
− § 21a, stk. 1, regler udstedt i medfør, indsat i lov nr. 608 af 7. juni 2016 om lov om
tobaksvarer m.v. ved § 2 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr.
1489 af 18. juni 2021),
− § 1, nr. 3, og § 5a (begrænset til opvarmede tobaksprodukter og tobakssurrogater) indsat
i lovbekendtgørelse nr. 1021 af 21. oktober 2008 om forbud mod tobaksreklame m.v. ved
§ 1 i lov nr. 2071 af 21. december 2020 (nu lovbekendtgørelse nr. 586 af 26. marts 2021),
og
RLE SIM EER
5
− § 6, stk. 5 og 6, i bekendtgørelse nr. 65 af 15. januar 2021 om forbud mod reklame, synlig
anbringelse og fremvisning m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
med og uden nikotin.
2 INDLEDNING
Danmark har for nylig indført en række tiltag mod e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og
nikotinposer, herunder:
- standardiseret emballage for e-cigaretter (såvel for apparater som for forbrugsstoffer) og op-
varmede tobaksprodukter (kun forbrugsstoffer),
- forbud mod brug af kendetegnende aromaer/smagsstoffer i e-cigaretter (bortset fra mentol og
tobakssmag),
- forbud mod synlig anbringelse og fremvisning, herunder på salgssteder, af e-cigaretter, opvar-
mede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer (med undtagelse af e-cigaretter i specialfor-
retninger), og
- forbud mod tobaksreklame for nikotinposer og e-cigaretter (i specialforretninger) (samlet be-
nævnt "Tiltagene", "Tiltag" eller "Sundhedsministeriets Tiltag").
Tiltagene er på mange punkter lig med den lovgivning, der er indført og allerede i kraft for ciga-
retter. Det til trods for, at den videnskabelige dokumentation viser, at e-cigaretter, opvarmede
tobaksprodukter og nikotinposer medfører en nedsat risiko sammenlignet med almindelige ciga-
retter, når rygere, som ellers ville være fortsat med at ryge, helt skifter til disse produkter, og idet
disse produkter, hvis der indføres proportionelle og afvejede regulatoriske rammer, potentielt
kunne bidrage væsentligt til at reducere skaderne ved tobak.
Sagen angår, om Sundhedsministeriets Tiltag - der udgør meget store indgreb i sagsøgernes ret-
tigheder - er lovlige.
Sundhedsministeriets angivelige hovedformål med Tiltagene er at forbedre folkesundheden. En af
de væsentligste bevæggrunde for indførelsen af de vidtgående Tiltag var endvidere, at rygepræ-
valensen blandt unge angiveligt var stigende.
Præmissen om et stigende antal unge rygere har vist sig ikke at være korrekt. Generelt har ten-
densen siden 1994 været et næsten konstant fald i antallet af rygere, herunder unge, og Danmark
er et af de EU-lande, hvor faldet har været størst. Derudover er det kommet frem, at Sundheds-
styrelsen var bekendt hermed, men undlod at informere Sundhedsministeriet eller Folketinget
herom.
De indførte Tiltag vil ifølge den videnskabelige dokumentation derudover ikke medføre, at folke-
sundheden forbedres. Tværtimod peger den videnskabelige dokumentation på, at folkesundheden
vil blive forværret på grund af Tiltagene, hvor e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og niko-
tinposer sidestilles med cigaretter. Disse skadesreducerende produkter afgiver eller indeholder væ-
sentlig færre og lavere niveauer af giftstoffer sammenlignet med de giftstoffer, som findes i den
røg, som fremkommer ved afbrænding af tobak og har dermed et betydeligt potentiale for at bi-
drage til at reducere antallet af rygere.
Adskillige uafhængige internationale eksperter og forskere er enige om, at skadesreducerende pro-
dukter som disse kan spille en væsentlig rolle i forbindelse med begrænsningen af de skadelige
virkninger ved tobaksrøg. Myndigheder i en række lande fremhæver desuden disse produkters
bidragende virkning til at nedbringe antallet af rygere. Det anføres f.eks. i en rapport udgivet af de
engelske sundhedsmyndigheder i februar 2021 (jf. s. 21 i bilag 001), at "Alternative delivery devices
such as nicotine vaping products could play a critical role in reducing the enormous health burden
caused by cigarette smoking[…]" (fremhævet her). Dertil kommer, at det nationale lægemiddel-
akademi i Frankrig også har fremhævet, at "at least 700,000 [French] smokers have quit [smoking]
RLE SIM EER
6
using electronic cigarettes […] smokers who were about to switch to vaporising instead of tobacco
should not hesitate” (oversat) (jf. bilag 002).
At indføre restriktioner for emballage, markedsføringen af, kommunikationen om og smagsvarian-
ter af disse skadereducerende produkter vil derfor ikke blot medføre, at formålet med de indførte
Tiltag ikke kan opfyldes, men det vil reelt også være skadeligt for det erklærede mål. Tiltagene er
derfor hverken hensigtsmæssige, nødvendige eller proportionale.
Tiltagene er af den grund i strid med Tobaksvaredirektivets artikel 24, da der ikke er hjemmel til
at indføre krav om standardiset emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter, og de
er også i strid med TEUF artikel 34.
Tiltagene er tillige i strid med grundlovens § 73, EMRK TP 1 artikel 1 og EUC artikel 17 om ekspro-
priation, da de ikke er krævet af almenvellet/almenheden, og da de indebærer en afståelse/berø-
velse uden erstatning af BATs danske varemærkerettigheder.
Tiltagene er endelig også i strid med grundlovens § 77, EMRK artikel 10 og EUC artikel 11 om
kommerciel ytringsfrihed, da de på væsentlig og disproportional vis indskrænker BATs mulighed
for at ytre sig om sine produkter, og da BAT i forvejen er lovgivningsmæssigt afskåret fra at kom-
munikere om sine produkter i enhver anden relevant henseende.
3 SAGSFREMSTILLING OG BEMÆRKNINGER OM FAKTUM
3.1 Sagens parter
3.1.1 House of Prince A/S, Nicoventures Holdings Limited og British American Tobacco (Brands) Limited
Sagsøger 1, House of Prince A/S ("HOP"), er ultimativt ejet af British American Tobacco p.l.c.
("BAT PLC"). HOP benytter til dagligt selskabsbetegnelsen British American Tobacco Denmark A/S,
der er registreret som selskabets binavn, se bilag 003.
BAT-koncernen er en verdensomspændende koncern, som ejer bl.a. HOP, som sælger velkendte
tobaksbrands som Prince, King's og Look. Gennem de seneste år har selskaberne i BAT-koncernen
haft et øget fokus på at udvikle, markedsføre og sælge alternativer til cigaretter. De nye produkter
er alle kendetegnet ved, at der ved brugen af produkterne ikke sker nogen forbrænding, og de er
derfor røgfri. BAT PLC (samt selskaberne i BAT-koncernen, herunder HOP) har som deres erklærede
formål at reducere den sundhedsskadelige virkning af deres virksomhed ved at tilskynde personer,
som ellers fortsat ville ryge, til at helt at skifte over til de alternativer, som i henhold til den viden-
skabelige empiri nedsætter skadesrisikoen.
HOP er ansvarlig for distribution i Danmark af de af sagen omhandlede produkter.
Sagsøger 2, Nicoventures Holdings Limited ("Nicoventures"), er også ejet af BAT PLC. Nicoven-
tures har til formål at udvikle og markedsføre koncernens sortiment af ikke-brændbare skadesre-
ducerende produkter, herunder e-cigaretmærkerne VYPE og VUSE. Nicoventures er ejer af visse af
de i sagen omhandlede varemærker, herunder visse af de under denne sag berørte figurmærker
og øvrige ikke-ordvaremærker.
Sagsøger 3, British American Tobacco (Brands) Limited, ejer og licenserer en række af koncernens
varemærker, herunder visse af de under denne sag berørte figurmærker og øvrige ikke-ordvare-
mærker.
HOP, Nicoventures og British American Tobacco (Brands) Limited benævnes under ét som "BAT"
nedenfor.
3.1.2 Sundhedsministeriet
Den nuværende sundhedsminister, Magnus Heunicke, fremsatte den 8. oktober 2020 forslag til lov
om forbud mod tobaksreklame m.v., lov om tobaksvarer m.v., lov om elektroniske cigaretter m.v.
RLE SIM EER
7
og forskellige andre love ("Lovforslaget"). Lovforslaget blev vedtaget den 21. december 2020
som lov nr. 2071 ("2020-loven").
Ved fremsættelsen og vedtagelsen af Lovforslaget var Magnus Heunicke sundheds- og ældremini-
ster. Sundheds- og Ældreministeriet blev i januar 2021 splittet op, og Magnus Heunicke er i dag
sundhedsminister. Sundhedsministeriet må derfor anses for rette sagsøgte. Der henvises i stæv-
ningen alene til "Sundhedsministeriet" og "sundhedsministeren".
3.2 Om BATs skadesreducerende produkter og varemærkerettigheder
3.2.1 Indledning
Inden for de seneste år har markedet for ikke-brændbare tobaks- og nikotinprodukter været igen-
nem en markant udvikling. I Danmark sælges der bl.a. e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter
og tobaksfri nikotinposer. De nye ikke-brændbare produkter adskiller sig visuelt, funktionelt og
risikoprofilmæssigt fra traditionelle brændbare tobaksprodukter, herunder cigaretter, hvilket uddy-
bes nærmere nedenunder.
Grundet den - sammenlignet med almindelige cigaretter - reducerede risikoprofil vil e-cigaretter,
opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer herefter samlet blive benævnt "skadesre-
ducerende produkter". Sagsøger vil nedenfor under afsnit 3.5 redegøre yderligere for det to-
baksskadereducerende potentiale af produkterne.
3.2.2 E-cigaretter
E-cigaretter er genopladelige, batteridrevne produkter. E-cigaretter har været på det danske mar-
ked i hvert fald siden 2008. Der findes et stort antal forskellige e-cigaretter på markedet, se f.eks.
en udskrift fra hjemmesiden www.smoke-it.dk fra efter de nye reglers ikrafttræden fremlagt som
bilag 004.
Nedenfor vises eksempler på sådanne produkter, der begge hidrører fra BAT:
VYPE VUSE
E-cigaretmærket VYPE fra BAT blev lanceret i Danmark i 2019 og sælges eller er blevet solgt fysisk
i 2.949 butikker rundt om i hele landet, herunder i 7-Eleven, Circle K, Dagligbrugsen, Fakta, Irma,
Kvickly, Superbrugsen, Meny, Min Købmand, Spar, Løvebjerg, OK, Q8, Bilka, Føtex, Shell samt en
lang række kiosker, mindre købsmandsbutikker og specialforretninger. Herudover er VYPE blevet
solgt online på hjemmesiderne vype.dk og smoke-it.dk. VYPE har været et førende e-cigaretprodukt
med lukket system på det danske marked med deraf følgende ibrugtagning og indarbejdelse af de
til VYPE knyttede varemærker. Som bilag 005 og 006 fremlægges materiale om VYPE.
VUSE kom på markedet i Danmark i januar 2021 og bliver solgt i samme butikker, som er nævnt
ovenfor, og online via bl.a. hjemmesiderne vuse.dk og andre hjemmesider, jf. en udskrift fra hjem-
mesiden www.vuse.dk fra før de nye reglers ikrafttræden fremlagt som bilag 007 og en udskrift fra
hjemmesiden www.smoke-it.dk fra efter de nye reglers ikrafttræden fremlagt som bilag 008.
BAT har opnået varemærkeretlig beskyttelse af betegnelserne VYPE og VUSE samt bl.a. af neden-
stående figurvaremærker, som bruges i Danmark for VYPE og/eller VUSE:
RLE SIM EER
© vype
m
o
vuse □vuse ©
8
Bilag 009 indeholder derudover en række varemærker registreret i Danmark i relation til VUSE og
VYPE.
E-cigaretter fungerer ved, at brugeren inhalerer små væskepartikler (aerosol/damp), som dannes,
når væsken opvarmes. E-cigaretter er enten lukkede eller åbne systemer. Ved åbne systemer kan
brugeren genopfylde beholderen med e-væske manuelt ved at bruge en genopfyldningsbeholder
med e-væske, som kan købes separat. Lukkede systemer har en udskiftelig patron (også kaldet en
pod), som indeholder væske, og patronerne købes separat.
E-væsken (også kaldet e-juice) består af propylenglykol, vegetabilsk glycerin, vand, smagsstoffer
og nikotin. Nogle e-væsker indeholder dog ikke nikotin. Patroner til VYPE og VUSE har kunne fås
f.eks. i en nikotinfri version med smag af mint, se bilag 010.
E-cigaretter adskiller sig fra cigaretter ved, at de ikke indeholder tobak, og når produktet indtages,
sker der ingen forbrænding. Dampen fra e-cigaretter indeholder derfor væsentlig færre og lavere
niveauer af de giftstoffer, som findes i den røg, der dannes ved afbrænding af tobak, og der udledes
ingen aerosol-emissioner.
I afsnit 3.5 nedenfor redegøres for e-cigaretters lavere risikoprofil sammenlignet med almindelige
cigaretter.
BAT har igennem en årrække markedsført og solgt patroner til VYPE og VUSE, som har indeholdt
forskellige smage, og som har været emballeret forskelligt, se bilag 007. Tre eksempler på embal-
lage, som den blev produceret i Danmark før den 1. oktober 2021, er vist nedenfor:
På det danske marked findes et stort udvalg af patroner og bland-selv-væsker, som fungerer med
e-cigaretter, se bilag 011 fra før de nye reglers ikrafttræden og bilag 012 fra efter de nye reglers
ikrafttræden.
3.2.3 Opvarmede tobaksprodukter
Opvarmede tobaksprodukter er produkter/apparater, som opvarmer - men ikke forbrænder - tobak.
Nedenfor vises et eksempel på et sådant produkt benævnt gloTM
, der hidrører fra BAT:
RLE SIM EER
gl« • ne#
9
Opvarmede tobaksprodukter fungerer ved, at brugeren indsætter en tobaksstang i apparatet. Her-
efter tændes apparatet, hvorefter der sker en opvarmning af tobaksstangen. Denne proces skaber
en tobaksdamp, som indeholder nikotin, som brugeren kan inhalere og udånde.
Selvom opvarmede tobaksprodukter indeholder tobak, bevirker den måde, som de fungerer på, og
deres egenskaber, at de adskiller sig væsentligt fra almindelige brændbare tobaksprodukter, her-
under cigaretter.
For det første bliver opvarmede tobaksprodukter opvarmet og ikke brændt, idet tobakken i eksem-
pelvis glo opvarmes til maksimalt 240°C +/- 5°C. Ved rygning af cigaretter sker der i modsætning
hertil det, at tobakken i cigaretten antændes, hvilket medfører, at der udvikles varme, som med-
fører meget højere temperaturer (over 800°C), og tobakken vil fortsat brænde og gløde.
For det andet bemærkes, at der ikke dannes tobaksrøg ved brug af glo, idet der i stedet for dannes
en aerosol indeholdende nikotin (i daglig tale "tobaksdamp"), som hovedsagelig består af vand,
glycerin, nikotin og smagsstoffer.
Idet tobakken kun bliver opvarmet, og der ikke sker nogen forbrænding, indeholder den af det
opvarmede tobaksprodukt dannede aerosol langt færre og lavere niveauer af giftige kemikalier end
almindelig cigaretrøg.
Der vil i afsnit 3.5 nedenfor blive redegjort for den reducerede risikoprofil for opvarmede tobaks-
produkter sammenlignet med almindelige cigaretter.
BAT er indehaver af bl.a. følgende tre figurmærker, som relaterer sig til glo:
Der henvises desuden til bilag 013, som indeholder registrerede danske varemærker, der relaterer
sig til glo.
3.2.4 Nikotinposer
Nikotinposer er små porøse portionsposer, som er tobaksfrie. Nedenfor vises et eksempel på et
sådant produkt benævnt LYFT, der hidrører fra BAT:
Nikotinposer fungerer ved, at poserne placeres mellem overlæben og tandkødet, hvorefter nikotin
og smag løbende bliver frigivet. Nikotinposer minder om snus, som er et røgfrit produkt indehol-
dende tobak, men hører ikke hjemme i samme kategori, fordi der ikke er tobak i produktet.
BATs produkt LYFT, som er vist ovenfor, har siden introduktionen på det danske marked primo
2019 været det førende nikotinpose produkt med deraf følgende ibrugtagning og indarbejdelse af
de til LYFT knyttede varemærker. LYFT sælges i dag i over 3.500 butikker i Danmark.
LYFT fremstilles via en patenteret proces, hvor plantefibre tilsættes vand, aromaer, salt og nikotin.
LYFT udbydes i dag i forskellige smagsvarianter, se bilag 014.
R L E S IM EER
LYFT
viE
LYFT
10
Brugeren placerer posen mellem tandkødet og overlæben, hvor den typisk sidder i 20 til 30 minut-
ter, hvorefter produktet kan smides væk. Der udledes under brugen nikotin og smagsstoffer, og
nikotinen absorberes via tandkødets slimhinde.
Da dette produkt ikke indeholder tobak, er niveauet af giftstoffer væsentlig lavere end i brændbare
tobaksprodukter såsom cigaretter og snus. Der vil i afsnit 3.5 nedenfor blive redegjort for den
reducerede risikoprofil for nikotinposer sammenlignet med cigaretter.
Udover LYFT findes der en række andre nikotinposemærker på det danske marked, se bilag 015.
BAT er indehaver af bl.a. følgende danske figurmærker, som relaterer sig til LYFT:
3.3 Den omtvistede regulering
3.3.1 Indledning
Den omtvistede regulering findes i 2020-loven med tilhørende bekendtgørelser.
Til brug for forståelsen af indholdet af og baggrunden for 2020-loven vil der nedenfor være en kort
introduktion til de dele af tobaks- og e-cigaretlovgivningen, som er særligt relevante for denne sag.
Herunder vil der blive redegjort for optakten til og grundlaget for 2020-loven, og der vil blive rede-
gjort for, hvorledes de omtvistede Tiltag blev indført i 2020-loven.
3.3.2 Kort overblik over den hidtidige tobaks- og e-cigaretlovgivning
Tobaks- og e-cigaretlovgivningen dækker over flere forskellige regler. Af relevans for denne sag
kan særligt nævnes:
Lovbekendtgørelse nr. 582 af 26. marts 2021 om tobaksvarer m.v. ("Tobaksvareloven"), lovbe-
kendtgørelse nr. 586 af 26. marts 2021 om forbud mod tobaksreklame m.v. ("Tobaksreklamelo-
ven") og lovbekendtgørelse nr. 580 af 26. marts 2021 om elektroniske cigaretter m.v. ("E-ciga-
retloven").
Tobakslovgivningen er baseret på en række EU-direktiver. Af relevans for denne sag kan særligt
nævnes:
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af
tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF ("Tobaksvaredirekti-
vet") og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/33/EF af 26. maj 2003 om indbyrdes til-
nærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om reklame for tobaksvarer
og sponsorering til fordel for disse ("Tobaksreklamedirektivet").
Implementeringen af Tobaksvaredirektivet i dansk lovgivning medførte blandt andet, at den oprin-
delige E-cigaretlov blev indført. E-cigaretloven gælder kun for e-cigaretter, mens almindelige ciga-
retter og opvarmede tobaksprodukter reguleres af Tobaksvareloven. Der blev således lovgivnings-
mæssigt lavet en sondring mellem almindelige cigaretter og e-cigaretter. Inden 2020-loven trådte
i kraft, var der ingen særlovgivning vedrørende tobaksfrie nikotinposer.
RLE SIM EER
11
3.3.3 Optakten til og grundlaget for 2020-loven
Formålet med Tiltagene og 2020-loven er at forbedre folkesundheden.
Ved bedømmelsen af om Tiltagene er (i) hensigtsmæssige, (ii) nødvendige og (iii) proportionale
set i forhold til lovens formål, er det nødvendigt at kende det grundlag, som Tiltagene blev baseret
på samt Tiltagenes forhistorie, hvilket belyses nedenfor.
3.3.3.1 Den tidligere regulering af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og nikotinposer
E-cigaretloven trådte i kraft i 2016 og medførte bl.a., at der blev fastsat regler for emballering af
e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere, se E-cigaretlovens § 8. Af de specielle bemærkninger til
E-cigaretlovens § 8 fremgår følgende:
"[…] der [vil] i bekendtgørelsesform blive stillet krav om, at produkterne mærkes i overens-
stemmelse med de krav, der fremgår af artikel 20, stk. 4, i tobaksvaredirektivet.
[…] der [vil] med hjemmel i den foreslåede bemyndigelse blive fastsat regler om, at enkelt-
pakninger og en eventuel ydre emballage ikke må indeholde elementer eller træk f.eks. i
form af billeder, tekst og lignende, der fremmer eller opfordrer til brug af elektroniske ciga-
retter ved at give et fejlagtigt indtryk af produktets karakteristika, sundhedsmæssige virk-
ning, risici eller emissioner. Endelig vil der blive fastsat regler om, at det ikke er tilladt at
give enkeltpakninger og en eventuel ydre emballage træk, der giver indtryk af, at elektro-
niske cigaretter er mindre skadelige end andre rygeprodukter, f.eks. betegnelsen light eller
mild, eller give indtryk af, at produkterne har positive sundheds-, livsstils- eller miljømæs-
sige egenskaber.
Det er ikke hensigten at fastsætte andre krav til produkternes mærkning end dem, der
fremgår af tobaksvaredirektivet artikel 20, stk. 4, og de delegerede retsakter, som Europa-
Kommissionen fastsætter efter tobaksvaredirektivets artikel 27." (vores understregning)
I februar 2016 - hvor e-cigaretter havde været på det danske marked i ca. 8 år - fandt lovgiver
det således ikke nødvendigt at indføre standardiseret emballage for e-cigaretter. Tværtimod var
det ikke lovgivers hensigt at fastsætte andre krav til produkternes mærkning.
Det var ikke anført i lovforslaget til E-cigaretloven, at kendetegnende aromaer i e-cigaretter ud-
gjorde et problem, hverken generelt eller specifikt i forhold til børn og unge.
Der var heller intet forbud mod synlig fremvisning af e-cigaretter.
Med E-cigaretloven blev der imidlertid indført et forbud mod at reklamere for e-cigaretter, se e-
cigaretlovens § 16, der dog med hjemmel i lovens § 18 stadig gav adgang til at reklamere i fysi-
ske butikker, der var specialiseret i handel med e-cigaretter, jf. § 16, stk. 3, nr. 4, i bekendtgø-
relse nr. 499 af 30. maj 2016 om kvalitet, mærkning, alderskontrolsystem, og reklame m.v. af
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere m.v.
Opvarmede tobaksprodukter bliver i lovgivningsmæssig sammenhæng klassificeret som tobaksva-
rer, og de er derfor omfattet af og reguleret i Tobaksvareloven og Tobaksreklameloven.
Tobaksreklameloven trådte i kraft i 2001 og indeholdt ikke et forbud mod fremvisning af opvar-
mede tobaksprodukter.
Nikotinposer var før ikrafttrædelsen af 2020-loven som nævnt endelig ikke reguleret af særlovgiv-
ning.
Det understøttes ikke af hovedparten af den videnskabelige dokumentation at indføre ændringer
på dette område, idet den videnskabelige dokumentation, som redegjort nedenfor, i stedet indi-
kerer, at Tiltagene vil undergrave folkesundheden snarere end at forbedre den.
RLE SIM EER
12
3.3.3.2 Den nationale handleplan mod børn og unges rygning (december 2019)
Få år senere, nærmere bestemt den 18. december 2019, vedtog en række partier i Folketinget en
national handleplan mod børn og unges rygning ("Handleplanen"), se bilag 016.
Formålet med Handleplanen er at stoppe og forebygge børn og unges rygning og nikotinafhængig-
hed. Følgende fremgår af Handleplanen under overskriften "Den største trussel mod folkesundhe-
den" på side 1:
"Efter mange års fald, stiger antallet af unge rygere nu igen, så næsten hver tredje af de
16-24-årige i dag ryger dagligt eller lejlighedsvist.
[…]
Ca. 25 % af de 15-årige har prøvet e-cigaretter.
Brug af e-cigaretter er sundhedsskadelig, afhængighedsskabende og øger sandsynligheden
for senere at begynde at ryge." (vores understregning)
I grundlaget for Handleplanen blev der således lagt vægt på den angivelige stigning i antallet af
unge rygere. Der blev også lagt vægt på, at brug af e-cigaretter øger sandsynligheden for senere
at begynde at ryge. Som der vil blive redegjort nedenfor, modsiges denne udtalelse af Sundheds-
ministeriets egne data.
I Handleplanen foreslås at indføre standardiseret emballage for tobaksvarer og e-cigaretter, og om
standardiseret emballage fremgår følgende af Handleplanen på side 2-3:
"Formålet med standardiseringen er at undgå, at de forskellige mærker og symboler tillæg-
ges særlige egenskaber eller knyttes til forbilleder m.v., som kan fremme deres tiltræk-
ningskraft på børn og unge."
I Handleplanen foreslås også at indføre et forbud mod aroma/smagsstoffer i e-cigaretter, og herom
fremgår følgende på side 4:
"Smagsstoffer er ifølge Sundhedsstyrelsen en ledende årsag til, at unge prøver tobakspro-
dukter eller e-cigaretter, og samtidig viser undersøgelser, at de unge har en opfattelse af,
at e-cigaretter med eksempelvis smag af frugt er mindre sundhedsskadelige end e-cigaret-
ter med smag af tobak."
I Handleplanen foreslås det tillige at indføre et forbud mod udstilling af tobaksvarer, e-cigaretter
og tobaksfri nikotinposer, hvorom følgende fremgår på side 2:
"Aftalepartierne er enige om, at børn og unge ikke skal kunne møde tobaksvarer, e-cigaret-
ter og nikotinprodukter på salgssteder eller gennem anden promovering. Derfor indføres
krav om, at alle tobaksvarer, e-cigaretter og nikotinprodukter skal være skjult på alle salgs-
steder, herunder på internettet, indtil en kunde konkret efterspørger dem."
Endvidere foreslås det i Handleplanen bl.a. at skærpe forbuddet mod reklame for e-cigaretter ved
at ophæve den nuværende ret for fysiske specialbutikker for e-cigaretter til at reklamere på salgs-
stedet og på facaden. I Handleplanen anføres der følgende herom på side 2:
"Aftalepartierne er enige om, at e-cigaretter ikke skal friste i gadebilledet."
Herudover foreslås det i Handleplanen, at nikotinprodukter, herunder nikotinposer, skal omfattes
af samme regulering som tobaksvarer hvad angår bl.a. forbuddet mod reklame. Der fremgår føl-
gende herom på side 5:
"Børn og unge skal ikke indtage nikotin. Nikotinprodukter er skadelige i sig selv - særligt for
børn og unge, og afhængigheden af nikotin kan føre til forbrug af mere skadelige produkter,
fx cigaretter. Derfor skal børn og unge ikke fristes af nikotinprodukter."
RLE SIM EER
13
3.3.4 Lovudkastet (januar 2020)
Den 24. januar 2020 blev et lovudkast på 99 sider sendt i høring ("Lovudkastet"). Lovudkastet
fremlægges som bilag 017.
Om Lovudkastet kan anføres følgende:
(a) Hovedformålet med loven
Lovens hovedformål fremgår af Lovudkastet på side 11:
"Med lovforslaget er det derfor regeringens hensigt at skærpe tobakslovgivningen med hen-
blik på at nedbringe antallet af rygere – særligt at færre unge begynder at ryge eller blive
afhængige af andre nikotinprodukter. Det er ligeledes regeringens hensigt at sikre, at ryg-
ning eller brug af andre nikotinprodukter ikke appellerer til børn og unge, og at børn og
unge ikke bliver konfronteret dermed i forbindelse med eksempelvis deres skolegang."
Hovedformålet med loven er således at forbedre eller beskytte folkesundheden.
(b) Effekterne og konsekvenserne af Tiltagene var underbelyst i Lovudkastet
Lovudkastet indeholdt ikke nærmere overvejelser om eller en analyse af fordelene og ulemperne
ved at indføre Tiltagene.
I forhold til standardiseret emballage fremgår følgende på side 20 i Lovudkastet:
"2.4.2. Sundheds- og Ældreministeriets overvejelser og den foreslåede ordning
Ved indførelse af standardiseret udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter
samt elektriske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin begrænses pro-
ducenternes mulighed for at bruge varerne som branding og reklame. Standardisering in-
debærer blandt andet, at varerne ikke har logoer eller andre former for brandingelementer
og har samme farve og samme standardskrifttype.
Flere europæiske lande har indført eller er ved at indføre standardiserede tobakspakker,
således at det område, producenten i dag har til rådighed, også skal have et bestemt ud-
seende. Standardiserede tobakspakker er et relativt nyt tiltag, og evidensen er derfor spar-
som, men Sundhedsstyrelsen vurderer på grundlag af de foreliggende undersøgelser og
erfaringer, at det vil have en effekt på især børn og unges rygning."
Det fremgår ikke af Lovudkastet, hvilke "foreliggende undersøgelser" der henvises til, ligesom det
ikke er uddybet, hvilke "erfaringer" det er, Sundhedsstyrelsen har hørt om.
I forhold til forbuddet mod aromaer/smagsstoffer fremgår følgende på side 23 i Lovudkastet:
"2.6.2. Sundheds- og Ældreministeriets overvejelser og den foreslåede ordning
Smagsstoffer er ifølge Sundhedsstyrelsen en ledende årsag til, at unge prøver tobakspro-
dukter eller elektroniske cigaretter, og samtidig viser undersøgelser, at de unge har en
opfattelse af, at elektroniske cigaretter med eksempelvis smag af frugt er mindre sundheds-
skadelige end elektroniske cigaretter med smag af tobak."
Det er igen uklart på hvilket grundlag, at Sundhedsstyrelsen vurderer, at smagsstoffer er den le-
dende årsag til, at unge prøver tobaksprodukter eller e-cigaretter, eller hvilke undersøgelser, der
henvises til.
I forhold til indførelsen af udstillingsforbuddet fremgår følgende på side 14 i Lovudkastet:
"Skjulte tobaksvarer ser ud til at kunne bidrage til at hindre, at børn og unge fristes til at
begynde at ryge eller får tilbagefald efter rygestop. Der henvises i den forbindelse til Vi-
densråd for Forebyggelse, 2018: Forebyggelse af rygning blandt unge - hvad virker? Sund-
heds- og Ældreministeriet vurderer derfor, at et forslag om et forbud mod synlig fremvisning
og anbringelse på salgssteder for tobaksvarer, tobakssurrogater, urtebaserede
RLE SIM EER
14
rygeprodukter og elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin
vil være et relevant og effektivt værktøj til at sikre, at færre børn og unge fremadrettet
ryger eller begynder at anvende andre produkter med nikotin eller elektroniske cigaretter."
