Henvendelse af 27/5-14 fra Institut for Menneskerettigheder

WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE 3269 8866
LGH@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK
J. NR. 540.10/30645/LGH/JCH
27. MAJ 2014
Justitsministeriet
Udlændingeafdelingen
Udlændingekontoret
udlafd@jm.dk med kopi til asp@jm.dk
H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L F O R S L A G T I L L O V F O R
G R Ø N L A N D O M U D L Æ N D I N G E S A D G A N G T I L
O P H O L D S - O G A R B E J D S T I L L A D E L S E I A N L Æ G S F A S E N
A F E T S T O R S K A L A P R O J E K T
Justitsministeriet har den 7. maj 2014 sendt et udkast til ovennævnte
lovforslag i høring med frist den 16. maj 2014. Lovforslaget er fremsat
for Folketinget den 9. maj 2014 som lovforslag L 198.
Institut for Menneskerettigheders høringssvar afgives forsinket, fordi
instituttet, selv om det er opført på listen over hørte parter, ikke har
modtaget høringsanmodningen og først senere er blevet opmærksom
på udkastet til lovforslag.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det er en betingelse for
at opnå opholds- og arbejdstilladelse efter den gældende
udlændingelovgivning for Grønland, at arbejdet foregår efter
sædvanlige grønlandske løn- og ansættelsesvilkår.
Med lovforslaget tilsigtes at etablere den nødvendige hjemmel til at
afvige disse sædvanlige krav til opholds- og arbejdstilladelse i
forbindelse med storskalaprojekter reguleret af den grønlandske
storskalalov (inatsisartutlov nr. 25 af 18. dec. 2012 om bygge- og
anlægsarbejder ved storskalaprojekter, som ændret ved inatsisartutlov
nr. 13 af 29. nov. 2013, herefter storskalaloven).
Dette skal ske, for at der i bygge- og anlægsfasen af et storskalaprojekt
kan anvendes udenlandsk arbejdskraft på løn- og ansættelsesvilkår,
som afviger fra sædvanlige grønlandske løn- og ansættelsesvilkår.
INSTITUTTETS OVERORDNEDE BEMÆRKNINGER TIL
LOVFORSLAGET
Lovforslaget illustrerer, hvordan der undertiden kan opstå vanskelige
afgrænsningsspørgsmål i relation til kompetencefordelingen mellem
Grønlands selvstyre og rigsmyndighederne.
Grønlandsudvalget 2013-14
L 198 Bilag 6
Offentligt
2/7
For det første er tilsyneladende interne grønlandske forhold undertiden
også rigsmyndighedernes ansvar. Det er for eksempel efter
selvstyreloven selvstyrets opgave at sikre, at selvstyrets lovgivning og
administration ikke er i strid med internationale forpligtelser. Det er
imidlertid Danmark, som folkeretligt har ansvaret for, at forholdene i
Grønland er i overensstemmelse med menneskerettighederne.
For det andet er der på visse områder overlap mellem selvstyret og
rigsmyndighederne, for eksempel ved storskalaprojekter på
råstofområdet med forventet udenlandsk arbejdskraft. Råstofområdet
er overtaget af Grønlands selvstyre, mens udlændingeområdet ligger
hos rigsmyndighederne.
Inatsisartut har med storskalaloven delegeret en række beføjelser til
Naalakkersuisut. Naalakkersuisut skal blandt andet fastsætte nærmere
regler om og vilkår for de tilladelser til projektselskaber m.v., som er
forudsætningen for udvindingen. Disse regler og vilkår vil blandt andet
indeholde regulering i relation til udenlandske arbejdstageres løn- og
ansættelsesvilkår samt bopæls- og opholdsforhold under opholdet i
Grønland.
Udlændingestyrelsen skal efter lovforslaget behandle ansøgninger om
opholds- og arbejdstilladelser fra udenlandske arbejdstagere på
baggrund af en udtalelse fra Naalakkersuisut om, hvorvidt vilkårene for
arbejdet er i overensstemmelse med storskalaloven. Det fremgår af
bemærkningerne til lovforslagets § 3, at Udlændingestyrelsen som
”altovervejende hovedregel” vil lægge udtalelsen fra Naalakkersuisut til
grund ved styrelsens vurdering af, om der skal gives opholds- og
arbejdstilladelse. Ifølge bemærkningerne skal Udlændingestyrelsen
anmode Naalakkersuisut om en ny udtalelse, ”[h]vis det er åbenbart, at
der er sket fejl i forbindelse med Naalakkersuisuts udfærdigelse af
udtalelsen”.
