COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT 2022 Rule of Law Report Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 2022 Rule of Law Report The rule of law situation in the European Union

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Luxembourg, 13.7.2022
SWD(2022) 516 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
2022 Rule of Law Report
Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg
Accompanying the document
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
2022 Rule of Law Report
The rule of law situation in the European Union
{COM(2022) 500 final} - {SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} -
{SWD(2022) 503 final} - {SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} -
{SWD(2022) 506 final} - {SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} -
{SWD(2022) 509 final} - {SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} -
{SWD(2022) 512 final} - {SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} -
{SWD(2022) 515 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - SWD-dokument
Europaudvalget 2022
1
ABSTRACT
Luxembourg's justice system has maintained its very high level of perceived judicial
independence and continues to operate efficiently. The Constitutional reform, which aims to
establish a Council for the judiciary and strengthen the independence of the Prosecutor’s
Office is being finalised. New legislative amendments seek to align the composition of the
future Council for the Judiciary with European standards. Those amendments also specify the
powers of the Council for the Judiciary regarding appointments, promotions, retirement and
secondment of magistrates, and introduce a new disciplinary regime. Despite certain progress
with the digitalisation project covering administrative courts, shortcomings remain regarding
the digitalisation of justice overall. A new draft law that would make legal aid more
accessible was tabled in Parliament.
All authorities involved in the fight against corruption are cooperating well although there
remain challenges as regards human resources in the prosecution services dealing with
economic and financial crime. Some progress was made in the area of asset declarations and
lobbying as regards Members of Parliament and a transparency register will be set up. The
Codes of Conduct for members of the Government and its advisers were strengthened, but
not all public sectors have a code of conduct. Room for improvement also remains as regards
the regulation of conflicts of interest and revolving doors. The impact of the new rules on
political party financing could not yet be determined since elections are only expected to be
next year. Legislation to protect whistleblowers is still limited to specific sectors, but the
Government adopted a draft law in January 2022 to strengthen the protection of
whistleblowers and transpose EU legislation. There were no corruption cases reported related
to the COVID-19 pandemic in the past year.
Luxembourg continued strengthening the regulatory safeguards for the independence and
effectiveness of the media regulator as the Audiovisual Media Services Directive (AVMSD)
was transposed. Moreover, the competences and resources of the regulator have been further
increased. A revised press aid scheme, covering online news media, has been adopted making
it technologically neutral. The framework for the protection of journalists remains robust.
Concerns remain about the lengthy procedures for access to official documents for
journalists, who request that a fast-track option is introduced for their profession. A draft law
to reinforce the independence of Radio 100.7 public service media has been presented to the
Parliament.
A draft constitutional revision has been presented with the aim to introduce a direct right for
citizens to put forward legislative initiatives. Since the publication of the 2021 Rule of Law
Report, no action has been taken to address the concerns regarding the regularity and the
extent of consultation of stakeholders, other than the ones required by law, in the decision-
making process. A series of COVID-19 pandemic related measures were challenged before
the Constitutional Court. The draft law on NGOs, which intends to simplify the procedures
for their creation and governance, is being discussed in Parliament.
2
RECOMMENDATIONS
It is recommended to Luxembourg to:
 Continue with the process to adopt the reform on the powers of the future Council for the
Judiciary.
 Continue with the process to adopt the reform on making legal aid more accessible.
 Continue to implement and evaluate the new legislation on lobbying the Parliament,
including the transparency register.
 Ensure that there are adequate resources for the prosecution services dealing with
economic and financial crime.
 Reduce the time of processing of requests for disclosure of official documents, taking into
account European standards on access to official documents.
 Improve the legislative decision-making process by providing wider possibilities for
stakeholders to participate in public consultations.
3
I. JUSTICE SYSTEM
The justice system contains two separate branches of courts: ordinary courts with jurisdiction
in civil and criminal matters and administrative courts hearing cases of administrative law.
The ordinary branch includes three Justices of the Peace, two District Courts with general
jurisdiction, a Court of Appeal and a Court of Cassation. The administrative branch is
composed of an Administrative First-instance Court and an Administrative Court of Appeal.
The Constitutional Court is part of the judiciary and rules on the compliance of laws with the
Constitution. Candidate judges are selected by a committee composed exclusively of judges
and subsequently formally appointed by the executive. For posts at the Supreme Court and
the Administrative Court of Appeal, judges are appointed by the executive on the advice of
the Supreme Court or of the Administrative court, respectively. The Prosecution service is
independent but prosecution is exercised under the authority of the Minister of Justice. The
two Bar Associations are independent and represent lawyers established in Luxembourg.
Each Bar Association has an Assembly1
, a Bar Council2
, a President of the Bar3
and for the
whole profession, a Disciplinary and Administrative Council4
. Luxembourg participates in
the European Public Prosecutor’s Office (EPPO).
Independence
The level of perceived judicial independence in Luxembourg continues to be very high
both among the general public and companies. Overall, 77% of the general population and
76% of companies perceived the level of independence of courts and judges to be ‘fairly or
very good’ in 20225
. According to data in the 2022 EU Justice Scoreboard, no significant
changes can be identified in the evolution of the perceived level of independence since 2016.
The perceived judicial independence among companies has increased since 2021 (71%), but
is lower in comparison with 2016 (80%).
The constitutional reform, which aims to establish a Council for the judiciary and
strengthen the independence of the Prosecutor’s Office, is being finalised. On 20 October
2021, the Parliament adopted at first reading the revised text of Chapter VI (on Justice) of the
Constitution6
. As mentioned in the 2021 Rule of Law Report7
, this revision aims at
establishing a new Council for the judiciary and, more generally, to strengthen judicial
independence8
. As regards the Council for the judiciary, the draft text, as adopted at first
reading9
, outlines the main competencies of the future Council, namely the selection of
magistrates before their appointment by the Grand Duke and deciding on the initiation of
disciplinary proceedings against magistrates. The specific conditions under which these
powers will be exercised, as well as the composition, organisation and the other competencies
1
Art. 12-15 of the Law on the profession of a lawyer, 10 August 1991.
2
Art. 16-19 of the Law on the profession of a lawyer, 10 August 1991.
3
Art. 20-23 of the Law on the profession of a lawyer, 10 August 1991.
4
Art. 24-25 of the Law on the profession of a lawyer, 10 August 1991.
5
Figures 50 and 52, 2022 EU Justice Scoreboard. The level of perceived judicial independence is categorised
as follows: very low (below 30% of respondents perceive judicial independence as fairly good and very
good); low (between 30-39%), average (between 40-59%), high (between 60-75%), very high (above 75%).
6
Project No. 7575 – revision of Chapter VI (on Justice) of the Constitution.
7
See 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, pp. 2-3.
8
Project No. 7575 – revision of Chapter VI (on Justice) of the Constitution.
9
The second vote is usually within 3 months. However, due to the unsuccessful request for referendum, the
timeline was changed and the second vote will take place later in 2022.
4
of the Council, are to be determined by law10
. As regards the strenghtening of independence
of the Prosecutors’ Office and the judiciary as a whole, the adopted draft enshrines the
independence of judges and prosecutors. The judges are independent in exercising their
functions11
, while the Prosecutor’s Office is independent in the exercise of individual
investigations and prosecutions, without prejudice to the Government's right to give direction
on criminal policies12
. This independence is also reflected in the legislative amendments of
the Criminal Procedure Code and the Criminal Code, which would remove the power of the
Minister of Justice to give instructions to prosecutors in individual cases13
.
New legislative amendments have been tabled aligning the composition of the future
Council for the judiciary with European standards. In October 2021, the Ministry of
Justice decided to split the draft law on the organisation of the future Council for the
judiciary14
in two separate draft laws: one on the organisation of the future Council15
(draft
law on the composition) and one on the status of magistrates (draft law on the powers16
of the
future Council). On 15 October 2021, the new draft on the composition was tabled in
Parliament. It aims to address the concerns raised by the 2020 and 2021 Rule of Law Reports
and to align the composition with relevant Council of Europe standards, which recommend
that at least half of the members of such councils should be judges (magistrates) elected by
their peers17
. The latest draft legislation envisages a composition of nine members: six
magistrates elected by their peers, among which the President of the Supreme Court, the
President of the Administrative Court of Appeal, the State Prosecutor General are ex officio
candidates18
, one lawyer elected by their peers19
, and two persons elected by the Parliament
based on their education or experience20
. This new structure, if adopted as provided in the
latest draft, would comply with the Council of Europe recommendation. On 31 May 2022,
the Council of State published their opinion on these new legislative amendments21
. The
Council of State approved of the new composition but also expressed some concerns22
, which
would be subject to further debates and amendments at the Parliament.
10
Art. 90, text of Project No. 7575. See also 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law
situation in Luxembourg, pp. 2-3.
11
Art. 87(1), text of Project No. 7575.
12
Art. 87(2), text of Project No. 7575.
13
The legal safeguards surrounding this power combined with the fact that the Prosecution service is in
practice recognised as independent appear to mitigate the risk to the autonomy of the Prosecution service. It
is also to be noted that the Minister of Justice has not given instructions in an individual case for more than
20 years.
14
Project No. 7323 on the Organisation of the Supreme Council of Justice.
15
Project No. 7323A on the Organisation of the National Council of Justice.
16
Project No. 7323B on the Status of magistrates.
17
Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe, paras. 26-27.
See also Venice Commission Opinion (CDL-AD(2020)035), para. 44.
18
The President of the Supreme Court, the President of the Administrative Court of Appeal, the State
Prosecutor General will also be ex officio members only in the very first National Council of Justice, in order
to establish the institution. – Project No. 7323A, p. 7.
19
The lawyer is elected by the Order of the lawyers of the Bars of Luxembourg and Diekirch with the majority
of their members present and voting. – Project No. 7323A, p. 11.
20
Project No. 7323A, p. 6.
21
Opinion No. CE : 60.824 on Parliamentary file No. 7323A, and Opinion No. CE : 60.892 on Parliamentary
file No. 7323B of 31 May 2022.
22
The concerns are related to the modalities of the election process regarding the President of the Supreme
Court, the President of the Administrative Court of Appeal, the State Prosecutor General, namely the
simultaneous vote for the position within the judiciary and the position within the Council for the judiciary.
5
New legislative amendments are set to establish rules common to all magistrates
including a new disciplinary regime. On 20 December 2021, the Ministry of Justice tabled
the second part of the draft law for the concerning the future Council for the judiciary, which
deals with its powers23
. In particular, this new draft law contains rules common to all
magistrates (judges and prosecutors) with regard to recruitment, training, appointment24
(including promotions25
), secondment, ethics26
, discipline27
and retirement. On the
appointment procedure for magistrates, the future Council would be the sole institution
responsible for this, being guided by criteria for the appointment set in the law28
. At the end
of the procedure, the Council would present the selected candidates to the Grand Duke, who
would appoint them without having a power of veto29
. The decision for appointment would
be susceptible to a judicial review regarding its legality30
. On secondments, the draft law does
not envisage any secondments of judges without their consent31
. On retirement, the age and
conditions would remain unchanged32
. On the new disciplinary regime for magistrates, the
future Council would play a major role, as it would have the prerogatives to initiate a
disciplinary investigation concerning a magistrate and to launch the proceedings before the
disciplinary courts; it would have the possibility to appeal the decision of the first instance
disciplinary court33
. The draft law creates two new disciplinary courts – a Disciplinary
Tribunal (first instance court) and a Disciplinary Court (a second instance court)34
. Both the
Tribunal and the Court would be composed of three effective members and six alternates, all
of whom would be magistrates but none of them would be prosecutors35
. The Grand Duke
would appoint the members of both the Tribunal and the Court after proposal of the Council
for the judiciary36
. The Grand Duke would not have a power of veto and would be obliged to
appoint all proposed candidates37
. The draft law also introduces a list of actions that could
23
Project No. 7323B on the Status of magistrates.
24
Currently, the recruitment of magistrates is organised by a commission exclusively composed by higher
magistrates. This commission proposes the candidates to the Grand Duke who appoints them.
25
At present, for posts at the top of the judicial hierarchy, the appointment / promotion of the judges is made
by the Grand Duke on the advice of the Supreme Court of Justice, or of the Administrative Court. The other
judges and prosecutors are directly promoted by the executive.
26
At the moment, there is an applicable code of deontology and ethics of the Luxembourg judges, adopted by
the Supreme Court of Justice and the Administrative Court.
27
Currently, disciplinary cases against judges of the judicial order (seat and public prosecutor's office) are
investigated and judged by the Supreme Court of Justice, on the requisition of the Prosecutor General.
Disciplinary cases against judges of the administrative order are investigated and judged by the
Administrative Court on the requisition of the Minister of Justice.
28
The Council would select among the candidates based on their professional competencies, personal qualities
and rang in the magistracy. - Project No. 7323B, p. 9 (Art. 9 of the draft law).
29
The Grand Duke would be obliged to appoint a magistrate. - Project No; 7323B, p. 11 (Art. 13 of the draft
law).
30
The decision on appointment may be the subject of an action for annulment before the administrative courts
(at two instances). In the context of the action for annulment, a review of the legality of judicial
appointments will be carried out. However, judicial review will not extend to the appropriateness of such
appointments. – Project No. 7323B, p. 12.
31
Information received in the context of the country visit to Luxembourg (e.g. Ministry of Justice)
32
Project No. 7323B, p. 32.
33
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 8.
34
Project No. 7323, p. 19, (Art. 27 of the draft law).
35
Project No. 7323, pp. 19-23.
36
The Presidents of courts from different levels of the judiciary present multiple candidates to the Council for
the judiciary. The latter proceeds with the selection process and nominates for appointment the exact number
of candidates needed to the Grand Duke. – Project No. 7323B, p. 21 (Art. 30 of the draft law).
37
Information received in the context of the country visit to Luxembourg (e.g. Ministry of Justice).
6
provoke a disciplinary action38
, none of which would allow for launching a disciplinary
proceeding based on the contents of a magistrate’s decision. Furthermore, the draft law lists
the possible sanctions for disciplinary offences39
, all of which would be susceptible to an
appeal before the second instance disciplinary court40
. The magistrates against whom there is
a disciplinary proceeding before the disciplinary courts would have the right to be assisted by
a lawyer41
. In general, the current draft seems to be in line with the relevant European
standards, in particular as regards the more sensitive areas of the appointment of magistrates
(including promotion)42
and the disciplinary regime43
. On 31 May 2022, the Council of State
published their opinion on these new legislative amendments44
. The Council of State
approved of the new regimes created by the draft law but also expressed some concerns45
,
which would be subject to further debates and amendments at the Parliament.
Quality
Despite progress with the digitalisation project covering administrative courts,
shortcomings remain regarding the digitalisation of justice overall. In February 2022, the
first conceptual phase of the JANGA sub-project was concluded. This is the most advanced
part of the “paperless justice” project that encompasses 13 sub-projects46
. JANGA as the first
sub-project concerns the digitalisation of all exchanges and archives for administrative
courts47
. The authorities expect to launch the functionalities by the end of 202248
.
Furthermore, the temporary legislative changes made to adapt the procedures for criminal49
,
civil and commercial50
cases during the COVID-19 pandemic and to allow the use of
electronic tools would remain in force even after the pandemic51
. It is unclear whether they
will be consolidated under new legislation or integrated in the future revision that will
incorporate the functionalities introduced under the “paperless justice” project. Nevertheless,
the changes allow only for limited use of electronic tools in the courts52
. Further
shortcomings could be observed in the area of digital tools to initiate and follow proceedings.