I forhold til indførelsen af bl.a. et reklameforbud for nikotinposer fremgår følgende på side 24 i
Lovudkastet:
"Sundhedsstyrelsen oplyser, at der er evidens for, at nikotin er stærkt afhængighedsska-
bende. Børn og unge udvikler afhængighed hurtigere end voksne, og nikotin kan påvirke
den videre udvikling af deres umodne hjerner. Nikotin kan desuden påvirke udviklingen af
fostrets hjerne og lunger. Det er Sundhedsstyrelsens bekymring, at disse produkter kan
anspore til eller vedligeholde et tobaksforbrug. Samtidig er regeringen bekymret for, om
produkterne kan fungere som en mulighed til reelt at promovere tobaksprodukter."
Det fremgår ikke af Lovudkastet, hvilket grundlag Sundhedsstyrelsen og regeringen bygger de
ovenfor citerede bekymringer på.
I forhold til indførelsen af reklameforbuddet i fysiske specialbutikker for e-cigaretter fremgår alene
følgende på side 61-62 i lovudkastet:
"Sundheds- og ældreministeren vil således kunne fastsætte regler om reklame på salgsste-
der, der har specialiseret sig i salg af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
med og uden nikotin.
Det forventes, at der efter denne bemyndigelse bl.a. blive fastsat regler om, at fysiske
specialbutikker for elektroniske cigaretter ikke må reklamere på salgsstedet, i butiksvinduet
og på facaden. Navnet på specialbutikken vil dog kunne fremgå i neutral udformning uden
at lyse op eller have reklameeffekt. Produkterne vil skulle være placeret neutralt, det vil
sige på hylder, i bokse eller kasser, der i udformningen ikke har en reklameeffekt. Det
forventes således, at der fastsættes regler om, at der i praksis ikke må være elementer,
herunder rundt om produkterne, som kan give reklameeffekt, for eksempel særlig belysning
eller effekter, der på anden måde fremhæver produkterne."
Baggrunden for indførelsen af tiltaget fremgår ikke af Lovudkastet.
OECD har understreget vigtigheden af at gennemføre regulatoriske konsekvensanalyser i "Better
Regulation Practices across the European Union", se bilag 018, side 10:
"Where EU countries include additional regulatory measures in excess of those provided in
EU laws, it is important that these measures be subject to appropriate consultation and
impact assessment as part of their design, to ensure that the anticipated gains from EU
laws are realised." (vores understregning)
EU-Kommissionen advarer i "EU Better Regulation" (bilag 019) mod at vedtage lovgivning, som ikke
baserer sig på en grundig konsekvensanalyse, se side 4:
"[…] poorly conceived and ill-considered regulation can prove to be excessive and go be-
yond what is strictly necessary. Some regulation can be overly prescriptive, unjustifiably
expensive or counterproductive. Layers of overlapping regulation can develop over time,
affecting businesses, the voluntary sector, public authorities and the general public." (vores
understregning)
I Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet (vejledning nr. 9539 af 26. juni 2018) fremgår føl-
gende under pkt. 2.8.12:
"Er der foretaget undersøgelser, herunder af administrativ praksis, statistiske bearbejdelser
mv., som er af betydning for vurderingen af lovforslagets begrundelse eller virkninger, bør
der redegøres herfor i bemærkningerne eller i et bilag til forslaget." (vores understregning)
Specifikt i forhold til denne sag skal det særligt fremhæves, at Tobaksvaredirektivet flere steder
betoner vigtigheden i at foretage grundige, helhedsorienterede og evidensbaserede undersøgelser
RLE SIM EER
15
og analyser, inden der lovgives. Der kan f.eks. henvises til præambelbetragtning nr. 8, hvor det
fremgår, at der ved:
"[…] lovgivningsforslag [bør] tages udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau,
navnlig bør der tages hensyn til enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsger-
ninger." (vores understregning)
På det foreliggende grundlag må det lægges til grund, at der ikke er foretaget en reel konsekvens-
analyse forud for fremlæggelsen af Lovudkastet, og at en sådan konsekvensanalyse heller ikke er
blevet forelagt de relevante interessenter, således at de kunne komme med deres kommentarer.
Der fremgår af Lovudkastet dermed heller ikke nogen overvejelser om den potentielle rolle i redu-
ceringen af tobaksskader, som brug af skadesreducerende produkter kan medføre, hvilket er an-
erkendt af mange førende sundhedsmyndigheder (jf. afsnit 3.5 nedenfor), eller om de negative
konsekvenser af at indføre de samme regulatoriske tiltag for skadesreducerende produkter som for
produkter, der forbruges via en forbrændingsproces.
Generelt sondres der i Lovudkastet desuden ikke mellem cigaretter og skadesreducerende produk-
ter ud fra deres sammenlignelige sundhedsmæssige risici, og det begrundes f.eks. ikke på hvilket
grundlag, det ville være hensigtsmæssigt og nødvendigt at indføre krav om standardiseret embal-
lage og forbud mod udstilling for opvarmede tobaksprodukter og e-cigaretter, når nu disse produk-
ter adskiller sig væsentligt fra cigaretter for så vidt angår deres risikoprofiler.
Lovudkastet indeholder ej heller en redegørelse for, om der fandtes mulige alternativer til Tiltagene,
som var mindre indgribende.
De manglende undersøgelser og overvejelser kommer ligeledes til udtryk ved Lovudkastets util-
strækkelige belysning af de økonomiske konsekvenser, som Tiltagene har og fremadrettet vil have
for erhvervslivet. I Lovudkastet anføres således på side 31 (bilag 017), at alle Tiltagene i 2020-
loven har
"[…] mindre erhvervsøkonomiske konsekvenser".
Det var Sundhedsministeriets vurdering, at ingen af Tiltagene i 2020-loven ville medføre admini-
strative konsekvenser, som overstiger 4 mio. kroner og/eller øvrige efterlevelseskonsekvenser, som
overstiger 10 mio. kroner for erhvervslivet, hvorfor der ikke blev foretaget en kvantificering af de
erhvervsøkonomiske konsekvenser efter retningslinjerne i Erhvervsstyrelsens Vejledning om er-
hvervsøkonomiske konsekvensvurderinger, inden Lovudkastet blev sendt i høring.
Der er imidlertid anmeldt knap 4.000 e-cigaretprodukter til Sikkerhedsstyrelsen (hardware og gen-
opfyldningsbeholdere), og der er betalt et gebyr for hver anmeldelse på 36.900 kroner, se bilag
020. Det svarer til ca. 150 mio. kr. i alt. En stor del af de investeringer, som producenter og
importører har foretaget, vil gå tabt, fordi en stor del af produkterne vil blive ulovlige, men dette
forhold er ikke berørt i Lovudkastet.
Hertil kommer, at det vil være forbudt for BAT og andre virksomheder at gøre brug af en række af
de varemærker, man har registreret og/eller gjort brug af i forbindelse med opvarmede tobakspro-
dukter og e-cigaretprodukter. Den værdi og goodwill, som er tilknyttet disse varemærker, vil såle-
des blive elimineret.
Det fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet (2018), pkt. 2.8.6, at:
"Det er fagministeriets ansvar at udarbejde retvisende og fyldestgørende beskrivelser samt
eventuel kvantificering af de erhvervsøkonomiske konsekvenser af et forslag til ændret re-
gulering." (vores understregning)
Sundhedsministeriets analyse fylder lidt under 1 side i Lovudkastet og kan ikke udgøre en tilstræk-
kelig vurdering.
RLE SIM EER
16
(c) Ingen nærmere overvejelser om kollision med grundrettigheder
De foreslåede Tiltag påvirker grundrettigheder som retten til ejendom og kommerciel ytringsfrihed,
jf. ligeledes afsnit 4 nedenfor. Lovudkastet indeholder imidlertid ingen nærmere overvejelser
herom.
I Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet (2018), pkt. 2.8.12, fremgår følgende:
"Efter omstændighederne kan […] være grund til at omtale andre spørgsmål i de alminde-
lige bemærkninger end dem, der er omtalt under de øvrige punkter. Det er ikke muligt at
give en udtømmende beskrivelse af, i hvilke tilfælde der kan være anledning hertil. Dog kan
følgende fremhæves:
- Hvis et lovforslag har givet anledning til omfattende overvejelser i forhold til grundloven,
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, databeskyttelseslovgivningen eller almin-
delige retsprincipper, bør der redegøres for disse overvejelser."
Sundhedsministeriet opfordres (opfordring 1) til at fremlægge al korrespondance med - og øvrigt
materiale modtaget fra - Justitsministeriet relateret til den lovtekniske gennemgang.
3.3.5 Lovudkastet sendes i høring (januar 2020)
Sundhedsministeriet modtog 61 høringssvar vedrørende Lovudkastet. Der blev i en række hørings-
svar draget tvivl om, hvorvidt Lovudkastet var lovligt. Det blev eksempelvis fremhævet af produ-
centerne af skadesreducerende produkter, at de foreslåede Tiltag ikke ville være proportionale, og
at Sundhedsministeriet ikke var fremkommet med en tilstrækkelig begrundelse for Tiltagene.
Nicoventures' høringssvar (uden bilag) fremlægges som bilag 021. En række af de øvrige kritiske
høringssvar fremlægges som bilag 022-025.
Dansk Industri anførte bl.a. følgende om standardiseret emballage, se bilag 022:
"Det må derfor betragtes som et generelt indgreb, der fuldstændig tilsidesætter virksom-
hedernes ret til at gøre brug af deres velerhvervede immaterielle ejendomsrettigheder i
tilknytning til produkter, der i øvrigt er fremstillet i fuld overensstemmelse med gældende
lovgivning.
Et sådant indgreb er drastisk og nødvendiggør en grundig, saglig og evidensbaseret vurde-
ring af proportionaliteten af dette isolerede tiltags effekt i forhold til lovforslagets formål."
Foreningen Industriel Retsbeskyttelse (FIR) anførte bl.a. følgende om forslaget om standardiseret
emballage, se bilag 023:
"FIR undrer sig derfor over, at der ikke i lovforslaget synes at være taget stilling til de
immaterialretlige følger af lovforslaget."
GRAKOM anførte bl.a. følgende om forslaget om standardiseret emballage, se bilag 024:
"Standardisering af pakker samt udvidelsen af lovens anvendelsesområder vil gøre det svæ-
rere for de nuværende rygere at vælge mindre skadelige nikotin- og tobaksprodukter, hvor-
for de sandsynligvis vil fortsætte med deres nuværende forbrug."
Dansk Annoncørforening anførte bl.a. følgende om forslaget om standardiseret emballage, se bilag
025:
"[…][V]i har måttet lede forgæves i bemærkningerne til lovforslaget for at finde en evidens-
baseret analyse, der underbygger nødvendigheden. Vi er derfor efterladt med indtrykket af,
at forslaget om standardiseret emballage er baseret på gisninger fremfor fakta, hvilket vi
ikke mener er tilstrækkeligt grundlag for indgreb i fundamentale rettigheder."
Sundhedsministeriet kommenterede i sit høringsnotat af 8. oktober 2020 kort høringssvarene, se
bilag 026.
RLE SIM EER
17
For så vidt angår standardiseret emballage og konsekvenserne heraf for immaterielle rettigheder
anførte Sundhedsministeriet blot, at idet det fortsat ville være tilladt at anvende selskabets navn
på en standardiseret måde på produktet, vil Tiltaget ikke gribe ind i varemærkerettigheder.
Sundhedsministeriet havde endvidere blot følgende kommentarer i forhold til den fremdragne kritik
vedrørende den manglende evidensbaserede vurdering af effekten af indførelsen af standardiseret
emballage for så vidt angår formålet:
"Standardiserede tobakspakker er et relativt nyt tiltag, og evidensen er derfor sparsom,
men Sundhedsstyrelsen vurderer på grundlag af de foreliggende undersøgelser og erfarin-
ger, at det vil have en effekt på især børn og unges rygning. Forslaget om standardiseret
udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygeprodukter samt elektriske cigaretter og gen-
opfyldningsbeholdere med og uden nikotin er ikke målrettet de personer, der allerede er
forbrugere, men derimod særligt børn og unge, som endnu ikke har brugt produkterne og
derved er mere følsomme over for brandingelementer, kendetegn m.v."
3.3.6 Sundhedsministeriet notificerer Kommissionen vedr. 2020-loven og sender sin "Impact Assesment"
(april 2020)
Den 17. april 2020 notificerede Sundhedsministeriet Kommissionen om Lovudkastet i overensstem-
melse med den såkaldte informationsprocedure. Sundhedsministeriet fremsendte samtidig en kon-
sekvensanalyse ("Impact Assessment") til Kommissionen, se bilag 027.
Sundhedsministeriets "Impact Assessment" indeholder en redegørelse for og henvisning til de un-
dersøgelser, som efter Sundhedsministeriets opfattelse understøtter nødvendigheden, hensigts-
mæssigheden og proportionaliteten af Tiltagene.
Følgende fremgår af Sundhedsministeriets indledning til "Impact Assessment" (side 1):
"Hver dag begynder 40 danske unge at ryge, og tallet er stigende. […]
De seneste tal viser en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt." (vores understregning)
(a) Standardiseret emballage
For så vidt angår standardiseret emballage fremgår følgende på side 12 i Impact Assessment:
"3.4.1 Viden om effekt […]
Sundhedsstyrelsen oplyser, at forskning om standardiserede pakker viser effekt ifht. ryger-
nes tanker om og forsøg på rygestop samt cigaretpakkens tiltrækningskraft (appeal), bru-
gernes oplevelse af at ryge mv. Sundhedsstyrelsen vurderer, at standardiserede tobakspak-
ker, som begrænser producenternes mulighed for at bruge cigaretpakken som reklame,
særligt er målrettet unge."
På side 12 gennemgås og/eller henvises der til et par artikler og undersøgelser, som skulle støtte
påstanden om, at standardiserede pakker/emballage viser en effekt, men der henvises heri dog
kun til standardiseret emballage for cigaretprodukter, som forbruges via en forbrændingsproces.
I afsnittet "Internationalt" på side 13 anfører Sundhedsministeriet :
"Tobak og elektroniske cigaretter er omfattet af den fri bevægelighed for varer…[ ]. Med-
lemsstaterne må derfor som udgangspunkt ikke opstille krav, der hindrer varernes fri be-
vægelighed. Det følger imidlertid også af EUF-traktaten, at varernes fri bevægelighed kan
indskrænkes af hensyn til bl.a. den offentlige sundhed, hvilket er det hensyn, der søges
varetaget med nærværende lovforslag. (vores understregning)
Som det fremgår ovenfor, er kravet om standardiseret emballage begrundet i hensynet til den
offentlige sundhed.
Sundhedsministeriet forholder sig også (delvist) til, om kravet om standardiseret emballage er nød-
vendigt og proportionalt.
RLE SIM EER
18
I forhold til nødvendighedskriteriet fremgår følgende på side 13-14:
"Forslaget om indførsel af standardiseret udformning af tobaksvarer, urtebaserede rygepro-
dukter samt elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin er
berettiget for at sikre folkesundheden og opnå det ønskede formål om effektivt at sætte en
stopper for og forebygge børn og unges rygning og brug af elektroniske cigaretter samt
andre nikotinprodukter. Der er tale om en detaljeret lovgivning, der fastsætter rammerne
for standardiseringen, som efterfølgende vil blive udmøntet i administrative regler. Der er
dog ingen mindre indgribende regulering, der kan opfylde de samme mål." (vores under-
stregning)
I forhold til proportionalitetskravet fremgår bl.a. følgende på side 14 (det bemærkes i den forbin-
delse igen, at Sundhedsministeriet kun henviser til standardiseret emballage for cigaretter):
"Som anført under pkt. 3.4.1. kan standardiserede pakker påvirke især børn og unges ryg-
ning, idet det vil begrænse producenternes mulighed for at bruge cigaretpakken som re-
klame, som særligt er målrettet børn og unge. Derfor står forslaget om standardiseret ud-
formning også i rimeligt forhold til at opnå det ønskede formål om at styrke folkesundheden
og særligt sætte en stopper for og forebygge børn og unges rygning, som ikke kan opnås
via andre alternative og mindre indgribende tiltag, som kan give et tilsvarende resultat."
(vores understregning)
(b) Forbud mod kendetegnende aromaer
Forbuddet mod markedsføring af kendetegnede aromaer i e-cigaretter motiveres på side 17:
"4.4 Sundheds- og Ældreministeriets overvejelser
Med forslaget om et forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og
rulletobak, urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbe-
holdere med og uden nikotin mindskes disse produkters tiltrækningskræft over for særligt
børn og unge."
Sundhedsministeriets overordnede tese synes at være, at brugen af e-cigaretter fører over i et brug
af almindelige cigaretter, dvs. som en indgang til cigaretter ("gateway-effekt"). Sundhedsministe-
riet henviser til støtte for sin tese til forskellige undersøgelser, som gennemgås på side 17-18 i
Impact Assessment og konkluderer følgende på side 18:
"Den sundhedsfaglige bekymring er særligt, at en mildere eller blødere smag kan være
særligt tiltrækkende for unge mennesker, og at kendetegnende aromaer kan medføre, at
flere unge begynder at ryge eller fastholdes i deres afhængighed."
Sundhedsministeriet forholder sig på side 19-20 til, hvad formålet med forbuddet er, herunder om
forbuddet er hensigtsmæssigt, nødvendigt og/eller proportionalt:
"Forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og rulleto-
bak, urtebaserede rygeprodukter samt i elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
med og uden nikotin er berettiget for at sikre folkesundheden og opnå det ønskede formål
om effektivt at sætte en stopper for og forebygge børn og unges rygning og brug af elek-
troniske cigaretter samt andre nikotinprodukter. Der er ingen mindre indgribende regule-
ring, der kan opfylde de samme mål.
Forslaget om et forbud mod visse smagsstoffer i […] elektroniske cigaretter og genopfyld-
ningsbeholdere med og uden nikotin er ét tiltag i en samlet handleplan mod børn og unges
rygning, som skal udmøntes ved lov. Børn og unge er særligt sårbare over for skadevirk-
ningerne af nikotin. Som anført under pkt. 4.4.1. er smagsstoffer ledende årsag til, at børn
og unge prøver elektronisk cigaretter.
Nye brugere tiltrækkes særligt af søde smagsvarianter som fx slik, frugt, tyggegummi, læ-
skedrikke med videre, og undersøgelser viser, at mange unge har en opfattelse af, at e-
cigaretter med fx smag af frugt er mindre sundhedsskadelige end e-cigaretter med smag
RLE SIM EER
19
af tobak. Dette vil formentlig også gælde for andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak.
Derfor står forslaget om forbud mod visse smagsstoffer i […] elektroniske cigaretter og
genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin også i rimeligt forhold til at opnå det ønskede
formål, som ikke kan opnås via andre alternative og mindre indgribende tiltag, som kan
give et tilsvarende resultat.
[…]
Endelig skal det bemærkes, at der som følge af forsigtighedsprincippet kan træffes beskyt-
telsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der foreligger en sund-
hedsrisiko, og hvilket omfang denne har.
På baggrund af ovenstående finder Sundheds- og Ældreministeriet forslaget om et forbud
mod visse smagsstoffer i […] elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og
uden nikotin nødvendigt, proportionalt og rimeligt og er berettiget på grund af behovet for
at beskytte folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau,
der sikres med tobaksvaredirektivet." (vores understregninger)
(c) Udstillingsforbuddet og udvidelsen af reklameforbuddet
For så vidt angår udstillingsforbuddet og udvidelsen af reklameforbuddet til at omfatte henholdsvis
tobakssurrogater og fysiske specialbutikker for e-cigaretter uddybes disse Tiltag ikke yderligere i
Sundhedsministeriets Impact Assesment, idet Sundhedsministeriet i alt væsentligt blot gentager
lovudkastets bemærkninger hertil. Dette viser, at disse Tiltag i sagens natur er mindre veloverve-
jede.
3.3.7 Kommissionens og andre medlemsstaters kommentarer til Lovudkastet (juli 2020)
Efter notifikationen af Lovudkastet afgav Kommissionen bemærkninger og en udførlig udtalelse til
udkastet, se bilag 028. Herudover afgav bl.a. Portugal, Grækenland, Tjekkiet og Rumænien udfør-
lige udtalelser, se bilag 029-032.
Følgende fremgår endvidere af Kommissionens generelle bemærkninger til tiltagene i Lovudkastet:
"There are several measures in the notified draft that go beyond the transposition of the
Tobacco Directive and the Tobacco Advertising Directive, that could amount to measures
having equivalent effect to quantitative restrictions on imports in the sense of Article 34
TFEU. Those measures, nevertheless, might be considered justified under the public health
protection ground (Article 36 TFEU), provided they are appropriate and necessary to achieve
that objective, and that they remain proportionate. The Commission therefore invites the
Danish authorities to verify that the above-mentioned requirements are respected." (vores
understregninger)
Det fremgår af Portugal, Grækenland, Tjekkiet og Rumæniens udførlige udtalelser, at disse med-
lemslande er af den opfattelse, at flere af Tiltagene i 2020-loven - og særligt kravet om standardi-
seret emballage - er i strid med bl.a. varernes frie bevægelighed. Flere af disse medlemsstater
lægger vægt på, at de danske myndigheder ikke har fremlagt tilstrækkeligt bevis for, at Tiltagene
er rimelige, nødvendige og proportionale.
3.3.8 Sundhedsministeriet notificerer Kommissionen vedr. bekendtgørelser (september 2020)
Sundhedsministeriet har også notificeret Kommissionen om udkast til bekendtgørelse om standar-
disering af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin og fremsendte
i den forbindelse en konsekvensanalyse den 24. september 2020, se bilag 033.
Konsekvensanalysen flugter med den ovenfor omtalte konsekvensanalyse i relation til selve Lov-
forslaget, se afsnit 3.3.6.
Sundhedsministeriet har ligeledes notificeret Kommissionen om udkast til bekendtgørelse om for-
bud mod synlig anbringelse og fremvisning m.v. af tobaksvarer, tobakssurrogater og urtebaserede
RLE SIM EER
20
rygeprodukter samt om udkast til bekendtgørelse om forbud mod reklame, synlig anbringelse og
fremvisning m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin.
3.3.9 Sundhedsministeriets første opfølgning overfor Kommissionen vedr. Lovudkastet (september 2020)
Den 11. september 2020 besvarede Sundhedsministeriet Kommissionens bemærkninger til Lovud-
kastet (jf. bilag 034) i forhold til forbuddet mod smagsstoffer i andre tobaksvarer end cigaretter og
rulletobak.
3.3.10 Lovforslagets fremsættelse (oktober 2020)
Den 8. oktober 2020 blev Lovforslaget til 2020-loven fremsat.
Begrundelserne for at indføre Tiltagene var de samme som i Lovudkastet. Det fremhæves (igen) i
Lovforslaget, side 7, pkt. 1, at
"De seneste tal viser en stigning i andelen af unge, der ryger dagligt."
Det har sidenhen vist sig, at oplysningen om den påståede stigning i rygeprævalens blandt unge
ikke var retvisende, se pkt. 3.4.1 nedenfor, hvorfor indførelsen af de konkrete Tiltag er baseret på
en forkert antagelse.
Det fremgår ikke af Lovforslaget, om Sundhedsministeriet har taget stilling til det videnskabelige
materiale, som bl.a. fremgik af Nicoventures' høringssvar.
3.3.11 Kommissionens svar på Sundhedsministeriets opfølgende bemærkninger vedr. Lovudkastet (no-
vember 2020)
Den 25. november 2020 besvarede Kommissionen Sundhedsministeriets brev af 11. september
2020, se pkt. 3.3.9 ovenfor. Følgende fremgår af Kommissionens brev, side 1 (bilag 035):
"Det skal bemærkes, at de danske myndigheder den 17. april 2020 notificerede forslag til
lov om ændring af lov om forbud mod tobaksreklame m.v., lov om tobaksvarer m.v., lov
om elektroniske cigaretter m.v. og forskellige andre love (Udmøntning af national handle-
plan mod børn og unges rygning) til Kommissionen.
Kommissionen afgav den 20. juli 2020 i henhold til artikel 6, stk. 2, og artikel 5, stk. 2, i
direktiv 2015/1535/EU, en udførlig udtalelse og bemærkninger om det notificerede udkast.
De danske myndigheders svar på den udførlige udtalelse foreligger endnu ikke." (vores
understregning)
3.3.12 Lovgivningsprocessen og 2020-lovens vedtagelse (oktober - december 2020)
Lovforslaget gennemgik herefter 1., 2. og 3. behandling og blev vedtaget den 21. december 2020.
Af særlig relevans skal fremhæves de spørgsmål og svar, som blev stillet og afgivet i forbindelse
med udvalgsbehandlingen mellem 1. og 2. behandling, og som omhandlede det videnskabelige
grundlag for indførsel af standardiseret emballage og forbud mod kendetegnede aromaer.
Det vil være for omfattende at gå igennem alle spørgsmål og svar. BAT finder dog anledning til at
fremhæve to spørgsmål og svarene hertil, nemlig spørgsmål 37 og spørgsmål 87, se henholdsvis
Bilag 036 og 037.
Spørgsmål 37 og svaret herpå er således:
"Hvordan dokumenterer regeringen, at lovforslagets indgreb er proportionale jævnfør Kom-
missionens bemærkninger om, at lovforslaget indeholder ”foranstaltninger, der har samme
virkning som kvantitative udførselsrestriktioner i medfør af artikel 34 i Traktaten om Den
Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF)”, og at disse kun kan anses for passende såfremt
de "forbliver proportionale"? Og hvordan har regeringen besvaret Kommissionens opfor-
dring til, at de danske myndigheder bekræfter, at ovenstående krav overholdes?
RLE SIM EER
21
Svar: Det er Sundheds- og Ældreministeriets opfattelse, at de foreslåede tiltag er proporti-
onale. Ministeriet vil over for Kommissionen bekræfte, at de tiltag, der iværksættes med
lovforslaget, anses for at være passende og nødvendige for at beskytte menneskers liv og
sundhed samt proportionale."
Sundhedsministeriet fremkom ikke med en yderligere redegørelse eller begrundelse, og ovenstå-
ende bekræfter derfor, at det kan lægges til grund, at Sundhedsministeriet ikke før eller under
lovforberedelsen kvalificeret har redegjort for, hvorfor Tiltagene var hensigtsmæssige, nødvendige
eller proportionale, jf. tillige afsnit 4.5 nedenfor.
Herudover skal fremhæves spørgsmål 87:
"Sundheds- og ældreministeren skriver i følgebrevet til udvalget vedrørende Kommissions
svar, at: ”Sundheds- og Ældreudvalget vil blive orienteret om svarene på de udførlige ud-
talelser, når disse sendes til Kommissionen.” Det må jo betyde, at ministeren ikke har sendt
disse svar endnu, selvom der snart er gået lang tid siden, at Kommissionen afgav sin ud-
førlige udtalelse. Kan ministeren oplyse, hvad der kommer til at stå i disse svar fra den
danske regering? Og hvorfor er svarene ikke sendt for længst?"
Det fremgår, at svaret på spørgsmålet er et "fortroligt dokument". Sundhedsministeriet opfordres
(opfordring 2) til at gøre rede for, hvad der er baggrunden for, at dokumentet er fortroligt.
Herudover opfordres (opfordring 3) Sundhedsministeriet til at fremlægge al korrespondance med
Kommissionen om Sundhedsministeriets notifikation af Lovudkastet.
3.3.13 De endelige Tiltag
3.3.13.1 Standardiseret emballage
Det var indtil vedtagelsen og ikrafttrædelsen af de relevante bestemmelser i 2020-loven tilladt på
emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter at benytte varemærker, herunder både
ordmærker og figurmærker (logoer). 2020-loven har ændret herpå. Af 2020-lovens § 3 fremgår
således følgende vedrørende e-cigaretter:
"7. Efter § 9 indsættes i kapitel 3:
§ 9 a. Den, der markedsfører elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og
uden nikotin her i landet, skal sikre, at hver enkeltpakning og eventuel ydre emballage har
en standardiseret udformning.
Stk. 2. Den, der markedsfører elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden niko-
tin her i landet, skal sikre, at hver enkeltpakning og eventuel ydre emballage påføres et produkt-id.
Stk. 3. Sundheds- og ældreministeren fastsætter nærmere regler om standardiseringens
udformning efter stk. 1 og påføring af produkt-id efter stk. 2."
Tilsvarende fremgår der følgende af 2020-lovens § 2, som omfatter tobaksvarer, herunder opvar-
mede tobaksprodukter:
"11. Efter § 21 indsættes:
§ 21 a. Den, der markedsfører tobaksvarer her i landet, skal sikre, at hver enkeltpakning
og eventuel ydre emballage har en standardiseret udformning. Det gælder dog ikke cigarer,
pibetobak og piber.
Stk. 2. Sundheds- og ældreministeren fastsætter nærmere regler om standardiseringens
udformning."
Reglerne er udmøntet i henholdsvis bekendtgørelse nr. 699 af 19. april 2021 om standardisering af
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin og bekendtgørelse nr. 572
af 22. marts 2021 om standardisering af tobakspakker og urtebaserede rygeprodukter, hvori der
RLE SIM EER
22
fastsættes regler om standardiseringens udformning, herunder farve, form, udseende, tekst, ma-
teriale og mærkning.
Kombinationen og konsekvensen af de nye regler er, at der ikke længere kan gøres brug af figur-
varemærker og øvrige ikke-ordvaremærker (i det følgende blot "figurmærker") på produkternes
emballage.
Reguleringen af standardiserede pakker for e-cigaretter i 2020-lovens § 9 a og bekendtgørelse nr.
699 af 19. april 2021 om standardisering af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
med og uden nikotin træder i kraft den 1. oktober 2021, jf. 2020-lovens § 7, stk. 3, dog således at
der er mulighed for at markedsføre produkter fremstillet før denne dato indtil 1. oktober 2022, jf.
2020-lovens § 7, stk. 11.
