Artikel af professor Jørn Vestergaard, Minkkommissionen har kortsluttet debatten om ministeransvar

Politikens kronik den 18. august 2022
1
Minkkommissionen har kostsluttet debatten om ministeransvar
Af Jørn Vestergaard, professor emeritus i strafferet, Københavns Universitet
Ved at bruge retlige termer om politikernes ansvar har kommissionen bevæget sig på kanten af sit
kommissorium og sin kompetence med risiko for kortslutning af den bevisvurdering, som det efter
loven alene er Folketingets opgave at foretage.
Minkkommissionen afgav den 30. juni 2022 sin beretning. Det har givet anledning til betydelig
opmærksomhed, at det heri oplyses, at kommissionen ikke har foretaget en vurdering af, om der
foreligger grov uagtsomhed, for så vidt angår de berørte ministre, herunder statsminister Mette
Frederiksen. Det havde kommissionen faktisk ikke behøvet at skrive, for juridisk set er der tale om en
selvfølgelighed. Efter loven må undersøgelses‐ og granskningskommissioner nemlig ikke foretage
retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar (§ 4, stk. 4, 2. pkt.). Dette
nævnes da også indledningsvis i de afsnit, hvori grov uagtsomhed omtales i beretningen.
Centralt i beretningen står kommissionens redegørelse for og vurderinger af omstændighederne i
tilknytning til pressemødet den 4. november 2020, ved hvilken lejlighed Mette Frederiksen gav
udtryk for, at det var ”nødvendigt at aflive alle mink i Danmark”. Kommissionen finder, at det var
klart, at der manglede hjemmel til at aflive alle mink i Danmark, ligesom kommissionen finder, at det
var klart, at der manglede hjemmel til tempobonus.
Herefter finder kommissionen, at Mette Frederiksens udmeldinger på pressemødet den 4. november
”objektivt set var groft vildledende”, men at Mette Frederiksen subjektivt ikke den 4. november
”havde viden herom eller hensigt hertil”. Herefter kommer så tilføjelsen om, at kommissionen ikke
har ”foretaget en vurdering af, om der foreligger grov uagtsomhed”. (Bind 1 s. 36). Tilsvarende
formuleringer er anvendt om daværende miljø‐ og fødevareminister Mogens Jensens og
finansminister Nicolai Wammens subjektive forhold.
Selv om meningen med at sammenstille udtrykkene ”groft” og ”vildledende” for at beskrive, at
statsministerens budskab var stærkt misvisende ”objektivt set”, kan det næppe undgås, at en sådan
betegnelse er egnet til at fremkalde et indtryk af, at Mette Frederiksen har gjort sig skyld i noget
temmelig kritisabelt. Sådan er der da også mange, der i den offentlige debat har udlagt
kommissionens tilsyneladende nøgterne vurdering. Det kan med føje diskuteres, om der på dette
punkt er udvist den forsigtighed i bedømmelsen, som forudsættes i lovforarbejderne.
I betragtning af at det slet ikke tilkommer kommissionen at forholde sig til spørgsmål om ministres
retlige ansvar, er det desuden påfaldende, at kommissionen ikke desto mindre har fundet anledning
til at anvende retlige termer, herunder ved i tilknytning til bevisvurderingen af de enkelte ministres
forhold at omtale spørgsmålet om grov uagtsomhed. Derved har kommissionen i realiteten bevæget
sig på kanten af sit kommissorium og sin kompetence med risiko for kortslutning af den
bevisvurdering, som det efter loven alene er Folketingets opgave at foretage. For så vidt angår
ministre, er opgaven for en kommission alene at undersøge og redegøre for de faktiske
omstændigheder, der har relevans for Folketingets stillingtagen til spørgsmålet om politisk og/eller
retligt ansvar.
Uagtsomhed er et normativt juridisk begreb, i hvert fald når det anvendes i en retlig sammenhæng,
sådan som der er tale om i en kommissionsrapport.
Beretningens bemærkninger grov uagtsomhed kan selvsagt læses som en neutral redegørelse for
afgrænsningen af kommissionens kompetence. Hvis dette har været hensigten, ville det imidlertid
have været befordrende for forståelsen, hvis oplysningen i det mindste havde været ledsaget af en
Offentligt
UUF Alm.del - Bilag 2
Underudvalget under Udvalget for Forretningsordenen 2021-22
Politikens kronik den 18. august 2022
2
forklarende eftersætning med udtrykkelig henvisning til, at det i henhold til loven ikke tilkommer en
granskningskommission at forholde sig til ansvarsspørgsmålet.