Currently, in civil and commercial cases it is only possible for the courts to serve documents
38
Project No. 7323B, p. 15 (Art. 21 of the draft law).
39
Project No. 7323B, p. 16 (Art. 22 of the draft law).
40
Project No. 7323B, pp. 30-31 (Art. 49 and 50 of the draft law).
41
Project No. 7323B, p. 27 (Art. 41 of the draft law).
42
Council of Europe Recommendation CM/Rec(2010)12 on Judges: independence, efficiency and
responsibilities, paras. 44-48 (career of judges); CCJE, Opinion no.10(2007) on the Council for the Judiciary
at the service of society, paras. 48-51 (promotion of judges), paras. 52-56 (evaluation of judges).
43
Judgment of the Court of Justice of 15 July 2021, Commission v. Poland, Case C-791/19, EU:C:2021:596,
paras. 80, 113 137, 139 and 140. Judgment of the Court of Justice of 18 May 2021, Asociaţia 'Forumul
Judecătorilor din România' and Others v Inspecţia Judiciară and Others, Joined Cases C-83/19, C-127/19,
C-195/19, C-291/19, C-397/19, EU:C:2021:393, paras. 199-207.
44
CE : 60.892 on Parliamentary file No. 7323B of 31 May 2022.
45
The concerns are related to the composition of the two new disciplinary courts and to the fact that they will
be composed solely of judges.
46
The “paperless justice” project encompasses 13 sub-projects and aims to address present shortcomings in
digitalisation of justice. See 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in
Luxembourg, p. 4.
47
The remaining 12 sub-projects are either at an earlier stage or not yet started.
48
Information received in the context of the country visit to Luxembourg (e.g. Ministry of Justice).
49
Law of 20 June 2020 on the temporary adaptation of certain procedural modalities in criminal matters.
50
Law of 19 December 2020 on the temporary adaptation of certain procedural modalities in civil and
commercial matters.
51
Information received in the context of the country visit to Luxembourg (e.g. Ministry of Justice).
52
Figure 42, 2022 EU Justice Scoreboard.
7
electronically to citizens and businesses and to send electronic acknowledgement of receipt
proving the submission of documents. However, it is not possible to receive comprehensive
information on or pay court fees online, nor it is possible to access the electronic files of
closed or ongoing cases53
. Despite the progress achieved, the scope of available online tools
and digital solutions remains limited54
, while the “paperless justice” project aims to be
completed only by 2026.
A new draft law aims to make legal aid more accessible. On 27 January 2022, the Ministry
of Justice and the President of the Luxembourg Bar presented a draft law on legal aid55
. This
more detailed and comprehensive legislation would replace the existing article of the Law on
the Profession of a Lawyer56
and the Grand-ducal regulation on legal aid57
. The new draft law
expands the scope of application of legal aid to persons who do not hold the Luxembourgish
nationality but reside in Luxembourg58
and allows for partial legal aid59
. Due to the
introduction of partial legal aid, the new draft law would ease the requirements for acquiring
legal aid60
, which are currently limited to people only with income below the social inclusion
income It would include also people in specific situations (for instance people in
bankruptcy)61
. The draft law is currently pending in Parliament and undergoing stakeholder
consultations.
Efficiency
The courts continued to perform efficiently despite some challenges with the clearance
rate potentially due to the COVID-19 pandemic. Despite the effects of the COVID-19
pandemic and the increase of the estimated time needed to resolve a case, efficiency
continues to be consistently high, although the length of proceedings is significantly longer at
second and third instances62
. The number of pending cases remains low, with the exception of
criminal cases63
. However, the clearance rate has fallen below 100% which is potentially due
to the effects of the COVID-19 pandemic. Therefore, this difference would probably be of
temporary nature64
. Finally, for the first time, data are available as regards the length of court
proceedings and the number of pending cases in administrative courts65
. The estimated time
53
Figure 46, 2022 EU Justice Scoreboard. However, in civil disputes, no court costs are incurred, except
bailiff’s fee, which is available online. In addition, payment of court fees can be done by bank transfer.
54
Figures 46 and 47, 2022 EU Justice Scoreboard.
55
Project No. 7959.
56
Art. 37 of the Law on the profession of a lawyer, 10 August 1991.
57
Grand-ducal regulation on the legal aid, 18 September 1995.
58
In application of Council Directive 2002/8/EC of 27 January 2003 to improve access to justice in cross-
border disputes by establishing minimum common rules relating to legal aid for such disputes.
59
The different modalities regarding partial legal aid will be clarified in a Grand-ducal regulation. Project No.
7959, p. 1 (Art. 2(1) of the draft law).
60
Partial legal aid will mainly allow people with resources slightly greater than REVIS to benefit from
proportional coverage of their lawyer's fees. Levels representing income brackets higher than the REVIS will
make it possible to determine the proportion borne by the State, which depending on the case will relate to
50% or 25% of the fees and expenses. These levels as well as the amounts to which they will be applicable
will be more fully defined in a Grand-Ducal regulation. - Project No. 7959, p. 11.
61
See among others Art. 3-6, paras. 6 and 8 Criminal Procedure Code (CPC); Art. 18-1 of the Law on
Extradition, 20 June 2001 – Project No. 7959, p. 2 (Art. 2(5)).
62
Figures 6, 7 and 9, 2022 EU Justice Scoreboard.
63
Figure 14, 2022 EU Justice Scoreboard.
64
Figure 11, 2022 EU Justice Scoreboard.
65
Figures 6, 9, 10, 14 and 16 2022 EU Justice Scoreboard.
8
needed to resolve administrative cases at first instance is high in comparison to other EU
Member States; in the absence of earlier data, it is not possible to establish trends.
II. ANTI-CORRUPTION FRAMEWORK
The institutional framework to prevent and fight corruption has not changed since the 2021
report. Luxembourg has no specific anti-corruption strategy, nor an anti-corruption agency; it
has a legal and institutional anti-corruption framework broadly in place. The Ministry of
Justice is the main authority in charge of overall anti-corruption matters, including policy
coordination. Within the Ministry of Justice, an intergovernmental committee, the Corruption
Prevention Committee (COPRECO), acts as a consultative forum and supports the overall
national policy to fight corruption. There is no specialised anti-corruption prosecution
authority although the Economic and Financial section of the Prosecution service has specific
competences to investigate criminal cases of economic and financial nature, including
corruption cases. The Court of Auditors is indirectly involved in the fight against corruption
through its controls on the use of public funds.
The perception among experts and business executives is that the level of corruption in
the public sector remains low. In the 2021 Corruption Perceptions Index by Transparency
International, Luxembourg scores 81/100, ranks 4h
in the European Union and 9th
globally66
.
This perception has been relatively stable67
over the past six years. The 2022 Special
Eurobarometer on Corruption shows that 36% of respondents consider corruption widespread
in their country (EU average 68%) and 9% of respondents feel personally affected by
corruption in their daily lives (EU average 24%)68
. As regards businesses, 43% of companies
consider that corruption is widespread (EU average 63%) and 38% consider that corruption is
a problem when doing business (EU average 34%)69
. Furthermore, 40% of respondents find
that there are enough successful prosecutions to deter people from corrupt practices (EU
average 34%)70
, while 54% of companies believe that people and businesses caught for
bribing a senior official are appropriately punished (EU average 29%)71
.
The number of reported corruption cases opened over the past year as well as
convictions decreased. Whereas 28 cases were opened in 2019 and 29 cases in 2020, 22
cases were opened until the end of 2021. The success rate of prosecutions went down: of five
judgments on the merits in 2021, there was only one conviction, compared to two convictions
on four judgments on the merits in 2020 and four convictions on five judgments on the merits
in 201972
, but it is not evident to infer conclusions from comparing data that consists of low
numbers. The number of offences of corruption contained in the police databases is much
66
Transparency International, Corruption Perceptions Index 2021 (2022). The level of perceived corruption is
categorised as follows: low (the perception among experts and business executives of public sector
corruption scores above 79); relatively low (scores between 79-60), relatively high (scores between 59-50),
high (scores below 50).
67
In 2017 the score was 82, while in 2021, the score was 81. The score significantly increases/decreases when
it changes more five points; improves/deteriorates (changes between 4-5 points); is relatively stable (changes
from 1-3 points) in the last five years.
68
Special Eurobarometer 523 (2022). The Eurobarometer data on citizens’ corruption perception and
experience is updated every second year. The previous data set is the Special Eurobarometer 502 (2020).
69
Flash Eurobarometer 507 (2022). The Eurobarometer data on business attitudes towards corruption as is
updated every second year. The previous data set is the Flash Eurobarometer 482 (2019).
70
Special Eurobarometer 523 (2022).
71
Flash Eurobarometer 507 (2022).
72
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 18.
9
lower but remained stable in comparison to last year, with five offences in 2020 and four in
202173
.
Challenges remain as regards human resources in the prosecution services dealing with
economic and financial crime, sometimes resulting in delays in prosecution of
corruption. The Prosecution service numbers 43 prosecutors and among them, one third are
employed in the area of the fight against economic, financial and corruption offences74
. As
outlined in the 2021 Rule of Law report75
, only a limited increase of resources was granted,
also due to the absence of appointable persons76
. The latest available annual report from the
Prosecution service77
confirms the lack of resources, particularly in its Economic and
Financial section78
. Nevertheless, the Prosecution service has confirmed that it treats all
cases, although sometimes with delays79
. Delays in the investigation of corruption cases,
which are by nature complex and technical, entail the risks that evidence can no longer be
uncovered and assets no longer recovered, as well as the expiry of the statute of limitation,
effectively barring prosecution.
The Government aims to ensure that members of the Government can be held
criminally liable for offences, including corruption. Under the current Constitution80
, only
the Parliament has the right to bring charges against members of Government. Under one of
the projects of the Constitutional revision81
, members of the Government would be criminally
liable for acts committed by them in the exercise of their duties, even after their term of office
has ceased. However, only the Public Prosecutor’s Office may bring and direct proceedings
for such act. The Office should assess the appropriateness of prosecuting members of the
Government if they are accused of facts by individuals and thereby protect them from
potential false and/or politically motivated allegations82
.
The Corruption Prevention Committee (COPRECO) met once in the last year and a
half. Although COPRECO is required by law83
to meet at least twice a year, it did not meet in
2021, neither in person nor online, reportedly due to the COVID-19 pandemic and staff
changes. After an 18-month break, a meeting took place on 30 March 2022, which informed
participants on several ongoing assessments of the Luxembourg anti-corruption framework
73
This can be explained by the fact that the prosecution service retains the cases as they progress. The figure to
be used is that based on the legal classification made by the judicial authorities. Input from Luxembourg for
the 2022 Rule of Law Report.
74
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, pp. 13-14.
75
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, p. 5.
76
The State Prosecutor General notes that the position of prosecutor has become less attractive due to the
increased criticism on the work of prosecutors, as well as the timing and eligibility requirements of the
competitions to become a prosecutor. Luxembourg Government (2022) Jurisdictional and prosecutorial
statistics 2021, pp. 16-17.
77
Jurisdictional and prosecutorial statistics 2020, prepared by the Government.
78
The State Prosecutor General also notes that the appointment of prosecutors from this section to the
European Public Prosecutor’s Office in 2021 left an important gap. Luxembourg Government (2022)
Jurisdictional and prosecutorial statistics 2021 (Statistiques des jurisdictions et des parquets Année 2021), p.
15.
79
Information received in the context of the country visit to Luxembourg (e.g. Prosecution service).
80
See Art. 83 of the Constitution.
81
Project No. 7700, revision of Chapters I, II, III, V, VII, VIII, IX, X, XI and XII of the Constitution – first out
of two votes passed but there is a request for a referendum, which delays the final adoption.
82
Written contribution received from the Ministry of State in the context of the country visit to Luxembourg.
83
Art. 3(1) of the Regulation of 15 February 2008 determining the composition and operation of the
Committee for the Prevention of Corruption.
10
by international bodies and the state of play of legislation in progress or adopted in
Luxembourg84
. Signatories of the UN Convention against Corruption are required to ensure
the existence of an independent body that oversees and coordinates preventive anti-corruption
policy85
. Insofar as COPRECO could be considered as such a body, there are no indications it
has carried out any oversight or coordination over the past year.
Some progress was made in the area of asset declarations and lobbying as regards
members of Parliament. On 14 September 2021, the Parliament amended its Code of
Conduct86
, which strengthens the rules on the declaration of assets and extra-parliamentary
work and activities such as participation in boards or committees of companies87
. In contrast
to what GRECO recommended88
, and what applies to people taking up adviser posts in the
Government, the new asset declaration regime for Members of Parliament does not cover
assets of family members and spouses89
. Furthermore, on 9 December 2021, a new
transparency register was created in law90
. Members of Parliament have to declare all
contacts with registered lobbyists and must reject a request for meeting with unregistered
persons seeking to influence the legislative work of Members or the Chamber’s decision-
making process91
. The data of lobbyists and contacts will be made public in an easily
accessible form on the website of the Parliament. The register is an important tool to prevent
corruption through transparency, but it still has to be made operational and will be evaluated
one year after its entry into force92
. No progress was made with regard to the introduction of
an effective system of monitoring and sanctions concerning breaches of the Code of Conduct
for members of Parliament93
.
The Codes of Conduct for members of the Government and its advisers were
strengthened, but not all public sectors have a Code of Conduct. The Government
adopted on 24 March 2022 a new Code of Conduct for Members of Government and another
one for the Government advisers94
. These codes include rules on gifts, revolving doors,
conflict of interests and lobbying. They address loopholes that GRECO identified in relation
to previous drafts from 201995
, by making clear, for example, that the obligation to register
the data falls upon the advisers or the secretariat of the Members of Government present at
the interview. The Ethics Committee can give its opinion on the application of the Code of
Conduct for members of the Government at the request of the Prime Minister96
. The Prime
84
Written contribution from the Luxembourg Government in the context of the country visit to Luxembourg.
See also input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, pp. 17.
85
United Nations Convention against Corruption Luxembourg signed the Convention on 10 December 2003
and it entered into force on 6 November 2005.
86
Parliament Official website, Document 7824 of 2020-2021, 25 October 2021.
87
GRECO (2022), Fourth Evaluation Round– Third interim Compliance report: Luxembourg. p. 4.
88
GRECO (2020), Fourth Evaluation Round– Second Interim compliance report: Luxembourg. p. 3.
89
GRECO notes the same gap as to spouses and family members for ministers, see GRECO (2020), Fifth
Evaluation Round – Compliance report. pp. 11-12.
90
Through amendment of the Rules of Procedure of the Chamber of Deputies, Parliament Official website,
Document 7499 of 2020-2021, 17 January 2022
91
By contrast, activities responding to the direct and individual request of the Chamber of Deputies or a
Member, such as ad hoc or regular requests for factual information, data or expertise, are not covered by the
Register. See Articles 4 and 5 of the amended Rules of Procedure.
92
Parliament Official website, Resolution of 9 December 2021 (3703).
93
GRECO (2022), Fourth Evaluation Round, Third Interim Compliance report, p. 10.