Reguleringen af standardiserede pakker for opvarmede tobaksprodukter i 2020-lovens § 21 a og
bekendtgørelse nr. 572 af 22. marts 2021 om standardisering af tobakspakker og urtebaserede
rygeprodukter trådte derimod i kraft 1. juli 2021, jf. 2020-lovens § 7, stk. 2. For opvarmede to-
baksprodukter, der er fremstillet før den 1. april 2021, vil reglerne om standardisering af pakkerne
dog først få virkning fra 1. april 2022, jf. 2020-lovens § 7, stk. 9.
3.3.13.2 Forbud mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter
Med 2020-lovens § 3 blev der indført et forbud mod kendetegnende aromaer (bortset fra mentol
og tobakssmag) i e-cigaretter:
"13. Efter § 25 indsættes:
§ 25 a. Elektroniske cigaretter, genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin og smags-
stoffer til brug i elektroniske cigaretter med en kendetegnende aroma må ikke markedsføres
her i landet. Forbuddet gælder dog ikke for kendetegnende aroma af mentol eller tobak.
Stk. 2. Udstyr, der benyttes i forbindelse med elektroniske cigaretter, der gør det muligt
at ændre de pågældende elektroniske cigaretters duft eller smag, må ikke markedsføres
her i landet.
Stk. 3. Sundhedsstyrelsen kan fastsætte nærmere regler om forbuddet i stk. 1, herunder
regler om, hvorvidt et konkret produkt er omfattet af forbuddet, og om grænseværdier for
indholdet i produkter af tilsætningsstoffer eller kombinationer af tilsætningsstoffer, der giver
en kendetegnende aroma."
I forhold til ikrafttrædelsestidspunktet for § 25 a fremgår følgende af 2020-lovens § 7:
"Stk. 11. For elektroniske cigaretter, genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin og
smagsstoffer til brug i elektroniske cigaretter med kendetegnende aroma, der er fremstillet
før den 1. april 2021, har lovens § 3, nr. 13, virkning fra den 1. april 2022."
Langt størstedelen af e-væsker indeholder aromastoffer udover mentol og tobak. Forbuddet mod
brug af kendetegnende aromaer bortset fra mentol eller tobak betyder således, at kun 1 ud af 8
produkter fra BAT vil forblive lovlige.
3.3.13.3 Forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og to-
baksfri nikotinposer
Der har ikke tidligere ved lov været fastsat et forbud mod synlig anbringelse og fremvisning af e-
cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer. Dette har 2020-loven ændret på.
Af 2020-lovens § 3 fremgår således følgende vedrørende E-cigaretloven:
"10. efter § 18 indsættes i kapitel 7:
§ 18 a. Synlig anbringelse og fremvisning af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbe-
holdere med og uden nikotin på salgssteder, herunder på internettet, er forbudt. Det samme
gælder varer, der er beregnet til at blive benyttet sammen med disse produkter.
RLE SIM EER
23
Stk. 2. Forbuddet gælder ikke salg af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
med og uden nikotin og varer, der er beregnet til at blive benyttet sammen med disse
produkter, på fysiske salgssteder, hvor man er specialiseret i salg af disse produkter.
Stk. 3. Salgssteder, herunder på internettet, kan efter anmodning fra køberen giver køberen
en liste med neutrale oplysninger om, hvilke elektroniske cigaretter og genopfyldningsbe-
holdere med og uden nikotin der sælges på salgsstedet og varernes pris. På fysiske salgs-
steder kan listen med neutrale oplysninger opsættes ved en ekspedientbetjent salgskasse.
Stk. 4. Sundheds- og ældreministeren kan fastsætte regler om forbuddet efter stk. 1, om
hvilke produkter og salgssteder, der er omfattet af stk. 2, om reklame hos disse salgssteder,
og om salgsstedets fremvisning af neutrale oplysninger efter stk. 3."
En tilsvarende bestemmelse, som omfatter opvarmede tobaksprodukter og nikotinposer, er med
2020-loven blevet indsat i Tobaksreklameloven som § 5a, jf. herved 2020-lovens § 1 nr. 12.
De nye regler indebærer, at al synlig anbringelse og fremvisning af opvarmede tobaksprodukter,
nikotinposer samt e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin på salgssteder er
forbudt. Produkterne skal dermed være skjult på salgsstedet, indtil en forbruger konkret efterspør-
ger dem. Det er således heller ikke som hidtil tilladt for salgssteder at anbringe og fremvise pro-
dukterne i forbindelse med betalingskasser, barer, automater m.v.
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning gælder også salgssteder på internettet, herunder
salg via app-funktioner. Det betyder i praksis, at der ved salg af opvarmede tobaksprodukter, ni-
kotinposer samt e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin ikke må fremvises
billeder af produkterne. Forbuddet mod fremvisning af varerne på internettet er absolut og gælder
således både i forbindelse med en mere generel fremvisning af udvalget af varerne på hjemmesi-
den, såvel som i forbindelse med en egentlig købsfunktion, hvor forbrugeren kan lægge den på-
gældende vare i en kurv og betale for varen.
For så vidt angår e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin gælder forbuddet
imidlertid ikke for fysiske salgssteder, der er specialiseret i salg af disse produkter.
Forbuddet trådte i kraft den 1. april 2021, jf. 2020-lovens § 7.
3.3.13.4 Reklameforbud i specialistbutikker for e-cigaretter
Det har været forbudt at reklamere for e-cigaretter undtagen i specialforretninger siden indførel-
sen af e-cigaretloven i 2016, jf. herved e-cigaretlovens § 16. Dette udgangspunkt ændrer 2020-
loven ikke på.
Efter lovens § 18 fastsætter sundheds- og ældreministeren nærmere regler om reklame m.v. for
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin.
Disse regler var tidligere udmøntet i bekendtgørelse nr. 499 af 30. maj 2016 om kvalitet, mærk-
ning, alderskontrolsystem og reklame m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere
m.v. Heraf fremgår det af § 16, stk. 3, nr. 4, at forbuddet mod reklame for elektroniske cigaretter
og genopfyldningsbeholdere med eller uden nikotin ikke gælder for fysiske butikker, der er speci-
aliseret i salg af e-cigaretter m.v. Undtagelsesbestemmelsen gav specialbutikkerne ret til at rekla-
mere på salgsstedet, dvs. inde i butikken og på facaden.
I forbindelse med indførelsen af 2020-loven er der imidlertid udstedt en ny bekendtgørelse, og
reglerne om reklame m.v. for e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og uden nikotin er
derfor nu udmøntet i bekendtgørelse nr. 65 af 15. januar 2021 om forbud mod reklame, synlig
anbringelse og fremvisning m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere med og
uden nikotin.
Bekendtgørelsen ophæver retten for butikker specialiseret i salg af e-cigaretter til at reklamere på
salgsstedet og facaden. Hertil fastsætter bekendtgørelsen i § 6, med hjemmel i en ny
RLE SIM EER
24
bestemmelse indsat i e-cigaretloven som § 18 a, stk. 4, jf. herved 2020-lovens § 3, nr. 10, føl-
gende regler:
"Stk. 5. Det er på et fysisk salgssted omfattet af stk. 1 [salgssteder specialiseret i salg af
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere] ikke tilladt at reklamere for elektroni-
ske cigaretter og genopfyldningsbeholdere på salgsstedet, i butiksvinduet eller på butiksfa-
caden, jf. dog stk. 6. Det gælder herunder:
1) at der ikke må være elementer, herunder rundt om produkterne, som kan give reklame-
effekt, for eksempel særlig belysning, brug af farver eller effekter, der på anden måde
fremhæver et bestemt produkt, firmanavn, pris eller andet for elektroniske cigaretter og
genopfyldningsbeholdere, eller
2) med tekst, illustrationer, billeder, farver, logoer, symboler eller andet at give køber ind-
tryk af, at et eller flere produkter har en sundhedsgavnlig effekt, er mindre skadelige end
andre produkter, fungerer som rygestopmiddel eller på anden vis har en gavnlig effekt eller
fordel.
Stk. 6. Navnet på et fysisk salgssted omfattet af stk. 1 må fremgå i den fysiske butik og af
butiksfacaden i neutral udformning. Navnet må ikke i sig selv have en reklameeffekt eller
lyse op, dog må det på en neutral måde indeholde ordene "elektroniske cigaretter" eller
referere til elektroniske cigaretter."
Det er herefter på linje med andre butikker forbudt for fysiske butikker specialiseret i salg af e-
cigaretter og genopfyldningsbeholdere at reklamere for e-cigaretter mv. på salgsstedet.
Bekendtgørelsen trådte i kraft den 1. april 2021, jf. bekendtgørelsens § 9.
3.3.13.5 Reklameforbud for tobaksfri nikotinposer
Før ikrafttrædelsen af 2020-loven var tobaksfri nikotinposer ikke reguleret af særskilt lovgivning,
og disse produkter var således ikke omfattet af det reklameforbud, som gjaldt for tobaksprodukter
og e-cigaretter. Dette er ændret med 2020-loven.
Det følger således af 2020-lovens § 1, at tobaksreklamelovens anvendelsesområde udvides til også
at omfatte såkaldte "tobakssurrogater", der også omfatter tobaksfri nikotinposer som f.eks. BATs
produkt LYFT.
Lovændringen indebærer, at forbuddet mod reklame nu også gælder for tobakssurrogater.
Lovændringen trådte i kraft den 1. april 2021, jf. 2020-lovens § 7.
3.4 Udviklingen i danskernes rygevaner og brug af e-cigaretter, opvarmede tobaksproduk-
ter og nikotinposer
3.4.1 Indledning
En gennemgående oplysning fra Sundhedsministeriet under lovforberedelsen af 2020-loven var, at
de seneste tal viser en stigning i antallet af unge, der ryger dagligt, se f.eks. Lovforslaget side 7.
Billedet af et stigende problem er ikke retvisende.
Spørgeundersøgelser viser, at i modsætning til hvad Sundhedsstyrelsen hævder, har antallet af
rygere i Danmark, og særligt antallet af unge rygere, været støt faldende i mange år, jf. afsnit
3.4.2. Det er således en længerevarende tendens, at der er færre og færre, som ryger dagligt. Den
længerevarende tendens er fortsat, og i 2020 var der således det laveste niveau af daglige unge
rygere siden 1994.
Derudover viser tallene, at brugen af e-cigaretter har været konstant lav siden introduktionen på
det danske marked, se punkt 3.4.3 nedenfor.
RLE SIM EER
25
Sundhedsministeriet valgte før og under lovforberedelsen af 2020-loven imidlertid kun at fokusere
på ændringen fra 2017 til 2018. Da Sundhedsstyrelsen i maj 2020 publicerede sin rapport med tal
fra 2019, der viste et fald - både i rygning generelt og specifikt i forhold til unge - i forhold til 2018,
gav det ikke anledning til korrektioner eller nuancer, herunder i Lovforslaget, som efterfølgende
blev fremsat i oktober 2020.
Håndteringen af 2019-tallene har desuden givet anledning til bekymrende kritik. Ifølge artiklen
"Sundhedsstyrelsen skjulte centrale oplysninger for os", side 2 (bilag 038), som er skrevet af TV2
på baggrund af aktindsigt, fik Sundhedsstyrelsen allerede den 18. november 2019 svaret på den
årlige undersøgelse om danskernes rygevaner. Svaret viste ifølge artiklen, at antallet af daglige
rygere i 2019 var faldet i forhold til 2018.
Ifølge artiklen videregav Sundhedsstyrelsen tilsyneladende ikke oplysningerne til Sundhedsministe-
riet eller Folketingets partier, der således forhandlede om Handleplanen på et underbelyst grundlag.
Der spekuleres i artiklen fra flere parter om, at Sundhedsstyrelsen angiveligt bevidst har undladt
at videregive oplysningerne i artiklen, da det ville gå imod det narrativ, som bl.a. skulle begrunde
Handleplanen og Lovforslaget; at antallet af daglige rygere, herunder unge, var stigende.
Ifølge den i artiklen rejste kritik opfyldte Sundhedsstyrelsen angiveligt ikke sin forvaltningsretlige
oplysningspligt om at gøre Folketinget opmærksom på de korrekte tal, som kunne underbygge
Folketingets forhandlinger. I stedet anmodede Sundhedsstyrelsen angiveligt Danmarks Statistik om
at interviewe flere personer og at indrette undersøgelsen på en sådan måde, at den skulle medføre
et resultat, der kunne vise en højere rygeprævalens, end hvad Danmarks Statistik oprindeligt var
nået frem til.
Såfremt oplysningerne i artiklen er korrekte, har Sundhedsstyrelsen i en periode - og en vigtig
periode under forberedelsen af 2020-loven - bevidst tilbageholdt oplysninger om udviklingen i ry-
geprævalensen i Danmark. Dette illustrerer, at der ikke er grundlag for 2020-loven, og at der var
et ønske om at indføre regulering uanset den manglende evidens for, om dette var nødvendigt.
Sundhedsministeriet opfordres (opfordring 4) til at fremlægge de data og det materiale, som blev
udleveret til TV2 i forbindelse med den aktindsigt, som beskrives i artiklen.
Sundhedsministeriet opfordres (opfordring 5) til at oplyse og dokumentere ved fremlæggelse af
relevant materiale, herunder korrespondance, mødenotater, telefonnotater og øvrig skriftlig doku-
mentation, hvornår Sundhedsministeriet blev bekendt med 2019-tallene, der ifølge artiklen skulle
være modtaget hos Sundhedsstyrelsen den 18. november 2019, og som viste et fald i rygepræva-
lensen i Danmark, herunder blandt unge.
Sundhedsministeriet opfordres (opfordring 6) til at oplyse og dokumentere ved fremlæggelse af
relevant materiale, herunder korrespondance, mødenotater, telefonnotater og øvrig skriftlig doku-
mentation, om Sundhedsministeriet har haft viden om og/eller været involveret i Sundhedsstyrel-
sens beslutning om at indhente yderligere besvarelser i forhold til beregning af rygeprævalens i
Danmark, og hvad formålet med indhentelsen af de yderligere besvarelser var.
3.4.2 Andelen af personer, som ryger, er samlet set faldet markant gennem de seneste årtier
I rapporten "Danskernes rygevaner - udviklingen fra 1994-2017", jf. bilag 039, vises udviklingen i
antallet af daglige rygere på side 16, se også nedenfor:
RLE SIM EER
Figur 4.1.3: Daglige rygere, 1994-2017, fordelt pa aldersgmpper
Data /Wee tilgeengeligt for dr 1997, 2008 og 2009
15-28 Sr 30-59 Sr 380 ar
% 11-arige % 13-arige
■^■COT-Ta-CXDCMtDO-^-CO
coco<X!Cia)oot-t-t-
0)010030)00000
t- i— i— I- i— CM CM C\J CN tN
Piger • Drenge
% 15-arige
ScOi--g-cocMtDO’rco
COOOOOOi-t-t-
00)0)0)0)00000
■1— -1— 1— T— OJCMCMCMCN
Skolebernsundersegelsen
Figur 7.6 Andel, som ryger dagligt, ugentligt eller sjseldnere (%), 1984-2018
26
I perioden 2017-2020 har udviklingen set således ud for daglige rygere, se bilag 040-043:
2017 2018 2019 2020
Daglige rygere
15-29 år
30-59 år
60+år
11%
19%
15%
15%
20%
14%
13%
15%
13%
10%
14%
13%
Som det fremgår ovenfor, har antallet af daglige rygere været faldende siden 1994, og 2020 var
det år - siden 1994 - hvor der var færrest af respondenterne, som angav, at de røg dagligt.
I "Eurobarometer-undersøgelsen" foretaget af Europa-Kommissionen i efteråret 2020 og publiceret
i februar 2021 fremgår det også, at der generelt i EU er sket i fald i rygeprævalensen mellem 2017
og 2020, herunder særligt blandt unge, se bilag 044.
Det fremgår på side 21, at i langt størstedelen af EU-landene er rygeprævalensen faldet siden
2006. I Danmark har man set det tredjestørste fald blandt alle EU-lande med 16 procentpoint, kun
overgået af Holland (17 procentpoint) og Storbritannien (21 procentpoint).
For så vidt angår børn og unge er tendensen også, at der er færre og færre, som ryger dagligt. I
"Skolebørnsundersøgelsen 2018" fremgår følgende på side 85 om den historiske udvikling i forhold
til de 11-, 13- og 15-åriges brug af cigaretter, se bilag 045:
RLE SIM EER
Figur 1. Udvalgtc indikatorer for tobak 1995-2019. Proccnt
<1995 ■ 1999 >2003 >2011 2015 ■ 2019
Meget let eller let at fat i ogaretter
Ryger ogarettef dagligt
Ingen eller kun Mle hsiko med at ryge
ogaretler en gang imellem
%
27
Der kan også henvises til "Røgfri Fremtids Ungeundersøgelse - 2017-2020" (bilag 046). Undersø-
gelsen har siden 2017 hvert år gennemført en undersøgelse, hvor 14-19 årige er blevet spurgt om
rygevaner m.v. Om udviklingen fremgår følgende på side 5:
"Undersøgelsen viser først og fremmest, at rygning blandt 14-19-årige er blevet mindre
udbredt fra 2017-2020. I samme periode er der også sket en udskydelse af rygedebut så-
ledes, at de unge er blevet ældre første gang, de prøver at ryge. Samtidig har flere unge
fået røgfri skoletid. Alle disse forhold er vigtige skridt i retning af en røgfri fremtid."
Der kan også henvises til "Den Europæiske Rusmiddelundersøgelse (ESPAD) 2019", som baserer
sig på en undersøgelse blandt elever i 9. klasse i Europa. Følgende figur fremgår på side 5, se bilag
047:
Siden 1995 er antallet, som ryger dagligt, således faldet fra 16,1% i 1995 til 9,9% i 2019. Om
forholdet til andre europæiske lande fremgår følgende på side 19:
"Sammenlignet med andre europæiske lande ses i ESPAD-undersøgelsen fra 2015 en for-
holdsvis lav rygeforekomst blandt danske elever i 9. klasse, når man ser på andelen, der
nogensinde har røget (39 % blandt danske unge og 46 % blandt europæiske unge gene-
relt). Derimod er der stort set ingen forskel i andelen, der har røget i løbet af de sidste 30
dage (19 % blandt danske unge og 21 % blandt europæiske unge generelt) (8)."
Det illustreres af ovennævnte undersøgelser og andre lignende undersøgelser, at antallet af rygere
og særligt antallet af unge rygere i modsætning til Sundhedsstyrelsens påstande konstant har
været faldende. Der er derfor ikke grundlag for indførelsen af de ekstreme Tiltag i 2020-loven med
baggrund i påstande om, at antallet af unge rygere skulle være stigende.
3.4.3 Andelen af personer, som anvender e-cigaretter, har været lav siden introduktionen af e-cigaretter
Sundhedsstyrelsen har kortlagt danskernes brug af e-cigaretter i perioden 2010-2020, se bilag 039-
043.
I rapporten "Danskernes rygevaner - udviklingen fra 1994-2017" vises udviklingen i antallet af e-
cigaretbrugere på side 80 (bilag 039):
RLE SIM EER
Bilagsfigur 5.2: E-cigaretbrugere, 2010-2017, fordeit pa aldersgrupper
15-29 ar ^^—30 59 ar >6Q ar
20
28
I forhold til 2019-2020 ser tallene således ud, jf. bilag 042 og 043:
2019 2020
Daglige brugere
15-29 år
30-59 år
60+år
2%
2%
1%
2%
2%
1%
For så vidt angår tallene fra 2018, er tallene - så vidt BAT kan se - ikke inddelt i aldersgrupper,
men det fremgår, at 3% af alle respondenterne angav, at de var daglige brugere af e-cigaretter,
se bilag 041, s. 43.
I forhold til børn og unges brug af e-cigaretter kan der henvises til rapporten "Skolebørnsundersø-
gelsen 2018", jf. bilag 045, hvor følgende fremgår på side 87:
"Siden 2014 er der sket et fald i andelen, som har prøvet at ryge e-cigaretter blandt de 15-
årige piger fra 24 % i 2014 til 17 % i 2018, mens andelen blandt de 15-årige drenge er på
cirka samme niveau i 2018 (30 %) som i 2014 (33 %). Der er ikke sket ændringer i andelen
af 11- og 13-årige elever, der har prøvet at ryge e-cigaretter fra 2014 til 2018 (figur ikke
vist)."
Det samme gælder i forhold til brug inden for den seneste måned, se side 88:
"Sammenlignet med tal fra 2014 viser tal fra 2018, at andelen af elever, som har røget e-
cigaretter inden for den seneste måned, generelt er faldet. Dette fald ses særligt blandt de
15-årige piger, hvor andelen er faldet fra 13 % i 2014 til 7 % i 2018 (figur ikke vist)."
Dokumentationen viser således, at der ikke er grundlag for påstanden om, at antallet af unge
brugere af e-cigaretter er stigende.
3.4.4 Andelen af personer, som bruger opvarmede tobaksprodukter, er lav
Brugen af opvarmede tobaksprodukter er meget lav.
I rapporten "Danskernes rygevaner 2020 - delrapport 1: Nikotinafhængighed" (bilag 043) fremgår
det, at der kun er 0,9% brugere (daglige og lejlighedsvise). Det vurderes på side 27, at det ikke
ser ud til, at der er sket en ændring i forhold til 2019, men det bemærkes dog samtidig, at antallet
af respondenter er lille.
RLE SIM EER
29
For så vidt angår unge er der endnu færre, som bruger opvarmede tobaksprodukter. I "§RØG – En
undersøgelse af tobak, adfærd og regler - udvalgte tendenser 2021" (bilag 048) var det alene 0,6%
af respondenterne (alle mellem 15-29 år), der dagligt eller lejlighedsvis bruger opvarmede tobaks-
produkter.
3.4.5 Andelen af personer, som bruger nikotinposer, er lav
I rapporten "Danskernes rygevaner 2020 - delrapport 1: Nikotinafhængighed" (bilag 043) fremgår
det, at der kun er 1,3% af danskerne, der er brugere (daglige eller lejlighedsvise). Det vurderes på
side 48, at forekomsten af personer, der bruger nikotinposer, overordnet er uændret i forhold til
2019.
3.5 Den nuværende videnskabelige dokumentation om skadesreducerende produkter
3.5.1 Indledning
Det er BATs opfattelse, at Sundhedsministeriet i forbindelse med tilblivelsen af 2020-loven kun
selektivt har inddraget og taget højde for den videnskabelige dokumentation på området for ska-
desreducerende produkter.
BAT gør gældende, at Sundhedsministeriet kun i begrænset omfang har præsenteret og forholdt
sig til kilder, som ikke støtter Sundhedsministeriets tese om, at Tiltagene vil fremme folkesundhe-
den og dermed realisere målet bag Tiltagene og 2020-loven.
Det er BATs vurdering, at Tiltagene ifølge den videnskabelige dokumentation ikke hver for sig eller
samlet set fører til, at folkesundheden forbedres. Tværtimod peger den (seneste) videnskabelige
dokumentation på, at folkesundheden risikerer at blive forværret på grund af Tiltagene.
Hvorfor det er tilfældet, kan overordnet forklares på følgende måde;
Evidensen peger på, at hvis man kun bruger ikke-brændbare tobaksprodukter og nikotinprodukter
uden tobak, er der mindre risiko for, at det medfører skader sammenlignet med fortsat rygning af
cigaretter (jf. afsnit 3.5.2).
Hvis personer, som ellers ville være fortsat med at ryge, helt skifter fra cigaretter til skadesredu-
cerende produkter, vil det forbedre folkesundheden (se afsnit 3.5.3-3.5.5).
Skadesreducerende produkter er et anvendeligt alternativ til cigaretter (se afsnit 3.5.6) og er ikke
en indgang til et forbrug af cigaretter (se afsnit 3.5.7-3.5.8).
Når smagsstoffer i e-cigaretter forbydes (se afsnit 3.5.9-3.5.10), eller hvis muligheden for at kom-
munikere om skadesreducerende produkter begrænses, medfører det, at færre nuværende rygere
skifter fra cigaretter til skadesreducerende produkter, fordi disse produkter bliver mindre accep-
table.
Der er risiko for, at regulatoriske tiltag, som hæmmer flytningen fra cigaretter til skadesreduce-
rende produkter, derfor vil underminere folkesundheden (se afsnit 3.5.11), idet der vil være mindre
opmærksomhed omkring ikke-brændbare produkter, og de vil være mindre tilgængelige (se afsnit
3.5.12).
Tiltagene vil sandsynligvis medføre utilsigtede negative konsekvenser for folkesundheden, herun-
der vil de være motiverende for det illegale marked, og det vil fastholde den nuværende fejlopfat-
telse vedrørende de forholdsmæssige risici ved disse produkter (se afsnit 3.5.13).
Tiltagene er ikke nødvendige i lyset af den eksisterende regulatoriske beskyttelse og de mange
alternative, og mindre byrdefulde, muligheder, der findes (jf. afsnit 3.5.14).
Der redegøres nærmere herfor nedenfor.
RLE SIM EER
30
3.5.2 Skadesreduktion
Det er er en anerkendt strategi til fremme af folkesundheden at søge at reducere de skader for
individer og samfundet generelt, der opstår som følge af brugen af tobak. Det forudsætter brugen
af alternative nikotinprodukter med mindre risiko for personer, som ellers ikke ville have stoppet
fuldstændigt med at ryge.
Udgangspunktet for skadesreduktion indenfor tobaksområdet er det faktum, at langt størstedelen
af skader forvoldt af brugen af tobak forårsages på grund af den røg, som opstår, når tobak af-
brændes, og ikke på grund af nikotin. Afbrændingen af tobak er således den væsentligste faktor
bag den skade, som rygere påfører deres helbred.
Der kan f.eks. henvises til det britiske Royal College of Physicians, som anførte i en rapport fra
2016 (bilag 049) på side 151, at:
"[…] proportionality in nicotine regulation must also incorporate the consideration that reg-
ulation that discourages or delays the development and use of non-tobacco nicotine is likely,
in effect, to sustain tobacco smoking and hence perpetuate harm to smokers and wider
society."
Royal College of Physicians anførte derudover følgende i sin rapport på side 184:
"The harm of smoking is therefore caused not by nicotine, but by other constituents of
tobacco smoke. Non-tobacco nicotine products that reproduce the nicotine delivery and
behavioral characteristics of smoking, without the many other toxins in tobacco smoke,
therefore have the potential to allow smokers to continue to use nicotine and avoid the
significant harm to themselves and others that smoking causes." (vores understregning)
Det vil derfor reducere risikoen hos den enkelte bruger af cigaretter og fremme folkesundheden
generelt, hvis brugere af cigaretter ophører med at inhalere cigaretrøg, og at dem, som ellers
fortsat ville ryge brændbare tobaksprodukter, herunder cigaretter, i stedet skifter til et skadesre-
ducerende produkt som e-cigaretter.
Det er også anerkendt af WHO, som i en rapport fra 2016 fremlagt som bilag 050 på side 2 anfører
følgende:
"[i]f the great majority of tobacco smokers who are unable or unwilling to quit would switch
without delay to using an alternative source of nicotine with lower health risks, and even-
tually stop using it, this would represent a significant contemporary public health achieve-
ment." (vores understregning)
I oktober 2018 anmodede 72 uafhængige specialister i nikotinvidenskab, -politik og -praksis end-
videre WHO om at inddrage teknologisk innovation og de mange nye produkter i kampen mod
sygdomme, der skyldes rygning, se bilag 051. De uafhængige specialister anfører følgende på side
1:
"[i]n the field of tobacco control and public health, the world has changed significantly since
the Framework Convention on Tobacco Control was signed in 2003. It is impossible to ignore
or dismiss the rise of Alternative Nicotine Delivery Systems (ANDS). These are established
and new technologies that deliver nicotine to the user without combustion of tobacco leaf
and inhalation of tobacco smoke. These technologies offer the prospect of significant and
rapid public health gains through ‘tobacco harm reduction’. Users who cannot or choose not
to quit using nicotine have the option to switch from the highest risk products (primarily
cigarettes) to products that are, beyond reasonable doubt, much lower risk than smoking
products (e.g. pure nicotine products, low-toxicity smokeless tobacco products, vaping or
heated tobacco products). We believe this strategy could make a substantial contribution
to the Sustainable Development Goal to reduce premature deaths through non-communi-
cable diseases (SDG Target 3.4)." (vores understregning)
RLE SIM EER
31
Tilsvarende anmodede 36 uafhængige, internationale eksperter og forskere det hollandske parla-
ment i 2019 om aktivt at anvende ikke-brændbare produkter i kampen mod skadevirkningerne ved
rygning, se bilag 052. Eksperterne anfører bl.a. følgende på side 1:
"We very much welcome the objectives and existing tobacco control measures set out in
the Agreement which are in line with the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
Any policy intervention that reduces smoking in the Netherlands has our full support. We
regret however, that the Agreement fails to acknowledge the important role that products
that do not involve combustion and inhalation of smoke can play in reducing the harms
caused by smoking. Such products include forms of low nitrosamine smokeless tobacco
such as snus, vaping technologies and pharmaceutical or pure nicotine products. From a
health perspective, the major distinction between nicotine products is whether they are
combustible or non-combustible. It is well known that it is the smoke, not the nicotine,
which causes almost all of the smoking related diseases and non-combustible products have
a clear role to play in reducing smoking prevalence to meet the ambitious objectives set out
in the Agreement." (vores understregning)
I en rapport publiceret i 2019 af ASH New Zealand og End Smoking New Zealand anbefales ligele-
des følgende for at reducere antallet af rygere og skadevirkningerne herved, se bilag 053, side 4:
"To get back on track, we advocate a surge strategy based on driving down smoking by
facilitating smokers to switch to smokefree alternatives such as vaping products, heated
tobacco and smokeless tobacco products. These smokeless alternatives present much lower
health risks compared to cigarettes and with the right tax structure can ease financial pres-
sures on smoking households, mitigating both health and economic inequities." (vores un-
derstregning)
For nyligt den 18. oktober 2021 sendte 100 uafhængige specialister i nikotinvidenskab, -politik og
-praksis et åbent brev til delegationscheferne inden den niende konference for de parter, som har
tiltrådt WHO's Rammekonvention om tobakskontrol ("Rammekonventionen"), der blev afholdt
fra den 8. til den 13. november 2021, hvori man opfordrede parterne til at indføre en strategi om
skadesreduktion inden for tobaksområdet med henblik på at forbedre folkesundheden, jf. bilag 054.