Sådan som kommissionens bemærkninger om grov uagtsomhed nu fremstår, er de egnet til at danne
grundlag for alskens spekulationer. De kan læses som udtryk for en antydning af, at en nærmere
undersøgelse af spørgsmålet i andet regi er indiceret, eller ligefrem som en anvisning til Folketinget
om, at en sådan opfølgning ville være på sin plads. Den offentlige debat efter offentliggørelsen af
Minkredegørelsen har med al tydelighed vist, at mange har opfattet bemærkningerne på den måde.
Ikke mindst har regeringens og statsministerens politiske modstandere taget udgangspunkt i
kommissionens ordvalg som afsæt for mere eller mindre uforbeholdne påstande om, at der i
redegørelsen er grundlag for at gøre ansvar gældende efter ministeransvarlighedsloven.
Kommissionens bemærkninger om grov uagtsomhed er også blevet flittigt benyttet som æselbro for
politikere og andre, der med henvisning hertil har ønsket eller ligefrem krævet en såkaldt
advokatvurdering af ansvarsgrundlaget, særligt med henblik på at rejse tiltale mod statsministeren.
Det kan selvsagt ikke udelukkes, at kravene om rigsretssag mod Mette Frederiksen ville have været
lige så uforsonlige, hvis Granskningskommissionen havde afholdt sig fra at nævne begrebet grov
uagtsomhed. Der er dog grund til at tro, at det så ville have været mere nærliggende at fordybe sig i,
hvad kommissionen rent faktisk skriver om Mette Frederiksens forhold.
Ministerundtagelsesreglen blev lovfæstet med indførelsen i 1999 af lov om
undersøgelseskommissioner, der på dette punkt videreførte praksis under de tidligere gennemførte
undersøgelser af ministres embedsførelse. Man har traditionelt ment, at undersøgelsesorganer
under hensyn til de særlige regler om ministeransvar i det væsentlige måtte indskrænke sig til en
faktuel beskrivelse af de undersøgte forhold.
Nuværende højesteretsdommer Jens Peter Christensen påviste i sin doktordisputats i 1998, at der
forfatningsretligt ikke er tvingende grunde til at opretholde en sådan ordning, som han dengang
heller ikke af andre grunde fandt velbegrundet. Folketingets tidligere ombudsmand, professor Hans
Gammeltoft‐Hansen, udviklede denne opfattelse yderligere i et bidrag til det festskrift, som Jens
Peter Christensen modtog i 2017.
Ganske vist bestemmes det i grundlovens § 61, at særdomstole ikke kan tildeles dømmende
myndighed, men en sådan kompetence har undersøgelseskommissioner jo netop ikke. I øvrigt er det
faktisk en central del af opgaven for sådanne organer at foretage retlige vurderinger af andre
aktørers forhold, herunder at forholde sig til om der er grundlag for at drage embedsmænd til
ansvar.
Det er heller ingen god begrundelse for ordningen, at det tilkommer Folketinget at træffe beslutning
om såvel politiske som retlige konsekvenser af ministres kritisable forhold, herunder om tiltale og
rigsretssag. Folketinget ville ikke være retligt forpligtet til at følge anbefalinger vedrørende
opfølgning på de foretagne undersøgelser. Dette betragtes i øvrigt som en selvfølge i forbindelse
med advokatvurderinger indhentet af Folketinget. Anvendelsen af disse vender jeg tilbage til
nedenfor.
Med andre ord er der juridisk set ikke noget til hinder for at afskaffe ministerundtagelsesreglen. Men
derfor kunne det jo godt tænkes, at der var gode grunde til alligevel at opretholde den. De nævnte
juridiske forfattere har imidlertid overbevisende påvist, at dette ikke er tilfældet, hvilket Minksagen i
øvrigt er en udmærket illustration af.
Politikens kronik den 18. august 2022
3
En undersøgelse og beskrivelse af faktuelle omstændigheder, som kan tænkes at danne grundlag for
retligt ansvar, må nødvendigvis tage afsæt i nogle retlige normer, som er retningsgivende for hvilke
faktiske forhold, som det er relevant at undersøge og vurdere. Minkkommissionens undersøgelser af
omstændighederne i forbindelse med Mette Frederiksens udtalelser ved pressemødet den 4.
november drejer sig allerede i udgangspunktet om, hvorvidt statsministeren handlede med viden og
hensigt til at vildlede. Derved er den faktuelle beskrivelse og konklusion uhjælpeligt bundet til
implicitte retlige antagelser og vurderinger.