94
Parliament Official website, Document 133 and 134 of 24 March 2022.
95
GRECO (2020), Fifth Evaluation Round– Compliance report: Luxembourg. p. 8.
96
Art. 3 of Grand Ducal Decree of 14 November 2014 laying down the rules of professional conduct of
members the Government and their duties and rights in the performance of their duties.
11
Minister did not submit any case to the appreciation of the Ethics Committee in 2021 and the
Committee did not meet between January and September 202197
. The General Police
Inspectorate (IGP) has adopted a charter highlighting the values of independence, objectivity,
transparency and integrity. As reported by Luxembourg for the 2021 Rule of Law Report, the
work on a code of conduct for the IGP is still in progress and the Government plans to
complete this in the second half of 202298
. There is no code of conduct for municipalities and
local governments99
, which constitutes an important gap.
Since next elections are in 2023, it is not yet possible to evaluate the impact of the 2020
law on political party financing. As mentioned in the 2021 Rule of Law Report100
, the law
on political party financing, as amended in December 2020, introduced an obligation for all
candidates for national and European elections to declare all donations exceeding EUR 250.
The rules only apply during elections and the next elections, according to the constitutional
fixed-year term, are scheduled to be held in 2023. It is therefore too early to evaluate if the
changes have made the framework more effective.
Whistleblower protection legislation currently in place is still limited to specific sectors
such as private and public labour law and new legislation to address these gaps is in
preparation. On 10 January 2022, the Government adopted a draft law aiming to transpose
the Whistleblower Directive101
. The scope of the draft is broader than the EU Directive and
aims at ensuring whistleblowers are better protected against retaliation (including by
assuming that retaliation occurs due to the whistleblowing, thereby reversing the burden of
proof). The draft law provides for the creation of a reporting office, under the authority of the
Minister of Justice. The tasks of the office would be to inform and assist any person wishing
to report a violation of the law, to raise awareness of the legislation on whistleblower
protection, to inform the competent authorities of failures to comply with the obligations to
set up internal channels, and to draw up recommendations on any matter relating to the
application of the law102
.
While corruption related to the COVID-19 pandemic remained a risk, there were no
such cases in 2021. Although corruption has been noted as a growing threat in relation to
government support schemes103
, no specific measures have been adopted so far104
. The Police
and Prosecution have not seen the abovementioned risk materialise in terms of cases during
2021105
. As part of its audits, the Court of Auditors routinely controls if the regulation on
97
Written contribution from the Ethics Committee received in the context of the country visit to Luxembourg,
98
Input from Luxembourg for the 2021 Rule of Law Report, p. 14; further written information received from
Luxembourg Government in the context of the country visit to Luxembourg.
99
Information received in the context of the country visit to Luxembourg, (e.g. Stopcorrupt).
100
See 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, p. 7.
101
(EU) 2019/1937 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2019 on the protection of
persons who report breaches of Union law and allowing for a more general and effective protection of
whistleblowers in general.
102
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, pp. 16-17.
103
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 17; National risk assessment to money
laundering and terrorist financing, 15 September 2020 and Financial crime and AML/CFT implications
during the COVID-19 pandemic, Circulaire CSSF 20/740 of 10 April 2020, p. 3.
104
As mentioned above, COPRECO met in the first trimester of 2022. One of the items on the agenda was the
corruption risks in the context of the ongoing pandemic and further necessary measures to address the
existing risks. Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p.17.
105
Information received in the context of the country visit to Luxembourg, (e.g. National Police; Prosecution
service).
12
public procurement is being respected. It did not detect any irregularities or suspicions of
corruption in 2021106
.
III. MEDIA PLURALISM AND MEDIA FREEDOM
The legal framework concerning media freedom and pluralism comprises a set of
constitutional and legislative safeguards. Freedom of expression is explicitly recognised in
the Constitution. The Law on Freedom of Expression in Media ensures protection for
journalists. The Law on Electronic Media guarantees the financial and administrative
independence of the audiovisual media regulator107
.
The legal framework concerning the regulator for audio-visual media services has
remained stable and financial resources increased. As the Audiovisual Media Services
Directive was transposed in 2021, regulatory safeguards for the independence and
effectiveness of the media regulator (ALIA) were strengthened and its competences
increased. Financial resources have been reinforced with a higher budgetary allocation for
2022 that should allow ALIA to increase its staff. Additionally, the revision of the
regulation108
establishing the annual tax received by ALIA for the overview of services under
its remit has further added new own funds. The revised tax is now EUR 2 000 per service,
and the scope of the regulation has been extended to cover also services of third countries
using a Luxembourg uplink or Luxembourg satellite109
. In spite of these positive changes, the
Media Pluralism Monitor 2022 report for Luxembourg considers that ALIA lacks human
resources and competences to deal efficiently and proactively with the many tasks allocated
to it by law, such as exerting control over the number of channels in different languages that
moved to Luxembourg after Brexit110
.
A new press aid scheme was adopted by Parliament. On 30 July 2021, Parliament adopted
the new Law on an Aid Scheme for Professional Journalism111
, which reviews the former aid
scheme for written press established in 1976. It sets up a single technologically neutral
framework, covering printed press and online media, thus broadening the scope of the
previous scheme and bringing it up to date. A new aid is introduced for “startups” that are not
yet eligible for the main scheme, as well as aid for citizen publishers as acknowledgement to
their function as socio-cultural and media actors complementing other media. The law also
seeks to encourage transparency, training, media education and the accessibility for persons
with disabilities. The criteria for eligibility are widened beyond the three official languages,
and monthly and free publications are eligible. The committee on press aid advising the
minister (responsible for media) is also enlarged. With this new scheme, the budget allocated
to written press is increased by 27%.
106
Written contribution from the Court of Auditors received in the context of the country visit to Luxembourg,
107
Luxembourg ranks 21st in the 2022 Reporters without Borders World Press Freedom Index compared to
20th in the previous year.
108
Grand-Ducal Regulation of 3 March 2021 amending the Grand-Ducal Regulation of 2 February 2015 setting
the amount and terms of payment of taxes to be collected by the Independent Luxembourg Audiovisual
Authority with regard to the monitoring of audiovisual media services and sound.
109
Law of 27 July 1991 on electronic media.
110
2022 Media Pluralism Monitor, country report for Luxembourg, pp. 11 and 29
111
Law of 30 July 2021 on the aid scheme for professional journalism.
13
A draft law has been tabled to reinforce the independence of Radio 100,7 public service
media. The only public service medium is Radio 100,7 which was established under the
provisions of the Law on Electronic Media of 1991. A 1992 regulation112
set up its structure
and functioning, and the station began broadcasting in 1993. A draft law was tabled in
Parliament in January 2021113
seeking to establish a solid legal framework for Radio 100,7.
The new draft law would review the objectives, governance and financial security of this
public service medium. Radio 100,7 currently has a socio-cultural purpose, but the new law
calls to design a programme of generalist information, culture, and entertainment. It will
remain an independent public institution with financial and administrative autonomy.
Moreover, the current four state representatives on the 100,7 management board will be
reduced to three. Instead, six new independent members from civil society will come on
board. The draft law also calls for regular audience consultation through advisory meetings or
other appropriate means. Funding will be fixed for at least five years, which will provide a
clear framework for the institution. In addition to Radio 100,7, a convention between the
Government and RTL Group114
establishes a “public service mission” for the RTL
broadcaster. The Government provides for a guarantee to cover parts of the costs related to
the production of some agreed TV and radio programmes and related digital activities, based
on a defined set of criteria and an annual maximum amount that cannot be exceeded. The
convention is expected to be renewed for the period 2024-2030.
The law on access to information is under evaluation, while concerns remain as to the
ease of access to documents by journalists. The Law of 14 September 2018 on a
Transparent and Open Administration governs access to official information and
documents115
. The 2020 and 2021 Rule of Law Reports noted concerns as regards the length
of procedures and a selective approach in disclosing information116
. The law is currently in a
process of a detailed evaluation, the results of which are expected to be published during
2022. As noted in the 2020 and 2021 Rule of Law Reports117
, Luxembourg does not
guarantee a fast-track access to information for the press that would be different from the
right to access to information for citizens. Journalists’ representatives and stakeholders
reiterated that the exercise of their profession needs a fast-track option and called on the
Government to introduce such a procedure118
. Similarly, the Consultative Commission for
Human Rights (CCDH)119
appealed to the Government to guarantee journalists access to
information in all circumstances.
Control of company mergers would improve transparency of media ownership. A public
consultation was opened in January 2022 concerning the introduction of measures to control
112
Grand-ducal regulation of 19 June 1992 setting the terms and conditions for the structure and operation of
the public establishment created by article 14 of the law of 27 July 1991 on electronic media.
113
Project No. 7749 – draft law on the organisation of the public establishment "Public Service Media 100.7"
and amending the amended law of July 27, 1991 on electronic media.
114
Agreement relating to the provision of the Luxembourg public service in the field of television.
115
Law of 14 September 2018 on open and transparent administration.
116
See 2020 Rule of Law Report Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, p. 8; and 2021
Rule of Law Report Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, pp. 9-10.
117
See previous footnote.
118
Information received from ALJP and the Press Council in the context of the country visit to Luxembourg.
See also written contribution from ENNHRI on Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 7.
119
See 2021 Rule of Law Report Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg. p. 10
14
company mergers in general120
. Given the highly concentrated media landscape and an
ownership structure that is not fully transparent and accessible121
, the possible introduction of
such a regime could contribute to transparency of media ownership.
The professional environment for journalists continues to be safe. The framework for the
protection of journalists remains robust122
. Since the 2020 Rule of Law Report, the
Commission has not received any indications concerning changes of the framework for the
protection of journalists. Criminal defamation prosecutions against the media continue to be
scarce, but the concern remains amongst professionals and NGOs that lawsuits may be used
as a means to intimidate media and journalists with new cases emerging sporadically123
. The
Government provides some financial support for the Press Council and the Luxembourg
Professional Association of Journalists, which covers partially the expenses related to the
legal protection of their members.
IV.OTHER INSTITUTIONAL ISSUES RELATED TO CHECKS AND BALANCES
Luxembourg is a unicameral124
parliamentary democracy, in which legislative proposals can
originate from the Government and from members of Parliament. The Council of State gives
an advisory opinion on draft legislation, whether proposed by the Government or by members
of Parliament. The Constitutional Court scrutinises the constitutionality of legislation.
Independent authorities, such as the Consultative Commission for Human Rights (CCDH),
the Ombudsperson and the Ombudsperson for children, play an important role in the system
of checks and balances.
A draft constitutional revision aiming to introduce a legislative initiative for citizens has
been presented. On 29 June 2021, the final part of the series of constitutional revisions was
tabled125
. It focuses on the role of the Parliament and aims at strengthening its role126
.
Moreover, it introduces a new form of direct democracy: the citizens’ right to put forward a
legislative initiative. According to the draft law, the citizens’ proposals would have to be
reasoned, presented by 125 citizens and supported by 12 500 citizens127
. This would enable
citizens and civil society to submit proposals for legislation in a more precise and binding128
120
Launch of a public consultation concerning the introduction into national law of a regime for controlling
concentrations between undertakings. Information provided by the Government in the context of the country
visit to Luxembourg.
121
MPM 2022 Report for Luxembourg, pp. 9, 13. 14, 26, 29.
122
The framework for the protection of journalists is based on a set of constitutional and legislative safeguards.
In particular, the law on freedom of expression in the media provides protection for the journalists working
in Luxembourg. Journalists are legally protected in cases of editorial change, and journalistic sources are
well protected too. – See 2020 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in
Luxembourg, p. 8.
123
Information received in the context of the country visit to Luxembourg (e.g. ALJP).
124
The parliament is composed of the Chamber of Deputies.
125
Project No. 7777 - Proposition for revision of Chapters IV and Vbis of the Constitution.
126
See 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, pp. 11-12
127
Project No. 7777, p. 18 (Art. 67 of the draft law).
128
When it comes to the binding nature of petitions, according to Art. 164 of the Regulation of the Parliament,
the petitions are subject to an admissibility approval by the Petitions Committee at the Parliament and then
by the Conference of Presidents (the speaker of the Parliament and the leaders of the political parties
represented in Parliament). Once deemed admissible, the petition will have to collect 4500 signatures in 42
days. Afterwards, the petitioners gain the right to a meeting with the responsible Minister for the area of the
Petition and Members of Parliament. –When it comes to the binding nature of the citizens’ legislative
initiative, if the requirements are met, the Parliament will have to discuss the proposal publicly.
15
way than by way of a simple petition129
. On 16 July 2021130
and 26 April 2022131
, the
Council of State expressed its support to this revision with positive opinions.
Concerns regarding the inclusiveness of the decision-making process persist. Since the
publication of the 2021 Rule of Law Report, no action has been taken to address the concerns
that have been raised as regards the regularity and extent of consultations of stakeholders in
the decision-making process132
. As mentioned in the 2021 Rule of Law Report133
, throughout
the ordinary legislative procedure, a consultative opinion of the Council of State is mandatory
for every proposed legislation. In addition, there are five professional chambers134
, which are
consulted in their respective field of expertise. However, the process does not appear to be
structurally open135
, in particular to stakeholders136
. The Consultative Commission for
Human Rights (CCDH)137
is regularly consulted on legislation potentially affecting the
fundamental rights of citizens. Moreover, the CCDH can take its own initiative and publish
opinions on draft laws. Nevertheless, the CCDH is not consulted when it comes to non-
legislative measures, such as ordinances138
. The Ombudsperson can give an opinion only
when asked139
, which has not happened for any of the public consultations since the
publication of the 2021 report. To remedy this situation and introduce the right to an own-
initiative opinion, but also to expand on some of the competencies of the institution, the
Ombudsperson recommended modifying the law establishing the Ombudsperson140
. The
proposal has not received any follow-up from the authorities yet141
. Finally, as already
proposed in the initial draft for constitutional revision142
, the new draft constitutional revision
on the powers of the Parliament143
would anchor the Ombudsperson in the Constitution.
A series of COVID-19 pandemic related measures were challenged before the
Constitutional Court. On 1 March 2022, the Police Tribunal of Luxembourg sent a question
to the Constitutional Court of Luxembourg regarding the constitutionality of several
129
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 25.
130
Opinion No. CE : 60.685 on Parliamentary file No. 7777, of 16 July 2021.
131
Complementary Opinion No. CE : 60.685 on Parliamentary file No. 7777, of 26 April 2022.
132
See contribution from ENNHRI for the 2022 Rule of Law Report, chapter on Luxembourg, p. 9. See also
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, pp. 11-12.
133
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, pp. 11-12
134
Chamber of Employees; Chamber of Civil Servants and Public Employees; Chamber of Agriculture;
Chamber of Commerce; Chamber of Trades.
135
Outside of the mandatory consultation process of the professional chambers and the Council of State, the
independent authorities, such as the CCDH, are able to submit opinions. Furthermore, other stakeholders,
such as Civil Society Organisations, can submit opinions but they are not published on the website and are
not regularly followed. For the general public, it seems that there is no possibility to submit opinions on draft
laws.
136
OECD Regulatory Policy Outlook 2021, p.264. See also written contribution from ENNHRI on Luxembourg
for the 2022 Rule of Law Report, p. 7; 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law
situation in Luxembourg, pp. 11-12.