Det blev i det åbne brev bl.a. anført:
"Over the last decade, innovation in the tobacco and nicotine marketplace has meant there
are now many nicotine products available that do not involve combustion of tobacco leaf
and inhalation of smoke. These smoke-free products include vaping products, novel oral
nicotine pouches, heated tobacco products, and low-nitrosamine smokeless to-bacco, such
as snus. Cigarettes and other smoked tobacco products are responsible for the vast majority
of the deaths caused by tobacco use globally. Smoke-free nicotine products offer a prom-
ising route to reducing the harms arising from smoking. There is compelling evidence that
smoke-free products are much less harmful than cigarettes and that they can displace
smoking for individuals and at the population level.
We recognise there is uncertainty as to the benefits and risks associated with the evolving
marketplace of non-combustible tobacco products over the longer term, and we recognise
there is a continuum of risk in these products. We are also duly cautious about the involve-
ment of the tobacco industry. However, we must also consider the substantial body of
evidence we do have and not allow excessive caution or residual uncertainties to deny
smokers promising options to switch away from the combustible products that we know
with certainty are lethal." (vores understregning)
3.5.3 Den reducerede risiko ved e-cigaretter
Selvom brugen af e-cigaretter ligesom brændbare produkter er afhængighedsskabende og dermed
indebærer en risiko, er der generelt enighed blandt sundhedseksperter om, at brugere, som alene
anvender e-cigaretter, bliver udsat for væsentlig reducerede mængder skadelige stoffer end ved
rygning, og det vurderes på baggrund af den eksisterende dokumentation, at det indebærer en
RLE SIM EER
32
nedsat risiko for skadelige virkninger sammenlignet med brugere, der fortsætter med at ryge ciga-
retter, forudsat at brugeren fuldstændigt har skiftet fra rygning.
E-cigaretter indeholder nemlig ikke tobak, og e-cigaretter er ikke baseret på forbrænding. Som
følge heraf dannes der ikke røg, når e-væsken fordamper, og der dannes bl.a. ikke tobakstjære.
E-cigaretter frembringer derfor ikke størstedelen af de skadelige stoffer, der er indeholdt i tobaks-
røg.
Der foreligger betydelig dokumentation for, at brugere, som udelukkende anvender e-cigaretter,
udsættes for reducerede skadelige virkninger sammenlignet med brugere, som fortsætter med at
ryge almindelige cigaretter, og at disse produkter derfor potentielt kan bidrage væsentligt til at
forbedre folkesundheden for de store grupper af rygere, som ellers ville være fortsat med at ryge,
forudsat at brugeren fuldstændigt har skiftet fra rygning.
En gennemgang foretaget af uafhængige eksperter indhentet af Public Health England (2018) (bi-
lag 055) viser bl.a. at:
"[v]aping poses only a small fraction of the risks of smoking and switching completely from
smoking to vaping conveys substantial health benefits over continued smoking. Based on
current knowledge, stating that vaping is at least 95% less harmful than smoking remains
a good way to communicate the large difference in relative risk unambiguously so that more
smokers are encouraged to make the switch from smoking to vaping." (vores understreg-
ning)
En ajourføring af ovennævnte dokumentation fra Public Health England i 2019, fremlagt som bilag
056, se side 18, viser ligeledes, at e-cigaretter selvfølgelig ikke er risikofri, men at:
"[…] the evidence suggests that [e-cigarettes] are substantially less harmful to health than
smoking […]" (vores understregning)
Efter en omfattende og systematisk gennemgang af videnskabelig litteratur foretaget for FDA (Food
and Drug Administration - som er ansvarlig "public health" myndighed i USA) konkluderede det
amerikanske National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine ("NASEM") bl.a. følgende
(bilag 057):
"Laboratory tests of e-cigarette ingredients, in vitro toxicological tests, and short-term hu-
man studies suggest that e-cigarettes are likely to be far less harmful than combustible
tobacco cigarettes.
[…]
There is conclusive evidence that completely substituting e-cigarettes for combustible to-
bacco cigarettes reduces users' exposure to numerous toxicants and carcinogens present in
combustible tobacco cigarettes.
[…]
There is substantial evidence that completely switching from regular use of combustible
tobacco cigarettes to e-cigarettes results in reduced short-term adverse health outcomes in
several organ systems.
[…]
Taken together, the evidence […] suggests that e-cigarette aerosol contains fewer numbers
and lower levels of toxicants than smoke from combustible tobacco cigarettes.
[…]
The evidence about harm reduction suggests that across a range of studies and outcomes,
e-cigarettes pose less risk to an individual than combustible tobacco cigarettes." (vores
understregning)
RLE SIM EER
33
BAT har i sin offentliggjorte og fagfællebedømte forskning undersøgt 150 kemiske emissioner fra
BATs Vype ePen, en reference tobakscigaret (Ky3R4F) og blindmateriale (luft/metode), jf. bilag
058. Målingerne blev udført af et uafhængigt forskningslaboratorium, som anvendte metoder ak-
krediteret i henhold til ISO 17025 standarden. Målingerne viste bl.a., at:
(a) ud af de 150 kemiske emissioner, som blev undersøgt i aerosolen fra e-cigaretten, kunne
104 emissioner ikke påvises, og 21 af emissionerne var kun tilstede på grund af laborato-
riebaggrunden,
(b) ud af de 25 påviste aerosol bestanddele, var 9 til stede i så lave niveauer, at de ikke kunne
kvantificeres, og 16 af dem blev helt eller delvist dannet af e-cigaretten,
(c) alt afhængig af den regulatoriske liste, der anvendes, og hvordan der ryges, var emission af
de regulerede giftstoffer 82 til >99% lavere pr. pust for e-cigaretten sammenlignet med
referencecigaretten, og
(d) e-cigarettens aerosol er derfor mindre kompleks i sin opbygning end cigaretrøg og indehol-
der væsentlig mindre og lavere niveauer af giftstoffer.
I figuren nedenfor vises en sammenligning mellem cigaretrøg og aerosolen fra BATs Vype ePen i
henhold til 4 forskellige prioritetslister over giftstoffer, som er af betydning for folkesundheden:
(a) 9 WHO TobReg bestanddele, som, der er forslag om, skal nedsættes i cigaretrøg, jf. bilag
059,
(b) 18 bestanddele opført på FDA's forkortede liste over skadelige og potentielt skadelige be-
standdele, jf. bilag 060,
(c) De canadiske sundhedsmyndigheders (Health Canada) liste over 44 giftstoffer i tobaksrøg,
jf. bilag 061, og
(d) FDA's fuldstændige liste over 96 HPHC'er [harmful and potentially harmful compounds -
skadelige og potentielt skadelige stoffer] (bortset fra de 3 slags, der ikke var nogen tilgæn-
gelige analysemetoder for), jf. bilag 060.
Det fremgår heraf, at giftstofniveauet i emissionen fra BATs Vype ePen var fra 92 % til >99%
lavere sammenlignet med emissionerne fra referencecigaretten under anvendelse af den standard,
som de forskellige sundhedsmyndigheder har sat (HCI).
En nyere rapport fra juli 2020 udarbejdet af uafhængige eksperter fra UK Committee on Toxicity
of Chemicals in Food, Consumer Products and the Environment ("COT") og indhentet af det britiske
Department of Health and Social Care samt Public Health England konkluderer ligeledes, at e-
cigaretter er forbundet med reducerede risici for skadelige virkninger, se bilag 062. COT fandt
således følgende:
"The use of [e-cigarettes], produced according to appropriate manufacturing standards and
used as recommended, as a replacement for [conventional cigarette] smoking, is likely to
be associated with a reduction in overall risk of adverse health effects, although the mag-
nitude of the decrease will depend on the effect in question." (vores understregning)
RLE SIM EER
34
På den anførte baggrund indikerer den foreliggende dokumentation, at brugere, som udelukkende
ryger e-cigaretter, er udsat for en reduceret risiko for skadelige virkninger sammenlignet med bru-
gere, som fortsat ryger almindelige cigaretter, og at disse produkter derfor har et betydeligt po-
tentiale til at bidrage til en forbedring af folkesundheden for de store grupper af rygere, som ellers
fortsat ville ryge.
3.5.4 Opvarmede tobaksprodukters skadereducerende virkning
Der foreligger nu videnskabelig dokumentation for, at opvarmede tobaksprodukter medfører en
lavere risiko sammenlignet med fortsat rygning af almindelige cigaretter, forudsat at brugeren fuld-
stændigt har skiftet fra rygning.
Det bliver i en gennemgang foretaget af uafhængige eksperter indhentet af Public Health England
(2018), fremlagt som bilag 055, bl.a. anført, at:
"[t]he available evidence suggests that heated tobacco products may be considerably less
harmful than tobacco cigarettes […]"
og at
"[c]ompared with cigarette smoke, heated tobacco products are likely to expose users and
bystanders to lower levels of particulate matter and harmful and potentially harmful com-
pounds. The extent of the reduction found varies between studies."
Den britiske Committee on Technology, som i 2017 gennemgik data for produkter, der bliver op-
varmet og ikke afbrændt (BATs produkt iFuse og Philip Morris Internationals produkt IQOS), fandt
de en reduktion på 50-90 % i de skadelige og potentielt skadelige bestanddele i den aerosol, der
blev dannet af enhederne, sammenlignet med røg fra almindelige cigaretter, se bilag 063. Den
britiske Committee on Technology anfører i den forbindelse følgende:
"[…] the exposure to compounds of concern in using heat-not-burn tobacco products is
reduced compared to that from conventional cigarette smoke. It is likely that there is a
reduction in overall risk to health for conventional smokers who switch to heat-not-burn
tobacco products." (vores understregning)
FDA i USA godkendte endvidere i 2019 salget af et opvarmet tobaksprodukt på bl.a. følgende
grundlag, se bilag 064:
"[…] authorizing these products for the U.S. market is appropriate for the protection of the
public health because, among several key considerations, the products produce fewer or
lower levels of some toxins than combustible cigarettes." (vores understregning)
Ligeledes godkendte FDA i juli 2020 markedsføringen af et opvarmet tobaksprodukt i USA med
information om reduceret skadevirkning, herunder at produktet reducerer udledningen af skadelige
og potentielt skadelige kemikalier, samt at videnskabelige studier har vist, at et fuldstændigt skift
fra almindelige cigaretter til produktet betydeligt reducerer den mængde af skadelige og potentielt
skadelige stoffer, som brugeren udsættes for. Ved annonceringen af godkendelsen udtalte FDA
følgende, se bilag 065:
"Data submitted by the company shows that marketing these particular products with the
authorized information could help addicted adult smokers transition away from combusted
cigarettes and reduce their exposure to harmful chemicals, but only if they completely
switch."
En undersøgelse foretaget af Caponnetto m.fl. i 2018, se bilag 066, som er den første uafhængige
undersøgelse, der undersøger kulilte i udåndingsluft ("eCo") fra deltagerne efter brug af to opvar-
mede tobaksprodukter, fandt endvidere følgende (se side 3):
"[…] no eCO elevations during inhalation testing with HTPs [Heated Tobacco Products]
under investigation in any of the study participants. Our findings concur with findings from
e-cigarette studies as well as from manufacturer and independent data on HTPs."
RLE SIM EER
TobReg9 us FDA
chemicals ig priority substances
Percentage reductions of toxicants in gig™ when compared to reference cigarette (3R4F)
(valuescalculated using replicate data per analyte (N=S))
35
Mallock m.fl. analyserede i 2018, se bilag 067, det samlede antal partikler, som er de største bi-
dragsydere til sundhedsrisici ved opvarmede tobaksprodukter. Forfatterne fandt følgende (se side
1):
"[…] levels of major carcinogens are markedly reduced in the emissions of the analysed
HNB product in relation to the conventional tobacco cigarettes and that monitoring these
emissions using standardized machine smoking procedures generates reliable and repro-
ducible data which provide a useful basis to assess exposure and human health risks."
I en systematisk gennemgang af fagfællebedømt litteratur om opvarmede tobaksprodukter foreta-
get af Simonavicius m.fl. i 2018, se bilag 068, blev følgende konkluderet (se side 10):
"[f]ive RCTs [randomised controlled trials] demonstrated that switching from smoking cig-
arettes to using HnB significantly reduces but does not eliminate exposure to HPHC [harmful
and potentially harmful compounds]." (vores understregning)
Det blev under BATs fagfællebedømte videnskabelige forskning vedrørende aerosolen fra BATs
opvarmede tobaksprodukt (gloTM
) konstateret, at der var en 90-99% reducering, sammenlignet
med røg fra en konventionel referencecigaret, i udledningen af de 9 WHO TobReg bestanddele,
som, der er stillet forslag om, skal nedsættes i cigaretrøg, jf. bilag 059, med en gennemsnitlig
reducering på 97,1%, jf. bilag 069. For så vidt angår FDAs (Tobacco Products Scientific Advisory
Committee) forkortede liste over skadelige og potentielt skadelige bestanddele i røg, jf. bilag 060
(undtagen nikotin), var der for aerosolen i det opvarmede tobaksprodukt glo en reducering på
84,6-99,9% pr. produkt med et gennemsnit på 97,5%.
Det fremgår ligeledes af BATs fagfællebedømte videnskabelige forskning publiceret i tidsskriftet
Internal and Emergency Medicine, at der over 6 måneder sker en væsentlig reducering i indikato-
rerne for potentiel skadevirkninger for de rygere, som skifter til udelukkende at bruge BATs opvar-
mede tobaksprodukt glo, sammenlignet med fortsat rygning af cigaretter. Resultaterne viste efter
6 måneder, at et fuldstændigt skift til glo medførte statistisk signifikante ændringer i en række
risikobetonede biomarkører (BoE) og biomarkører for potentielle skadevirkninger (BoPH) sammen-
lignet med fortsat rygning. Det viste, at der i forhold til de fleste af de målte biomarkører var sket
en reducering hos de personer, som udelukkende anvendte glo, som var lig med de resultater, man
kunne konstatere hos de deltagere, der helt var stoppet med at ryge, se bilag 070.
3.5.5 Nikotinposers skadesreducerende virkning
Som beskrevet ovenfor er nikotinposer små porøse portionsposer, der indeholder nikotin, og som
indtages på stort set samme måde som snus (dvs. ved at placere posen under overlæben). Niko-
tinposer adskiller sig dog særligt fra snus ved, at de ikke indeholder tobak.
RLE SIM EER
36
Det britiske Royal College of Physicians har således i sin rapport fra 2007, se bilag 071, konkluderet
på side 161, at:
"[o]n toxicological and epidemiological grounds, some of the Swedish smokeless products
appear to be associated with the lowest potential for harm to health."
Ligeledes har WHO's Study Group on Tobacco Product Regulation i sin rapport fra 2008 på side
273, se bilag 072, konkluderet følgende:
"Among the smokeless tobacco products on the market, products with low levels of nitros-
amines, such as Swedish snus, are considerably less hazardous than cigarettes […]" (vores
understregning)
Idet nikotinposer ikke indeholder tobak, og da der ikke sker nogen forbrænding, og der derfor ikke
opstår røg, medfører disse produkter en mindre risiko for brugerens sundhed end cigaretter og
snus i henhold til den foreliggende dokumentation, forudsat at brugeren fuldstændigt har skiftet
fra cigaretrygning.
Det tyske institut for risikovurdering (Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR)) har i sin foreløbige
vurdering af tobaksfrie nikotinposer, jf. bilag 073, anerkendt, at disse produkter:
"[…] open […] up opportunities to offer cigarette smokers a reduced-risk alternative to
nicotine consumption." (oversat)
Det er også ved BATs fagfællebedømte videnskabelige forskning blevet konstateret, at giftstofni-
veauet i tobaksfrie nikotinposer var væsentlig lavere end for en referencecigaret og snus, og at det
svarede til niveauerne målt ved nikotinerstatningsterapi. I et nyligt studie, hvor der blev foretaget
målinger af 22 giftstoffer, blev der for 20 giftstoffer konstateret, at de i tobaksfrie nikotinposer lå
under niveauet for, hvad der kan påvises sammenlignet med 18 ud af 22 for nikotinerstatningste-
rapi, jf. bilag 074. Derudover kunne det konstateres med udgangspunkt i WHO's TobReg liste over
de 9 giftstoffer, som, der er forslag om, skal nedsættes ved en produktregulering, at giftstofferne
i nikotinposerne var >99% lavere end dem, der blev konstateret i referencecigaretten, og 76%
lavere end i snus.
3.5.6 Skadesreducerende produkter har bidraget til at reducere antallet af rygere
Selvom BATs ikke-brændbare produkter ikke er godkendt til rygestop, og de heller ikke markeds-
føres på den måde, viser dokumentation fra andre lande, at ikke-brændbare produkter har bidraget
til at reducere antallet af rygere.
I Storbritannien, hvor producenterne har rimelige muligheder for at kommunikere om deres pro-
dukter, og der ingen restriktioner er vedrørende smagsstoffer i e-cigaretter, og hvor den engelske
regering og sundhedsmyndighederne har udvist støtte, har der f.eks. været en signifikant nedgang
i antallet af rygere efter og som følge af introduktionen af e-cigaretter.
West m.fl. har i en artikel fra 2016 anslået, at adgangen til e-cigaretter resulterede i, at mellem
16.000 og 22.000 rygere holdt op med at ryge i længere tid i England i løbet af 2014, se bilag 075,
side 1119.
RLE SIM EER
37
Ligeledes har Beard m.fl. i 2016 anslået, at e-cigaretter kan have bidraget med omkring 18.000
yderligere længerevarende eksrygere i England i 2015, se bilag 076, side 8.
Det blev i 2020 i et faktablad udformet af den britiske Action on Smoking and Health ("ASH"), jf.
bilag 077, konstateret, at:
"[o]ver half (58.9%) of current vapers are ex-smokers and the proportion has grown year-
on-year"
og at
"[t]he Annual Population Survey found that smoking prevalence among adults aged 18 and
over in England declined by 5.9 percentage points from 2011 to 2019. In 2011, 19.8% of
adults smoked, falling to 13.9% in 2019; equivalent to a drop from 7.7 million smokers in
2011 to 5.7 million in 2019."
Det britiske Action on Smoking and Health fastslår ligeledes følgende i sin rapport fra 2020, se bilag
077, s. 1:
"As in previous years the main reason given by ex-smokers for vaping is to help them quit
(41%) and prevent relapse (20%)"
Public Health England har senest i en rapport fra februar 2021, se bilag 001, på side 21 anført at:
"Alternative delivery devices such as nicotine vaping products could play a critical role in
reducing the enormous health burden caused by cigarette smoking […]" (vores understreg-
ning)
I rapporten konkluderer Public Health England, at brugen af e-cigaretter er positivt forbundet med
succes ved rygestop, idet over 50.000 rygere helt er holdt op med at ryge med hjælp fra brugen
af e-cigaretter, og at det mest populære hjælpemiddel til brug for rygestop i 2020 var e-cigaretter.
Med henvisning hertil anfører Public Health England på side 201 følgende:
"The extensive use of vaping products in quit attempts in comparison with licensed medi-
cation suggests vaping products may reach more people who smoke and so have more
impact than NRT [Nicotine Replacement Therapy] and varenicline"
I Public Health Englands pressemeddelelse af 23. februar 2021 med titlen "Vaping better than
nicotine replacement therapy for stopping smoking, evidence suggest", se bilag 078, udtaler pro-
fessor John Newton, Director of Health Improvement hos Public Health England, bl.a. følgende på
side 3:
"The best thing that a smoker can do is to stop smoking completely and the evidence shows
that vaping is one of the most effective quit aids available, helping around 50,000 smokers
quit a year." (vores understregning)
I samme pressemeddelelse på side 4 udtaler Michelle Mitchell, Chief Executive hos Cancer Research
UK, endvidere, at:
"[w]e strongly discourage people who haven’t smoked from using [e-cigarettes] particularly
young people. But research so far shows that vaping is less harmful than smoking tobacco
and, as this report emphasises, can help people to stop smoking."
Rapporten er i overensstemmelse med Public Health Englands tidligere konklusioner i rapporten fra
marts 2020, hvortil John Britton, Director of Center for Tobacco & Alcohol studies (UK), anførte
følgende, se bilag 079, side 1:
"Smoking remains the biggest avoidable cause of death and disability in the UK, and using
electronic cigarettes is an effective means of quitting smoking. So these new figures from
PHE are disturbing, and highlight the urgent need for media campaigns to make sure that
all smokers understand that switching to e-cigarettes is one of the most effective ways of
quitting smoking and protecting their health" (vores understregning)
RLE SIM EER
38
I USA, hvor der har været betydelig markedsførings- og distributionsfrihed for ikke-brændbare
produkter, er den nuværende andel af rygere faldet fra 20,9% (21 ud af 100 voksne personer) i
2005 til 14,0% (14 ud af 100 voksne personer) i 2019 i henhold til Centers for Disease Control and
Prevention's National Center for Health Statistics, se bilag 080.
Zhu m.fl. har i 2017 foretaget en vurdering af forbindelsen mellem brug af e-cigaretter og rygeop-
hør i et repræsentativt udsnit af den amerikanske befolkning, se bilag 081. Zhu m.fl. fandt, at
brugere af e-cigaretter havde større sandsynlighed end ikke-brugere for at forsøge på at stoppe
(65,1 % mod 40,1 %), at de havde 70 % større sandsynlighed for at have succes med at holde op
(8,2 % mod 4,8 %), og at den samlede procent for rygeophør i befolkningen steg mellem 2010-
2011 (4,5 %) og 2014-15 (5,6 %), hvilket repræsenterer ca. 350.000 yderligere amerikanske ry-
gere, som stoppede i 2014 til 2015 (se side 1 og 2).
Kalkhoran m.fl. fandt i 2019 i en kohorteundersøgelse af amerikanske voksne cigaretrygere, at
daglig brug af e-cigaretter blev forbundet med højere chancer for længerevarende afholdenhed fra
cigaretrygning i løbet af en toårig periode, sammenlignet med ingen brug af e-cigaretter, se bilag
082. Forfatterne konkluderede følgende på side 728:
"Daily use of e-cigarettes may help some smokers to stop smoking combustible cigarettes".
Farsalinos m.fl. (2020) har undersøgt forholdet mellem brug af e-cigaretter og rygning med ud-
gangspunkt i dataene fra Eurobarometer-undersøgelsen fra 2017 (indhentet af Kommissionen), se
bilag 083. De fandt, at daglig brug af e-cigaretter i EU i 2017 var sjælden for tidligere rygere, som
havde været stoppet i >10 år, og at det var positivt forbundet med nyligt (<5 år) rygestop. Tidligere
daglig brug af e-cigaretter var også positivt forbundet med nyligt (<2 år) rygestop. I sin kommentar
til undersøgelsen anførte Dr. Farsalinos følgende, se bilag 084:
"we found a strong association between current daily e-cigarette use and being a former
(rather than a current) smoker. Specifically, we found that daily e-cigarette use was asso-
ciated with 5-fold higher odds of having quit smoking in 2015-2017, and with 3-fold higher
odds of having quit smoking in 2012-2015. Another important finding of the study was that
e-cigarette use was extremely rare among former smokers who had quit before the availa-
bility of e-cigarettes, showing that e-cigarettes do not result in relapse to an inhalational
habit for these former smokers."
Giovenco m.fl. har i 2017 endvidere vurderet e-cigaretters virkninger på rygeophør, se bilag 085.
De fandt følgende (se side 131):
"[…] over half of daily e-cigarette users (52.2%) quit smoking in the last 5 years, a higher
prevalence than any other demographic or behavioral subgroup. After adjusting for all co-
variates, this group was three times more likely than never e-cigarette users to quit at the
time of the survey."
I en undersøgelse foretaget af Hajek m.fl. i 2019, se bilag 086, hvor der blev udført et vilkårligt
forsøg med e-cigaretter versus nikotinerstatningsterapi, fandt man desuden følgende (se side 8):
"[e]-cigarettes were more effective for smoking cessation than nicotine-replacement ther-
apy in this randomized trial. This is particularly noteworthy given that nicotine replacement
was used under expert guidance, with access to the full range of nicotine-replacement
products […]"
I en undersøgelse foretaget af Levy m.fl. i 2017, se bilag 087, opstillede man en model for den
fremtidige indvirkning på befolkningen, hvis flere rygere i USA skiftede til e-cigaretter. De anslog,
at hvis man tog flere parametre med i betragtning, bl.a. ophør, rygestart og relativ skade, ville dét
at få cigaretrygere til at skifte til brug af e-cigaretter over en 10-årig periode føre til 1,6 til 6,6
millioner færre for tidlige dødsfald i USA i henholdsvis et pessimistisk og et optimistisk scenarie.
Cochrane Collaboration udgav i april 2021 en opdatering af sin fortsatte gennemgang af effekten
af og sikkerheden ved brug af e-cigaretter som hjælp til rygere om at opnå et langvarigt rygestop,
jf. bilag 088. Der blev i denne version af rapporten foretaget en vurdering af resultaterne fra 56
RLE SIM EER
39
studier med 12.804 deltagere i alt, hvoraf de 29 studier er randomiserede kontroltest. Man fandt,
at "[m]ore people probably stop smoking for at least six months using nicotine e-cigarettes than
using nicotine replacement therapy (3 studies, 1498 people), or nicotine-free e-cigarettes (4 ciga-
rettes, 1057 people)".
I det første studie af sin slags har forskere fra Queen Mary universitetet i London undersøgt 135
rygere, som ikke havde været i stand til at stoppe med at ryge med konventionelle metoder. Del-
tagerne blev randomiseret og modtog herefter enten 8-ugers forbrug af nikotinerstatningsterapi
efter eget valg eller en opstartspakke til e-cigaretter med instruktioner om at købe yderligere e-
væsker i de styrker og med de smage, som de ønskede. Der fulgte kun minimal støtte til at gen-
nemføre et rygestop med disse produkter. Resultaterne blev offentliggjort i tidsskriftet Addiction,
jf. bilag 089, og viste, at der var væsentlig forskel på andelen af personer, som helt havde gen-
nemført et rygestop ved opfølgningen efter 6 måneder, idet 19 % af deltagerne, som havde fået
e-cigaretter, havde stoppet med at ryge, i modsætning til 3 % af de personer, som havde modtaget
nikotinerstatningsterapi. Det blev således konkluderet, at:'
"Conclusions in smokers unable to quit using conventional methods, e-cigarettes were more
effective than nicotine replacement therapy in facilitating validated long-term smoking re-
duction and smoking cessation when limited other support was provided."
Erfaringer fra markeder, hvor andre røgfrie alternativer har været tilgængelige i længere tid, støtter
også, at rygere kan gå over til alternative systemer til at få nikotin med tilknyttede fald i antallet af
rygere.
I en rapport fra 2020 vedrørende en undersøgelse af faldet af cigaretsalget i Japan fastslår forfat-
terne således følgende, se bilag 090:
"Between 2011 and 2015, cigarette sales in Japan were declining at a slow but steady pace.
However, the pace of decline in cigarette sales accelerated beginning in 2016, correspond-
ing to the introduction of HTPs into the marketplace."
I en Eurobarometer-undersøgelse fra marts 2017 om europæernes holdning til tobak og elektroni-
ske cigaretter, se bilag 091, rapporterede Sverige for eksempel (se side 8), at antallet af daglige
rygere var 5%, hvilket er langt det laveste nationale niveau i Europa; antallet af daglige rygere i
hele EU er 24%.
Denne lave andel af rygere skyldes til dels adgangen til snus i Sverige. Ramström har i en under-
søgelse fra 2016 herom konkluderet følgende, se bilag 092, side 1:
"[…][s]nus has both contributed to decreasing initiation of smoking and, when used subse-
quent to smoking, appears to facilitate smoking cessation. All these effects suggest that the
availability and use of snus has been a major factor behind Sweden’s record-low prevalence
of smoking and the lowest level of tobacco-related mortality among men in Europe." (vores
understregning)
Norge har oplevet lignende resultater med landets noget nyere vækst i snusforbruget, hvilket har
medvirket til at nedbringe antallet af rygere. Markedsandelen for snus i Norge steg fra 4 % i 1985
til 28 % i 2012, mens det samlede tobaksforbrug faldt med 20,3 % i samme periode. Blandt unge
voksne mænd blev antallet af rygere (daglige og lejlighedsvise) reduceret fra 50 % i 1985 til 21 %
i 2013. Snus var den mest almindelige metode til at stoppe rygning. Navnlig rapporterer Norges
Statistik, at antallet af daglige snusbrugere i 2019 oversteg antallet af daglige rygere, som er faldet
til kun 9 %, se bilag 093, side 1.
Lund m.fl. har i 2014 undersøgt, hvordan adgangen til snus påvirkede det samlede tobaksforbrug,
rygestart og rygestop i Norge, se bilag 094. Undersøgelsen konkluderer på side 11713, at snus har
medvirket til et fald i cigaretforbruget gennem tre mekanismer: (1) som en metode til rygestop,
(2) som et alternativt produkt for nye generationer af forbrugere, der er disponeret til tobak, og
som ellers ville begynde at ryge, og (3) som et alternativ til cigaretter til rygere, som er uvillige til
helt at kvitte tobakken eller finder det vanskeligt at gøre det med traditionelle ophørsteknikker.
RLE SIM EER
40
I forhold til Danmark viste Kommissionens Eurobarometer-undersøgelse i 2021 ligeledes, at den
hyppigst nævnte grund for at begynde at bruge e-cigaretter var at stoppe eller mindske indtagelsen
af tobak, og at 11% af respondenterne i Danmark, som havde stoppet eller forsøgt at stoppe med
at ryge, brugte e-cigaretter, da de stoppede eller forsøgte at stoppe, se bilag 044.
Den ledende årsag til, at rygere bruger e-cigaretter var desuden i 2017, 2018 og 2019, at de ville
stoppe med at bruge tobak, se bilag 040 og bilag 041.
Data i Sundhedsstyrelsens rapporter indikerer også, at rygere skifter til e-cigaretter som et alter-
nativ til at ryge. F.eks. fremgår følgende af Danskernes Rygevaner 2020 - Delrapport 1 (Nikotinaf-
hængighed) (bilag 043) på side 43:
"Figur 6.5.2 viser respondenternes vurdering af e-cigaretternes betydning for tobaksforbru-
get for brugere og tidligere brugere af e-cigaretter. Som det fremgår af figuren, angiver 17
% af e-cigaretbrugerne, at deres cigaretforbrug er upåvirket, mens 36 % angiver, at de
ryger færre cigaretter og 41 % at de er stoppet med at ryge cigaretter, efter at de er
begyndt at bruge e-cigaretter. Blandt de tidligere brugere er billedet anderledes. Her angi-
ver 52 %, at deres cigaretforbrug er upåvirket, 10 % at de ryger færre cigaretter mens 21
% er stoppet med at ryge cigaretter." (vores understregning)
Tallet på 41% viser således, at folk har held med at skifte til e-cigaretter som et alternativ til at
ryge cigaretter.