Alternativt kunne kommissionen eventuelt have valgt at afstå fra vurderinger og konklusioner
vedrørende viden og hensigt for i stedet blot at henholde sig til en redegørelse for de af de
forskellige aktører afgivne forklaringer og den øvrige forefundne dokumentation vedrørende
forløbet op til pressemødet. En sådan tilgang ville imidlertid ikke ændre ved, at det relevante
undersøgelsestema var, hvad statsministeren vidste og ville, da hun fremsatte de vildledende
udtalelser, med andre ord om hun handlede med en eller anden form for retligt relevant tilregnelse.
Og en sådan systematisk maskering af ansvarsspørgsmålet ville formentlig være egnet til at skabe
endnu mere usikkerhed og uenighed om ansvarsgrundlaget end en reel vurdering og konklusion
foretaget af kommissionen.
I Minksagen har kommissionens bemærkninger om, at der ikke er taget stilling til spørgsmålet om
grov uagtsomhed, som bekendt givet anledning til vidtløftige diskussioner om at lade uvildige
advokater foretage en retlig vurdering af, om der i beretningen er holdepunkter for en antagelse om,
at statsministeren kan stilles for en rigsret.
Spørgsmål om ministeransvar behandles af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Til
forberedelse af behandlingen er der nedsat et permanent underudvalg. Til at bistå sig kan disse
udvalg udpege en eller flere sagkyndige, som skal være uvildige og uafhængige af de myndigheder
og personer, der berøres af sagen (Folketingets forretningsorden § 57, stk. 2). Den relevante
sagkundskab kan efter omstændighederne hentes hos advokater udpeget efter indstilling fra
Advokatrådet; men det kunne for eksempel også være hos juridiske professorer udpeget efter
indstilling fra universiteterne.
Formålet med at hente sagkyndig bistand i et sådant tilfælde er at få tilvejebragt et juridisk
kvalificeret grundlag for, at Folketinget kan tage stilling til, om det må antages med fornøden
sikkerhed, at ministeren kan dømmes for at have overtrådt loven eller ej.
Folketinget har i (kun) to tilfælde benyttet adgangen til at udpege sagkyndige til at vurdere, om der i
lyset af konklusionerne i en undersøgelsesrapport var grundlag for at rejse tiltale for overtrædelse af
ministeransvarlighedsloven. Det skete i Tamilsagen og i Instrukssagen. I begge tilfælde var der i de
forudgående undersøgelser fremkommet klare holdepunkter for de senere domfældelser for
forsætlige overtrædelser.
Det kan i øvrigt nævnes, at jeg selv blev bragt i forslag som sagkyndig i forbindelse med Folketingets
opfølgning på Instrukskommissionens redegørelse i december 2020. Baggrunden herfor var, at der
blandt folketingsmedlemmerne var en vis bekymring som følge af, at Advokatrådet havde indstillet
to advokater uden særlig sagkundskab i strafferet. Denne situation var opstået, fordi en del af de
mere oplagte kandidater blandt advokaterne var inhabile, bl.a. i kraft af at have været bisiddere
under afhøringerne i kommissionen.
Det står Folketinget frit for at søge ekstern bistand hos juridisk sagkundskab. Og Folketinget er i
princippet ikke retligt forpligtet til at lade spørgsmålet om rejsning af rigsretssag afhænge af den
juridiske vurdering. Uanset om der efter denne er handlet forsætligt eller groft uagtsomt eller ej, er
Politikens kronik den 18. august 2022
4
det i den sidste ende op til Folketinget at drage konsekvensen af en ministers kritisable
embedsførelse. Ministeransvarlighedsloven bygger på det grundlæggende synspunkt, at det efter
omstændighederne vil kunne være tilstrækkeligt at gøre en eller anden grad af politisk ansvar
gældende, også i tilfælde hvor der strengt taget ville kunne drages retlige konsekvenser.
Hvis en uvildig vurdering munder ud i, at der ikke kan forventes en domfældelse efter
ministeransvarlighedsloven, kan man selvsagt dårligt forestille sig, at et flertal i Folketinget alligevel
beslutter at rejse tiltale. Hvis den eksterne sagkundskab omvendt konkluderer, at der er grundlag for
tiltalerejsning, vil det i princippet fortsat bero på en politisk beslutning, om ministeren skal stilles for
Rigsretten. Men i så fald er det svært at forestille sig andet, end at bordet fanger. I forhold til den
brede offentlighed ville det i den situation virke såre utroværdigt og uforståeligt at undlade
tiltalerejsning.
Der er flere gode grunde til, at et parlamentarisk flertal har vægret sig ved at efterkomme kravene
om en advokatvurdering og har valgt alene at følge op på minkrapporten med næser til
statsministeren og den tidligere miljø‐ og fødevareminister.