137
In March 2022, the CCDH received an A-status re-accreditation as a National Human Rights Institution by
Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI).
138
Information received from the CCDH in the context of the country visit to Luxembourg. See also written
contribution from ENNHRI on Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 3. Written contribution
from ENNHRI for the 2021 Rule of Law Report. p. 235.
139
Art. 1 to 4 of the Law of 22 August 2003 on the establishment of the Ombudsperson.
140
Recommendation 51 – Modification of the Law of 22 August 2003 on the establishment of the
Ombudsperson.
141
Information received in the context of the country visit. (e.g. Ombudsperson).
142
Project No. 6030. See also 2020 Rule of Law Report, chapter on Luxembourg, p. 10.
143
Project No. 7777.
16
measures introduced to combat the spread of the COVID-19 pandemic, including the wearing
of masks and the respect of minimal distance of 2 meters between people in cases of
manifestations. In addition, the administrative courts have been seized for several COVID-19
pandemic related challenges. Fifteen of them concerned orders for isolation and quarantine
measures and three of them the vaccination campaign144
.
On 1 January 2022, Luxembourg had no judgments of the European Court of Human
Rights pending implementation. At that time, the few judgments pronounced in respect of
Luxembourg in the past 10 years had already been implemented and the supervision by the
Committee of Ministers had ended. As of 1 January 2022, Luxembourg had no leading
judgments of the European Court of Human Rights that were pending implementation145
.
However, the European Court of Human Rights issued a new leading judgment on 12 January
2022146
. On 1 July 2022, the leading judgment of 12 January 2022 is the sole pending
implementation147
.
The civic space in Luxembourg remains open148 and a draft law that would simplify the
procedures for the creation and governance of NGOs is being discussed in Parliament.
On 26 July 2021, the Government introduced new amendments to the draft law for non-profit
organisations149
. The draft was initially tabled in 2009 but no action had been taken by
Parliament since then. The new amendments simplify the procedures recognising NGOs as
public benefit organisations by increasing their transparency, reducing the required initial
capital for creating a foundation, rendering the procedure more flexible, and making the
governance of the organisations more efficient by adapting the framework to technological
developments150
.
144
Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report, p. 25.
145
The adoption of necessary execution measures for a judgment by the European Court of Human Rights is
supervised by the Committee of Ministers of the Council of Europe. It is the Committee’s practice to group
cases against a State requiring similar execution measures, particularly general measures, and examine them
jointly. The first case in the group is designated as the leading case as regards the supervision of the general
measures and repetitive cases within the group can be closed when it is assessed that all possible individual
measures needed to provide redress to the applicant have been taken.
146
Foyer Assurances S.A. v. Luxembourg, pending implementation since January 2022. (European Court of
Human Rights, judgment of 12 October 2021, Foyer Assurances S.A. v. Luxembourg 35245/18). All figures
are calculated by the European Implementation Network and are based on the number of cases that are
considered pending at the annual cut-off date of 1 January 2022. See the Contribution from the European
Implementation Network for the 2022 Rule of Law Report, p. 57.
147
Data according to the online database of the Council of Europe (HUDOC)
148
See 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Luxembourg, p. 13. See also
rating given by CIVICUS. Ratings are on a five-category scale defined as: open, narrowed, obstructed,
repressed and closed.
149
Project No. 6054, Draft law on the non-profit associations and foundations.
150
Franet (2022), Country research - Legal environment and space of civil society organisations in supporting
fundamental rights - Luxembourg, pp. 3-4.
17
Annex I: List of sources in alphabetical order*
* The list of contributions received in the context of the consultation for the 2022 Rule of Law report
can be found at https://ec.europa.eu/info/publications/2022-rule-law-report-targeted-stakeholder-
consultation_en.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2022), Media pluralism monitor 2022 – Country
report on Luxembourg.
Civicus, Monitor tracking civic space – Luxembourg https://monitor.civicus.org/country/luzembourg/.
Consultative Council of European Judges (CCJE) (2007), Opinion no.10 of 2007 of the CCJE to the
attention of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the Council for the Judiciary at
the service of society.
Council of Europe: Committee of Ministers (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the
Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities.
Court of Justice of the European Union, judgment of 15 July 2021, Commission v. Poland, C-791/19,
ECLI:EU:C:2021:596.
Court of Justice of the European Union, judgment of 18 May 2021, Asociaţia 'Forumul Judecătorilor
din România' and Others v Inspecţia Judiciară and Others, Joined Cases C-83/19, C-127/19, C-
195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393.
Directorate-General for Communication (2022), Flash Eurobarometer 507: businesses’ attitudes
towards corruption in the EU.
Directorate-General for Communication (2022), Special Eurobarometer 523: corruption.
European Court of Human Rights, judgment of 12 October 2021, Foyer Assurances S.A. v.
Luxembourg 35245/18.
European Commission (2020), 2020 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation
in Luxembourg.
European Commission (2021), 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation
in Luxembourg.
European Commission (2022), The EU Justice Scoreboard.
European Network of National Human Rights Institutions (2022), European Network of National
Human Rights Institutions contribution for the 2022 Rule of Law Report.
European Parliament and Council of the European Union (2019), Directive (EU) 2019/1937 of the
European Parliament and of the Council of 23 October 2019 on the protection of persons who report
breaches of Union law.
Franet, University of Luxembourg (2022), Country research - Legal environment and space of civil
society organisations in supporting fundamental rights – Luxembourg, Vienna, EU Agency for
Fundamental Rights, https://fra.europa.eu/en/publication/2022/civic-space-2022-update#country-
related.
Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI). See also
https://ganhri.org/membership/.
GRECO (2020a), Fourth evaluation round – Second Interim compliance report on Luxembourg,
corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutor
https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-
of/1680a0424d.
GRECO (2022), Fourth Evaluation Round – Third Interim compliance report on Luxembourg,
corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutor
18
https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-
of/1680a5f164.
Luxembourg Government (2021), Jurisdictional and prosecutorial statistics 2020 (Statistiques des
jurisdictions et des parquets Année 2020).
Luxembourg Government (2022), Input from Luxembourg for the 2022 Rule of Law Report.
Luxembourg Government (2022), Press release on Launch of a public consultation on the
introduction into national law of a regime for controlling concentrations between undertakings -
https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2022/01-janvier/20-consultation-
publique.html.
Luxembourg Parliament (2021), Document 7824 of 2020-2021, 25 October 2021.
Luxembourg Parliament (2021), Resolution of 9 December 2021 (3703).
Luxembourg Parliament (2022), Document 133 and 134 of 24 March 2022.
Luxembourg Parliament (2022), Document 7499 of 2020-2021, 17 January 2022.
Opinion No. CE 60.288 on Project No. 7620
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130257.
Opinion No. CE : 60.685 on Parliamentary file No. 7777, of 16 July 2021
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130260.
Opinion No. CE : 60.685 on Parliamentary file No. 7777, of 26 April 2022.(Complementary)
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130260.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2021), Organisation for Economic Co-
operation and Development Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2021-38b0fdb1-en.htm.
Project No. 6030, A new draft Constitution - http://legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/10000.
Project No. 6054, Draft law on the non-profit associations and foundations
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/10006.
Project No. 7323, Draft law on the organisation of the Council for the judiciary
http://legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/10455.
Project No. 7323A, Draft law on the organisation of the Council for the judiciary
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170534.
Project No. 7323B, Draft law on the organisation of the Council for the judiciary
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170561.
Project No. 7575, Revision of Chapter VI (on Justice) of the Constitution, full text of the project
http://data.legilux.public.lu/file2/2021-02-24/23.
Project No. 7620, Draft revision of Art. 32 of the Constitution
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130257.
Project No. 7749, Draft law on the organisation of the public establishment "Public Service Media
100.7" and amending the amended law of July 27, 1991 on electronic media
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170398.
Project No. 7777 - Proposition for revision of Chapters IV and Vbis of the Constitution
http://legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130260.
Project No. 7959 – Draft law on the organisation of legal aid and repealing article 37-1 of the
amended law of 10 August 1991 on the legal profession.
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170566.
19
Recommendation 51 – Modification of the Law of 22 August 2003 on the establishment of the
Ombudsperson. - https://www.ombudsman.lu/uploads/RC/RC51.pdf.
Reporters without Borders (2022) – Luxembourg, https://rsf.org/en/country/luxembourg.
Transparency International (2022), 2021 Corruption Perception Index.
20
Annex II: Country visit to Luxembourg
The Commission services held virtual meetings in February and March 2022 with:
 Chambre des Députés (Parliament)
 Committee for the Prevention of Corruption (COPRECO)
 Constitutional Court
 Consultative Commission for Human Rights (CCDH)
 Council of State
 Finance & Human Rights
 Groupement des magistrats Luxembourgeois
 Initiative devoir de vigilance
 Internal Security Service
 Luxembourg Association of Journalists (ALJP)
 Luxembourgish Media Regulator (ALIA)
 Ministry of Foreign Affairs
 Ministry of Interior
 Ministry of Justice
 Ministry of State
 Ombudsperson
 Ombdusperson for children (OKaJu)
 Police Grand Ducal
 Press Council of Luxembourg
 Prosecution service
 Public service media 100,7
 StopCorrupt
 Supreme Court of Justice
 The Commission for access to documents
 The Luxembourg Bar Association
* The Commission also met the following organisations in a number of horizontal meetings:
 Amnesty International
 Article 19
 Civil Liberties Union for Europe
 Civil Society Europe
 European Centre for Press and Media Freedom
 European Civic Forum
 European Federation of Journalists
 European Partnership for Democracy
 European Youth Forum
 Free Press Unlimited
 Human Rights Watch
 ILGA Europe
 International Federation for Human Rights (FIDH)
 International Press Institute
 Open Society European Policy Institute ( OSEPI)
 Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa
 Philea
21
 Reporters Without Borders
 Transparency International Europe


FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Luxembourg, le 13.7.2022
SWD(2022) 516 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
Rapport 2022 sur l’état de droit
Chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg
accompagnant le document
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité
économique et social européen et au Comité des régions
Rapport 2022 sur l’état de droit
La situation de l’état de droit dans l’Union européenne
{COM(2022) 500 final} - {SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} -
{SWD(2022) 503 final} - {SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} -
{SWD(2022) 506 final} - {SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} -
{SWD(2022) 509 final} - {SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} -
{SWD(2022) 512 final} - {SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} -
{SWD(2022) 515 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - SWD-dokument
Europaudvalget 2022
1
RESUME
Le système de justice luxembourgeois a maintenu son niveau très élevé de perception de son
indépendance et continue de fonctionner de manière efficiente. La réforme constitutionnelle,
qui vise à mettre en place un conseil de la justice et à renforcer l’indépendance du ministère
public, est en voie de finalisation. Les nouveaux amendements législatifs visent à aligner la
composition du futur conseil de la justice sur les normes européennes. Ces amendements
précisent également les pouvoirs du conseil de la justice en ce qui concerne les désignations,
les promotions, le départ à la retraite et le détachement des magistrats, et introduisent un
nouveau régime disciplinaire. Malgré certains progrès réalisés dans le cadre du projet de
numérisation concernant les juridictions administratives, des lacunes subsistent en ce qui
concerne la transition numérique de la justice dans son ensemble. Un nouveau projet de loi
visant à rendre l’assistance judiciaire plus accessible a été présenté au Parlement.
Toutes les autorités associées à la lutte contre la corruption coopèrent bien, même si des
difficultés subsistent en ce qui concerne les ressources humaines au sein des parquets traitant
de la criminalité économique et financière. Certains progrès ont été accomplis dans le
domaine des déclarations de patrimoine et du lobbying concernant les députés, et un registre
de transparence sera mis en place. Les codes de conduite pour les membres du gouvernement
et ses conseillers ont été renforcés, mais tous les secteurs publics ne disposent pas d’un code
de conduite. Des améliorations restent également possibles en ce qui concerne la
réglementation des conflits d’intérêts ainsi que du «pantouflage». L’incidence des nouvelles
règles sur le financement des partis politiques n’a pas encore pu être déterminée étant donné
que les élections ne sont attendues que l’année prochaine. La législation visant à protéger les
lanceurs d’alerte se limite toujours à certains secteurs, mais le gouvernement a adopté un
projet de loi en janvier 2022 visant à renforcer la protection des lanceurs d’alerte et à
transposer la législation de l’UE. Aucun cas de corruption lié à la pandémie de COVID-19 n'a
été signalé l’année dernière.
Le Luxembourg a continué de renforcer les garanties réglementaires pour l’indépendance et
l’efficacité du régulateur des médias, étant donné que la directive sur les services de médias
audiovisuels (directive SMA) a été transposée. En outre, les compétences et les ressources du
régulateur ont été renforcées. Un régime d’aides révisé en faveur de la presse, couvrant les
médias d’information en ligne, a été adopté dans un but de neutralité technologique. Le cadre
relatif à la protection des journalistes demeure solide. Des inquiétudes subsistent quant à la
longueur des procédures d’accès aux documents officiels pour les journalistes, qui demandent
qu’une option accélérée soit introduite pour leur profession. Un projet de loi visant à
renforcer l’indépendance du média de service public Radio 100,7 a été présenté au Parlement.
Un projet de révision constitutionnelle a été présenté dans le but d’introduire un droit direct
pour les citoyens de présenter des initiatives législatives. Depuis la publication du rapport
2021 sur l’état de droit, aucune mesure autre que celles prévues par la loi n’a été prise pour
apaiser les inquiétudes concernant la régularité et l’étendue de la consultation des parties
intéressées et du grand public dans le processus décisionnel. Plusieurs mesures liées à la
pandémie de COVID-19 ont été contestées devant la Cour constitutionnelle. Le projet de loi
sur les ONG, qui vise à simplifier les procédures de création et de gouvernance de celles-ci,
est en cours d’examen au Parlement.
2
RECOMMANDATIONS
Il est recommandé au Luxembourg de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre le processus d’adoption de la réforme des pouvoirs du futur conseil de la
justice;
 poursuivre le processus d’adoption de la réforme visant à rendre l’assistance judiciaire
plus accessible;
 poursuivre la mise en œuvre et l’évaluation de la nouvelle législation sur le lobbying
auprès du Parlement, y compris le registre de transparence;
 veiller à ce que les parquets traitant de la criminalité économique et financière disposent
de ressources suffisantes;
 réduire le délai de traitement des demandes de divulgation de documents officiels, en
tenant compte des normes européennes sur l’accès aux documents officiels;
 améliorer le processus décisionnel législatif en offrant aux parties intéressées davantage
de possibilités de participer aux consultations publiques.
3
I. SYSTEME DE JUSTICE
Le système de justice comporte deux branches juridictionnelles distinctes: les juridictions
ordinaires compétentes en matière civile et pénale et les juridictions administratives chargées
du contentieux administratif. La branche ordinaire comprend trois justices de paix, deux
tribunaux d’arrondissement dotés d’une compétence générale, une cour d’appel et une Cour
de cassation. La branche administrative se compose d’un tribunal administratif et d’une Cour
administrative. La Cour constitutionnelle fait partie du pouvoir judiciaire et statue sur la
conformité des lois avec la Constitution. Les magistrats candidats sont choisis par un comité
composé exclusivement de magistrats et sont ensuite formellement nommés par l’exécutif.