Det bemærkes, at Sundhedsstyrelsen i 2020 udgav en delrapport om e-cigaretter og opvarmet
tobak, se bilag 095, hvor forholdene om e-cigaretter og opvarmet tobak bliver gennemgået mere i
dybden i forhold til den generelle rapport om "Danskernes rygevaner 2020". På trods af de 41%,
som fremgik af Sundhedsstyrelsens egen rapport, blev det nu anført, at:
"Samtidig er der fortsat begrænset bevis for, at e-cigaretter kan være effektive hjælpemid-
ler til at fremme rygestop […]"
Denne påstand stemmer ikke overens med den foreliggende dokumentation, jf. ovenfor.
3.5.7 Skadesreducerende produkter forårsager ikke udbredt fast nikotinforbrug blandt ikke-rygere
BAT er enig i, at nikotin- og tobaksprodukter skal forbeholdes voksne. Der er imidlertid ikke pålidelig
dokumentation for, at brugen af skadesreducerende produkter skulle forårsage fast nikotinbrug
blandt ikke-rygere, herunder unge.
I et faktablad fra 2019 udarbejdet af britiske Action on Smoking and Health om brugen af e-ciga-
retter blandt unge i Storbritannien, se bilag 096, konstateres således følgende:
"[…] while some young people, particularly those who have tried smoking, experiment with
e-cigarettes, regular use remains low."
Action on Smoking and Health fandt ligeledes følgende:
"[v]aping is much less common among young people who have never smoked. A large
majority of never smokers aged 11-18, 93.8% in total, have either never used an e-cigarette
(87.8%) or are not aware of them (6.0%). Of young people aged 11-18 years old who have
never smoked, 5.5% have ever tried e-cigarettes, 0.8% are current vapers, only 0.1% vape
more than once a week, and not a single never smoker reported vaping daily."
I et faktablad udarbejdet af Action on Smoking and Health i 2019 om brugen af e-cigaretter blandt
voksne i Storbritannien, se bilag 097, side 5, konstateres det ligeledes, at brugen af e-cigaretter
blandt voksne, der aldrig havde røget, var forsvindende lille:
"[…] the proportion of never smokers who vape is 0.8%, compared to 11.7% of ex-smokers
and 19.5% of current smokers. A further 13.3% of ex-smokers report having tried e-ciga-
rettes but are no longer using them."
RLE SIM EER
41
Action on Smoking and Health fandt ligeledes følgende:
"[n]ever smokers who have tried or currently vape are different to smokers both in their
vaping behaviour and in their attitudes to vaping. Only a quarter of never smokers who
reported trying vaping are current users. Only 4% of never smokers who say they currently
or used to use e-cigarettes say they vaped daily. Over a third (36%) of never smokers who
have tried vaping report never using a nicotine containing e-cigarette."
Det britiske Office of National Statistics fandt ligeledes i 2020, at brugen af e-cigaretter blandt
respondenter, der aldrig havde røget før, var meget lille, idet alene 0,4% af disse angav at være
brugere af e-cigaretter i 2019, se bilag 098, side 10.
I en rapport fra Public Health England fra 2018, se bilag 055, fandt man også følgende (se side 6
og 7):
"[d]espite some experimentation with these devices among never smokers, e-cigarettes are
attracting very few young people who have never smoked into regular use"
[…]
"[e]-cigarette use among never smokers in Great Britain remains very rare at less than 1%,
similar to the level of use of nicotine-replacement therapy. Among never smokers who have
ever used e-cigarettes, a minority have used nicotine-containing liquids and the vast ma-
jority have not progressed to regular use."
Disse resultater er underbygget af Public Health Englands rapport i 2019, se bilag 056, hvor føl-
gende fremgår på side 11:
"[i]n England and in Great Britain as a whole, experimentation with [e-cigarettes] has stead-
ily increased in recent years. However, regular use remains low, with 1.7% of 11 to 18 year
olds in Great Britain reporting at least weekly use in 2018 (it was 0.4% among 11 year olds
and 2.6% among 18 year olds). Vaping continues to be associated with smoking. The pro-
portion of young people who have never smoked who use [e-cigarettes] at least weekly
remains very low (0.2% of 11 – 18 year olds in 2018) […]."
Ligeledes er resultaterne underbygget af Public Health Englands nyere rapport fra marts 2020, se
bilag 099. Således anfører Ann McNeill, Professor i Tobacco Addiction ved King's College London
og ledende forfatter af rapporten fra Public Health England (2020), bl.a. følgende om rapporten,
jf. bilag 100:
"In our review we present evidence that suggests in England, vaping has not undermined
declines in adult smoking, and for youth, vaping is mainly concentrated in those who were
already dabbling in cigarette smoking." (vores understregning)
3.5.8 Brug af skadesreducerende produkter fungerer ikke som en indgang til rygning
Den foreliggende evidens fastslår, at brugen af skadesreducerende produkter ikke forårsager en
stigning i forbruget af brændbare tobaksprodukter, se bilag 101. Tværtimod viser evidensen, som
anført i pkt. 3.5.6 ovenfor, at de har virket som en vej ud af rygning for millioner af rygere. Dette
støttes yderligere af nyere videnskabelige rapporter, jf. bilag 102.
BAT har anmodet Dr. Fagerström, som er en anerkendt ekspert i tobak, nikotinafhængighed, ry-
gestop og reducering af skader, om at udfærdige en sagkyndig erklæring. Som beskrevet på side
5 og 6 i den som bilag 103 fremlagte sagkyndige erklæring indhentet af BAT fra Dr. Fagerström er
der:
"[…] no meaningful data […]"
til støtte for sådanne bekymringer om en indgang til rygning. I stedet viser dokumentationen ifølge
Dr. Fagerström, at:
RLE SIM EER
42
"[r]egular use of the devices is confined to current and ex-smokers and use amongst never
smokers remains negligible […]"
samt at
"[r]egular use of electronic cigarettes amongst children and young people is rare and is
confined almost entirely to those who currently or have previously smoked."
Der henvises også til Phillips, der i 2015 - delvist baseret på forskning finansieret af BAT og Imperial
- undersøgte, hvilken dokumentation og hvilke forskningsstrategier, der ville være nødvendige for
empirisk at påvise en indgangsvirkning, se bilag 101. Ifølge disse undersøgelser er den dokumen-
tation, der typisk citeres til støtte for påstandene om en indgangsvirkning, ikke valid (se side 1):
"[i]t is often claimed that low-risk drugs still create harm because of “gateway effects”, in
which they cause the use of a high-risk alternative. Such claims are popular among oppo-
nents of tobacco harm reduction, claiming that low-risk tobacco products (e.g., e-cigarettes,
smokeless tobacco) cause people to start smoking, sometimes backed by empirical studies
that ostensibly support the claim. However, these studies consistently ignore the obvious
alternative causal pathways, particularly that observed associations might represent causa-
tion in the opposite direction (smoking causes people to seek low-risk alternatives) or con-
founding (the same individual characteristics increase the chance of using any tobacco
product). Due to these complications, any useful analysis must deal with simultaneity and
confounding by common cause. In practice, existing analyses seem almost as if they were
designed to provide teaching examples about drawing simplistic and unsupported causal
conclusions from observed associations."
Det blev i et studie offentliggjort i Nicotine & Tobacco Research også konstateret for nylig, at
antallet af nuværende rygere blandt skoleelever på 12. klassetrin i USA er faldet hurtigere efter, at
e-cigaretter er kommet på markedet, og at brugen af e-cigaretter stort set er koncentreret blandt
de unge, som deler karaktertræk med dem, som var rygere før, at e-cigaretter kom frem, hvilket
kunne tyde på, at e-cigaretter kan have erstattet cigaretrygning i USA, se bilag 104.
Set fra et dansk perspektiv er der heller ikke nogen støtte for antagelsen om, at brug af e-cigaretter
fører over i et forbrug af almindelige cigaretter, tværtimod. Følgende fremgår f.eks. af E-cigaretter
og Helbred (2019) på side 2, se bilag 105:
Under 1% af voksne aldrig-rygere bruger eller har brugt e-cigaretter. Dvs. at e-cigaretter
hovedsageligt anvendes af tidligere eller nuværende rygere i den voksne aldersgruppe.
Disse tal skal tages med forbehold pga. lavt antal af respondenter i gruppen. (vores under-
stregning)
3.5.9 Smagsstoffer kan spille en vigtig rolle i at hjælpe voksne rygere med at betragte e-cigaretter som
tilfredsstillende alternativer til almindelige cigaretter
Et forbud mod alle kendetegnende aromaer i e-cigaretter, undtagen tobak og mentol, vil mindske
produkternes appel og brugeroplevelsen for mange voksne rygere. Den foreliggende evidens indi-
kerer, at det er et vigtigt element for rygere, som søger et alternativ til cigaretter, at en række
forskellige smagsstoffer til e-cigaretter er tilgængelige.
I en nylig fagfællebedømt undersøgelse offentliggjort i tidsskriftet JAMA, jf. bilag 106, konkluderes
det, at:
"[…] adults who began vaping non-tobacco flavoured e-cigarettes were more likely to quit
smoking than those who vaped tobacco flavours.”
Samme undersøgelse fandt ligeledes, at der ikke er nogen sammenhæng mellem brugen af smags-
stoffer og andelen af unge, der begynder at ryge:
RLE SIM EER
43
"Relative to vaping tobacco flavours, vaping non tobacco-flavoured e-cigarettes was not
associated with increased youth smoking initiation but was associated with an increase in
the odds of adult smoking cessation."
I en undersøgelse fra 2013 af brugere af e-cigaretter, der blev publiceret af International Journal
of Environmental Research and Public Health, se bilag 107, fremgår det på side 7273, at et udvalg
af forskellige smagsstoffer
"[…] appear to contribute to both perceived pleasure and the effort to reduce cigarette
consumption or quit smoking."
Undersøgelsen viste ligeledes, at brugere af e-cigaretter, som skifter fra brændbar tobak, i starten
foretrækker tobaksaromaer. Personer, der i længere tid/permanent har skiftet, foretrækker imid-
lertid produkter uden tobaksaroma. Næsten 70 % af svarpersonerne sagde, at valget mellem flere
smagsstoffer var ”meget vigtigt” i deres forsøg på at stoppe med eller reducere rygning, og at et
forbud mod forskellige smagsstoffer ville nedsætte nydelsen ved e-cigaretter. Desuden sagde næ-
sten halvdelen, at et forbud mod smagsstoffer ville øge cigarettrangen, og 40 % sagde, at det ville
hindre deres chancer for at skifte.
En nyere spørgeundersøgelse med deltagelse af 15.456 voksne rygere i USA, se bilag 108, har vist,
at efter 3 måneder var der 30% større sandsynlighed for, at de deltagere, som kun havde brugt
produkter uden tobaksaroma (mango, agurk, frugt, crème, mentol og mint), havde afholdt sig fra
at ryge i de seneste 30 dage sammenlignet med de deltagere, som udelukkende havde anvendt
tobaksaromaer.
En undersøgelse foretaget af Tackett m.fl. i 2015, se bilag 109, fandt ligeledes, at smagsstoffer
kan være forbundet med højere andele af personer, der holder op med at ryge.
Undersøgelsen foretaget af Farsalinos m.fl. i 2013, se bilag 107, som undersøgte deltagere i alderen
32-49 år, konkluderede tilsvarende, at (se side 7275-7276 og 7279):
"[t]he average score for importance of flavours variability in reducing or quitting smoking
was 4 ("very important")"
og at
"[…] the majority of participants stated that restricting variability of flavours would make
the EC experience less enjoyable while almost half of them answered that it would increase
craving for tobacco cigarettes and would make reducing or completely substituting smoking
less likely."
Undersøgelsen konkluderede, at:
"EC liquid flavourings play a major role in the overall experience of dedicated users and
support the hypothesis that they are important contributors in reducing or eliminating smok-
ing consumption."
En analyse af data fra en spørgeundersøgelse udført af den amerikanske Population Assessment
of Tobacco and Health ("PATH"), jf. bilag 110, har vist, at der var 2½ gang større sandsynlighed
for, at unge rygere, der anvendte en e-cigaret med en enkelt smag (uden tobaksaroma/uden men-
tol), gennemførte et rygestop sammenlignet med dem, som ikke anvendte e-cigaretter. Mens sand-
synligheden for at gennemføre et rygestop var 3 gange større for dem, som anvendte forskellige
smage i deres e-cigaretter (uden tobaksaroma/uden mentol).
Eksperter i folkesundhed har endvidere anerkendt, at aromaer kan spille og spiller en vigtig rolle
for at øge potentialet for, at e-cigaretter kan udgøre et tilfredsstillende alternativ til at ryge ciga-
retter. Nedenfor skal fremhæves en række eksempler herpå:
Clive Bates, som tidligere var leder af en britisk velgørende institution mod rygning, Action on
Smoking and Health (ASH UK), har (se bilag 111) udtalt, at:
RLE SIM EER
44
"[n]on-users should understand that flavours are an important aspect of vaping and inte-
gral to the experience. They are also part of a migration away from tobacco. Initial switchers
tend to favour tobacco flavours but gradually move on to non-tobacco flavours often as part
of a permanent switch from smoking".
Jeff Stier, seniorforsker ved det amerikanske National Center for Public Policy Research beliggende
i Washington og industrikonsulent, har ytret (se bilag 112), at:
"[W]e're also beginning to see scientific data pointing to the benefits of flavours helping
people not only quit smoking, but more importantly, stay off cigarettes."
Han tilføjede hertil:
"[h]umans learn by association. When we associate the pleasure of nicotine with the burnt
tobacco, we think we like burnt tobacco. What flavours help us do is disassociate the pleas-
ure of the nicotine with the burnt tobacco”.
Colin Mendelsohn, som er lektor ved School of Public Health and Community Medicine ved univer-
sitetet i New South Wales i Australien og specialist i tobaksbehandling, har udtalt sig som følger
(se side 23 i bilag 113):
"Flavours are an important part of the appeal of vaping for adult smokers and make the
products attractive as an alternative to smoking, just as flavours are also used to enhance
the appeal of nicotine gum. Banning flavours would likely undermine the use of e-cigarettes
and the public health benefits."
Endvidere har Raymond Niaura, som er professor i Social and Behavioral Sciences ved College of
Global Public Health ved universitet i New York, konstateret, at (se bilag 114):
"A lot of people who want to switch away from tobacco don’t want to be reminded of the
taste and smell of smoking cigarettes".
Disse konklusioner er underbygget af Public Health Englands nyere rapport fra marts 2020, som
ligeledes viser, at et forbud mod smagsaromaer i e-cigaretter - ifølge brugerne selv - vil hindre dem
i at benytte e-cigaretter for at stoppe med at ryge, og det kunne også medføre, at de nuværende
e-cigaretbrugere skubbes over mod ulovlige produkter, se bilag 099.
Det blev endvidere undersøgt i en spørgeundersøgelse, Smokefree Great Britain, udført af ASH i
2019, jf. bilag 097, hvilken virkning et forbud mod e-væsker med aromaer ville have, idet respon-
denterne blev spurgt om, hvad de mente, at de ville gøre, hvis det ikke længere var muligt at bruge
e-væske med aromaer. Omkring en fjerdedel svarede, at de fortsat ville forsøge at få fat på dem
med aromaer. Mindre end 1 ud af 10 e-cigaretbrugere, som anvender e-væsker med aroma, sagde,
at de ville stoppe med at bruge e-cigaretter, og lidt under hver femte sagde, at de enten ville ryge
mere tobak eller ville vende tilbage til at ryge tobak. 1 ud af 10 af deltagerne svarede, at de ville
lave deres egen e-væske med aroma. Disse oplysninger viser de potentielt negative konsekvenser,
som et forbud mod aromaer kunne medføre.
Det blev i en undersøgelse, som Russell m.fl. udførte i 2018 (jf. bilag 115) med deltagelse af
20.836 e-cigaretbrugere i USA, konkluderet, at:
"Restricting the availability of non-tobacco flavours could reduce adult smokers’ interest in
switching to e-cigarettes or rationalize a return to cigarette smoking among frequent e-
cigarette users whose journey towards smoking abstinence started with, progressed to, and
is being sustained by frequent use of e-cigarettes containing non-tobacco flavours."
Det bemærkes i en nylig ekspertrapport indhentet af ASH New Zealand, se bilag 053, at:
"[t]here is a significant risk that loss of broad flavour categories will cause relapse among
e-cigarette users, fewer smokers switching, and development of DIY and black-market fla-
vours – which may be more dangerous."
RLE SIM EER
45
3.5.10 Smag er ikke en bestemmende faktor for, om unge begynder at bruge e-cigaretter
Det er blevet hævdet under lovforberedelsen af 2020-loven, at:
"Smagsstoffer er ifølge Sundhedsstyrelsen en ledende årsag til, at unge prøver tobakspro-
dukter eller e-cigaretter."
Granskes det materiale, som der henvises til under lovforberedelsen af 2020-loven, er det svært at
finde støtte for synspunktet. Tværtimod viser tallene fra Danmark samt undersøgelser og viden-
skabelig forskning i og fra andre lande, at smagen ikke er en ledende årsag til eller bestemmende
faktor, når unge begynder at bruge e-cigaretter.
I rapporten "§RØG – En undersøgelse af tobak, adfærd og regler" (bilag 048) er der blevet stillet
et spørgsmål vedrørende respondenternes smagspræferencer, se side 33-35.
Respondenterne kan angive, om de bruger smag af "tobak", "mentol", "frugt, slik eller andre søde
smage", "spearmint eller anden mint", "alkohol" og/eller "anden smag". Der kunne angives flere
svar. Kategorien "frugt eller slik" er den kategori, som flest har valgt.
Det er imidlertid ikke oplyst, hvad der er baggrunden for de valgte svarmuligheder, og det kan ikke
ud fra svarene konkluderes, at smagsstoffer er en ledende årsag til, at unge prøver e-cigaretter.
Svarene fortæller blot hvilke smagsstoffer, brugerne foretrækker.
I "Danskernes rygevaner 2019 - delrapport 2" er der ligeledes stillet et spørgsmål vedrørende
smagspræferencer. Her er kategorierne inddelt i "frugtsmag", "mentol eller mintsmag", "tobaks-
smag", "slik/sodavandssmag" og "anden smag fx alkohol", se bilag 095, side 16. Der er mulighed
for at afgive flere svar.
Tallene viser, at kategorierne "frugtsmag" og "slik/sodavandssmag" blandt de 15-29 årige er mere
populære end blandt de andre to aldersgrupper. Heraf kan det imidlertid ej heller udledes, at
smagsstoffer skulle være en ledende årsag til, at unge prøver e-cigaretter, idet der ikke spørges
ind til, hvad årsagen har været til, at man startede på e-cigaretter.
Under lovforberedelsen er der også henvist til rapporten "Smagstilsætningers betydning for brug
af snus og e-cigaretter – med fokus på unge i Norden" fra Nordens Velfærdscenter. Om rapporten
er anført følgende (i svaret på spørgsmål 1 og i Sundhedsministeriets "Impact Assessment"), se
bilag 116 og 027:
"En rapport fra Nordens Velfærdscenter fra 2019 konkluderer, at smagstilsætninger er en
ledende årsag til, at børn og unge prøver e-cigaretter. Nye brugere foretrækker især de
søde smagsvarianter som f.eks. slik, frugt, tyggegummi og læskedrikke. Desuden opfattes
e-cigaretter med smag af f.eks. frugt mindre sundhedsskadelige end e-cigaretter med smag
af tobak."
Af rapporten fremgår på side 12, at der ikke er foretaget selvstændige undersøgelser i forbindelse
med udarbejdelsen af den, og at den bygger på søgninger i to gratistjenester, se bilag 117. Det
fremgår desuden af rapportens side 18, at det anbefales at undersøge sammenhængen mellem
smagsstoffer og unges start på at bruge e-cigaretter nærmere.
Undersøgelser og forskning fra udlandet viser desuden, at smagen ikke er en bestemmende faktor,
når unge begynder at bruge e-cigaretter.
Det blev i en undersøgelse udført af Pepper m.fl. (2012), se bilag 118, analyseret, om unge mænd
var villige til at prøve e-cigaretter. Det blev specifikt undersøgt, om der var forskel på responden-
ternes vilje til at forsøge varianter med og uden smag. I undersøgelsen blev det på side 146 kon-
stateret, at:
"[t]he same proportion of respondents were willing to try plain e cigarettes or to try flavored
e cigarettes."
RLE SIM EER
46
I Storbritannien har House of Commons Science and Technology Committee undersøgt spørgsmålet
om e-cigaretters smag og unges rygestart, se bilag 119. I overensstemmelse med tidligere under-
søgelser konkluderede udvalget i sin rapport, som blev offentliggjort i 2018, på side 19, at:
"[…] the risk of the variety and type of flavours being attractive to young non-smokers, who
would be drawn into e-cigarette use, also appears to be negligible."
Forskningen viser også, at det er andre årsager end smag, som fører til, at unge begynder at bruge
e-cigaretter. Nicksic m.fl. har i 2019, se bilag 120, lavet en analyse af en folkeundersøgelse af tobak
og sundhed med henblik på at vurdere årsagerne til voksnes og unges brug af e-cigaretter. Forfat-
terne konkluderede, at der var to generelle faktorer, som fik voksne og unge til at bruge e-cigaretter
– og flere delfaktorer under disse (se side 9 og 6):
"This study found two overarching factors, ”alternative to cigarettes” and ”larger social en-
vironment”, which combine sub-categories to explain main motivators of e-cigarette use."
[…]
"For example, this study found that sub-categories, including peer influences and social
norms, were strongly related to one another through [exploratory factor analysis], and are
part of a larger, latent organizing factor that we called the “larger social environment”. This
factor also included media, advertising, and socializing influences, a category of responses
that speaks to ways in which youth and adults look for cues to use and integrate information
from many sources to make decisions about tobacco use. The larger category of “alternative
to cigarettes” encompasses not just goal-directed use (e.g., to quit cigarette smoking), but
also perceptions about where the product could be used, how acceptable use is, and how
use might affect health."
I denne "faktoranalyse" var "Det fås i en smag, jeg godt kan lide" blot den sjettevigtigste faktor i
kategorien "alternativ til cigaretter", og smagen var ikke vigtig for unge i forhold til den større
kategori om socialt miljø.
Dermed ikke sagt, at smagsstoffer ikke er vigtige. De er vigtige for eksisterende rygere, som ønsker
at migrere fra almindelige cigaretter til e-cigaretter. Men undersøgelserne viser ikke, at smagsstof-
ferne medfører et fast nikotinbrug blandt ikke-rygere (herunder de unge). Det konkluderes eksem-
pelvis i en nylig undersøgelse udført af eksperter fra Yale School of Public Health baseret på be-
svarelser fra mere end 17.000 respondenter i alderen fra 12 til 54 år, at (bilag 106):
"[…] vaping non-tobacco-flavoured e-cigarettes was not associated with increased youth
smoking initiation but was associated with an increase in the odds of adult smoking cessa-
tion."
For så vidt angår forholdet mellem brug af e-cigaretter og rygestop konkluderes det i undersøgel-
sen, at:
"[…] adults who began vaping non-tobacco flavoured e-cigarette were more likely to quit
smoking than those who vaped tobacco flavours.".
Der er således ikke grund til at forvente, at et forbud mod smag vil reducere antallet af unge, der
begynder at bruge e-cigaretter, da det ikke er en afgørende faktor for fast brug af e-cigaretter
blandt de unge.
3.5.11 Den samme regulering for e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og nikotinposer som for
brændbare produkter vil undergrave deres potentielle bidrag til den folkesundhedsmæssige strategi
om at reducere skadesvirkningerne ved tobak
Hvorvidt skadesreducerende produkter kan bidrage til at nedsætte forekomsten af tobaksrelaterede
sygdomme afhænger af, om rygerne tager dem til sig som et tilfredsstillende alternativ til cigaret-
ter. For at opnå dette er det vigtigt, at der er passende muligheder for at kommunikere om disse
produkter og deres reducerede risikoprofil sammenlignet med et fortsat brug af cigaretter, og at
RLE SIM EER
47
der findes mange forskellige valgmuligheder (herunder smag), som passer til de mange forskellige
forbrugerpræferencer.
Hvis man lovgiver om e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og nikotinposer på samme måde
som cigaretter, herunder ved at indføre standardiseret emballage, forbyde smagsstoffer, forbyde
udstilling af produkterne og indføre eller udvide reklameforbud, vil det gøre de pågældende pro-
dukter meget mindre tilgængelige og mindre acceptable som alternativer til konventionelle tobaks-
produkter.
De indførte Tiltag vil forhindre rygere i at blive opmærksomme på og få adgang til en bred vifte af
skadesreducerende produkter, som får opbakning af førende regulerende sundhedsmyndigheder
og eksperter over hele verdenen som værende mindre risikobetonede alternativer til konventionelle
tobaksprodukter, og de vil afskrække rygere, der ellers ikke ville stoppe med at ryge, fra at migrere
helt til sådanne produkter. Dette vil derfor undergrave disse produkters potentielle fordele for fol-
kesundheden, og det risikeres hermed, at hele produktkategorien lukkes ned.
Det britiske Royal College of Physicians anerkendte faren ved at indføre en for vidtgående lovgiv-
ning i sin rapport fra 2016 (bilag 049), hvori det blev anført, at:
"A risk-averse, precautionary approach to e-cigarette regulation can be proposed as a
means of minimising the risk of avoidable harm, eg exposure to toxins in e-cigarette vapour,
renormalisation, gateway progression to smoking, or other real or potential risks. However,
if this approach also makes e-cigarettes less easily accessible, less palatable or acceptable,
more expensive, less consumer friendly or pharmacologically less effective, or inhibits inno-
vation and development of new and improved products, then it causes harm by perpetuat-
ing smoking."
Ved således at indføre den samme regulering som for almindelige cigaretter for skadesreducerende
produkter, herunder krav om den samme standardiserede emballage, og samme krav om begræn-
set udstilling af produkterne og reklameforbud, sender regeringen det forkerte og vildledende bud-
skab, at disse produkter har samme sundhedsrisiko som brændbare tobaksprodukter, hvilket kan
afholde rygere fra at skifte fra cigaretter.
Den foreliggende videnskabelige dokumentation indikerer, at en stigende andel af rygere tror, at
der er den samme risiko ved at anvende e-cigaretter som ved cigaretter. Rapporten fra Public
Health England fra februar 2021, se bilag 001, side 17, viser således, at 38% af rygerne i 2020 var
af den opfattelse, at e-cigaretter var lige så skadelige som almindelige cigaretter. Andelen af rygere,
der mente, at e-cigaretter var mindre skadelige end almindelige cigaretter, var faldet fra 34% i
2019 til 29% i 2020, og 15 % af rygerne i 2020 var af den opfattelse, at e-cigaretter var mere
skadelige end almindelige cigaretter.
Ifølge Public Health England kan fejlopfattelsen af den relative skadevirkning, der er forbundet med
dampprodukter sammenlignet med almindelig rygning, afskrække rygerne fra at skifte til disse
produkter. Ann McNeill, Professor i Tobacco Addiction ved King's College London og ledende for-
fatter af rapporten fra Public Health England (2021) har således anført følgende, se side 3 i bilag
078:
"Our report draws together findings from randomised controlled trials, stop smoking ser-
vices and population studies and concludes that nicotine vaping products are an effective
way of successfully quitting smoking.
What is concerning is that smokers, particularly those from disadvantaged groups, incor-
rectly and increasingly believe that vaping is as harmful as smoking. This is not true and
means fewer smokers try vaping."
Public Health England gentager hermed sin bekymring ytret i deres tidligere rapport fra marts 2020,
se bilag 099, side 97, hvori følgende blev anført:
RLE SIM EER
48
"It is of concern that negative beliefs about the harms from vaping might prevent smokers
from switching to vaping and they would therefore continue to be exposed to the extremely
high levels of harm caused by smoking."
Budskabet i det ovennævnte brev fra 36 uafhængige, internationale eksperter til det hollandske
parlament er da også klar: Hvis skadesreducerende produkter reguleres på samme måde som
cigaretter, undergraves de potentielle fordele for folkesundheden (bilag 52, se side 2):
"Whilst we welcome tighter restrictions on cigarette smoking, treating non-combustible
products such as e-cigarettes in the same way, sends the wrong message that smoke-free
products are as harmful as cigarettes. This will discourage smokers from switching, which
leads to the unintended consequence that cigarette use is prolonged. Obviously this goes
against the Agreement's objective to eradicate smoking." (vores understregning)
At der er sammenhæng mellem rygeres opfattelse af skadevirkningerne ved e-cigaretter og brugen
af e-cigaretter, understøttes endvidere af en rapport udfærdiget af Perski m.fl. i 2020, se bilag 121.
Forfatterne undersøgte her sammenhængen mellem skadeopfattelsen ved e-cigaretter og brugen
heraf blandt rygere i England mellem 2014 og 2019. Forfatterne fandt, at der imellem 2014 og
2019 havde været et fald i andelen af rygere, som var af den opfattelse, at e-cigaretter er mindre
skadelige end cigaretter. Forfatterne fandt ligeledes, at der i samme periode havde været et fald i
andelen af rygere, som angav at være bruger af e-cigaretter. Efter at have korrigeret for eventuelle
fejlfaktorer og trends i markedet konkluderede forfatterne, at der var en stærk sammenhæng mel-
lem rygernes opfattelse af skadevirkningerne ved e-cigaretter og brugen heraf: når andelen af
rygere, som anså e-cigaretter for at være mindre skadelige end cigaretter, faldt med 1%, faldt
brugen af e-cigaretter tilsvarende med 0,48%. I rapporten anfører forfatterne hertil følgende på
side 8:
" […] our results highlight the need for an increase in media portrayals and public health
campaigns focusing on the reduced health harms by switching from combustible tobacco to
e-cigarettes […]"
I en rapport fra Frankfurt University Institute for Addiction Research fra oktober 2020 konstateres
endvidere følgende, se bilag 122, side 4:
"There is a need to provide reliable, neutral guidance for smokers and users of e-cigarettes
on choosing suitable products and also to lower barriers to switching to alternative products
not involving burning tobacco (e.g. tobacco heaters and e-cigarettes).
In the view of the authors, there is an absolute ethical necessity of pursuing a policy of
providing differentiated information on the risks or, in other words, of stating unequivocally
that e-cigarettes and tobacco heaters are not harmless, but constitute a less harmful alter-
native to continuing to smoke if otherwise smokers cannot manage to refrain from smoking
tobacco cigarettes, which are far more harmful."