I lyset af kommissionens redegørelse har jeg meget svært ved at forestille mig, at Mette Frederiksen
ville kunne dømmes efter ministeransvarlighedsloven for grov uagtsomhed, endsige for et forsætligt
forhold. Strafansvar for en grov uagtsom overtrædelse ville forudsætte, at det alvorligt kan
bebrejdes statsministeren, at hun har handlet i åbenbar strid med de pligter, som stillingen
indebærer. En vurdering heraf forudsætter inddragelse af de forfatningsretlige og forvaltningsretlige
normer på området. I lyset heraf må det oplagte udgangspunkt være, at en statsminister må kunne
regne med, at embedsværket i de relevante fagministerier har styr på hjemmelsspørgsmål og andre
juridiske forhold. Det kan ikke med rimelighed forventes, at en statsminister spørger ind til den slags
og selv sikrer sig, at der er fornøden lovhjemmel til et indgreb i borgernes rettigheder, når hun er
omgivet af topembedsfolk, som ikke overhovedet antyder, at der kan være et problem.
Tilsvarende vurderinger har juridiske professorer fra alle andre fakulteter givet offentligt udtryk for i
diverse medier (Jens Elo Rytter, Jørgen Albæk Jensen, Sten Bønsing, Frederik Waage). Flere andre
juridisk sagkyndige ligger på samme linje. Så behovet for at få spørgsmålet yderligere belyst skulle
egentlig være til at overse.
Ikke desto mindre kan det ikke afvises, at resultatet af en advokatvurdering ville kunne give næring
til ønskerne om en rigsretssag. Som nævnt er målestokken for grov uagtsomhed i forhold til
overtrædelser af ministeransvarlighedsloven ikke hugget i sten. Som påpeget af Gammeltoft‐Hansen
i den omtalte festskriftartikel, har regler og praksis i forbindelse med undersøgelser af
ministeransvar bevirket, at området for grov uagtsomhed er ”underbelyst”.
Hvordan to af mere eller mindre tilfældigt udpegede advokater ville vurdere spørgsmålet må henstå
i det uvisse. Den kluntede tilrettelæggelse af anklageskriftet i Instrukssagen giver anledning til
bekymring for kvaliteten af en advokatvurdering. Bedre bliver det ikke af, at de advokater, som blev
udpeget i forbindelse med Tamilsagen og Instrukssagen, efterfølgende fik tildelt opgaven som
anklagere i sagerne. Formodningen må selvsagt være, at en retskaffen og fagligt dygtig advokat ikke
vil lade sin vurdering påvirke heraf. Men alt andet lige kan det næppe udelukkes, at udsigten til at få
et så historisk og spændende hverv ubevidst ville kunne trække vurderingen i en mere nidkær
retning.
For nylig har formanden for Dansk Folkeparti, Morten Messerschmidt, foreslået at etablere et
såkaldt lovråd bestående af juridiske professorer, som i kølvandet på kommissionsundersøgelser
skulle bistå Folketinget med vurderingen af, om der er grundlag for at gøre et retligt ministeransvar
Politikens kronik den 18. august 2022
5
gældende. I forbindelse med minksagen er vi som nævnt en håndfuld professorer, som ved
mediernes mellemkomst allerede har udfyldt denne rolle.
En endnu bedre ordning ville det være at afskaffe ministerundtagelsesreglen i lov om undersøgelses‐
og granskningskommissioner. Som udtrykt af Gammeltoft‐Hansen i den foran nævnte artikel er det
faktisk ret gådefuldt, at Folketinget selv har afskåret sig fra at få det optimale grundlag for
vurderingen af ministres retlige ansvar:
”Man betaler i dyre domme for at kvalificerede jurister skal udrede en kompliceret sag, foretage
bevisvurderinger vedrørende såvel de objektive som de subjektive forhold og foretage retlige
vurderinger af de involverede embedsmænds ansvar. Og så afskærer man dem fra at give udtryk for
deres begrundede opfattelse (...) af de oftest væsentligste spørgsmål: ministrenes ansvar.”
Ingen andre kan have samme indgående viden om sagens faktiske omstændigheder som
kommissionens medlemmer.
Ved at tillade undersøgelses‐ og granskningskommissioner at foretage retlige vurderinger til
belysning ministres ansvar vil der ikke være noget behov for at udpege (andre) uvildige jurister til at
bistå Folketinget, og man ville slippe for partipolitisk betonet stillingtagen til det ønskelige i en sådan
model. Og hvis vurderingen og rådgivningen stammer fra den kilde, som kender de relevante
sagsforhold bedst, nemlig kommissionsmedlemmerne, vil Folketinget alt andet lige være klædt bedst
muligt på til at træffe beslutning om, hvorvidt der i et givet tilfælde skal gøres retligt og/eller politisk
ansvar gældende.
Jørn Vestergaard