Pour les postes à la Cour supérieure de justice et à la Cour administrative, les magistrats sont
nommés par l’exécutif sur avis, respectivement, de la Cour supérieure de justice et de la Cour
administrative. Le ministère public (parquet) est indépendant, mais l’action publique est
exercée sous l’autorité du ministre de la justice. Les deux Barreaux sont indépendants et
représentent les avocats établis au Luxembourg. Chaque Barreau dispose d’une Assemblée1
,
d’un Conseil de l’ordre2
, d’un Bâtonnier3
et, pour l’ensemble de la profession, d’un Conseil
disciplinaire et administratif4
. Le Luxembourg participe au Parquet européen.
Indépendance
Le niveau de perception de l’indépendance de la justice au Luxembourg continue d’être
très élevé auprès du grand public et des entreprises. Au total, 77 % du grand public et
76 % des entreprises avaient une perception «plutôt satisfaisante» ou «très satisfaisante» du
degré d’indépendance des juridictions et des juges en 20225
. Selon les données du tableau de
bord 2022 de la justice dans l’UE, aucun changement significatif n’a pu être constaté dans
l’évolution du niveau perçu d’indépendance depuis 2016. L’indépendance perçue de la justice
par les entreprises a augmenté depuis 2021 (71 %), mais est plus faible qu’en 2016 (80 %).
La réforme constitutionnelle, qui vise à mettre en place un conseil de la justice et à
renforcer l’indépendance du ministère public, est en voie de finalisation. Le 20 octobre
2021, le Parlement a adopté en première lecture le texte révisé du chapitre VI (sur la justice)
de la Constitution6
. Comme indiqué dans le rapport 2021 sur l’état de droit7
, cette révision
vise à établir un nouveau conseil de la justice et, plus généralement, à renforcer
l’indépendance de la justice8
. En ce qui concerne le conseil de la justice, le projet de texte, tel
qu’adopté en première lecture9
, définit les principales compétences du futur conseil, à savoir
la sélection des magistrats avant leur désignation par le Grand-Duc et la décision d’ouvrir des
procédures disciplinaires à l’encontre des magistrats. Les conditions spécifiques dans
1
Articles 12-15 de la loi sur la profession d’avocat du 10 août 1991.
2
Articles 16-19 de la loi sur la profession d’avocat du 10 août 1991.
3
Articles 20-23 de la loi sur la profession d’avocat du 10 août 1991.
4
Articles 24-25 de la loi sur la profession d’avocat du 10 août 1991.
5
Graphiques 50 et 52 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE. Le niveau perçu d’indépendance de la
justice est classé comme suit: très mauvais (moins de 30 % des personnes interrogées perçoivent
l’indépendance de la justice comme plutôt satisfaisante ou très satisfaisante), mauvais (entre 30 et 39 %),
moyen (entre 40 et 59 %), satisfaisant (entre 60 et 75 %), très satisfaisant (plus de 75 %).
6
Projet nº 7575 – révision du chapitre VI (sur la justice) de la Constitution.
7
Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
pp. 2 et 3.
8
Projet nº 7575 – révision du chapitre VI (sur la justice) de la Constitution.
9
Le deuxième vote a généralement lieu dans un délai de 3 mois. Toutefois, en raison de l’échec de la
demande de référendum, le calendrier a été modifié et le deuxième vote aura lieu plus tard en 2022.
4
lesquelles ces pouvoirs seront exercés, ainsi que la composition, l’organisation et les autres
compétences du conseil, doivent être réglées par la loi10
. En ce qui concerne le renforcement
de l’indépendance du ministère public et de la justice dans son ensemble, le projet adopté
consacre l’indépendance des juges et des procureurs. Les juges sont indépendants dans
l’exercice de leurs fonctions11
, tandis que le ministère public est indépendant dans l’exercice
des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du gouvernement d’arrêter
des directives de politique pénale12
. Cette indépendance est également prise en compte dans
les amendements législatifs apportés au code de procédure pénale et au code pénal, qui
supprimeraient le pouvoir du ministre de la justice de donner des instructions aux procureurs
dans des affaires individuelles13
.
De nouveaux amendements législatifs ont été proposés visant à aligner la composition
du futur conseil de la justice sur les normes européennes. En octobre 2021, le ministère de
la justice a décidé de scinder le projet de loi sur l’organisation du futur conseil de la justice14
en deux projets de loi distincts: un sur l’organisation du futur conseil15
(projet de loi sur sa
composition) et l’autre sur le statut des magistrats16
(projet de loi sur les compétences du
futur conseil). Le 15 octobre 2021, un nouveau projet de composition a été déposé au
Parlement. Il vise à remédier aux inquiétudes soulevées par les rapports 2020 et 2021 sur
l’état de droit et à aligner la composition sur les normes applicables du Conseil de l’Europe,
qui recommandent qu’au moins la moitié des membres de ces conseils soient des juges
(magistrats) élus par leurs pairs17
. Le dernier projet de législation prévoit que le conseil se
compose de neuf membres: six magistrats élus par leurs pairs, parmi lesquels le président de
la Cour supérieure de la justice, le président de la Cour administrative, le procureur général
d’État sont candidats ex officio18
, un avocat élu par ses pairs19
et deux personnes élues par le
Parlement sur la base de leur formation et de leur expérience20
. Cette nouvelle structure, si
elle est adoptée telle que dans le dernier projet, respecterait la recommandation du Conseil de
l’Europe. Le 31 mai 2022, le Conseil d’État a publié son avis sur ces nouveaux amendements
10
Article 90, texte du projet nº 7575. Voir également le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la
situation de l’état de droit au Luxembourg, pp. 2 et 3.
11
Article 87(1), texte du projet nº 7575.
12
Article 87(2), texte du projet nº 7575.
13
Les garanties juridiques entourant ce pouvoir, combinées au fait que le ministère public est en pratique
reconnu comme indépendant, semblent atténuer le risque pour l’autonomie du ministère public. Il est à noter
que le ministre de la justice n’a pas donné d’instructions dans le cadre d’une affaire spécifique depuis plus
de 20 ans.
14
Projet nº 7323 portant organisation du Conseil suprême de la justice.
15
Projet nº 7323A portant organisation du conseil national de la justice.
16
Projet nº 7323B sur le statut des magistrats.
17
Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, paragraphes 26 et 27.
Voir également l’avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)035], point 44.
18
Le président de la Cour supérieure de justice, le président de la Cour administrative et le procureur général
d’État seront également membres ex officio uniquement du tout premier conseil national de justice, afin de
mettre en place l’institution. – Projet nº 7323A, p. 7.
19
L'avocat est élu par l’ordre des avocats des Barreaux de Luxembourg et Diekirch à la majorité des membres
présents et votants. – Projet nº 7323A, p. 11.
20
Projet nº 7323A, p. 6.
5
législatifs21
. Le Conseil d’État a approuvé la nouvelle composition mais a également exprimé
certaines inquiétudes22
, qui feront l’objet de débats et d’amendements au Parlement.
De nouveaux amendements législatifs sont proposés pour établir des règles communes à
tous les magistrats, y compris un nouveau régime disciplinaire. Le 20 décembre 2021, le
ministère de la justice a déposé la deuxième partie du projet de loi sur le futur conseil de la
justice, qui traite de ses compétences23
. En particulier, ce nouveau projet de loi contient des
règles communes à tous les magistrats (juges et procureurs) en matière de recrutement, de
formation, de désignation24
(y compris les promotions25
), de détachement, de déontologie26
,
de discipline27
et de retraite. En ce qui concerne la procédure de désignation des magistrats, le
futur conseil sera la seule institution compétente en la matière, et sera guidé par les critères de
désignation fixés par la loi28
. À la fin de la procédure, le conseil présentera les candidats
sélectionnés au Grand-Duc, qui les nommera sans disposer d’un droit de veto29
. La décision
de désignation est susceptible d’un contrôle juridictionnel de sa légalité30
. En ce qui concerne
les détachements, le projet de loi n’envisage pas de détacher des juges sans leur accord31
. En
ce qui concerne la retraite, l’âge et les conditions resteraient inchangés32
. En ce qui concerne
le nouveau régime disciplinaire des magistrats, le futur conseil jouera un rôle essentiel,
puisqu’il jouira des prérogatives pour initier une enquête disciplinaire visant un magistrat et
ouvrir la procédure devant les tribunaux disciplinaires. Il aurait la possibilité de former un
recours contre la décision du tribunal disciplinaire de première instance33
. Le projet de loi
crée deux nouvelles juridictions disciplinaires: un tribunal disciplinaire (première instance) et
une cour disciplinaire (appel)34
. Tant le tribunal que la cour seraient composés de trois
membres effectifs et de six suppléants, parmi lesquels tous seraient des magistrats, mais
aucun ne serait procureur35
. Le Grand-Duc nommerait les membres du tribunal et de la cour
21
Avis nº CE : 60.824 relatif au dossier parlementaire nº 7323A, et avis nº CE : 60.892 relatif au dossier
parlementaire nº 7323B du 31 mai 2022.
22
Les inquiétudes ont trait aux modalités du processus électoral concernant le président de la Cour supérieure,
le président de la Cour administrative et le procureur général d’État, à savoir le vote simultané pour le poste
au sein du pouvoir judiciaire et le poste au sein du conseil de la justice.
23
Projet nº 7323B sur le statut des magistrats.
24
Actuellement, le recrutement des magistrats est organisé par une commission exclusivement composée de
magistrats supérieurs. La commission propose les candidats au Grand-Duc, qui les nomme.
25
À l’heure actuelle, pour les postes au sommet de la hiérarchie judiciaire, la nomination/promotion des juges
est effectuée par le Grand-Duc sur avis de la Cour supérieure de justice ou de la Cour administrative. Les
autres juges et procureurs sont directement promus par l’exécutif.
26
À l’heure actuelle, il existe un code de déontologie et d’éthique pour les juges luxembourgeois, adopté par la
Cour supérieure de justice et la cour administrative.
27
Actuellement, les affaires disciplinaires contre des juges de l'ordre judiciaire (siège et ministère public) font
l'objet d’une enquête et sont jugées par la Cour supérieure de justice, sur réquisition du procureur général.
Les affaires disciplinaires contre des juges de l'ordre administratif font l’objet d’une enquête et sont jugées
par la Cour administrative sur réquisition du ministre de la justice.
28
Le conseil choisirait parmi les candidats en fonction de leurs compétences professionnelles, de leurs qualités
personnelles et de leur rang au sein de la magistrature. - Projet nº 7323B, p. 9 (article 9 du projet de loi).
29
Le Grand-Duc serait tenu de nommer un magistrat. - Projet nº 7323B, p. 11 (article 13 du projet de loi).
30
La décision de nomination peut faire l’objet d’un recours en annulation devant les juridictions
administratives (aux deux instances). Dans le cadre du recours en annulation, un contrôle de la légalité des
nominations judiciaires sera effectué. Toutefois, le contrôle juridictionnel ne portera pas sur le caractère
approprié de ces nominations. – Projet nº 7323B, p. 12.
31
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple le ministère de la justice).
32
Projet nº 7323B, p. 32.
33
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 8.
34
Projet nº 7323, p. 19 (article 27 du projet de loi).
35
Projet nº 7323, pp. 19-23.
6
sur proposition du conseil de la justice36
. Le Grand-Duc ne disposerait pas d’un droit de veto
et serait tenu de nommer tous les candidats proposés37
. Le projet de loi introduit également
une liste d’actes susceptibles de donner lieu à une procédure disciplinaire38
, dont aucun ne
permettrait l’ouverture d’une procédure disciplinaire sur la base du contenu d’une décision
d’un magistrat. En outre, le projet de loi énumère les sanctions possibles pour les infractions
disciplinaires39
, dont toutes pourraient faire l’objet d’un recours devant la cour disciplinaire40
.
Les magistrats visés par une procédure disciplinaire devant les juridictions disciplinaires
auraient le droit d’être assistés d’un avocat41
. En général, le projet actuel semble être
conforme aux normes européennes en la matière, en particulier en ce qui concerne les
domaines plus sensibles de la nomination des magistrats (y compris la promotion)42
et du
régime disciplinaire43
. Le 31 mai 2022, le Conseil d’État a publié son avis sur ces nouveaux
amendements législatifs44
. Le Conseil d’État a approuvé les nouveaux régimes créés par le
projet de loi mais a également exprimé certaines inquiétudes45
, qui feront l’objet de débats et
d’amendements ultérieurs au Parlement.
Qualité
Malgré les progrès réalisés dans le cadre du projet de numérisation couvrant les
tribunaux administratifs, des lacunes subsistent en ce qui concerne la transition
numérique de la justice dans son ensemble. En février 2022, la première phase
conceptuelle du sous-projet JANGA a été conclue. Il s’agit de la partie la plus avancée du
projet «paperless justice» (justice sans papier), qui englobe 13 sous-projets46
. JANGA,
premier sous-projet, concerne la numérisation de tous les échanges et archives des
juridictions administratives47
. Les autorités prévoient de lancer les fonctionnalités d’ici à la
fin de 202248
. En outre, les modifications législatives temporaires apportées pour adapter les
procédures relatives aux affaires pénales49
, civiles et commerciales50
pendant la pandémie de
36
Les présidents des juridictions de différents niveaux du pouvoir judiciaire présentent plusieurs candidats
pour le conseil de la justice. Ce dernier effectue la procédure de sélection et présente au Grand-Duc, en vue
de leur désignation, le nombre exact de candidats nécessaires. – Projet nº 7323B, p. 21 (article 30 du projet
de loi).
37
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple le ministère de la justice).
38
Projet nº 7323B, p. 15 (article 21 du projet de loi).
39
Projet nº 7323B, p. 16 (article 22 du projet de loi).
40
Projet nº 7323B, pp. 30-31 (articles 49 et 50 du projet de loi).
41
Projet nº 7323B, p. 27 (article 41 du projet de loi).
42
Recommandation CM/Rec(2010)12 du Conseil de l’Europe «Les juges: indépendance, efficacité et
responsabilités», paragraphes 44 à 48 (carrière des juges); CCJE, avis nº 10(2007) sur le conseil de la justice
au service de la société, paragraphes 48-51 (promotion des juges), paragraphes 52-56 (évaluation des juges).
43
Arrêt de la Cour de justice du 15 juillet 2021, Commission/Pologne, affaire C-791/19, EU:C:2021:596,
points 80, 113 137, 139 et 140. Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021, Asociaţia 'Forumul Judecătorilor
din România' e.a., affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, EU:C:2021:393,
points 199-207.
44
CE : 60.892 sur le dossier parlementaire nº 7323B du 31 mai 2022.
45
Les inquiétudes portent sur la composition des deux nouvelles juridictions disciplinaires et sur le fait qu’elles
seront composées uniquement de juges.
46
Le projet «paperless justice» englobe 13 sous-projets et vise à remédier aux lacunes actuelles en matière de
transition numérique de la justice. Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de
l’état de droit au Luxembourg, p. 4.
47
Les 12 autres sous-projets sont soit à un stade antérieur, soit n’ont pas encore débuté.
48
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple le ministère de la justice).
49
Loi du 20 juin 2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière pénale.
50
Loi du 19 décembre 2020 adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et
commerciale.