BAT har indhentet en sagkyndig erklæring hos Russell S. Winer, William Joyce Professor of Mar-
keting and Deputy Chair of the Marketing Department hos Stern School of Business, New York
University, se bilag 123.
Professor Winer udtaler sig om, hvorvidt indførelse af strenge regler om markedsføring af skades-
reducerende produkter indenfor tobaksområdet kan skade opmærksomheden på disse produkter
og deres potentiale med hensyn til at nedsætte andelen af rygning og rygerelaterede sygdomme
hos eksisterende voksne brugere af tobak og nikotin, som ikke ønsker at ophøre med at bruge
tobak og/eller nikotin. Professor Winer anfører bl.a. på side 8, at:
"[…] marketing communications are necessary to prevent and clear up consumer confusion
and misperceptions about PRRPs [Potentially Risk Reducing Products]. There is an increas-
ing body of literature that consumers are confused and ill-informed about the relative risks
of PRRPs in relation to combustible cigarettes, and that those misperceptions are growing.
For example, a large number of consumers in many markets believe that PRRPs such as e-
cigarettes and snus are as risky, if not more risky, than combustible cigarettes. Allowing
RLE SIM EER
49
firms that sell PRRPs to provide accurate information about the comparative risks of these
products compared to combustible cigarettes could serve a very important educational func-
tion and better align consumer beliefs about these products with the available scientific
evidence. Moreover, restricting firms’ abilities to market such products and inform consum-
ers of their attributes have real potential to undermine public health efforts to move smokers
who do not want to stop using nicotine towards PRRP use."
3.5.12 Restriktioner i kommunikationen om skadesreducerende produkter samt forbud mod smagsstoffer
i e-cigaretter gør det sværere at opnå viden om og bruge produkterne
Der vil med indførelsen af kravet om standardiseret emballage og forbud mod udstilling af de
skadesreducerende produkter samt reklameforbuddet i forhold til disse produkter blive skabt bar-
rierer for forbrugernes bevidsthed herom, og dette gælder særligt set i lyset af, at disse produkter
befinder sig på et tidligt trin i deres produktcyklus, og forbrugerne derfor stort set ikke kender
noget til dem sammenlignet med cigaretter.
Brug af forskellig emballage og synlig udstilling af produkterne hjælper forbrugerne med at gen-
kende deres foretrukne brand og skelne det fra andre brands. Det forhindrer endvidere forvirring
og fejltagelser hos kunderne, fordi de tydeligt kan skelne mellem de fremviste brands og dermed
anmode om deres foretrukne brand. Det gør desuden kunderne opmærksomme på nye produkter,
når de bliver tilgængelige.
Sundhedsministeriet har ikke dokumenteret, at Tiltagene vil medføre en styrkelse af folkesundhe-
den samlet set.
Indførelsen af standardiseret emballage, udstillingsforbud samt indførelse og udvidelse af reklame-
forbud risikerer tværtimod at undergrave forbrugernes evne til at foretage oplyste valg, ligesom
det kan afholde rygere fra at anvende skadesreducerende produkter indenfor tobaksområdet som
et alternativ til cigaretter.
Et forbud mod næsten alle smagsstoffer i e-cigaretter vil også i høj grad begrænse tilgængelighe-
den af en række mindre risikobetonede alternativer for voksne rygere, som gerne vil skifte væk fra
brændbare tobaksprodukter.
I sin sagkyndige erklæring (indhentet af BAT) forklarer professor Winer, at markedsføringsfrihed
er afgørende for at udvide kendskabet til ikke brændbare produkter, se bilag 123, s. 6 og 7:
"In new and growing product markets, such as the PRRP market, the first objective of
marketing is to make a product that consumers want and to make consumers aware of the
product including its function, how to use it, where to buy it and its cost. Simply put, the
success of new and growing product categories rests and falls on the ability of firms to
develop a product that meets consumers' needs and to communicate with potential con-
sumers (here, existing adult tobacco and nicotine users) about the existence of the product,
its features and potential differences when compared to smoking. Without such communi-
cations, these consumers will remain "in the dark" about new products, and not avail them-
selves of these products due to their lack of awareness, information or confusion about
them.
Marketing freedoms for PRRPs are critical to a firm’s ability to inform existing adult tobacco
and nicotine users about PRRPs and their unique attributes and differences when compared
to cigarettes. Through firm communications, advertising and other forms of promotion,
firms can create awareness of PRRPs amongst existing tobacco and nicotine users, inform
them of the products' and brands' features and generate interest and trial use among these
consumers who would otherwise continue to smoke by tapping into their pre-existing pref-
erences, which for many adult tobacco and nicotine users may include wanting to enjoy the
sensorial and pharmacological effects of nicotine but in ways that may pose lower health
risks than from smoking combustible cigarettes."
RLE SIM EER
50
3.5.13 Tiltagene vil sandsynligvis føre til utilsigtede negative konsekvenser for folkesundheden
Tiltagene vil kunne medføre, at tidligere rygere, som nu er brugere af skadesreducerende produk-
ter, kan begynde at ryge igen, og at færre rygere helt skifter til disse produkter. De kan også være
grobund for det illegale marked, så forbrugerne forhindres i at købe deres foretrukne produkter fra
legitime producenter, hvilket vil gøre det sværere at skelne de lovlige produkter fra de (ikke-regu-
lerede) ulovlige produkter og vil hindre kendskab og adgang til lovlige produkter. Et forbud mod
aromaer i e-cigaretter vil også kunne medføre, at der vil være en andel af e-cigaretbrugere, som
vil fremstille deres egne e-væsker med smag ved at bruge ingredienser, som de kan købe på
internettet eller fra uformelle forhandlere med den risiko, som det nu medfører. Derudover vil
indførelsen af den samme regulering for produkter, der er mindre risikobetonede, som for cigaretter
kunne fastholde den nuværende fejlopfattelse, der er omkring den relative risiko ved disse produk-
ter, og det vil kunne afholde rygere fra at helt skifte over til skadesreducerende produkter.
At der opstår en øget risiko for ulovlig handel, når der indføres restriktioner for lovlige produkter,
er ligeledes blevet anerkendt af det amerikanske FDA i forhold til et forbud mod aromaer. FDA har
i sin vejledning fra januar 2020 benævnt “Enforcement Priorities for Electronic Nicotine Delivery
Systems (ENDS) and Other Deemed Products on the Market Without Premarket Authorization”, se
bilag 124, anført, at man er klar over, at:
"[…] removal of some of the most popular products from the market may be accompanied
by an increase in black market versions of these products that may pose additional health
and safety risks to consumers beyond those of the authentic products."
FDA bemærker set i lyset af den yderligere risiko, der er ved disse sortbørsprodukter, og behovet
for en øget indsats på området, at:
"[…] the potential that they contain harmful chemicals or constituents that are not present
in other products, that they are manufactured using comparatively poor quality controls,
and that they are designed in ways that facilitate modifications by distributors or users – all
of which increase the risk of adverse events."
3.5.14 Emballage, logoer, mv. må i forvejen ikke appellere til børn og unge
En af Sundhedsministeriets grunde til at indføre standardiseret emballage for e-cigaretter og op-
varmede tobaksprodukter (og cigaretter) er at undgå, at emballage og logoerne herpå appellerer
til børn og unge. Det antydes dermed, at der retligt og faktisk består et problem, fordi emballager
og logoer angiveligt i dag skulle appellere til børn og unge, og at dette skulle medvirke til, at børn
og unge begynder at bruge e-cigaretter.
Retligt eksisterede der allerede regler, som modvirkede, at e-cigaretter, beholdere og emballagen
hertil skulle virke appellerende over for børn og unge. Et generelt reklameforbud for e-cigaretter
følger f.eks. af E-cigaretlovens § 16, hvor det fremgår, at der ikke må reklameres for e-cigaretter
og genopfyldningsbeholdere med eller uden nikotin over for offentligheden. Reklameforbuddet om-
fattede i henhold § 16, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 1778 om kvalitet, mærkning, alderskontrolsy-
stem og reklame m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere m.v. (nu ophævet)
blandt andet følgende forhold:
"1) Brug af et navn, mærke, symbol eller andre kendetegn, der hovedsagelig er kendt fra
elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere, i reklame for andre varer og tjeneste-
ydelser.
2) Markedsføring af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere ved hjælp af et
navn, mærke, symbol eller andre kendetegn, der er kendt som eller i brug som mærke for
andre varer og tjenesteydelser.
3) Markedsføring af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere ved hjælp af navne,
mærker, symboler, figurer eller lignende, der hovedsageligt henvender sig til børn og unge
under 18 år.
RLE SIM EER
51
4) Brug af layout, udformning eller bestemte farvesammensætninger, der forbindes med
bestemte elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere.
5) Brug af genkendelige elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere i reklame for
andre varer og tjenesteydelser." (vores understregning)
Hertil kommer, at der gælder et forbud mod at benytte elementer eller træk på emballagen, der
kan give et fejlagtigt billede af produkternes formål, anvendelse eller virkninger, se E-cigaretlovens
§ 8 samt §§ 11-12 i bekendtgørelse nr. 1778 om kvalitet, mærkning, alderskontrolsystem og re-
klame m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere m.v. (nu ophævet).
Ses der nærmere på de faktiske forhold på markedet, er det svært at se, at der skulle eksistere et
branding-problem specifikt i forhold til børn og unge. Sikkerhedsstyrelsen blev i 2020 i forbindelse
med en aktindsigtsanmodning (bilag 125) bedt om at oplyse hvor mange produkter (e-væsker og
hardware), som Sikkerhedsstyrelsen havde indsamlet til kontrol, siden E-cigaretloven blev indført,
og hvor mange af disse produkter, som appellerede til børn. Sikkerhedsstyrelsen oplyste, at de
havde indsamlet 397 e-væsker og 309 e-cigaretter til kontrol, og at 690 af disse produkter var
blevet evalueret i forhold til, om de appellerede til børn. Ud af de 690 produkter var der kun 1
produkt, som ifølge Sikkerhedsstyrelsen appellerede til børn.
Det bemærkes, at alle former for reklame for opvarmede tobaksprodukter som udgangspunkt var
og fortsat er forbudt, jf. Tobaksvarelovens § 3.
4 ANBRINGENDER
4.1 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er i strid
med Tobaksvaredirektivets artikel 24
4.1.1 Medlemsstaterne må ikke i henhold til Tobaksvaredirektivets artikel 24 indføre krav om standardi-
seret emballage for e-cigaretter
Følgende fremgår af tobaksvaredirektivets artikel 24:
"1. Medlemsstaterne må ikke af hensyn vedrørende aspekter, der er omfattet af dette di-
rektiv, jf. dog denne artikels stk. 2 og 3, forbyde eller begrænse markedsføringen af tobak
eller relaterede produkter, der er i overensstemmelse med dette direktiv.
2. Dette direktiv berører ikke en medlemsstats ret til at opretholde eller indføre yderligere
krav, som finder anvendelse på alle produkter, der markedsføres i medlemsstaten, i forbin-
delse med standardiseringen af tobaksvarers emballage, når det er berettiget af hensyn til
folkesundheden, idet der tages hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres
med dette direktiv. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til målet og må ikke
udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen
mellem medlemsstaterne. Disse foranstaltninger meddeles til Kommissionen sammen med
begrundelsen for at opretholde eller indføre dem.
3. En medlemsstat kan også forbyde en bestemt kategori af tobaksvarer eller relaterede
produkter på grund af de særlige forhold i den pågældende medlemsstat, hvis bestemmel-
serne er berettiget på grund af behovet for at beskytte folkesundheden, idet der tages
hensyn til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres med dette direktiv. Sådanne
nationale bestemmelser meddeles til Kommissionen sammen med begrundelsen for at ind-
føre dem. Kommissionen godkender eller forkaster inden for seks måneder efter at have
modtaget meddelelsen omhandlet i dette stykke de nationale bestemmelser efter, under
hensyntagen til det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, der sikres med dette direktiv, at have
efterprøvet, hvorvidt de er begrundede, nødvendige og står i rimeligt forhold til målet, og
om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhande-
len mellem medlemsstaterne. Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse inden for
denne periode på seks måneder, betragtes de nationale bestemmelser som godkendt." (vo-
res understregninger)
RLE SIM EER
52
Artikel 24, stk. 1, udgør en traditionel fri bevægeligheds bestemmelse, og medlemsstaterne må
ikke i henhold til denne bestemmelse forbyde eller begrænse et produkt, der er i overensstemmelse
med et direktiv, af regulatoriske årsager, som adresseres i det pågældende direktiv. Der findes
mange direktiver om harmonisering i EU, som indeholder sådanne bestemmelser, som udgør es-
sensen af EU-harmoniseringslovgivning. Formålet hermed er, at der skal være et fælles regelsæt,
som gælder i alle medlemsstater, så et produkt kan sælges i hele EU.
Artikel 24, stk. 2 og 3, udgør undtagelser til den generelle regel i artikel 24, stk. 1. I henhold til
praksis fra EU-domstolen skal undtagelser fortolkes snævert (jf. bl.a. C-333/08, Kommissionen mod
Frankrig, præmis 87). Det er undtagelsen i artikel 24, stk. 2, som potentielt er relevant i henhold
til kravet om standardiseret emballage.
Imidlertid vedrører artikel 24, stk. 2, kun tobaksprodukter og ikke e-cigaretter. Det må hermed
forudsætningsvis antages, at e-cigaretter med en emballage, som lever op til kravene i Tobakssva-
redirektivets artikel 20, hvormed der sikres et højt niveau af sundhedsbeskyttelse ved indførelsen
af en indskærpet regulering af emballagekravene, må være tilladt i Danmark. Dette kan ikke af-
hænge af en proportionalitetsvurdering i forhold til de i Danmark indførte Tiltag om standardiseret
emballage for e-cigaretter.
4.1.2 Der er med artikel 24, stk. 2, ikke grundlag for at indføre standardiseret emballage for opvarmede
tobaksprodukter
Det er i henhold til Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, ikke tilladt for medlemsstaterne at
indføre standardiseret emballage for opvarmede tobaksprodukter.
Opvarmede tobaksprodukter er for det første en "røgfri tobaksvare" som defineret i Tobaksvaredi-
rektivets artikel 2, 5), idet de er "en tobaksvare, der ikke forbruges via en forbrændingsproces
[…]". Det skal i den forbindelse fremhæves, at EU-reglerne om mærkning af sådanne produkter er
væsentlig mildere end for "røgtobak" (herunder f.eks. cigaretter).
I modsætning til røgtobak (såsom cigaretter) er der ikke krav om, at røgfrie tobaksvarer skal på-
føres kombinerede sundhedsadvarsler med lidet tillokkende billedadvarsler fra EU's billedsamling,
som skal dække 65 % af cigaretpakkens forside og bagside (Tobaksvaredirektivets artikel 10).
Derudover er der ikke krav om, at der på opvarmede tobaksprodukter skal være en informations-
meddelelse i henhold til Tobaksvaredirektivets artikel 9, stk. 2, om at "Tobaksrøg indeholder over
70 kræftfremkaldende stoffer." En sådan informationsmeddelelse ville dække 50 af den sideover-
flade på cigaretpakken, hvorpå den var påtrykt (Tobaksvaredirektivets artikel 9, stk. 3, 5. afsnit).
Endelig bemærkes det, at den påkrævede sundhedsadvarsel ikke skal være ligeså opmærksom-
hedsfangende som "Rygning dræber — stop i dag" eller "Rygning dræber" (jf. Tobaksvaredirekti-
vets artikel 9, stk. 1), men snarere den mildere advarsel om, at "Denne tobaksvare skader dit
helbred og er afhængighedsskabende" (jf. Tobaksvaredirektivets artikel 12, stk. 1). Selvom denne
sundhedsadvarsel skal være anbragt på den største overflade på produktpakningen (almindeligvis
forsiden og bagsiden), skal den kun dække 30 % af overfladearealet (jf. artikel 12, stk. 2).
Det står på baggrund af ovenstående klart, at der i Tobaksvaredirektivet skelnes mellem de ind-
skærpede mærkningskrav for røgtobak på den ene side og de mindre byrdefulde regler for røgfri
tobaksvarer på den anden side (herunder opvarmede tobaksprodukter).
Den i henhold til Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, gældende undtagelse, hvormed standar-
diseret emballage kan indføres, når det er berettiget af hensyn til folkesundheden, skal således
læses i lyset af denne sondring. Den eneste rimelige konklusion må være, at det ikke kan have
været lovgivers hensigt, at standardiseret emballage også skulle være tilladt for opvarmede to-
baksprodukter, når disse produkter er undtaget næsten alle de andre mærkningsbegrænsninger
som røgfri tobaksvarer. Det ville tydeligvis være i strid med opbygningen og logikken i Tobaksva-
redirektivet, hvis bestemmelsen skulle læses på denne måde, og derfor må en læsning der fører
til, at medlemsstaterne kan indføre standardiseret emballage for opvarmede tobaksprodukter, være
forkert.
RLE SIM EER
53
For det andet vil en fortolkning, hvorefter det i henhold til EU-lovgivningen ikke er tilladt at indføre
standardiseret emballage for opvarmede tobaksprodukter, være i overensstemmelse med WHO's
Rammekonvention. Selvom Rammekonventionens artikel 11 vedrører mærkningen af tobakspro-
dukter, og det foreslås i retningslinjerne for implementering af artikel 11, at indførelsen af standar-
diseret emballage skal være en valgmulighed, så gælder Rammekonventionen kun for tobakspro-
dukter "som er fremstillet til at ryge, sutte, tygge eller sniffe" (Rammekonventionens artikel 1, f)).
Opvarmede tobaksprodukter indtages ved, at brugeren inhalerer den damp, som dannes ved op-
varmningen af en tobaksstang i et elektrisk apparat, og de falder således ikke ind under de oven-
nævnte kategorier. Det følger derfor herefter, at Rammekonventionens mærkningsregler (herunder
den mulige indførelse af standardiseret emballage) ikke gælder for opvarmede tobaksprodukter.
Endelig bemærkes det, at selv hvis indførelsen af standardiseret emballage for opvarmede tobaks-
produkter var tilladt i henhold til Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, (hvilket det ikke er), så
ville Danmark skulle påvise, at tiltaget om indførelse af standardiseret emballage er berettiget af
hensyn til folkesundheden, at det er proportionelt og ikke udgør et middel til vilkårlig forskelsbe-
handling eller en skjult begrænsning af samhandelen.
Det er disse betingelser, som EU-domstolen har lagt til grund igennem en lang årrække i henhold
til TEUF artikel 36, som udgør den generelle undtagelse til princippet om varernes frie bevægelig-
hed i TEUF artikel 34. De relevante grænser er senest blevet opsummeret i sag C-663/18 (Kana-
vape), præmis 84-91.
Det gentages i EU-domstolens afgørelse, at medlemsstaterne skal kunne leve op til meget strenge
betingelser for at kunne berettige en restriktion ud fra et hensyn til folkesundheden. Der skal i den
forbindelse fremhæves følgende:
(a) Medlemsstaterne skal kunne godtgøre den reelle påståede risiko for den offentlige sundhed
(præmis 88) på baggrund af "de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og
de seneste internationale forskningsresultater" (præmis 91),
(b) Medlemsstaterne skal overholde proportionalitetsprincippet, dvs. at det skal begrænses til
det reelt nødvendige for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed (præmis 89),
(c) Medlemsstaterne skal kunne påvise, at restriktionen reelt opfylder hensynet om at nå for-
målet på en sammenhængende og systematisk måde (præmis 84). Dette bør i princippet
forhindre regler, hvori der sondres mellem behandlingen af to forskellige produkter med
samme risikoprofil.
Sundhedsministeriet har i nærværende sag ikke løftet sin bevisbyrde i forhold til de tre ovennævnte
punkter, jf. afsnit 4.5 nedenfor.
Det følger på ovenstående baggrund, at Sundhedsministeriet ikke har opfyldt betingelserne i hen-
hold til Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 2, vedrørende indførelsen af standardiseret emballage
for opvarmede tobaksprodukter, og at tiltaget herom derfor er ulovligt.
4.2 Indførelsen af standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksproduk-
ter er i strid med Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde ("TEUF") artikel
34
Indførelsen af standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er ud over
at være i strid med Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 1, også i strid med TEUF artikel 34.
Der er fast EU praksis for, at mærkningskrav, såsom standardiseret emballage, skal betragtes som
et produktkrav, som vil stride mod artikel 34 TEUF (jf. f.eks. C-470/93 Mars), med mindre det er
begrundet i hensynet til samfundets interesser og i dette tilfælde hensynet til folkesundheden i
henhold til artikel 36 TEUF. Det er ikke tilfældet her, hvor betingelserne fastlagt i Kanavape sagen
som nævnt ovenfor ikke er opfyldt, jf. også afsnit 4.5 nedenfor.
RLE SIM EER
54
4.3 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter udgør et ek-
spropriativt indgreb uden erstatning
4.3.1 Indledning
Som redegjort for under sagsfremstillingen er BAT indehaver af en række varemærker (intellektu-
elle ejendomsrettigheder), se afsnit 3.2.
Varemærker er omfattet af ejendomsbegrebet i grundlovens § 73 og Den Europæiske Menneske-
retskonventions ("EMRK") Tillægsprotokol ("TP") 1 art. 1. Det følger af Den Europæiske Unions
Charter om Grundlæggende Rettigheder ("EUC") art. 17 (2), at intellektuel ejendomsret er beskyt-
tet.
Det gøres gældende, at tiltaget om standardiserede pakker er i strid grundlovens § 73, EMRK TP 1
art. 1 og EUC art. 17.
Tiltaget om standardiserede pakker udgør således et ekspropriativt indgreb i BATs varemærkeret-
tigheder. Indgrebet er ikke krævet af almenvellet, og det er under alle omstændigheder ikke sket
mod fuld erstatning.
4.3.2 I strid med grundlovens § 73
Følgende fremgår af grundlovens § 73:
"Stk. 1 Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor
almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning.
[…]
Stk. 3. Ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighed og erstatningens stør-
relse kan indbringes for domstolene. Prøvelsen af erstatningens størrelse kan ved lov hen-
lægges til domstole oprettet i dette øjemed." (vores understregninger)
Der er således betingelser om, at Tiltagene skal være indført ved lov, at de skal være krævet af
almenvellet, at de skal vedrøre afståelse af ejendom, og de kan kun ske mod fuldstændig erstat-
ning.
Det erklærede formål med indførelsen af Tiltagene, som er indført ved lov, er at fremme folke-
sundheden. Det gøres gældende, at betingelsen grundlovens § 73 om, at indgrebet skal være
"krævet" af almenvellet, dermed ikke er opfyldt i forhold til tiltaget om indførelse af standardiseret
emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter. Tiltaget er ikke blot ikke krævet af al-
menvellet, men det ville reelt være skadeligt for almenvellet, idet det hermed undergraver skades-
reducerende produkter og fastholder brugen af de mere risikable brændbare tobaksprodukter, jf.
afsnit 3.5 ovenfor og afsnit 4.5 nedenfor. Allerede derfor er der tale om et ugyldigt indgreb i strid
med grundlovens § 73.
Hvis retten måtte finde, at standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksproduk-
ter er krævet af almenvellet, da bemærkes, at indgrebet medfører, at der sker en afståelse af BATs
varemærkerettigheder.
Et varemærke giver indehaveren en forbudsret, men et varemærke giver også indehaveren en
brugsret. Akkurat som forbudsrettigheden ikke er absolut, kan brugsrettigheden også underlægges
konkrete begrænsninger fra lovgivers side. Imidlertid er der med tiltaget om standardiseret embal-
lage ikke blot tale om en regulering af brug af BATs figurmærker og andre af BATs ikke-ordmærker
der kunne bruges på pakkerne (i det følgende blot "figurmærker"), men et krav om decideret
afståelse heraf.
At varemærker indeholder brugsbeføjelser, er anerkendt i varemærkelovens tekst. Varemærkelo-
vens § 4, stk. 1, vedrører således varemærkeindehaverens "eneret".
RLE SIM EER
55
Det er tillige anerkendt i litteraturen, at varemærker både indeholder den negative forbudsret og
den positive brugsret. Som eksempel anføres følgende i Palle Bo Madsen, Markedsret 3, 7. udgave,
2020:
"Immaterialrettens eneretskonstruktion kan siges at rumme såvel en positiv som en negativ
funktion, nemlig dels rettighedshaverens ret til selv at råde over det pågældende fænomen
og dels hans ret til at hindre andre i at gøre det. Der er tale om forskellige former for
eksklusiv udnyttelsesret, og kernen i de fleste immaterialrettigheder består af en mere eller
mindre omfattende markedseksklusivitet."
Retten til at bruge sine varemærker følger også forudsætningsvis af EU-Domstolens afgørelser i
bl.a. C-491/01 British American Tobacco og C-477/14 Pillbox.
Et varemærkes funktion er at angive, hvor varen kommer fra, og at identificere produktet ved at
adskille det fra konkurrenternes produkter. Varemærker er også et symbol på et produkts kvalitet
og karakteristiske træk og udgør en garanti for, at varerne eller tjenesterne lever op til forventnin-
gerne. Varemærker er essentielle for at sikre effektiv konkurrence på markedet, idet det herigen-
nem er muligt for virksomhederne at identificere og differentiere deres produkter i henhold til andet
end bare prisen. De spiller en vigtig rolle for at gøre markedsindtrængning muligt og især for nyere
produkter såsom skadesreducerende produkter på tobaksområdet. Varemærker kan kun udfylde
denne funktion, hvis de kan anvendes effektivt, og brugsretten er den eneste måde, hvorpå en
indehaver kan indarbejde og bevare stærke eller velkendte varemærker.
Ved at fjerne BATs mulighed for at gøre brug af sine figurmærker griber reglerne om standardiseret
emballage ind i indholdet af BATs varemærkerettigheder ved at forhindre anvendelsen af figur-
mærkerne, og det udgør en afståelse af kernen i rettighederne.
Sundhedsministeriet har anerkendt i sit kommenterede høringsnotat af 8. oktober 2020 (bilag 026),
at der eksisterer en "ret" til have et varemærke på pakkerne, altså en brugsret. Sundhedsministeriet
har imidlertid begrundet lovligheden af tiltaget med, at producenterne af de berørte produkter
forsat har
"[…] ret til at have deres navn på [produkterne][…]" (vores understregning)
I hidtidige sager ved EU-Domstolen om lovligheden af lovindgreb, der begrænsede anvendelsen af
varemærker, har EU-Domstolen lagt vægt på, om der stadig var mulighed for anvendelsen af va-
remærker på pakkerne. Sag C-491/01 British American Tobacco vedrørte bl.a. spørgsmålet om,
hvorvidt kravet om påføring af sundhedsadvarsler på cigaretpakker var proportionalt, da det be-
grænsede producenternes mulighed for at vise deres figurmærker. Her anførte EU-Domstolen i
præmis 132:
"Derfor har fællesskabslovgiver ikke ved i direktivets artikel 5 at forhøje procentsatserne for
de flader, der skal dækkes af disse oplysninger og af advarsler på visse sider af tobaksva-
repakkerne, i et forhold, der lader et tilstrækkeligt areal forblive tilbage til, at fabrikanterne
af disse varer dér kan anføre andre forhold, navnlig forhold vedrørende deres varemærker,
overskredet grænserne for det skøn, der tilkommer fællesskabslovgiver på området." (vores
understregning)
På tilsvarende vis lagde EU-Domstolen i sag C-477/14 Pillbox - om en række krav i artikel 20 i
Tobaksvaredirektivet - vægt på, at der ikke var tale om ekspropriation, da artikel 20 ikke decideret
hindrede anvendelsen af klagers varemærkerettigheder.
Med kravet om standardiseret emballage efterlades ikke nogen mulighed for anvendelse af BATs
figurmærker. Ordmærker (som er begrænset til produktnavnet, og som kun i standardiseret form
må vises for rygerne) og figurmærker (som ikke er tilladt) er to selvstændige rettigheder. Danske
myndigheder behandler normalt også ordmærker og figurmærker som selvstændige og forskellige
rettigheder. Blot fordi der ikke sker ekspropriation af nogle af BATs ordmærker (selvom anvendel-
sen heraf i høj grad er blevet hindret), er det ikke ensbetydende med, at der ikke sker ekspropria-
tion af BATs figurmærker (uden betaling af erstatning).
RLE SIM EER
56
Det bemærkes, at BAT har brugt og opbygget sin danske varemærkeportefølje ud fra antagelsen
om, at alle varemærkerne vil kunne benyttes. Som nævnt under pkt. 3.3.3.1 udtrykt lovgiver så
sent som i 2016 udtrykte lovgiver, at det:
"[…] ikke [er] hensigten at fastsætte andre krav til produkternes mærkning end dem, der
fremgår af tobaksvaredirektivet artikel 20, stk. 4 […]"
Det følger af varemærkelovens §§ 3 og 25, at hvis en varemærkeindehaver ønsker at bevare sine
danske ibrugtagne og registrerede varemærkerettigheder, da skal indehaveren reelt og kontinuer-
ligt anvende disse varemærker. Med reglerne om standardiset emballage vil det ikke længere være
muligt for BAT at anvende sine danske figurmærker, og dermed vil BAT miste disse varemærker.
Reglerne om standardiseret emballage medfører dermed samlet set en afståelse af BATs figurmær-
ker. Disse varemærkers værdi vil således blive helt elimineret. Selvom det stadig vil være tilladt at
anvende nogle ordmærker, skal de være i en standardiseret form, hvorved det forhindres, at de
tjener deres essentielle funktion om at differentiere produkterne og identificere, hvorfra de kom-
mer, samt deres kvalitet. Det vil ikke være muligt for BAT at anvende og kontrollere sine varemær-
ker på pakkerne, hvilket påvirker det væsentligste indhold i den beskyttede ejendomsret. Som følge
heraf vil BATs investeringer i varemærker og de dertil hørende produktnavne samt den dertil asso-
cierede goodwill være ødelagt.
Der er ikke betalt erstatning til BAT for tiltaget om standardiserede pakker. Såfremt retten finder,
at der er sket ekspropriation af BATs ejendom ved tiltaget om standardiserede pakker, da er ek-
spropriationen sket i strid med grundlovens § 73.