Danmarks tildeling af opholds- og arbejdstilladelse afhænger således
som hovedregel af Naalakkersuisuts fortolkning af storskalaloven. På
samme måde afhænger de nærmere betingelser for en opholds- og
arbejdstilladelse af de vilkår, som Grønland fastsætter for
projekttilladelserne.
I lovforslaget er der imidlertid ikke redegjort nærmere for, hvad der skal
til for, at Udlændingestyrelsen ikke bør lægge Naalakkersuisuts
udtalelse til grund. Herunder står det ikke klart, i hvilket omfang
Udlændingestyrelsen skal inddrage grønlandske løn- og
ansættelsesvilkår eller bopæls- og opholdsvilkår i vurderingen af, om
styrelsen skal lægge Naalakkersuisuts udtalelse til grund. Der er således
ikke redegjort for, hvordan Udlændingestyrelsen skal vurdere
3/7
spørgsmål om overholdelse af for eksempel internationale
arbejdstagerrettigheder, som ikke nødvendigvis indebærer en åbenbar
fejl i Naalakkersuisuts udtalelse, men som potentielt kan medføre et
folkeretligt ansvar for Danmark.
Instituttet fremhæver, at lovforslaget i modsætning til
Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet (pkt. 2.3.5) ikke giver
nærmere anvisning om, hvordan Udlændingestyrelsen skal forvalte den
skønsmæssige beføjelse til efter omstændighederne at undlade at
meddele opholds- og arbejdstilladelse. Dette kan stille
Udlændingestyrelsen i en meget svær situation.
• Instituttet anbefaler, at Justitsministeriet – henset til at lovforslaget
er fremsat for Folketinget – før afgivelsen af udvalgsbetænkning
redegør over for Folketinget for, efter hvilke retningslinjer
Udlændingestyrelsen nærmere forudsættes at behandle
ansøgninger efter loven, herunder ansøgninger som rejser
vanskelige spørgsmål om overholdelsen af Danmarks internationale
forpligtelser.
INSTITUTTETS KONKRETE BEMÆRKNINGER TIL ENKELTDELE
AF LOVFORSLAGET
I det følgende behandles to temaer, hvor udenlandske arbejdstageres
forhold kan ende med at være i strid med Danmarks internationale
forpligtelser.
1. UDENLANDSKE ARBEJDSTAGERES LØN- OG
ANSÆTTELSESVILKÅR UNDER OPHOLD I GRØNLAND
Det har i forbindelse med vedtagelsen af den grønlandske storskalalov
været debatteret, hvilke løn- og ansættelsesvilkår udenlandske
arbejdstagere vil skulle arbejde under i Grønland.
Folkerettens udgangspunkt er, at stater suverænt kan tillade eller
nægte udlændinge at indrejse og arbejde i landet. Der kan i den
forbindelse opstilles vilkår for opholdet, herunder forskellige
begrænsninger som en udlænding er underlagt under sit ophold i
landet. Dette er i Grønland nærmere reguleret af den danske
udlændingelovgivning, som den er sat i kraft for Grønland.
Danmark skal imidlertid respektere og sikre overholdelsen af
menneskerettighederne for alle personer inden for statens jurisdiktion,
dvs. også for udenlandske arbejdstagere, der skal arbejde midlertidigt i
Grønland. Dette ansvar kan konkret påhvile selvstyrets myndigheder, i
det omfang et område er hjemtaget. Spørgsmålet er derfor, i hvilket
omfang der med vedtagelsen af det foreliggende lovforslag skal tages
højde for de kommende spørgsmål om arbejdsforhold.
4/7
Lovforslaget beskriver ikke nærmere, hvilke betingelser der vil være
knyttet til en opholds- og arbejdstilladelse givet i medfør af loven.
Lovforslaget henviser i denne sammenhæng til Naalakkersuisuts
udtalelse om, at en række betingelser for de påtænkte opholds- og
arbejdstilladelser er i overensstemmelse med storskalaloven. Det er
efter storskalaloven Naalakkersuisut, som giver tilladelser til koncession
og udvinding i Grønland. Det er også Naalakkersuisut, som i medfør af
storskalaloven fastsætter en række bestemmelser vedrørende
projekttilladelserne. Det gælder for eksempel vilkår af betydning for
udenlandske arbejdstageres løn- og arbejdsforhold (se f.eks.
storskalalovens §§ 10 c, stk. 4, og 10 e). Der er således en række
spørgsmål, som afventer Naalakkersuisuts nærmere afklaring,
regeludstedelse eller tilladelse.