7
COVID-19 et pour permettre l’utilisation d’outils électroniques resteraient en vigueur même
après la pandémie51
. Il n’apparaît pas clairement si elles seront consolidées dans le cadre
d’une nouvelle législation ou intégrées dans la future révision qui intégrera les fonctionnalités
introduites au titre du projet «paperless justice». Toutefois, les modifications ne permettent
qu’une utilisation limitée des outils électroniques dans les juridictions52
. D’autres lacunes ont
pu être observées dans le domaine des outils numériques permettant d’engager et de suivre
les procédures. Actuellement, dans les procédures pénales, civiles et commerciales, il est
uniquement possible, pour les juridictions, de signifier des documents de manière
électronique aux citoyens et aux entreprises et d’envoyer des accusés de réception
électroniques prouvant la transmission de documents. Toutefois, il n’est pas possible de
recevoir des informations complètes ou de payer les frais de justice en ligne, ni d’accéder aux
dossiers électroniques des affaires clôturées ou en cours53
. Malgré les progrès accomplis,
l’éventail d’outils en ligne et de solutions numériques disponibles reste limité54
, tandis que le
projet «paperless justice» devrait être achevé seulement en 2026.
Un nouveau projet de loi visant à rendre l’assistance judiciaire plus accessible Le 27
janvier 2022, le ministre de la justice et le président du Barreau de Luxembourg ont présenté
un projet de loi sur l’aide juridictionnelle55
. Cette législation plus détaillée et plus complète
remplacerait l’article existant de la loi sur la profession d’avocat56
et le règlement grand-
ducal concernant l’assistance judiciaire57
. Le nouveau projet de loi élargit le champ
d’application de l’assistance judiciaire aux personnes qui ne possèdent pas la nationalité
luxembourgeoise mais résident au Luxembourg58
et permet une assistance judiciaire
partielle59
. En raison de l'introduction d’une assistance judiciaire partielle, le nouveau projet
de loi assouplirait les conditions d’obtention de l’assistance judiciaire60
, qui est actuellement
limitée aux personnes dont les revenus sont inférieurs au revenu d'inclusion sociale. Elle
serait également disponible pour les personnes se trouvant dans des situations spécifiques
(par exemple les personnes en faillite)61
. Le projet de loi est actuellement examiné au
Parlement et fait l'objet de consultations des parties prenantes.
51
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple le ministère de la justice).
52
Graphique 42 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
53
Graphique 46 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE. Toutefois, les litiges civils ne donnent lieu à
aucun frais de justice, à l’exception des frais d’huissier, qui sont disponibles en ligne. En outre, les frais de
justice peuvent être payés par virement.
54
Graphiques 46 et 47 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
55
Projet nº 7959.
56
Article 37 de la loi sur la profession d’avocat du 10 août 1991.
57
Règlement grand-ducal du 18 septembre 1995 concernant l’assistance judiciaire.
58
En application de la directive 2002/8/CE du Conseil du 27 janvier 2003 visant à améliorer l’accès à la justice
dans les affaires transfrontalières par l’établissement de règles minimales communes relatives à l’aide
judiciaire accordée dans le cadre de telles affaires
59
Les différentes modalités relatives à l’assistance judiciaire partielle seront précisées dans un règlement
grand-ducal. Projet nº 7959, p. 1 [article 2(1) du projet de loi].
60
L’assistance judiciaire partielle permettra principalement aux personnes disposant de ressources légèrement
supérieures au REVIS de bénéficier de la couverture proportionnelle des honoraires d’avocat. Les niveaux
représentant des tranches de revenus plus élevées que le REVIS permettront de déterminer la part supportée
par l’État qui, en fonction du cas, portera sur 50 % ou 25 % des frais et dépenses. Ces niveaux ainsi que les
montants auxquels ils seront applicables seront définis de manière plus complète dans un règlement grand-
ducal. - Projet nº 7959, p. 11.
61
Voir, entre autres, l’article 3-6, paragraphes 6 et 8, du code de procédure pénale (CPP): l'article 18-1 de la loi
du 20 juin 2001 sur l’extradition – Projet nº 7959, p. 2 [article 2(5)].
8
Efficience
Les juridictions ont continué à fonctionner de manière efficiente malgré certaines
difficultés liées au taux de variation potentiellement dues à la pandémie de COVID-19
Malgré les effets de la pandémie de COVID-19 et l’augmentation du temps estimé nécessaire
pour résoudre une affaire, l’efficience reste constamment élevée, même si la longueur des
procédures est nettement plus longue en deuxième et troisième instances62
. Le nombre
d’affaires pendantes reste faible, à l’exception des affaires pénales63
. Toutefois, le taux de
variation est tombé en dessous de 100 %, ce qui est potentiellement dû aux effets de la
pandémie de COVID-19. En conséquence, cette différence serait probablement de nature
temporaire64
. Enfin, pour la première fois, des données sont disponibles en ce qui concerne la
durée des procédures judiciaires et le nombre d’affaires pendantes devant les juridictions
administratives65
. Le délai estimé nécessaire pour résoudre les affaires administratives en
première instance est élevé par rapport aux autres États membres de l’UE; en l’absence de
données antérieures, il n’est pas possible d’établir des tendances.
II. CADRE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
Le cadre institutionnel visant à prévenir et à combattre la corruption est demeuré inchangé
depuis le rapport 2021. Le Luxembourg n’a pas de stratégie spécifique de lutte contre la
corruption, ni d’agence de lutte contre la corruption; il dispose toutefois d'un cadre juridique
et institutionnel global de lutte contre la corruption. Le ministère de la justice est la principale
autorité chargée des questions générales de lutte contre la corruption, y compris de la
coordination des politiques. Au sein du ministère de la justice, un comité
intergouvernemental, le comité de prévention de la corruption (Copreco), joue le rôle de
forum consultatif et soutient la politique nationale globale de lutte contre la corruption. Il
n’existe pas d’autorité spécialisée chargée des poursuites en matière de lutte contre la
corruption, bien que la section économique et financière du ministère public dispose de
compétences spécifiques pour enquêter sur les affaires pénales à caractère économique et
financier, y compris les affaires de corruption. La Cour des comptes participe indirectement à
la lutte contre la corruption grâce à ses contrôles de l’utilisation des fonds publics.
Le niveau de perception de la corruption dans le secteur public reste faible parmi les
experts et les chefs d’entreprise. Dans l’indice de perception de la corruption publié
en 2021 par Transparency International, le Luxembourg obtient 81/100 et se classe au 4e
rang
dans l’Union européenne et au 9e
rang mondial66
. Cette perception a été relativement stable67
au cours des six dernières années. L’enquête «Eurobaromètre spécial» de 2022 sur la
corruption montre que 36 % des personnes interrogées estiment que la corruption est
répandue dans leur pays (moyenne de l’UE: 68 %) et que 9 % des personnes interrogées se
62
Graphiques 6, 7 et 9 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
63
Graphique 14 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
64
Graphique 11 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
65
Graphiques 6, 9, 10, 14 et 16 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
66
Transparency International, Indice de perception de la corruption 2021 (2022). Le niveau de perception de la
corruption est classé comme suit: très faible (le score de perception de la corruption du secteur public par les
experts et les dirigeants d’entreprise est supérieur à 79), relativement faible (score compris entre 79 et 60),
relativement élevé (score compris entre 59 et 50) et élevé (score inférieur à 50).
67
En 2017, l’indice s’élevait à 82, contre 81 en 2021. Le score connaît une hausse/diminution significative
lorsqu’il évolue de plus de 5 points; s’améliore/se détériore (évolution de 4 à 5 points); est relativement
stable (évolution de 1 à 3 points) au cours des cinq dernières années.
9
sentent personnellement touchées par la corruption dans leur vie quotidienne (moyenne de
l’UE: 24 %)68
. En ce qui concerne les entreprises, 43 % d’entre elles estiment que la
corruption est répandue (moyenne de l’UE: 63 %) et 38 % estiment que la corruption est un
problème dans le monde des affaires (moyenne de l’UE: 34 %)69
. En outre, 40 % des
personnes interrogées estiment qu’il existe un nombre suffisant de poursuites ayant abouti à
des condamnations pour dissuader les personnes de se livrer à des pratiques de corruption
(moyenne de l’UE: 34 %)70
, tandis que 54 % des entreprises estiment que les personnes et les
entreprises poursuivies pour corruption d’un haut fonctionnaire sont sanctionnées de manière
appropriée (moyenne de l’UE: 29 %)71
.
Le nombre de procédures pour corruption signalée ouvertes au cours de l’année écoulée
ainsi que de condamnations a diminué. Alors que 28 procédures ont été ouvertes en 2019
et 29 en 2020, 22 avaient été ouvertes jusqu’à la fin de 2021. Le taux de condamnation des
poursuites a diminué: sur cinq jugements au fond en 2021, un seul a donné lieu à une
condamnation, contre deux sur quatre en 2020 et quatre sur cinq en 201972
, mais il n’est pas
évident de tirer des conclusions sur la base de la comparaison de données portant sur un
faible nombre. Le nombre de délits de corruption contenus dans les bases de données
policières est beaucoup plus faible, mais est resté stable par rapport à l’année dernière, avec
cinq délits en 2020 et quatre en 202173
.
Des difficultés subsistent en ce qui concerne les ressources humaines au sein des
parquets traitant de la criminalité économique et financière, ce qui entraîne parfois des
retards dans la poursuite de la corruption. Le ministère public compte 43 procureurs, dont
un tiers sont affectés à la lutte contre les infractions économiques, financières et de
corruption74
. Comme indiqué dans le rapport 2021 sur l’état de droit75
, seule une
augmentation limitée des ressources a été accordée, notamment en raison de l’absence de
personnes susceptibles d’être désignées76
. Le dernier rapport annuel disponible du ministère
public77
confirme le manque de ressources, en particulier au sein de sa section économique et
financière78
. Toutefois, le ministère public a confirmé qu’il traitait toutes les affaires, même
68
Rapport Eurobaromètre spécial 523 (2022). Les données de l’Eurobaromètre concernant la perception et
l’expérience des citoyens en matière de corruption sont mises à jour tous les deux ans. L’ensemble de
données précédent est l’Eurobaromètre spécial 502 (2020).
69
Eurobaromètre Flash 507 (2022). Les données de l’Eurobaromètre sur l’attitude des entreprises à l’égard de
la corruption sont mises à jour tous les deux ans. L’ensemble de données précédent est l’Eurobaromètre
Flash 482 (2019).
70
Rapport Eurobaromètre spécial 523 (2022).
71
Eurobaromètre Flash 507 (2022).
72
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 18.
73
Cela peut s’expliquer par le fait que le ministère public ne divulgue pas d’informations sur les dossiers en
cours. Le chiffre à utiliser est celui fondé sur la qualification juridique effectuée par les autorités judiciaires.
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit.
74
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, pp. 13-14.
75
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg, p. 5.
76
Le procureur général d’État note que la fonction de procureur est devenue moins attrayante en raison des
critiques croissantes à l’égard de son travail, ainsi que des exigences en matière de calendrier et
d’admissibilité des concours pour devenir procureur. Gouvernement du Luxembourg (2022), Statistiques des
juridictions et des parquets 2021, pp. 16-17.
77
Statistiques des juridictions et des parquets 2020, établies par le gouvernement.
78
Le procureur général d’État note également que la nomination des procureurs de cette section vers le parquet
européen en 2021 a laissé un grand vide. Gouvernement luxembourgeois (2022), Statistiques des juridictions
et des parquets Année 2021, p. 15.
10
s’il avait parfois du retard79
. Les retards dans les enquêtes sur les dossiers de corruption, qui
sont par nature complexes et techniques, comportent le risque que des preuves ne puissent
plus être découvertes et que les avoirs ne puissent plus être récupérés, ainsi que le risque
d’expiration du délai de prescription, ce qui empêcherait effectivement les poursuites.
Le gouvernement vise à faire en sorte que ses membres puissent être tenus pénalement
responsables d’infractions, notamment en matière de corruption. En vertu de la
Constitution actuelle80
, seul le Parlement peut engager des poursuites contre les membres du
gouvernement. Un des projets de révision constitutionnelle81
prévoit que les membres du
gouvernement seraient pénalement responsables des actes qu’ils ont commis dans l’exercice
de leurs fonctions, même après la fin de leur mandat. Toutefois, seul le ministère public peut
engager et diriger des procédures pour de tels actes. Le ministère public devrait évaluer
l’opportunité de poursuivre les membres du gouvernement s’ils sont accusés de faits par des
individus et ainsi les protéger face à des allégations potentiellement fausses et/ou
politiquement motivées82
.
Le comité de prévention de la corruption (Copreco) s’est réuni une fois au cours de
l’année et demie écoulée. Même si le Copreco est légalement tenu83
de se réunir au moins
deux fois par an, il ne s’est pas réuni en 2021, ni en présentiel ni en ligne, ce qui serait dû à la
pandémie de COVID-19 et aux changements de personnel. Après une pause de 18 mois, une
réunion a eu lieu le 30 mars 2022, au cours de laquelle les participants ont été informés de
plusieurs évaluations en cours du cadre anticorruption luxembourgeois par des organismes
internationaux et de la situation de la législation en cours d’élaboration ou adoptée au
Luxembourg84
. Les signataires de la convention des Nations unies contre la corruption sont
tenus de veiller à l’existence d’un organisme indépendant qui supervise et coordonne la
politique de prévention de la corruption85
. Dans la mesure où le Copreco pourrait être
considéré comme un tel organisme, rien n’indique qu’il ait exercé une surveillance ou une
coordination au cours de l’année écoulée.
Certains progrès ont été accomplis dans le domaine des déclarations de patrimoine et
du lobbying auprès des députés. Le 14 septembre 2021, le Parlement a modifié son code de
conduite86
, renforçant ainsi les règles relatives à la déclaration de patrimoine et sur le travail
et les activités extraparlementaires tels que la participation à des comités ou conseils
d’administration d’entreprises87
. Contrairement à ce qu'avait recommandé le GRECO88
, et à
ce qui s'applique aux personnes prenant des fonctions de conseillers au gouvernement, le
79
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple le ministère public).
80
Voir l’article 83 de la Constitution.
81
Projet nº 7700, révision des chapitres I, II, III, V, VII, VIII, IX, X, XI et XII de la Constitution – le premier
des deux votes a eu lieu, mais une demande de référendum a été faite, ce qui retarde l’adoption finale.
82
Contribution écrite du ministère d’État dans le contexte de la visite au Luxembourg.
83
Article 3(1) du règlement du 15 février 2008 déterminant la composition et le fonctionnement du comité de
prévention de la corruption.
84
Contribution écrite du gouvernement luxembourgeois dans le contexte de la visite au Luxembourg. Voir
également contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 17.
85
Convention des Nations unies contre la corruption, signée par le Luxembourg le 10 décembre 2003 et entrée
en vigueur le 6 novembre 2005.
86
Site officiel du Parlement, document 7824 de 2020-2021, 25 octobre 2021.
87
GRECO (2022), Quatrième cycle d’évaluation – Troisième rapport de conformité intérimaire: Luxembourg.
p. 4.
88
GRECO (2020), Quatrième cycle d’évaluation – Deuxième rapport de conformité intérimaire: Luxembourg,
p. 3.