4.3.3 I strid med EMRK TP artikel 1
Følgende fremgår af EMRK TP 1 art. 1:
"Beskyttelse af ejendom
1. Enhver fysisk eller juridisk person er berettiget til uforstyrret nydelse af sin ejendom.
Ingen må berøves sin ejendom undtagen i samfundets interesse og i overensstemmelse
med de ved lov og folkerettens almindelige principper fastsatte betingelser.
2. Foranstående bestemmelser skal imidlertid ikke på nogen måde gøre indgreb i statens
ret til at håndhæve sådanne love, som den anser for nødvendige for at overvåge, at ejen-
domsretten udøves i overensstemmelse med almenhedens interesse, eller for at sikre be-
taling af skatter, andre afgifter og bøder." (vores understregninger)
Som det fremgår af afsnit 4.3.2 berøves BAT og andre rettighedshavere deres værdifulde rettighe-
der i form af deres varemærker, dvs. deres ejendom, ved reglerne om standardiseret emballage.
Som ligeledes beskrevet under samme afsnit er tiltaget om standardiseret emballage imidlertid ikke
i samfundets interesse, og det er ikke nødvendigt - idet det snarere vil undergrave end at fremme
folkesundheden. Denne betingelse er derfor ikke opfyldt.
Det gøres gældende, at da tiltaget ikke er nødvendigt eller proportionalt, og da BAT ikke med
tiltaget har fået erstatning, er tiltaget også af den grund i strid med bestemmelsen.
4.3.4 I strid med EUC art. 17
Følgende fremgår af EUC art. 17:
"Ejendomsret
1. Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispo-
sitioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det
skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser,
der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejen-
dommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.
RLE SIM EER
57
2. Intellektuel ejendomsret er beskyttet." (vores understregninger)
Følgende fremgår af EUC art. 52:
"1. Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette
charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders
væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres
begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse,
der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
2. De rettigheder, der anerkendes i dette charter, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser
i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri.
3. I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den
europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende friheds-
rettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse
er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse." (vores under-
stregninger)t
Som beskrevet under afsnit 3.5 ovenfor og afsnit 4.5 nedenfor er tiltaget om standardiseret em-
ballage ikke i samfundets interesse - og ikke nødvendigt - idet det snarere vil undergrave end at
fremme folkesundheden.
Som det fremgår af samme afsnit, vil BAT med tiltaget om standardiseret emballage blive berøvet
sine varemærkerettigheder. Producenterne vil med dette tiltag ikke kunne anvende deres figur-
mærker, og disses mærkers værdi vil således blive elimineret. Selvom det stadig vil være tilladt at
anvende ordmærker, skal de være i en standardiseret form, hvorved det forhindres, at de tjener
deres essentielle funktion om at differentiere produkterne og identificere, hvorfra de kommer, samt
deres kvalitet.
Det kan i forhold til EUC art. 17 tilføjes, at det fremgår af EUC artikel 52, at Sundhedsministeriet
indgreb skal respektere det væsentligste indhold af BATs varemærker. Da BAT for så vidt angår
tiltaget om standardiserede pakker bliver forhindret i at anvende sine figurmærker, da respekteres
det væsentligste indhold af disse varemærker ikke.
Såfremt retten finder, at der er sket en afståelse af BATs ejendom ved tiltaget om standardiserede
pakker, da er ekspropriationen sket i strid med EUC artikel 17, da der ikke er betalt erstatning til
BAT. Det er i den sammenhæng ikke afgørende, om afståelsen er nødvendigt i samfundets inte-
resse eller ej.
4.4 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er i strid
med den kommercielle ytringsfrihed
Det gøres gældende, at kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaks-
produkter er i strid med grundlovens § 77, EMRK art. 10 og EUC art. 11.
Følgende fremgår af grundlovens § 77:
"Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar
for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde påny indfø-
res."
Følgende fremgår af EMRK art. 10:
"1. Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at give
eller modtage meddelelser eller tanker, uden indblanding fra offentlig myndighed og uden
hensyn til grænser. Denne Artikel forhindrer ikke stater i at kræve, at radio-, fjernsyns- eller
filmforetagender kun må drives i henhold til bevilling.
2. Da udøvelsen af disse frihedsrettigheder medfører pligter og ansvar, kan den underkastes
sådanne formelle bestemmelser, betingelser, restriktioner eller straffebestemmelser, som
RLE SIM EER
58
er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale
sikkerhed, territorial integritet eller offentlig sikkerhed, for at forebygge uorden eller forbry-
delse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden for at beskytte andres gode navn og
rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger eller for at sikre
domsmagtens autoritet og upartiskhed."
Følgende fremgår af EUC art. 11:
"1. Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at mod-
tage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og
uden hensyn til landegrænser."
Følgende fremgår af EUC art. 52:
"1. Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette
charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders
væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres
begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse,
der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
2. De rettigheder, der anerkendes i dette charter, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser
i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri
3. I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den
europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende friheds-
rettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse
er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse."
Grundlovens § 77, EMRK art. 10 i og EUC art. 11 giver enhver ret til ytringsfrihed. Ytringsfriheden
dækker også kommercielle ytringer.
Af EU-Domstolens afgørelse i sag C-547/14 Philip Morris Brands SARL fremgår det, at ytringsfrihe-
den også omfatter varemærkebrug, og at regulering, der forbyder visse elementer på den ydre
emballage, udgør et indgreb i den erhvervsdrivendes ytrings- og informationsfrihed.
Varemærket opfattes af forbrugeren som et kendetegn, der indeholder informationer om varen,
herunder de kvaliteter, som varen besidder. Varemærkets funktion er at angive, hvorfra varen
kommer, og at identificere produktet ved at adskille det fra konkurrerende produkter. Varemærket
er med til at give forbrugeren en (større) tryghed for, at varen er ægte, ligesom brug af varemærker
mindsker forbrugerens søgeomkostninger. Når forbrugeren ser varemærket, ved forbrugeren, at
det er det produkt, som forbrugeren har ledt efter. Varemærket tjener således en samfundsmæssig
vigtig rolle, og figurvaremærker kan være særligt effektive i den forbindelse.
Kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter svækker BATs
evne til at kommunikere med voksne forbrugere omkring, hvorfra varen kommer, og dens kvalitet
samt andre muligheder for differentiering samt nye produkter.
Hvis alle erhvervsdrivende brugte ensartet emballage (uden logoer), ville forbrugerne have meget
vanskeligt ved at bedømme, hvorfra produkterne stammer, og om de er ægte. Emballagen udgør
derfor selve kernen i den erhvervsdrivendes ytringsfrihed, fordi det fortæller offentligheden og
forbrugerne om produkterne.
Det mest centrale element på emballagen er varemærket, da det er varemærket, som først og
fremmest gør forbrugeren i stand til at identificere varen og adskille den fra andre varer. Emballa-
gen/pakken og figurvaremærker såsom logoer udgør et vigtigt talerør for en erhvervsdrivende.
Med de omfattende markedsføringsrestriktioner, som produkterne omfattet af nærværende sag er
underlagt, udgør emballagen og udstilling heraf på salgsstedet de vigtigste elementer i BATs mu-
lighed for at ytre sig til sine kunder om sine lovlige produkter.
RLE SIM EER
59
Retten til at anvende figurmærker til at kommunikere med forbrugerne er derfor helt bortfaldet,
og det bemærkes, at selvom det stadig er muligt i begrænset omfang at anvende ordmærker på
pakkerne, vil ordmærkernes mulighed for at udgøre kommunikation om produktets kommercielle
oprindelse og det underliggende produkts kvalitet også være begrænset.
Kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter og særligt i
kombination med forbuddet mod udstilling er derfor i strid med den i henhold grundlovens § 77,
EMRK art. 10 og EUC art. 11 beskyttede ret til kommunikation, idet dette krav hverken er hensigts-
mæssigt, nødvendigt eller proportionelt, jf. afsnit 4.5 nedenfor.
4.5 Standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er ikke hen-
sigtsmæssigt, nødvendigt eller proportionalt
Det er Sundhedsministeriet, som skal løfte bevisbyrden for, at standardiseret emballage for e-
cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er et hensigtsmæssigt tiltag i forhold til at forbedre fol-
kesundheden, nødvendigt for at opnå dette mål og ikke er disproportionalt.
Som redegjort i afsnit 3.5 ovenfor er der ikke tale om et hensigtsmæssigt tiltag.
Det erklærede formål med Tiltagene er at forbedre folkesundheden.
Sundhedsministeriet har imidlertid ikke dokumenteret, at standardiseret emballage vil medføre en
styrkelse af folkesundheden samlet set.
Den videnskabelige dokumentation viser tværtimod, at e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter
udgør en mindre risiko for forbrugernes sundhed end cigaretter, forudsat at brugeren fuldstændigt
har skiftet fra cigaretrygning.
Som der redegøres for i afsnit 3.5 ovenfor, sker der ikke nogen forbrændingsproces, når man
bruger disse produkter, og aerosolen, som dannes af de opvarmede tobaksprodukter, indeholder
færre og lavere niveauer af giftige kemikalier end i almindelig cigaretrøg. Da tobaksfri nikotinposer
ikke indeholder tobak, er giftstofniveauet i disse produkter væsentlig lavere ind i brændbare to-
baksprodukter såsom cigaretter. Derudover indikeres det i den videnskabelige dokumentation, at
disse produkter med deres potentielt nedsatte risiko kan udgøre et væsentligt bidrag til at ned-
bringe antallet af rygere, idet de udgør brugbare alternativer til rygere, som ellers ville have fortsat
med at ryge cigaretter.
Der er således risiko for, at kravet om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede
tobaksprodukter kan undergrave de skadesreducerende produkter ved at afskrække rygere fra helt
at skifte til disse produkter og fastholde brugen af mere skadelige brændbare tobaksprodukter.
Da Tiltagene ikke vil forbedre men derimod forværre folkesundheden, kan de ikke anses for hen-
sigtsmæssige.
Den nuværende begrænsede anvendelse af skadesreducerende produkter i Danmark viser, at de
allerede meget skærpede regulative krav på området for disse produkter begrænser forbrugernes
viden om og accept af disse produkter, hvilket medfører, at deres potentielle sundhedsmæssige
fordele går tabt. De Tiltag, som indførtes med 2020-loven, vil endvidere undergrave de potentielle
fordele for folkesundheden, som disse produkter medfører, og der er risiko for, at hele produktka-
tegorien således lukkes ned.
Det gøres gældende, at der ej heller er tale om et nødvendigt tiltag.
Tiltagene er blandt andet baseret på den vigtige forudsætning, at der sker en stigning i antallet af
unge rygere. Som det fremgår af afsnit 3.4 ovenfor, er denne præmis imidlertid ikke korrekt. Ry-
geprævalensen, herunder blandt unge, har været faldende i årtier i Danmark, som er et af de EU-
lande, der ifølge undersøgelser har oplevet de største fald. Det bemærkes i den forbindelse, at de
oplysninger om stigning i antallet af unge, som dannede baggrund for Lovforslaget, sidenhen har
vist sig ikke at være korrekte, jf. bilag 038.
RLE SIM EER
60
Tiltagene er også baseret på et ønske om at sikre, at e-cigaretters og opvarmede tobaksprodukters
emballage ikke appellerer til børn og unge. Imidlertid var der allerede i den eksisterende lovgivning
et forbud mod at gøre brug af emballage og varemærker, der henvender sig til børn og unge, og
Sikkerhedsstyrelsens egne kontroller havde vist, at kun 1 ud af 690 kontrollede e-cigaret-produkter
appellerede til børn, jf. afsnit 3.5.14 ovenfor.
Endelig bemærkes, at Tiltagene ikke er proportionale.
BATs portefølje af varemærker udgør en værdifuld samling af immaterielle rettigheder. BAT har
brugt tid og ressourcer på oparbejdelse af sin varemærkeportefølje, og varemærkerne spiller som
nævnt ovenfor en vigtig funktion i forhold til forbrugerne. Der skal således meget vægtige grunde
til, hvis det skal anses for proportionalt at indføre standardiseret emballage.
Danmark er, så vidt BAT er orienteret, det første land i EU, der ønsker at indføre standardiseret
emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter. Den videnskabelige dokumentation vi-
ser, at e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er mindre risikobetonede end cigaretter. Der er
således for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter ikke tale om en "tobaksepidemi", som ci-
garetter ifølge WHO Rammekonventionen udgør. Der eksisterer for e-cigaretter og opvarmede to-
baksprodukter derfor ikke de samme hensyn til folkesundheden, som kan gøres gældende for at
gøre tiltaget om standardiserede pakker proportionalt for brændbare tobaksprodukter. Der er sna-
rere tale om det modsatte, og det fremgår således af punkt 3.5 ovenfor, at Tiltagene ikke kan
støttes af hensynet til folkesundheden.
Sundhedsministeriet har ikke reelt forholdt sig til, om der fandtes andre - og mindre indgribende -
midler, som kunne opnå samme mål. Ligeledes har Sundhedsministeriet ikke foretaget en propor-
tionalitetsvurdering. Sundhedsministeriet har blot konstateret, at forbuddet "anses for at være pro-
portionalt", eller man har påberåbt sig et forsigtighedsprincip, hvilket selvsagt ikke kan være til-
strækkeligt.
4.6 Forbud mod markedsføring af kendetegnende aromaer for e-cigaretter er i strid med
TEUF artikel 34
Selvom det i henhold til Tobaksvaredirektivet i princippet er tilladt for Danmark at indføre et forbud
mod kendetegnende aromaer i e-cigaretter, skal ethvert tiltag, som indføres i Danmark, være i
overensstemmelse med de generelle regler om varernes frie bevægelighed.
Et forbud mod markedsføring af kendetegnende aromaer udgør et produktkrav, som vil være i strid
med TEUF artikel 34, med mindre det kan retfærdiggøres på grund af hensynet til den offentlige
sundhed og i dette tilfælde offentlige hensyn i henhold til TEUF artikel 36. Som der er redegjort for
ovenfor, hviler bevisbyrden herfor på Danmark.
Det gøres gældende, at forbuddet mod markedsføring af kendetegnede aromaer er i strid med
TEUF artikel 34, og at det ikke kan retfærdiggøres af offentlige hensyn, jf. TEUF artikel 36.
Som det blev gentaget i afgørelsen i Kanavape sagen (præmis 84-91), er det op til medlemsstaterne
at løfte bevisbyrden for, at en restriktion er berettiget af hensynet til den offentlige sundhed (jf.
afsnit 4.1.2 ovenfor).
Sundhedsministeriet har ikke løftet bevisbyrden herfor i nærværende sag bl.a. af følgende årsager:
For det første har Sundhedsministeriet ikke på baggrund af de videnskabelige data, der er til rå-
dighed, og de seneste internationale forskningsresultater påvist, at der foreligger en reel risiko for
folkesundheden, hvis e-cigaretter med andre smage end tobak og mentol tillades.
For det andet er indførelsen af et forbud mod smage i e-cigaretter ikke i overensstemmelse med
proportionalitetsprincippet.
For det tredje er betingelsen om at nå formålet på en sammenhængende og systematisk måde
ikke opfyldt.
RLE SIM EER
61
Sundhedsministeriet har anført, at tiltaget kan retfærdiggøres på grund af hensynet til den offent-
lige sundhed. Det bemærkes imidlertid som også nævnt i afsnit 3.5 og 4.5 ovenfor, at Tiltagene
var baseret på et forkert faktuelt grundlag, herunder at Sundhedsministeriet udlod at give relevante
oplysninger til Folketinget.
I henhold til Sundhedsministeriet er Tiltagene berettigede fordi, at smagsstoffer angiveligt er en
ledende årsag til, at unge prøver tobaksprodukter eller elektroniske cigaretter. Som der redegøres
udførligt for i afsnit 3.5.8 og 3.5.10 ovenfor, har såvel danske som udenlandske undersøgelser
modbevist, at dette skulle være tilfældet. Rent faktisk viser det sig, at selvom udbuddet således er
steget markant gennem de seneste år, er der sket et fald gennem de seneste år blandt danske
unges brug af e-cigaretter.
Fjernes smagsstofferne vil færre eksisterende rygere finde det acceptabelt at migrere, hvorved de
fastholdes i et langt mere risikobetonet cigaretforbrug. Det er i den forbindelse værd at bemærke,
at den mest valgte årsag til brug af e-cigaretter er ønsket om at stoppe med rygning af cigaretter.
Som beskrevet i afsnit 3.5.9 ovenfor vil et forbud mod smag i e-cigaretter - ifølge rygerne selv -
afholde dem fra at anvende e-cigaretter som et middel til at skifte væk fra rygning, og det kunne
også skubbe de nuværende brugere af e-cigaretter over mod illegale produkter, jf. afsnit 3.5.13
ovenfor.
Hvis målet om en bedre folkesundhed skal opnås, er det derfor ikke logisk at gøre markedet for e-
cigaretter mindre tiltalende og acceptabelt for forbrugerne. Dette rationale reflekteres desuden i
præambelbetragtning 47 i Tobaksvaredirektivet, hvor det blandt andet fremgår, at
"Dette direktiv harmoniserer ikke alle aspekter af elektroniske cigaretter eller genopfyld-
ningsbeholdere. F.eks. har medlemsstaterne fortsat ansvaret for vedtagelsen af regler om
aromastoffer. Det kunne være nyttigt for medlemsstaterne at overveje at tillade markeds-
føringen af produkter med aromaer. De bør i den forbindelse være opmærksomme på den
potentielle tiltrækningskraft af sådanne produkter for unge og ikkerygere. Forbud mod så-
danne produkter med aromaer vil skulle begrundes og en anmeldelse indgives i henhold til
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF." (vores understregning)
Tankegangen er med andre ord, at et tilstedeværelsen af e-cigaretter med smag fremmer migra-
tionen fra cigaretter, hvilket ultimativt forbedrer folkesundheden. Der må derfor gælde en formod-
ning imod, at forbuddet er egnet til forbedre folkesundheden.
Man vil med indførelsen af et forbud mod aromaer i e-cigaretter på lige fod med det nuværende
forbud mod smage i cigaretter på trods af produkternes meget forskellige risikoprofiler, og hvor
mentol- og tobakssmag stadig er tilladt i e-cigaretter, heller ikke nå det angivelige formål omkring
hensynet til folkesundheden på en sammenhængende og systematisk måde.
4.7 Det nye forbud mod synlig anbringelse og fremvisning og markedsføringsrestriktio-
nerne er i strid med Tobaksdirektivets artikel 24, stk. 1, og TEUF artikel 34
4.7.1 Det nye forbud mod synlig anbringelse og fremvisning og markedsføringsrestriktioner
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og
tobaksfri nikotinposer
Som der redegøres for i afsnit 3.3.13.3 - 3.3.13.5 ovenfor, medfører de nye regler, at enhver synlig
anbringelse og fremvisning på salgssteder af opvarmede tobaksprodukter, nikotinprodukter og e-
cigaretter samt genopfyldningsbeholdere med eller uden nikotin er forbudt. Det betyder, at disse
produkter skal være skjult på salgsstedet, indtil en kunde konkret efterspørger dem. Det er derfor
ikke længere tilladt for salgsstederne at fremvise de pågældende produkter.
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning gælder også for salgssteder på internettet, her-
under salg via apps. Det betyder i praksis, at der ved salg af opvarmede tobaksprodukter, nikotin-
poser og e-cigaretter samt genopfyldningsbeholdere med eller uden nikotin ikke må vises billeder
af disse produkter. Forbuddet mod fremvisning af produkterne på internettet er absolut, hvilket vil
RLE SIM EER
62
sige, at det også gælder i forbindelse med en mere generel fremvisning af udvalget af varer på
hjemmesiden samt i forbindelse med en egentlig købsfunktion, hvor forbrugeren lægge den på-
gældende vare i en indkøbskurv og derefter betale for den.
Der gælder en mindre undtagelse hertil, idet forbuddet ikke gælder for e-cigaretter og genopfyld-
ningsbeholdere, som sælges i fysiske butikker, der er specialiseret i handel med sådanne produkter.
Forbuddet mod reklame for e-cigaretter i specialforretninger for e-cigaretter
Specialforretninger specialiseret i handel med e-cigaretter og genopfyldningsbeholdere må nu hel-
lere ikke længere reklamere for e-cigaretter på salgsstedet, hvilket vil sige inde i selve butikken,
på facaden eller i butiksvinduet.
Forbuddet mod reklame for tobaksfri nikotinposer
Det generelle og absolutte forbud mod reklame for tobak og e-cigaretter er nu også blevet udvidet
til at gælde for tobakssurrogater, herunder tobaksfri nikotinposer såsom BATs LYFT produkt, hvilket
vil sige, at det ikke længere er tilladt at reklamere for disse produkter med potentielt nedsat risiko.
4.7.2 Et reelt salgsforbud
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning og reklameforbuddene udgør sammen med de
eksisterende reklameforbud for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter et reelt salgsforbud for
alle e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer.
Særligt i relation til e-cigaretter fjernes med 2020-loven den eneste kommunikationsmetode, der
var tilladt for e-cigaretter. I kombination med de allerede eksisterende reklameforbud gælder der
således nu for e-cigaretter et totalt reklameforbud samt et forbud mod synlig anbringelse og frem-
visning, herunder på internettet. Det vil derfor sige, at e-cigaretproducenternes mulighed for at
kommunikere med forbrugerne nu effektivt er fjernet. Den eksisterende mulighed, der er for at
fremvise produkter på en fuldstændig neutral og ikke-salgsfremmende måde i et begrænset antal
forretninger specialiseret i handel med e-cigaretter, som primært henvender sig til de nuværende
rygere, kan på ingen måde anses for at være en relevant kommunikationskanal.
E-cigaretter er nye produkter (særligt sammenlignet med de veletablerede traditionelle cigaretter),
og de forbruges kun af en mindre andel af befolkningen. Så længe der ingen relevante kommuni-
kationskanaler er for denne type produkter, kan kun et lille mindretal af almindelige og informerede
forbrugere være i stand til at træffe en oplyst beslutning om at købe produkterne. Det vil tværtimod
for størstedelen af de potentielle kunders vedkommende være umuligt at orientere sig om og mi-
grere over til disse produkter med potentiel nedsat risiko. Tiltagene vil med andre ord føre til et
reelt salgsforbud for så vidt angår disse potentielle forbrugere.
Det vil derudover uden andre relevante kommunikationskanaler være umuligt for e-cigaretprodu-
center at lancere nye mærker og varianter af de pågældende produkter i en forbedret udgave.
Tiltagene vil derfor reelt udgøre et salgsforbud for nye produkter eller mærker.
Det vil også kun være de varianter og mærker, der udbydes i den specifikke forretning, som salgs-
personalet vil tilbyde, hvilket uden nogen reelle former for reklame sandsynligvis vil føre til, at
markedet vil lukke ned.
Det er samtidig forbudt for forretninger, som ikke er specialiseret i denne handel, at synligt anbringe
og fremvise produktet og at reklamere for det. Disse forretninger vil måske ikke finde det rentabelt
at have forskellige e-cigaretprodukter på lager og kan stoppe med at sælge dem overhovedet. Der
er derfor kun en minimal sandsynlighed for, at forbrugeren kan finde et ønsket produkt i andre end
det begrænsede antal forretninger, som specialiserer sig i handel med e-cigaretter.
På denne baggrund er Tiltagene i strid mod Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 1, hvorefter det
som redegjort for ovenfor i lyset af den regulatoriske harmonisering, som følger af Tobaksvaredi-
rektivet, kræves, at medlemsstaterne ikke må "forbyde eller begrænse markedsføringen af tobak
RLE SIM EER
63
eller relaterede produkter [herunder e-cigaretter], der er i overensstemmelse med dette direktiv."
Tiltagene er også i strid med bestemmelsen om varernes frie bevægelighed i TEUF artikel 34.
Der gælder for så vidt angår opvarmede tobaksprodukter et strengt reklameforbud, hvorimod det
tidligere var muligt at synligt anbringe og fremvise opvarmede tobaksprodukter på alle salgssteder.
Den sidste kommunikationskanal blev imidlertid taget væk med 2020-loven, hvormed der indførtes
et totalt forbud mod anbringelse og fremvisning af disse produkter.
De nye forbud udgør sammen med de eksisterende reklameforbud et reelt salgsforbud i strid med
Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 1, og TEUF artikel 34.
Opvarmede tobaksprodukter er også nye produkter, som kun er bekendte for et lille mindretal af
potentielle kunder. Idet såvel reklame for som anbringelse og fremvisning af dette produkt nu er
forbudt, er det ikke muligt at orientere potentielle forbrugere om disse produkter.
Det betyder som for e-cigaretter, at produktet reelt er underlagt et salgsforbud i relation til poten-
tielle forbrugere samt for alle forbedrede varianter af eksisterende produkter eller nye mærker
(hvilket det ikke vil muligt at orientere ikke blot potentielle men også eksisterende forbrugere om).
Konsekvensen heraf bliver sandsynligvis, at detailhandelen ikke vil finde det rentabelt at have op-
varmede tobaksprodukter på lager, og således bliver producenternes muligheder for at markeds-
føre dette produkt yderligere reduceret.
Det var markedsføringsfrihed for producenterne af tobaksfri nikotinposer i henhold til den tidligere
lovgivning, og de kunne frit fremvise produkterne på salgsstederne. Der bliver med 2020-loven
imidlertid indført et totalt forbud mod fremvisning af disse produkter på salgssteder overhovedet,
herunder i specialforretninger og på internettet, samt et totalt forbud alle former for reklame for
disse produkter.
Tobaksfrie nikotinposer er ligeledes en helt ny produktkategori, som ikke vil være kendt af langt
størstedelen af de potentielle forbrugere. Idet det nu ikke er tilladt at reklamere for og fremvise
disse produkter, findes der ingen kommunikationskanaler, hvormed producenterne kan orientere
forbrugerne om disse produkter, som potentielt kan reducere risikoen. Det følger heraf, at der reelt
eksisterer et salgsforbud mod disse produkter i Danmark.
Detailhandelen vil i lyset af disse restriktioner sandsynligvis ikke finde det rentabelt at have disse
produkter på lager, hvilket igen yderligere vil begrænse enhver resterende mulighed for, at forbru-
gerne kan opdage og købe disse produkter.
Dertil kommer, at der er risiko for, at produktet, fordi det og dets sammensætning er så ny, vil
blive forvekslet med et produkt, som indeholder tobak som eksempelvis den traditionelle snus,
hvorved der bortses fra produktets mindre skadelige egenskaber.
På denne baggrund er forbuddet mod tobaksfri nikotinposer også i strid med TEUF artikel 34.
4.7.3 Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning og reklameforbuddet kan ikke berettiges af hen-
synet til folkesundheden
Som der redegøres for i afsnit 4.7.2 ovenfor, udgør forbuddet mod anbringelse og fremvisning samt
reklameforbuddet som indført med 2020-loven sammen med den eksisterende lovgivning som ud-
gangspunkt en overtrædelse af Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 1, samt TEUF artikel 34.
En sådan overtrædelse kan kun tillades undtagelsesvis, hvis den f.eks. er berettiget for at sikre
folkesundheden, jf. henholdsvis Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 3, og TEUF artikel 36, men
der eksisterer ikke sådanne undtagelseshensyn i denne sag.
Som redegjort for i afsnit 4.1.1 ovenfor er der fast praksis for, at undtagelser til reglerne om va-
rernes frie bevægelighed skal underlægges en snæver fortolkning. Dette skærpes også ved kravet
i Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 3, om at en undtagelse begrundet i hensynet til folkesund-
heden kun kan berettiges på grund af "de særlige forhold i den pågældende medlemsstat". Den
relevante bevisbyrde for anvendelsen af TEUF artikel 36 følger som redegjort for i afsnit 4.1.2
RLE SIM EER
64
ovenfor af fast retspraksis fra EU-domstolen og blev senest opsummeret i Kanavape sagen, hvilket
også analogt kan anvendes i forhold til Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 3.
Sundhedsministeriet har ikke dokumenteret, at e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og to-
baksfri nikotinposer udgør en reel risiko for folkesundheden i henhold til de mest pålidelige viden-
skabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater.
Sundhedsministeriet har angivet, at formålet med Tiltagene er at forbedre folkesundheden og at
gøre noget ved det angiveligt stigende antal rygere blandt de unge. Imidlertid viser den videnska-
belige dokumentation som anført i afsnit 3.5 og 4.5 ovenfor, at folkesundheden vil blive forværret
som følge af Tiltagene, idet de vil gøre det væsentlig mere vanskeligt for forbrugerne at orientere
sig om og migrere til produkter, som udgør en nedsat sundhedsrisiko sammenlignet med traditio-
nelle tobaksprodukter. Hvilket sagt med andre ord vil betyde, at forbrugerne vil fortsætte med at
ryge. Endvidere har det som anført i afsnit 4.5 ovenfor også vist sig, at forudsætningen om, at
antallet af unge rygere var stigende, var forkert.
Derudover bemærkes det, at selv ved en individuel vurdering af de tre Tiltag har Sundhedsmini-
steriet hverken foretaget en korrekt proportionalitetsvurdering eller overvejet, om der var mindre
indgribende midler, hvorpå man kunne have opnået det samme angivne formål.
Den synlige anbringelse og fremvisning af produkterne kan for forbrugerne opfylde flere funktioner,
som er særligt vigtige i relation til skadesreducerende produkter på tobaksområdet, så der opstår
bevidsthed om produkterne, og for at de kan ses som effektive alternativer til cigaretter for de
rygere, som ønsker at migrere. Det er særligt vigtigt,
(a) at kunderne vises, at produkterne udbydes generelt, samt at specifikke produkter er på
lager,
(b) at kunderne hjælpes til at genkende deres foretrukne mærker og at skelne dem fra andre
mærker,
(c) at kunderne ikke forveksler eller tager fejl af produkterne, således at de klart kan differen-
tiere mellem de fremviste mærker og kan identificere og spørge efter det ønskede mærke,
(d) at kunderne gøres opmærksomme på, at der findes og udbydes alternative mærker samt
disse mærkers karakteristiske træk, og
(e) at kunderne gøres opmærksomme på nye produkter, når disse kommer på markedet.
Et forbud mod synlig fremvisning af e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotin-
poser på salgsstederne vil være undergravende for forbrugernes bevidsthed om og opfattelse af
disse produkter som værende brugbare alternativer til rygning, og det vil således afskrække nogle
rygere fra at skifte over. Dermed risikerer faste rygere at blive fastholdt i deres forbrug af cigaretter,
hvilket, fra et sundhedsmæssigt perspektiv, er langt værre, end hvis rygerne skiftede til de ska-
desreducerende produkter.