Det fremgår af lovforslagets vurdering af forholdet til internationale
forpligtelser, at storskalaloven hviler på det grundlæggende princip (§
10 g), at internationale konventioner og aftaler skal sikres overholdt,
herunder en række ILO-konventioner og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Det fremgår også, at den faktiske
udmøntning af storskalaloven kan have betydning i forhold til ILO-
forpligtelserne, og at en vurdering heraf selvsagt må afvente den
egentlige udmøntning af loven.
• Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at
fremme den enkeltes menneskerettigheder – at det tydeliggøres, at
Udlændingestyrelsen i forbindelse med behandlingen af sager om
opholds- og arbejdstilladelse til udenlandske arbejdstagere
foretager en vis kontrol af, om grundlaget for tilladelserne,
herunder de nærmere vilkår, som udenlandske arbejdstagere skal
opholde sig og arbejde under, er i overensstemmelse med
menneskeretten.
2. UDLÆNDINGES RET TIL AT FÆRDES FRIT UNDER LOVLIGT
OPHOLD I GRØNLAND
Lovforslaget indeholder en henvisning til, at der på et senere tidspunkt
vil blive fastsat vilkår for de udenlandske arbejdstageres ophold i
Grønland, herunder om at udlændinge skal arbejde og opholde sig
inden for bestemte områder.
Af lovforslagets almindelige bemærkningers pkt. 3.5.1 fremgår: ”For at
sikre, at de udenlandske arbejdstageres indrejse i Grønland, transport
fra stedet for indrejse til arbejdsstedet samt senere udrejse af Grønland
forløber på en hensigtsmæssig og effektiv måde (…) vil Naalakkersuisut
i et tillæg til storskalaprojekttilladelsen fastsætte nærmere vilkår
herom(…)”. Af forslagets bemærkningers pkt. 3.5.3. fremgår endvidere:
5/7
”Der vil af Naalakkersuisut i et tillæg til storskalaprojekttilladelsen i
øvrigt blive fastsat vilkår om, at de udenlandske arbejdstagere under
deres ophold i Grønland skal bo og arbejde i bestemte områder.” Det
fremgår hertil af Justitsministerens bevarelse af spørgsmål 21 (alm. del)
fra Folketingets Grønlandsudvalg (2012-2013), at det grønlandske
Departement for Erhverv og Arbejdsmarked har oplyst, at de
udenlandske arbejdstagere ”generelt skal opholde sig alene i disse
områder”. Herudover fremgår det af lovforslagets bemærkningers pkt.
3.4.3, at de udenlandske arbejdstagere ikke vil få udstedt et
opholdskort. De udenlandske arbejdstageres mulighed for at forlade
arbejds- eller opholdsstedet i forbindelse med fridage og ferier er ikke
beskrevet.
Disse betingelser for opholds- og arbejdstilladelse vil efter instituttets
opfattelse efter omstændighederne kunne indebære væsentlige
begrænsninger i retten til bevægelsesfrihed. Lovforslaget indeholder
imidlertid ingen nærmere beskrivelse af de menneskeretlige
overvejelser, der er nødvendige for at sikre en administration af loven i
overensstemmelse med menneskeretten. Institut for
Menneskerettigheder savner i lovforslagets bemærkninger navnlig en
nærmere redegørelse for lovforslagets opfyldelse af betingelserne i
artikel 2, stk. 3 eller 4, i EMRK’s 4. tillægsprotokol samt artikel 12, stk. 3,
i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, som begge
gælder for Grønland.
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 4. tillægsprotokols
artikel 2 indeholder et udgangspunkt om, at enhver, der lovligt befinder
sig på en stats område, inden for dette skal have ret til at færdes frit og
til frit at vælge sit opholdssted. Denne ret kan fraviges på to måder:
For det første kan retten begrænses, hvis det er i overensstemmelse
med loven, nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den
nationale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at opretholde den
offentlige orden, for at forebygge forbrydelse, for at beskytte
sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder
og friheder (art. 2, stk. 3). For det andet kan retten inden for særlige
områder underkastes restriktioner, som er indført ved lov, og som i et
demokratisk samfund tjener almenvellet (art. 2, stk. 4).
FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheders artikel 12 sikrer
på samme vis enhver med lovligt ophold retten til at færdes frit og til
frit at vælge sit opholdssted. Også her gælder, at rettigheden kan
begrænses ved lov, hvis begrænsningerne er nødvendige for at beskytte
statens sikkerhed, den offentlige orden, den offentlige sundhed eller
sædelighed eller andres rettigheder og friheder.
6/7
• Instituttet anbefaler – med henblik på at sikre at krænkelse af
menneskeretten undgås – at regeringen nærmere redegør for,
hvordan de påtænkte vilkår for opholds- og arbejdstilladelse,
herunder de beskrevne begrænsninger i udenlandske
arbejdstageres ret til at færdes frit i Grønland, vil kunne fastsættes
inden for Danmarks menneskeretlige forpligtelser.
Denne anbefaling skal ikke forstås således, at bevægelsesfriheden ikke
kan begrænses, men at der er et klart behov for at tydeliggøre den
menneskeretlige ramme, som storskalaprojekterne kan operere
indenfor.
AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER
Det fremgår af pkt. 2.2.5 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at
tvister om udenlandske arbejdstageres løn- og ansættelsesvilkår
afgøres efter storskalalovens § 10 h af Retten i Grønland som 1. instans.
Det kan overvejes, om der herudover bør oprettes gratis, administrativ
klageadgang, der blandt andet kan behandle klager over arbejdsgiveres
påståede brud på arbejdstagerrettigheder m.v.
I Danmark har Mæglings- og klageinstitutionen for ansvarlig
virksomhedsadfærd siden 2012 kunnet behandle sager i Danmark om
overtrædelse af OECD’s retningslinjer for multinationale virksomheder.
En tilsvarende institution findes ikke i Grønland.
Til orientering kan det oplyses, at instituttet i sin og Grønlands Råd for
Menneskerettigheders rapport om status for
menneskerettighedssituationen i Grønland 2014 (udgives primo juni
2014) anbefaler, at Grønland går i dialog med Danmark om, at lov om
mæglings- og klageinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd
sættes i kraft for Grønland.
Endvidere fremgår det af pkt. 3.4 i lovforslagets almindelige
bemærkninger, at der forventes etableret en særlig hurtig og smidig
ansøgningsprocedure, således at det sikres, at der er adgang til den
nødvendige arbejdskraft, når behovet herfor opstår. Det er blandt
andet hensigten, at arbejdsgiveren skal kunne indgive én ansøgning på
vegne af en gruppe af udenlandske arbejdstagere. Til brug for
ansøgningen vil Udlændingestyrelsen udarbejde en fuldmagtsblanket
på engelsk, hvoraf det fremgår, at udlændingen med sin underskrift
giver sit samtykke til, at arbejdsgiveren repræsenterer den
pågældende. Det er ikke givet, at alle relevante udenlandske
arbejdstagere forstår eller læser engelsk godt nok til at kunne forstå det
skriftlige materiale de præsenteres for. Det kan derfor overvejes at
7/7
udarbejde skriftligt materiale til udenlandske ansøgere og
arbejdstagere på andre sprog end engelsk.
Der henvises til j.nr. 2012-966-0004. Høringssvaret sendes på grund af
den forsinkede besvarelse endvidere direkte til Folketingets
Grønlandsudvalg.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR, DR. JUR.


WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE 3269 8866
LGH@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK
J. NR. 540.10/30709/LGH
27. MAJ 2014
Grønlandsudvalget, Folketinget
H Ø R I N G S S V A R V E D R . L 1 9 8
Institut for Menneskerettigheder har i dag sendt vedhæftede
høringssvar vedr. L 198 – forslag til lov for Grønland om udlændinges
adgang til opholds- og arbejdstilladelse i anlægsfasen af et
storskalaprojekt – til Justitsministeriet.
På grund af den forsinkede fremsendelse af høringssvaret og
lovforslagets verserende behandling i Folketinget sendes høringssvaret
samtidig direkte til Grønlandsudvalget.
Med venlig hilsen
Lise Garkier Hendriksen
SPECIALKONSULENT
Grønlandsudvalget 2013-14
L 198 Bilag 6
Offentligt