11
nouveau régime de déclaration du patrimoine des parlementaires ne couvre pas le patrimoine
des membres de la famille et des conjoints89
. En outre, le 9 décembre 2021, un nouveau
registre de transparence a été créé en droit90
. Les députés doivent déclarer tous les contacts
avec des lobbyistes enregistrés et rejeter toute demande de rencontre avec des personnes
cherchant à influencer le travail législatif des députés dans le cadre du processus décisionnel
de la Chambre91
. Les données des lobbyistes et des contacts seront rendues publiques sous
une forme facilement accessible sur le site web du Parlement. Le registre est un outil
important pour prévenir la corruption grâce à la transparence, mais il doit encore être rendu
opérationnel et sera évalué un an après son entrée en vigueur92
. Aucun progrès n’a été
accompli en ce qui concerne l'introduction d’un système efficace de suivi et de sanctions en
cas de manquement aux règles du code de conduite pour les parlementaires93
.
Les codes de conduite pour les membres du gouvernement et ses conseillers ont été
renforcés, mais tous les secteurs publics ne disposent pas d’un code de conduite. Le 24
mars 2022, le gouvernement a adopté un nouveau code de conduite pour ses membres et un
autre pour ses conseillers94
. Ces codes comprennent des règles sur les cadeaux, le
pantouflage, les conflits d’intérêts et le lobbying. Ils remédient aux lacunes que le GRECO a
relevées concernant des projets antérieurs de 201995
en établissant clairement, par exemple,
que l'obligation d’enregistrer les données incombe aux conseillers ou au secrétariat des
membres du gouvernement présents à l’entrevue. Le comité d’éthique peut donner son avis
sur l’application du code de conduite pour les membres du gouvernement à la demande du
Premier ministre96
. Ce dernier n’a soumis aucun cas à l’appréciation du comité d’éthique en
2021 et celui-ci ne s’est pas réuni entre janvier et septembre 202197
. L’inspection générale de
la police (IGP) a adopté une charte soulignant les valeurs d’indépendance, d'objectivité, de
transparence et d’intégrité. Comme indiqué par le Luxembourg pour le rapport 2021 sur l’état
de droit, les travaux sur un code de conduite pour l’IGP sont encore en cours et le
gouvernement prévoit de le mener à bien au deuxième semestre de 202298
. Il n’existe pas de
code de conduite pour les municipalités et les collectivités locales99
, ce qui constitue une
lacune importante.
Étant donné que les prochaines élections se tiendront en 2023, il n’est pas encore
possible d’évaluer l’incidence de la loi de 2020 sur le financement des partis politiques.
Comme indiqué dans le rapport 2021 sur l’état de droit100
, la loi portant réglementation du
89
Le GRECO constate le même manquement que pour les conjoints et les membres de la famille des ministres,
voir GRECO (2020), Cinquième cycle d’évaluation – Rapport de conformité, pp. 11-12.
90
Au moyen d’un amendement au règlement de la Chambre des députés, site web officiel du Parlement,
document 7499 de 2020-2021, 17 janvier 2022.
91
À l'inverse, les activités répondant à la demande directe et individuelle de la Chambre des députés ou d’un
de ses membres, comme les demandes ad hoc ou régulières d'informations factuelles, de données ou
d'expertise, ne sont pas couvertes par le registre. Voir articles 4 et 5 du règlement amendé.
92
Site web officiel du Parlement, résolution du 9 décembre 2021 (3703).
93
GRECO (2022), Quatrième cycle d’évaluation – Troisième rapport de conformité intérimaire, p. 10.
94
Site officiel du Parlement, documents 133 et 134 du 24 mars 2022.
95
GRECO (2020), Cinquième cycle d’évaluation – Rapport de conformité: Luxembourg, p. 8.
96
Article 3 de l’arrêté grand-ducal du 14 novembre 2014 fixant les règles déontologiques des membres du
Gouvernement et leurs devoirs et droits dans l'exercice de la fonction.
97
Contribution écrite du comité d’éthique dans le contexte de la visite au Luxembourg.
98
Contribution du Luxembourg au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 14; informations écrites complémentaires
reçues du gouvernement luxembourgeois dans le cadre de la visite au Luxembourg.
99
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple Stopcorrupt).
100
Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
p. 7.
12
financement des partis, telle que modifiée en décembre 2020, a introduit l’obligation pour
tous les candidats aux élections nationales et européennes de déclarer tous les dons supérieurs
à 250 EUR. Les règles ne s’appliquent qu’au cours des élections et les prochaines élections,
selon le mandat constitutionnel fixe, sont prévues en 2023. Il est donc trop tôt pour évaluer si
les changements ont rendu le cadre plus efficace.
La législation actuellement en vigueur en matière de protection des lanceurs d’alerte est
toujours limitée à des secteurs spécifiques tels que le droit du travail privé et public, et
une nouvelle législation visant à remédier à ces lacunes est en préparation. Le 10 janvier
2022, le gouvernement a adopté un projet de loi visant à transposer la directive sur les
lanceurs d’alerte101
. Le champ d’application du projet est plus large que celui de la directive
de l’UE et vise à garantir une meilleure protection des lanceurs d’alerte contre les représailles
(y compris en supposant que les représailles surviennent en raison de l’alerte, renversant ainsi
la charge de la preuve). Le projet de loi prévoit la création d’un office des signalements sous
l’autorité du ministre de la justice. Les tâches de l’office seraient d'informer et d’aider toute
personne souhaitant signaler une violation de la loi, de sensibiliser le public à la législation
sur la protection des lanceurs d’alerte, d’informer les autorités compétentes de manquements
aux obligations de mise en place de canaux internes et d’élaborer des recommandations sur
toute question relative à l’application de la loi102
.
Bien que la corruption liée à la pandémie de COVID-19 ait été un risque, aucun cas de
ce type n’a été constaté en 2021. Même si la corruption a été considérée comme une menace
croissante en ce qui concerne les régimes d’aides publics103
, aucune mesure spécifique n’a été
adoptée jusqu’à présent104
. La police et le ministère public n’ont pas vu le risque
susmentionné se matérialiser en termes de cas en 2021105
. Dans le cadre de ses audits, la Cour
des comptes contrôle régulièrement le respect de la réglementation sur les marchés publics.
Elle n’a détecté aucune irrégularité ni aucune suspicion de corruption en 2021106
.
III. PLURALISME ET LIBERTE DES MEDIAS
Le cadre juridique relatif à la liberté et au pluralisme des médias comprend un ensemble de
garanties constitutionnelles et législatives. La liberté d’expression est explicitement reconnue
par la Constitution. La loi sur la liberté d’expression dans les médias garantit la protection des
101
Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des
personnes qui signalent des violations du droit de l’Union et permettant une protection plus générale et plus
efficace des lanceurs d’alerte en général.
102
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, pp. 16-17.
103
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’État de droit, p. 17; analyse nationale des risques liés au
blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme, 15 septembre 2020; et circulaire CSSF 20/740 du
10 avril 2020, Conséquences de la pandémie COVID-19 en matière de criminalité financière et de LBC/FT,
p. 3.
104
Comme indiqué ci-dessus, le Copreco s’est réuni au cours du premier trimestre de 2022. Un des points à
l’ordre du jour était les risques de corruption dans le contexte de la pandémie en cours et les mesures
supplémentaires nécessaires pour faire face aux risques existants. Contribution du Luxembourg au
rapport 2022 sur l’état de droit, p. 17.
105
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple, police nationale, ministère
public).
106
Contribution écrite de la Cour des comptes dans le contexte de la visite au Luxembourg.
13
journalistes. La loi sur les médias électroniques garantit l’indépendance financière et
administrative de l’autorité de régulation des médias audiovisuels107
.
Le cadre juridique concernant le régulateur des services de médias audiovisuels est
resté stable et les ressources financières ont augmenté. Étant donné que la directive sur les
services de médias audiovisuels a été transposée en 2021, les garanties réglementaires pour
l’indépendance et l’efficacité du régulateur des médias (ALIA) ont été renforcées et ses
compétences accrues. Les ressources financières ont été renforcées, avec une enveloppe
budgétaire plus élevée pour 2022, qui devrait permettre à l’ALIA d’augmenter ses effectifs.
De plus, la révision du règlement108
établissant la taxe annuelle reçue par l’ALIA pour la
surveillance des services relevant de sa compétence a ajouté de nouveaux fonds propres. La
taxe révisée s’élève désormais à 2 000 EUR par service, et le champ d’application du
règlement a été étendu pour couvrir également les services de pays tiers utilisant une liaison
montante luxembourgeoise ou un satellite luxembourgeois109
. Malgré ces changements
positifs, le rapport Media Pluralism Monitor 2022 pour le Luxembourg indique que l’ALIA
manque de ressources humaines et de compétences pour effectuer efficacement et
proactivement les tâches qui lui sont assignées par la loi, comme l’exercice d’un contrôle du
nombre de chaînes de différentes langues qui ont déménagé au Luxembourg après le
Brexit110
.
Un nouveau régime d’aides à la presse a été adopté par le Parlement. Le 30 juillet 2021,
le Parlement a adopté la nouvelle loi relative à un régime d’aides en faveur du journalisme
professionnel111
, qui revoit le régime d’aides antérieur en faveur de la presse écrite établi en
1976. Elle établit un cadre unique technologiquement neutre, couvrant la presse écrite et les
médias en ligne, élargissant ainsi le champ d’application du régime précédent et le mettant à
jour. Une nouvelle aide est introduite pour les «jeunes pousses» qui ne peuvent pas encore
prétendre au régime principal, ainsi que pour les éditeurs citoyens pour reconnaître leur
fonction en tant qu’acteurs socioculturels et médiatiques complétant d’autres médias. La loi
vise également à encourager la transparence, la formation, l’éducation aux médias et
l’accessibilité pour les personnes handicapées. Les critères d’éligibilité sont élargis au-delà
des trois langues officielles, et les publications mensuelles et gratuites sont éligibles. La
commission «Aide à la presse» qui conseille le ministre (chargé des médias) est également
élargie. Dans le cadre de ce nouveau régime, le budget alloué à la presse écrite est augmenté
de 27 %.
Un projet de loi a été déposé pour renforcer l’indépendance du média de service public
Radio 100,7. Le seul média de service public est Radio 100,7, qui a été établie selon les
dispositions de la loi sur les médias électroniques de 1991. Un règlement de 1992112
a établi
sa structure et son fonctionnement, et la station a commencé à émettre en 1993. Un projet de
107
Le Luxembourg occupe la 21e
place du classement mondial de la liberté de la presse établi par Reporters
sans frontières en 2022, alors qu’elle se situait en 20e
position l’année précédente.
108
Règlement grand-ducal du 3 mars 2021 portant modification du règlement grand-ducal du 2 février 2015
fixant le montant et les modalités de paiement des taxes à percevoir par l’Autorité luxembourgeoise
indépendante de l’audiovisuel en matière de surveillance des services de médias audiovisuels et sonores.
109
Loi du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques.
110
Rapport Media Pluralism Monitor 2022 pour le Luxembourg, pp. 11 et 29.
111
Loi du 30 juillet 2021 relative à un régime d’aides en faveur du journalisme professionnel.
112
Règlement grand-ducal du 19 juin 1992 fixant les modalités de structure et de fonctionnement de
l'établissement public créé par l'article 14 de la loi du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques.
14
loi a été présenté au Parlement en janvier 2021113
en vue d’établir un cadre juridique solide
pour Radio 100,7. Le nouveau projet de loi réexaminerait les objectifs, la gouvernance et la
sécurité financière de ce média de service public. Radio 100,7 a actuellement une finalité
socioculturelle, mais la nouvelle loi appelle à concevoir un programme d'information
généraliste, de culture et de divertissement. Elle restera une institution publique
indépendante, dotée d'une autonomie financière et administrative. En outre, le nombre de
représentants actuels de l’État dans le conseil d’administration de Radio 100,7 passera de
quatre à trois. Six nouveaux membres indépendants de la société civile les remplaceront. Le
projet de loi prévoit également une consultation régulière du public dans le cadre de réunions
consultatives ou d’autres moyens appropriés. Le financement sera fixé pour au moins cinq
ans, ce qui fournira un cadre clair pour l’institution. En plus de Radio 100,7, une convention
entre le gouvernement et RTL Group114
établit une «mission de service public» pour le
diffuseur RTL. Le gouvernement prévoit une garantie pour couvrir une partie des coûts liés à
la production de certains programmes de télévision et de radio convenus et aux activités
numériques connexes, sur la base d’un ensemble défini de critères et d'un montant maximal
annuel qui ne peut être dépassé. La convention devrait être renouvelée pour la période 2024-
2030.
La loi sur l’accès à l’information est en cours d’évaluation, tandis que des inquiétudes
subsistent quant à la facilité d’accès des journalistes aux documents. La loi du 14
septembre 2018 relative à une administration transparente et ouverte régit l’accès aux
informations et aux documents officiels115
. Les rapports 2020 et 2021 sur l’état de droit ont
mis en évidence des inquiétudes quant à la longueur des procédures et une approche sélective
en matière de divulgation des informations116
. La loi fait actuellement l’objet d’une
évaluation détaillée, dont les résultats devraient être publiés dans le courant de l’année 2022.
Comme indiqué dans les rapports 2020 et 2021 sur l’état de droit117
, le Luxembourg ne
garantit pas à la presse un accès rapide à l’information qui serait différent du droit d’accès des
citoyens à l’information. Les représentants des journalistes et les parties prenantes ont
réaffirmé que l’exercice de leur profession nécessite une procédure accélérée et appelé le
gouvernement à mettre en place une telle procédure118
. De même, la Commission
consultative des droits de l’homme (CCDH)119
a également appelé le gouvernement à garantir
aux journalistes l’accès à l’information en toutes circonstances.
Le contrôle des concentrations entre entreprises améliorerait la transparence en
matière de propriété des médias. Une consultation publique a été lancée en janvier 2022
concernant l’introduction de mesures de contrôle des concentrations entre entreprises en
113
Projet nº 7749 – Projet de loi portant création de l'établissement public «Média de service public 100,7» et
portant modification de la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électronique
114
Accord relatif à la fourniture du service public luxembourgeois dans le domaine de la télévision.
115
Loi du 14 septembre 2018 relative à une administration transparente et ouverte.
116
Voir le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
p. 8; et le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
pp. 9-10.
117
Voir note de bas de page précédente.
118
Information de l’ALJP et du conseil de presse reçue dans le cadre de la visite au Luxembourg. Voir
également la contribution écrite du REINDH sur le Luxembourg pour le rapport 2022 sur l’état de droit, p. 7
119
Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
p. 10.
15
général120
. Vu le paysage médiatique très concentré et la structure de propriété qui n’est pas
totalement transparente et accessible121
, l’introduction possible d'un tel régime pourrait
contribuer à la transparence en matière de propriété des médias.
L’environnement professionnel des journalistes reste sûr. Le cadre relatif à la protection
des journalistes demeure solide122
. Depuis le rapport 2020 sur l’état de droit, la Commission
n’a reçu aucune indication de modifications du cadre relatif à la protection des journalistes.