Sidestillingen af cigaretter med e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer
sender desuden et fejlagtigt signal om, at alle produkterne er lige sundhedsfarlige. Nye brugere vil
derfor være mere tilbøjelige til at vælge almindelige cigaretter, hvilket dermed vil modvirke inten-
tionen med forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning.
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning er derfor ikke hensigtsmæssigt, fordi det ikke vil
forbedre folkesundheden. Tværtimod vil det højst sandsynligt forværre folkesundheden.
Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning er heller ikke nødvendigt eller proportionalt, fordi
lovgiver kunne have valgt et mindre indgribende middel. Lovgiver kunne f.eks. have valgt kun at
forbyde synlig anbringelse og fremvisning af almindelige cigaretter. Lovgiver kunne også have valgt
ikke at udstrække forbuddet til at dække internettet, hvor e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter
og tobaksfri nikotinposer kun ses, hvis man aktivt søger efter disse produkter, og hvor der er
aldersgrænser for brug af de pågældende hjemmesider. Sundhedsministeriet har end ikke overve-
jet disse og andre alternativer.
RLE SIM EER
65
Reklameforbuddet mod e-cigaretter i specialistbutikker er ligeledes uberettiget.
Formålet med disse forretninger er netop at udbyde en personlig og velinformeret service for de
forbrugere, som aktivt ønsker at vælge et produkt med potentielt mindre risiko (snarere end den
generelle befolkning).
Det er derfor usandsynligt, at reklameforbuddet i disse specialforretninger vil have nogen indvirk-
ning på det erklærede mål om at fremme folkesundheden ved at nedbringe antallet af unge rygere,
og det risikeres, at flere af disse legitime små forretninger må lukke.
Reklameforbuddet i specialistbutikker vil i stedet medføre, at faste rygeres mulighed for at gøre sig
bekendt med et mindre risikobetonede alternativer sammenlignet med cigaretter reduceres. Der-
udover giver reklameforbuddet i specialforretninger ikke mening, da e-cigaretter fortsat gerne må
vises inden i specialbutikkerne, jf. E-cigaretlovens § 18a, stk. 2, mens reklamer for de selvsamme
produkter i den pågældende forretning nu ikke må. Det er heller ikke overvejet, om mindre indgri-
bende midler kunne have været anvendt, herunder f.eks. at begrænse forbuddet til kun at dække
facaden og ikke inde i selve butikken.
Reklameforbuddet mod tobaksfri nikotinposer er heller ikke berettiget.
Disse produkter indeholder ikke tobak, og der inhaleres ingen røg eller damp, når de anvendes.
Tobaksfrie nikotinposer er ikke i den samme kategori som tobaksprodukter, idet evidensen viser,
at når der udelukkende anvendes tobaksfri nikotinposer, medfører det en nedsat skadesrisiko sam-
menlignet med fortsat rygning af cigaretter og selv i forhold til snus. Sidestillingen af tobaksfri
nikotinposer med tobaksvarer vil sende et fejlagtigt signal om, at produkterne er lige sundhedsfar-
lige, og den manglende mulighed for at kommunikere om disse produkter vil undergrave forbru-
gernes bekendthed med og genkendelse af, at disse produkter udgør brugbare alternativer, hvor-
ved rygere afskrækkes fra at migrere over til dette produkt.
I betragtning af de mulige fordele for folkesundheden, der følger af at skifte fra konventionelle
tobaksprodukter til tobaksfri nikotinposer, vil et totalt reklameforbud i relation til disse produkter
virke mod det ønskede mål om at fremme folkesundheden, og det kan således ikke være hensigts-
mæssigt, nødvendigt eller proportionalt.
Herudover kunne og burde det også have været overvejet, om der var mindre indgribende midler,
som kunne have opnået samme mål f.eks. at forbyde markedsføring af sådanne produkter over for
de unge både i forhold til indholdet af denne kommunikation og i kraft af placering i medier.
Endelig bemærkes det, at i lyset af at rationalet bag forbuddet mod synlig anbringelse og fremvis-
ning samt reklamerestriktionerne angiveligt er at beskytte folkesundheden, er Sundhedsministeriets
måde at nå formålet om at fremme folkesundheden ikke sammenhængende og systematisk. Den
manglende systematik reflekteres i, at der i henhold til dansk lovgivning fastsættes nærmest ens-
lydende krav for produkter, som ikke udgør den samme risiko for folkesundheden.
Det skal her særligt fremhæves, at der nu effektivt gælder de samme reklameforbud og forbud
mod synlig anbringelse for på den ene side cigaretter og på den anden side de tre potentielt mindre
risikobetonede produkter, nemlig e-cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinpo-
ser. Der gælder i henhold til dansk lovgivning endda skærpede krav for disse potentielt mindre
risikobetonede produkter sammenlignet med visse konventionelle tobaksprodukter (f.eks. må ciga-
rer synligt fremvises i specialforretninger, hvorimod dette ikke er tilladt for opvarmede tobakspro-
dukter eller tobaksfrie nikotinposer).
På denne baggrund kan der ikke gælde en undtagelse for behovet for at beskytte folkesundheden,
jf. Tobaksvaredirektivets artikel 24, stk. 3, samt TEUF artikel 36. Tiltagene udgør derfor en over-
trædelse af EU-lovgivningen og er således ulovlige.
RLE SIM EER
66
4.8 Forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning strider mod den kommercielle yt-
ringsfrihed
Det gøres gældende, at forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning af e-cigaretter, opvar-
mede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer ligeledes strider mod den kommercielle ytringsfri-
hed sikret ved grundlovens § 77, EMRK artikel 10 og EUC artikel 11.
Forbuddet vil medføre, at BAT i væsentlig grad afskæres fra at ytre sig om sine lovlige produkter
ved at få produkterne vist frem både i fysiske butikker og på internettet, herunder f.eks. på vuse.dk
og lyft.dk.
Som også anført i afsnit 4.8 ovenfor er forbuddet mod synlig anbringelse og fremvisning af e-
cigaretter, opvarmede tobaksprodukter og tobaksfri nikotinposer hverken hensigtsmæssigt, nød-
vendigt eller proportionalt.
4.9 Reklameforbuddet for e-cigaretter i specialforretninger er i strid med den kommerci-
elle ytringsfrihed
Det gøres gældende, at reklameforbuddet i specialforretninger også strider imod den ytringsfrihed,
som er sikret i grundlovens § 77, EMRK artikel 10 og EUC artikel 11.
Enhver form for forbud mod at reklamere for et produkt vil indskrænke den erhvervsdrivendes
(kommercielle) ytringsfrihed, og det gælder derfor også i forhold til forbuddet mod at reklamere
for e-cigaretter i og uden på specialistbutikker.
Som også anført i afsnit 4.8 ovenfor er reklameforbuddet i specialforretninger hverken hensigts-
mæssigt, nødvendigt eller proportionalt.
4.10 Reklameforbuddet for tobaksfrie nikotinposer er i strid med den kommercielle ytrings-
frihed
Det gøres gældende, at reklameforbuddet mod tobaksfri nikotinposer endvidere også strider imod
den ytringsfrihed, som er sikret i grundlovens § 77, EMRK artikel 10 og EUC artikel 11.
Det indskrænker BATs kommercielle ytringsfrihed, idet BAT i høj grad forhindres at kommunikere
om sine lovlige produkter.
Som også anført i afsnit 4.8 ovenfor er reklameforbuddet for tobaksfri nikotinposer hverken hen-
sigtsmæssigt, nødvendigt eller proportionalt.
5 BEVISFØRELSE
5.1 Provokationer
Sagsøgte opfordres (1) til at fremlægge al korrespondance med - og øvrigt materiale modtaget fra
- Justitsministeriet relateret til den lovtekniske gennemgang.
Sagsøgte opfordres (2) til at gøre rede for, hvad der er baggrunden for, at dokumentet (svaret på
Sundheds- og Ældreudvalgets 2020-21 L 61 spørgsmål 87) er fortroligt.
Sagsøgte opfordres (3) til at fremlægge al korrespondance med Kommissionen om Sundhedsmini-
steriets notifikation af Lovudkastet.
Sagsøgte opfordres (4) til at fremlægge de data og det materiale, som blev udleveret til TV2 i
forbindelse med den aktindsigt, som beskrives i artiklen (bilag 038).
Sagsøgte opfordres (5) til at oplyse og dokumentere ved fremlæggelse af relevant materiale, her-
under korrespondance, mødenotater, telefonnotater og øvrig skriftlig dokumentation, hvornår
Sundhedsministeriet blev bekendt med 2019-tallene, der ifølge artiklen (bilag 038) skulle være
modtaget hos Sundhedsstyrelsen den 18. november 2019, og som viste et fald i rygeprævalensen
i Danmark, herunder blandt unge.
RLE SIM EER
67
Sagsøgte opfordres (6) til at oplyse og dokumentere ved fremlæggelse af relevant materiale, her-
under korrespondance, mødenotater, telefonnotater og øvrig skriftlig dokumentation, om
Sundhedsministeriet har haft viden om og/eller været involveret i Sundhedsstyrelsens beslutning
om at indhente yderligere besvarelser i forhold til beregning af rygeprævalens i Danmark, og hvad
formålet med indhentelsen af de yderligere besvarelser var.
5.2 Dokumenter
BAT's bevisførelse vil bestå af bl.a. følgende bilag:
Bilag 001: Rapport 'Vaping in England - an evidence update including vaping for smoking ces-
sation' af Public Health England, februar 2021
Bilag 002: Pressemeddelelse af 6. december 2019 fra det franske Académie Nationale de
Médecine
Bilag 003: Udskrift af 21. december 2021 fra Erhvervsstyrelsens hjemmeside vedrørende
House of Prince A/S
Bilag 004: Udskrift af 21. december 2021 af smoke-it.dk vedrørende E-cigaretter på det dan-
ske marked.
Bilag 005: Udskrift af 18. marts 2021 af smoke-it.dk vedrørende VYPE
Bilag 006: Markedsføringsmateriale for VYPE i 2019-2021
Bilag 007: Udskrift af 25. marts 2021 og 4. marts 2021 af vuse.dk vedrørende VUSE
Bilag 008: Udskrift af 23. november 2021 af smoke-it.dk vedrørende VUSE
Bilag 009: Danske registrerede varemærker i relation til VYPE og VUSE
Bilag 010: Udskrift af 12. marts 2021 af vuse.dk vedrørende Crushed Mint uden nikotin
Bilag 011: Udskrift af 16. marts 2021 af smoke-it.dk vedrørende e-væsker
Bilag 012: Udskrift af 22. december 2021 af smoke-it.dk vedrørende e-væsker
Bilag 013: Danske registrerede varemærker i relation til glo
Bilag 014: Udskrift af 29. april 2021 fra Google Billeder vedrørende LYFT smagsvarianter
Bilag 015: Udskrift af 23. november 2021 af piber.dk vedrørende nikotinposemærker
Bilag 016: Politisk aftale 'National handleplan mod børn og unges rygning' 18. december 2019
Bilag 017: Udkast til lovforslag om ændring af lov om forbud mod tobaksreklame m.v., lov om
tobaksvarer m.v., lov om elektroniske cigaretter m.v. og forskellige andre love af
24. januar 2020
Bilag 018: Rapport 'Better Regulation Practices across the European Union' af OECD, 2019
Bilag 019: Publikation 'Better Regulation - simply explained' af EU Kommissionen, 2006
Bilag 020: Udskrift af 28. april 2021 fra Sikkerhedsstyrelsens hjemmeside vedrørende gebyr
for anmeldelse af e-cigaretter og e-væsker
Bilag 021: Høringssvar fra Nicoventures Trading Limited til Sundheds- og Ældreministeriet, 21.
februar 2020
Bilag 022: Høringssvar fra Dansk Industri til Sundheds- og Ældreministeriet, 20. februar 2020
Bilag 023: Høringssvar fra Foreningen Industriel Retsbeskyttelse til Sundheds- og Ældremini-
steriet, 21. februar 2020
RLE SIM EER
68
Bilag 024: Høringssvar fra GRAKOM til Sundheds- og Ældreministeriet, 7. februar 2020
Bilag 025: Høringssvar fra Dansk Annoncørforening til Sundheds- og Ældreministeriet, 21. fe-
bruar 2020
Bilag 026: Høringsnotat fra Sundheds- og Ældreministeriet, 8. oktober 2020
Bilag 027: Impact Assesment til notifikation 2020/228/DK af lovforslaget, udarbejdet af Sund-
heds- og Ældreministeriet, 16. april 2020
Bilag 028: EU Kommissionens bemærkninger og udførlige udtalelse til Sundheds- og Ældremi-
nisteriets notifikation 2020/228/DK af lovforslaget, 20. juli 2020
Bilag 029: Portugals udførlige udtalelse om notifikation 2020/228/DK af lovforslaget, 20. juli
2020
Bilag 030: Grækenlands udførlige udtalelse om notifikation 2020/228/DK af lovforslaget, 20.
juli 2020
Bilag 031: Tjekkiets udførlige udtalelse om notifikation 2020/228/DK af lovforslaget, 8. juli
2020
Bilag 032: Rumæniens udførlige udtalelse om notifikation 2020/228/DK af lovforslaget, 13. juli
2020
Bilag 033: Impact Assesment til notifikation 2020/604/DK vedrørende bekendtgørelse om
standardisering af e-cigaretter m.v., udarbejdet af Sundheds- og Ældreministeriet,
24. september 2020
Bilag 034: Brev fra Sundheds- og Ældreministeriet til Kommissionen vedr. opfølgning på Dan-
marks notifikation 2020/228/DK vedrørende lovforslaget, 11. september 2020
Bilag 035: Brev fra Kommissionen til Sundheds- og Ældreministeriet vedr. opfølgning på Dan-
marks notifikation 2020/228/DK vedrørende lovforslaget, 25. november 2020
Bilag 036: Sundheds- og Ældreudvalget 2020-21 L 61 endeligt svar på spørgsmål 37, 13. no-
vember 2020
Bilag 037: Udskrift af 21. december 2021 af folketingets hjemmeside vedrørende svar på
Sundheds- og Ældreudvalgets 2020-21 L 61 spørgsmål 87, 10. december 2020
Bilag 038: Artikel 'Partier - Sundhedsstyrelsen skjulte centrale oplysninger for os' udgivet af
TV2, 28. februar 2021
Bilag 039: Rapport 'Danskernes rygevaner - Udviklingen fra 1994 til 2017' af Sundhedsstyrel-
sen, december 2018
Bilag 040: Rapport 'Danskernes rygevaner - årsrapport 2017' af Sundhedsstyrelsen, december
2018
Bilag 041: Rapport 'Danskernes rygevaner - årsrapport 2018' af Sundhedsstyrelsen, 17. okto-
ber 2019
Bilag 042: Rapport 'Danskernes rygevaner 2019 - Delrapport 1 Nikotinafhængighed' af Sund-
hedsstyrelsen, maj 2020
Bilag 043: Rapport 'Danskernes rygevaner 2020 - Delrapport 1 Nikotinafhængighed' af Sund-
hedsstyrelsen, 4. marts 2021
Bilag 044: Rapport 'Special Eurobarometer 506 - attitudes of Europeans towards tobacco and
electronic cigarettes' af Kommissionen, februar 2021
RLE SIM EER
69
Bilag 045: Rapport 'Skolebørnsundersøgelsen 2018 - Helbred, trivsel og sundhedsadfærd
blandt 11-, 13- og 15-årige skoleelever i Danmark' af Statens Institut for Folke-
sundhed, 2019
Bilag 046: Rapport 'Røgfri Fremtids Ungeundersøgelse 2017-2020' af Kræftens Bekæmpelse,
januar 2021
Bilag 047: Rapport 'Den Europæiske Rusmiddelundersøgelse (ESPAD) 2019' af Sundhedssty-
relsen, 11. august 2020
Bilag 048: Rapport '§Røg - En undersøgelse af tobak, adfærd og regler - Udvalgte tendenser
2021' af Statens Institut for Folkesundhed, 2021
Bilag 049: Rapport 'Nicotine without smoke - Tobacco harm reduction' af Royal College of
Physicians (UK), april 2016
Bilag 050: Rapport 'Electronic Nicotine Delivery Systems and Electronic Non-Nicotine Delivery
Systems (ENDS/ENNDS)' af WHO, august 2016
Bilag 051: Brev 'Letter from 72 Specialists in Nicotine Science, Policy and Practice, Innovation
in Tobacco Control', 1. oktober 2018
Bilag 052: Brev 'Letter from 36 International Experts and Academics in Tobacco Control', 4.
marts 2019
Bilag 053: Rapport 'A Surge Strategy for Smokefree Aotearoa 2025' af ASH New Zealand og
End Smoking New Zealand, oktober 2019
Bilag 054: Brev 'Letter from one hundred specialists in nicotine science, policy, and practice',
18. oktober 2021
Bilag 055: Rapport 'Evidence review of e-cigarettes and heated tobacco products 2018 - ex-
ecutive summary' af Public Health England, 2. marts 2018
Bilag 056: Rapport 'Vaping in England - an evidence update February 2019' af Public Health
England, februar 2019
Bilag 057: Rapport 'Public Health Consequences of E-cigarettes' af National Academies of Sci-
ences, Engineering and Medicine (NASEM), 2018
Bilag 058: Rapport 'Chemical Composition of Aerosol from an E-cigarette - A quantitative Com-
parison with Cigarette Smoke' af British American Tobacco Investments Ltd, 18.
september 2016
Bilag 059: Publikation 'Mandated lowering of toxicants in cigarette smoke - a description of
the World Health Organization TobReg proposal' af David M Burns, m.fl., 19. de-
cember 2007
Bilag 060: Rapport 'Harmful and Potentially Harmful Constituents in Tobacco Products and
Tobacco Smoke - Established List' af Food and Drug Administration (U.S), 3. april
2012
Bilag 061: Publikation 'Some Recent Topics in Cigarette Smoke Science' af C. Lui, m.fl., 2011
Bilag 062: Rapport 'Statement on the potential toxicological risks from electronic nicotine (and
non-nicotine) delivery systems (E(N)NDS – e-cigarettes)' af COT (UK), juli 2020
Bilag 063: Rapport 'Toxicological evaluation of novel heat-not-burn tobacco products - non-
technical summary' af COT (UK), december 2017
Bilag 064: Pressemeddelelse 'FDA permits sale of IQOS Tobacco Heating System through pre-
market tobacco product application pathway' fra U.S. Food and Drug Administra-
tion, 30. april 2019
RLE SIM EER
70
Bilag 065: Pressemeddelelse 'FDA Authorizes Marketing of IQOS Tobacco Heating System with
‘Reduced Exposure’ Information' fra U.S. Food and Drug Administration, 7. juli 2020
Bilag 066: Publikation 'Carbon monoxide levels after inhalation from new generation heated
tobacco products' af Pasquale Caponnetto m.fl., 20. august 2018
Bilag 067: Publikation 'Levels of selected analytes in the emissions of 'heat not burn' tobacco
products that are relevant to assess human health risks' af Nadja Mallock m.fl., 30.
april 2018
Bilag 068: Publikation 'Heat-not-burn tobacco products - a systematic literature review' af Eri-
kas Simonavicius, m.fl., 17. juli 2018
Bilag 069: Publikation 'Assessment of novel tobacco heating product THP1.0. Part 3' af Mark
Forster, m.fl., 4. oktober 2017
Bilag 070: Publikation 'Changes in biomarkers after 180 days of tobacco heating product use
- a randomized trial' af Nathan Gale m.fl., 15. juni 2021
Bilag 071: Rapport 'Harm reduction in nicotine addiction - Helping people who can't quit' af
Royal College of Physicians, oktober 2007
Bilag 072: Rapport 'The Scientific Basis of Tobacco Product Regulation - Second Report of a
WHO Study Group' af WHO, 2008
Bilag 073: Undersøgelse 'Vorläufige gesundheitliche Bewertung von Nikotinbeuteln (Nikotin-
pouches)' foretaget af Bundesinstitut für Risikobewerung (Tyskland), 20. septem-
ber 2021
Bilag 074: Publikation 'Chemical Characterization of tobacco-free 'modern' oral nicotine
pouches and their position on the toxicant and risk continuums' af D. Azzopardi,
m.fl., 25. maj 2021
Bilag 075: Publikation 'Estimating the Population Impact of E-cigarettes on Smoking Cessation
in England' af Robert West, m.fl., 2016
Bilag 076: Publikation 'Association between electronic cigarette use and changes in quit at-
tempts, success of quit attempts,…' af Emma Beard, m.fl., 15. august 2016
Bilag 077: Rapport 'Use of e-cigarettes (vapes) among adults in Great Britain' af Action on
Smoking and Health (ASH), oktober 2020
Bilag 078: Pressemeddelelse 'Vaping better than nicotine replacement therapy for stopping
smoking, evidence suggests' fra Public Health England, 23. februar 2021
Bilag 079: Artikel 'Expert reaction to Public Health England's latest e-cigarette report' af Sci-
ence Media Centre, 4. marts 2020
Bilag 080: Udskrift af 7. september 2021 fra Centers for Disease Control and Prevention's
hjemmeside vedrørende andelen af rygere i USA
Bilag 081: Publikation 'E-cigarette use and associated changes in population smoking cessa-
tion - evidence from US current population surveys' af Shu-Hong Zhu, m.fl., 26. juli
2017
Bilag 082: Publikation 'Electronic Cigarette Use and Cigarette Abstinence Over 2 Years Among
U.S. Smokers in the Population Assessment of Tobacco and Health Study' af Sara
Kalkhoran, m.fl., 10. juli 2019
Bilag 083: Publikation 'Association between electronic cigarette use and smoking cessation in
the European Union in 2017 ' af Farsalinos og Barbouni, 3. februar 2020
RLE SIM EER
71
Bilag 084: Blog opslag 'E-cigarette use is strongly associated with smoking cessation in the
European Union' af Dr. Konstantinos Farsalinos, 4. februar 2020
Bilag 085: Publikation 'Prevalence of population smoking cessation by electronic cigarette use
status in a national sample of recent smokers' af Giovenco og Delnevo, 3. august
2017
Bilag 086: Publikation 'A Randomized Trial of E-Cigarettes versus Nicotine-Replacement Ther-
apy' af Peter Hajek, m.fl., 30. januar 2019
Bilag 087: Publikation 'Potential deaths averted in USA by replacing cigarettes with e-ciga-
rettes' af David Levy, m.fl., 5. august 2017
Bilag 088: Publikation 'Electronic cigarettes for smoking cessation (Cochrane review)' af Jamie
Hartmann-Boyce, m.fl., april 2021
Bilag 089: Publikation 'E-cigarettes versus nicotine replacement treatment as harm reduction
interventions for smokers who find quitting difficult' af Katie Myers Smith, m.fl., 16.
juni 2021
Bilag 090: Publikation 'What Is Accounting for the Rapid Decline in Cigarette Sales in Japan'
af Michael Cummings, m.fl., 20. maj 2020
Bilag 091: Rapport 'Special Eurobarometer 458 - Attitudes of Europeans towards tobacco and
electronic cigarettes' af Kommissionen, marts 2017
Bilag 092: Publikation 'Patterns of Smoking and Snus Use in Sweden - Implications for Public
Health' af Lars Ramström, m.fl., 9. november 2016
Bilag 093: Artikel 'Less Norwegians smoke, more use snus' udgivet af Statistics Norway, 17.
januar 2020
Bilag 094: Publikation 'How Has the Availability of Snus Influenced Cigarette Smoking in Nor-
way' af Ingeborg Lund og Karl Erik Lund, 13. november 2014
Bilag 095: Rapport 'Danskernes rygevaner 2019 - Delrapport 2 E-cigaretter og opvarmet to-
bak' af Sundhedsstyrelsen, juni 2020
Bilag 096: Rapport 'Use of e-cigarettes among young people in Great Britain' af Action on
Smoking and Health (ASH), juni 2020
Bilag 097: Rapport 'Use of e-cigarettes (vaporisers) among adults in Great Britain' af Action
on Smoking and Health (ASH), september 2019
Bilag 098: Rapport 'Adult smoking habits in the UK 2019' af Office for National Statistics (UK),
7. juli 2020
Bilag 099: Rapport 'Vaping in England - an evidence update including mental health and preg-
nancy' af Public Health England, marts 2020
Bilag 100: Pressemeddelelse 'False fears preventing smokers from using e-cigarettes to quit'
fra Public Health England, 4. marts 2020
Bilag 101: Publikation 'Gateway Effects - Why the Cited Evidence Does Not Support Their Ex-
istence for Low-Risk Tobacco Products (and What Evidence Would)' af Carl V. Phil-
lips, 21. maj 2015
Bilag 102: Publikation 'Youth use of e-liquid flavours - a systematic review exploring patterns
of use of e-liquid flavours…' af Public Health England, 23. maj 2021
Bilag 103: Rapport 'Expert Report of Karl Olov Fagerström, Ph.D.' af Karl Olov Fagerström, 19.
juni 2015
RLE SIM EER
72
Bilag 104: Publikation 'High School Seniors Who Used E-Cigarettes May Have Otherwise Been
Cigarette Smokers - Evidence From Monitoring the Future' af Sokel og Feldman, 15.
maj 2021
Bilag 105: Rapport 'E-cigaretter og helbred' af Sundhedsstyrelsen, oktober 2019
Bilag 106: Publikation 'Associations of Flavored e-Cigarette Uptake With Subsequent Smoking
Initiation and Cessation' af Abigail S. Friedman, 2020
Bilag 107: Publikation 'Impact of Flavour Variability on Electronic Cigarette Use Experience -
An Internet Survey' af Konstantinos Farsalinos, m.fl., 17. december 2013
Bilag 108: Publikation 'Factors associated with past 30-day abstinence from cigarette smoking
in a non-probabilistic sample of 15,456 adult…' af Christopher Russell, m.fl., 25.
marts 2019
Bilag 109: Publikation 'Biochemically verified smoking cessation and vaping beliefs among
vape store customers' af Alayna Tackett, m.fl., 30. januar 2015
Bilag 110: Publikation 'Flavored E-cigarette Use and Cigarette Smoking Reduction and Cessa-
tion - A Large National Study among Young Adult Smokers' af Julia Cen Chen, 6.
april 2018
Bilag 111: Publikation ' E-cigarettes, vaping and public health - A summary for policy-makers'
af Clive Bates, februar 2015
Bilag 112: Artikel 'Q&A - Defending Electronic Cigarettes to the White House - Jeff Stier's ex-
perience meeting with the OMB about the FDA 'deeming' regs' udgivet af CSP News,
8. juli 2016
Bilag 113: Rapport 'Inquiry into the Use and Marketing of Electronic Cigarettes and Personal
Vaporisers in Australia - Submission 258' af Colin Mendelsohn, 5. juli 2017
Bilag 114: Artikel 'Trump move on flavored e-cigarettes may hit adults trying quit' af The Hill,
14. september 2019
Bilag 115: Publikation 'Changing patterns of first e-cigarette flavor used and current flavors
used by 20,836 adult frequent e-cigarette users in the USA' af C. Russell, m.fl., 28.
juni 2018
Bilag 116: Sundheds- og Ældreudvalget 2020-21 L 61 endeligt svar på spørgsmål 1, 13. no-
vember 2020
Bilag 117: Rapport 'Smagstilsætningers betydning for brug af snus og e-cigaretter - med fokus
på unge og Norden' af Nordens Velfærdscenter, januar 2019
Bilag 118: Publikation ' Adolescent Males’ Awareness of and Willingness to Try Electronic Cig-
arettes' af Jessica Pepper, m.fl., 19. september 2012
Bilag 119: Rapport 'E-cigarettes - Seventh Report of Session 2017-19' af House of Commons
(Science and Technology committee), 17. august 2018
Bilag 120: Publikation 'Reasons to use e-cigarettes among adults and youth in the Population
Assessment of Tobacco and Health (PATH) study' af Nicole Nicksic, m.fl., 26. juni
2019
Bilag 121: Publikation 'Association between changes in harm perceptions and e-cigarette use
among current tobacco smokers in England…' af Olga Perski, m.fl., 6. maj 2020
Bilag 122: Publikation 'New ways to control smoking - Tobacco consumption and harm reduc-
tion' af Heino Stöver, m.fl., 2020
Bilag 123: Rapport 'Report of Russell S. Winer' af Russell Winer, 18. maj 2021
RLE SIM EER
73
Bilag 124: Rapport 'Enforcement Priorities for Electronic Nicotine Delivery Systems (ENDS) and
Other Deemed Products on the Market…' af Food and Drug Administration (U.S),
april 2020
Bilag 125: Efumas aktindsigtsanmodning i Sikkerhedsstyrelsens vurdering af kontrollerede e-
cigaretprodukter, dateret til den 7. februar 2020
5.3 Vidner og syn og skøn
Der tages derudover forbehold for at føre vidner og at anmode om syn og skøn.
6 SAGENS BEHANDLING
6.1 Henvisning til Østre Landsret
BAT anmoder om, at sagen henvises til Østre Landsret, se retsplejelovens § 226, stk. 1.
Sagen rejser en række principielle og uafklarede spørgsmål i forhold til rækkevidden af en række
grundrettigheder. Et væsentligt tema i sagen er desuden lovgivers mulighed, eller mangel på
samme, for de facto at forbyde brugen af danske registrerede og ibrugtagne figurvaremærker.
Forslaget om standardiseret emballage for e-cigaretter og opvarmede tobaksprodukter er det første
eksempel i dansk lovgivning på et såkaldt "varemærkeforbud" af et lovligt produkt og rejser således
spørgsmål om mulig ekspropriation i strid med grundlovens § 73 samt krænkelse af sagsøgernes
kommercielle ytringsfrihed efter grundlovens § 77.
Sagen berører tillige modstrid mellem dansk lovgivning og EU-retsakter, herunder Tobaksvaredi-
rektivets artikel 24 og TEUF artikel 34. Ifølge bemærkningerne til retsplejelovens § 226 i lovforslag
nr. L 168 af 1. marts 2006 er en sag som udgangspunkt principiel, hvis den angår fortolkning af
EU-lovgivning eller i øvrigt angår et principielt EU-retligt spørgsmål.
7 MOMSFORHOLD
House of Prince A/S er momsregistreret i Danmark.
8 PROCESSUELLE MEDDELELSER
Meddelelser vedrørende sagen skal gives til advokat, partner Emil Jurcenoks og advokat, partner
Kasper Frahm, Amerika Plads 37, 2100 København Ø, under henvisning til j.nr. 32214-264.
København, den 22. december 2021
Emil Jurcenoks Kasper Frahm
advokat (L), partner advokat (H), partner