Les poursuites pénales pour diffamation à l’encontre des médias restent rares, mais les
professionnels et les ONG craignent toujours qu’elles puissent être utilisées comme moyen
d’intimidation des médias et des journalistes, de nouvelles affaires apparaissant
sporadiquement123
. Le gouvernement apporte un soutien financier au conseil de presse et à
l’association luxembourgeoise des journalistes professionnels, qui couvre en partie les
dépenses liées à la protection juridique de leurs membres.
IV.AUTRES QUESTIONS INSTITUTIONNELLES EN RAPPORT AVEC L’EQUILIBRE DES
POUVOIRS
Le Luxembourg est une démocratie parlementaire monocamérale124
, dans laquelle les
propositions législatives peuvent émaner du gouvernement et des membres du Parlement. Le
Conseil d’État émet un avis consultatif sur les projets d’actes législatifs, qu’ils soient
proposés par le gouvernement ou par des membres du Parlement. La Cour constitutionnelle
contrôle la constitutionnalité de la législation. Les autorités indépendantes telles que la
commission consultative des droits de l'homme (CCDH), le médiateur et l’ombudsman pour
enfants, jouent un rôle important dans le système d’équilibre des pouvoirs.
Un projet de révision constitutionnelle visant à introduire une initiative législative
citoyenne a été présenté. Le 29 juin 2021, la dernière partie de la série de révisions
constitutionnelles a été présentée125
. Elle met l’accent sur le rôle du Parlement et vise à
renforcer son rôle126
. En outre, elle introduit une nouvelle forme de démocratie directe: le
droit des citoyens de présenter une initiative législative. Selon le projet de loi, les
propositions des citoyens devraient être motivées, présentées par 125 citoyens et soutenues
par 12 500 citoyens127
. Cela permettrait aux citoyens et à la société civile de présenter des
propositions d'une manière plus précise et contraignante128
que par une simple pétition129
. Le
120
Lancement d'une consultation publique concernant l’introduction en droit national d’un régime de contrôle
des concentrations entre entreprises. Informations fournies par le gouvernement dans le contexte de la visite
au Luxembourg.
121
Rapport MPM 2022 pour le Luxembourg, pp. 9, 13, 14, 26 et 29.
122
Le cadre de protection des journalistes repose sur un ensemble de garanties constitutionnelles et législatives.
En particulier, la loi sur la liberté d’expression dans les médias fournit une protection aux journalistes qui
travaillent au Luxembourg. Les journalistes sont juridiquement protégés en cas de modification
rédactionnelle et les sources journalistiques sont également bien protégées. Voir le rapport 2020 sur l’état de
droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg, p. 8.
123
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple l’ALJP).
124
Le Parlement est constitué de la Chambre des députés.
125
Projet no
7777 - Proposition de révision des chapitres IV et Vbis de la Constitution.
126
Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
pp. 11 et 12.
127
Projet nº 7777, p. 18 (article 67 du projet de loi).
128
En ce qui concerne le caractère contraignant des pétitions, conformément à l’article 164 du règlement
intérieur du Parlement, les pétitions sont soumises à l’approbation de la commission des pétitions du
Parlement et par la conférence des présidents (président du Parlement et président de chaque groupe
politique représentés au Parlement). Une fois jugée recevable, la pétition devra recueillir 4 500 signatures
16
16 juillet 2021130
et le 26 avril 2022131
, le Conseil d’État a exprimé son soutien à cette
révision par des avis positifs.
Les inquiétudes concernant l'inclusivité du processus décisionnel persistent. Depuis la
publication du rapport 2021 sur l’état de droit, aucune mesure n’a été prise pour apaiser les
inquiétudes soulevées en ce qui concerne la régularité et l’étendue des consultations des
parties intéressées dans le processus décisionnel132
. Comme mentionné dans le rapport 2021
sur l’état de droit133
, tout au long de la procédure législative ordinaire, un avis consultatif du
Conseil d’État est obligatoire pour chaque proposition d’acte législatif. En outre, il existe
cinq chambres professionnelles134
, qui sont consultées dans leur domaine de compétences
respectif. Toutefois, le processus ne semble pas être structurellement ouvert135
, en particulier
aux parties intéressées136
. La commission consultative des droits de l’homme (CCDH)137
est
régulièrement consultée sur la législation susceptible d’avoir une incidence sur les droits
fondamentaux des citoyens. En outre, la CCDH peut prendre l’initiative et publier des avis
sur les projets de loi. Toutefois, la CCDH n’est pas consultée en ce qui concerne les mesures
non législatives comme les ordonnances138
. Le médiateur peut donner un avis uniquement sur
demande139
, ce qui ne s’est produit pour aucune consultation publique depuis la publication
du rapport de 2021. Pour remédier à cette situation et introduire le droit à un avis d’initiative,
mais aussi pour étendre certaines compétences de l’institution, le médiateur a recommandé de
modifier la loi instituant le médiateur140
. La proposition n’a pas encore fait l’objet de
commentaires des autorités141
. Enfin, comme déjà proposé dans le projet initial de révision
dans un délai de 42 jours. Ensuite, les pétitionnaires ont le droit de rencontrer le ministre responsable de la
matière couverte par la pétition et des députés. – En ce qui concerne le caractère contraignant de l’initiative
législative citoyenne, si les exigences sont remplies, le Parlement devra débattre publiquement de la
proposition.
129
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 25.
130
Avis nº CE : 60.685 sur le dossier parlementaire nº 7777 du 16 juillet 2021.
131
Avis complémentaire nº CE : 60.685 sur le dossier parlementaire nº 7777 du 26 avril 2022.
132
Voir la contribution du REINDH au rapport 2022 sur l’état de droit, chapitre sur le Luxembourg, p. 9. Voir
également le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au
Luxembourg, pp. 11 et 12.
133
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg, pp. 11 et
12.
134
Chambre des salariés; chambre des fonctionnaires et employés publics; chambre d’agriculture; chambre de
commerce; chambre des métiers.
135
En dehors du processus de consultation obligatoire des chambres professionnelles et du Conseil d’État, les
autorités indépendantes comme la CCDH peuvent émettre des avis. En outre, d’autres parties prenantes,
comme les organisations de la société civile, peuvent émettre des avis, mais ceux-ci ne sont pas publiés sur
le site web et ne font pas l'objet d'un suivi régulier. Pour le grand public, il semble qu’il n’existe aucune
possibilité de soumettre des avis sur les projets de loi.
136
Politique de la réglementation: Perspectives de l’OCDE 2021, p. 264. Voir également la contribution écrite
du REINDH sur le Luxembourg pour le rapport 2022 sur l’état de droit, p. 7; rapport 2021 sur l’état de droit,
chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg, pp. 11-12.
137
En mars 2022, la CCDH a reçu de l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l'homme
(GANHRI) une réaccréditation «A» en tant qu’institution nationale de défense des droits de l'homme.
138
Informations reçues de la CCDH dans le cadre de la visite au Luxembourg. Voir également la contribution
écrite du REINDH sur le Luxembourg pour le rapport 2022 sur l’état de droit, p. 3 Contribution écrite du
REINDH au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 235.
139
Articles 1er
à 4 de la loi du 22 août 2003 instituant un médiateur.
140
Recommandation 51 – Modification de la loi du 22 août 2003 instituant un médiateur.
141
Informations reçues dans le cadre de la visite au Luxembourg (par exemple, médiateur).
17
constitutionnelle142
, le nouveau projet de révision constitutionnelle sur les compétences du
Parlement143
inscrirait la fonction de médiateur dans la Constitution.
Plusieurs mesures liées à la pandémie de COVID-19 ont été contestées devant la Cour
constitutionnelle. Le 1er
mars 2022, le tribunal de police luxembourgeois a adressé une
question à la Cour constitutionnelle du Luxembourg concernant la constitutionnalité de
plusieurs mesures introduites pour lutter contre la propagation de la pandémie de COVID-19,
y compris le port du masque et le respect d’une distance minimale de 2 mètres entre les
personnes en cas de manifestations. En outre, les juridictions administratives ont été saisies
de plusieurs questions liées à la pandémie de COVID-19. Quinze d’entre elles concernaient
des ordonnances d'isolement et des mesures de quarantaine et trois d’entre elles, la campagne
de vaccination144
.
Le 1er janvier 2022, aucun arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme
concernant le Luxembourg n’était en attente de mise en œuvre. À cette date, les quelques
arrêts prononcés à l’égard du Luxembourg au cours des 10 dernières années avaient déjà été
mis en œuvre et la supervision du comité des ministres avait pris fin. Au 1er
janvier 2022,
aucun arrêt de principe de la Cour européenne des droits de l’homme n’était en attente de
mise en œuvre145
. Toutefois, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un nouvel
arrêt de principe le 12 janvier 2022146
. Le 1er
juillet 2022, l’arrêt de principe du 12 janvier
2022 est le seul en attente de mise en œuvre147
.
L’espace civique au Luxembourg reste ouvert148 et un projet de loi qui simplifierait les
procédures de création et de gouvernance des ONG est en cours d’examen au
Parlement. Le 26 juillet 2021, le gouvernement a introduit de nouveaux amendements au
projet de loi sur les organisations sans but lucratif149
. Le projet avait été déposé initialement
en 2009, mais aucune action n’avait été entreprise par le Parlement depuis lors. Les nouveaux
amendements simplifient les procédures de reconnaissance des ONG en tant qu’organisations
d’utilité publique en renforçant leur transparence, en réduisant le capital initial requis pour
142
Projet nº 6030. Voir également le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre sur le Luxembourg, p. 10.
143
Projet nº 7777.
144
Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 25.
145
L’adoption des mesures d’exécution nécessaires pour un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme
est supervisée par le comité des ministres du Conseil de l’Europe. Le comité a pour pratique de regrouper les
affaires contre un État requérant des mesures d’exécution similaires, en particulier des mesures générales, et
de les examiner conjointement. La première affaire du groupe est désignée comme l’affaire principale en ce
qui concerne la supervision des mesures générales et les affaires répétitives au sein du groupe peuvent être
clôturées lorsqu’il est jugé que toutes les mesures individuelles possibles pour offrir réparation au requérant
ont été prises.
146
Foyer Assurances S.A./Luxembourg, en attente de mise en œuvre depuis janvier 2022. (Cour européenne des
droits de l’homme, arrêt du 12 octobre 2021, Foyer Assurances S.A./Luxembourg, 35245/18). Tous les
chiffres sont calculés par le réseau européen de mise en œuvre et se basent sur le nombre d’affaires
considérées comme pendantes à la date butoir annuelle du 1er
janvier 2022. Voir la contribution du réseau
européen de mise en œuvre au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 57
147
Données issues de la base de données en ligne du Conseil de l’Europe (HUDOC).
148
Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg,
p. 13. Voir également la classification CIVICUS en cinq catégories: ouvert, rétréci, obstrué, réprimé et
fermé.
149
Projet nº 6054, projet de loi sur les associations sans but lucratif et les fondations.
18
créer une fondation, en rendant la procédure plus souple et en rendant la gouvernance des
organisations plus efficiente grâce à l'adaptation du cadre aux évolutions technologiques150
.
150
Franet (2022), Recherche pays - Legal environment and space of civil society organisations in supporting
fundamental rights - Luxembourg, pp. 3-4.
19
Annexe I: liste des sources par ordre alphabétique*
* La liste des contributions reçues dans le cadre de la consultation préalable à l’élaboration
du rapport 2022 sur l’état de droit peut être consultée à
l'adresse:https://ec.europa.eu/info/publications/2022-rule-law-report-targeted-stakeholder-
consultation_en.
Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme (GANHRI). Voir également:
https://ganhri.org/membership/.
Avis nº CE : 60.685 sur le dossier parlementaire nº 7777 du 16 juillet 2021
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130260.
Avis nº CE : 60.685 sur le dossier parlementaire nº 7777 du 26 avril 2022
(complémentaire)https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130260.
Avis nº CE 60.288 sur le projet nº 7620 (https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130257).
Centre pour le pluralisme et la liberté des médias (2022), Media pluralism monitor 2022, rapport sur
le Luxembourg.
CIVICUS, Monitor tracking civic space (outil de surveillance de l’espace civique) –
Luxembourg (https://monitor.civicus.org/country/luzembourg/).
Commission européenne (2020), Rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de
l’état de droit au Luxembourg.
Commission européenne (2021), Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de
l’état de droit au Luxembourg.
Commission européenne (2022), tableau de bord de la justice dans l’UE.
Conseil consultatif de juges européens (CCJE) (2007), Avis nº 10 de 2007 à l’attention du Comité des
Ministres du Conseil de l’Europe sur le Conseil de la Justice au service de la société.
Conseil de l’Europe: Comité des ministres (2010), recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des
ministres aux États membres sur les juges: indépendance, efficacité et responsabilités.
Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 15 juillet 2021, Commission/Pologne, C-791/19,
ECLI:EU:C:2021:596.
Cour de justice de l'Union européenne, arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia 'Forumul Judecătorilor din
România' e.a./Inspecţia Judiciară e.a., affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-
397/19, ECLI:EU:C:2021:393.
Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 12 octobre 2021, Foyer Assurances
S.A./Luxembourg, 35245/18.
Direction générale de la communication (2022), Eurobaromètre Flash 507 sur les entreprises et la
corruption dans l’UE.
Direction générale de la communication (2022), Eurobaromètre spécial 523 sur la corruption.
Franet, Université de Luxembourg (2022), Country research - Legal environment and space of civil
society organisations in supporting fundamental rights – Luxembourg, Vienne, Agence des droits
fondamentaux de l’UE, https://fra.europa.eu/en/publication/2022/civic-space-2022-update#country-
related.
Gouvernement luxembourgeois (2021), Statistiques des juridictions et des parquets Année 2020.
Gouvernement luxembourgeois (2022), Communiqué de presse sur le lancement d'une consultation
publique concernant l’introduction en droit national d’un régime de contrôle des concentrations entre
entreprises - https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2022/01-janvier/20-
consultation-publique.html.
20
Gouvernement luxembourgeois (2022), Contribution du Luxembourg au rapport 2022 sur l’état de
droit.
GRECO (2020a), Quatrième cycle d’évaluation – Deuxième rapport de conformité intérimaire
concernant le Luxembourg sur la prévention de la corruption des parlementaires, juges et procureurs
(https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-
of/1680a0424d).
GRECO (2022), Quatrième cycle d’évaluation – Troisième rapport de conformité intérimaire
concernant le Luxembourg sur la prévention de la corruption des parlementaires, juges et procureurs
(https://rm.coe.int/quatrieme-cycle-d-evaluation-prevention-de-la-corruption-des-
parlement/1680a5f165).
Organisation de coopération et de développement économiques (2021), Organisation for Economic
Co-operation and Development Regulatory Policy Outlook 2021,
https://www.oecd.org/fr/publications/politique-de-la-reglementation-perspectives-de-l-ocde-2021-
494d5942-fr.htm.
Parlement européen et Conseil de l'Union européenne (2019), Directive (UE) 2019/1937 du
Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent
des violations du droit de l’Union.
Parlement luxembourgeois (2021), Document 7499 de 2020-2021, 17 janvier 2022.
Parlement luxembourgeois (2021), Document 7824 de 2020-2021, 25 octobre 2021.
Parlement luxembourgeois (2021), Résolution du 9 décembre 2021 (3703).
Parlement luxembourgeois, Documents 133 et 134 du 24 mars 2022.
Projet nº 6030, Instauration d’une nouvelle Constitution
(http://legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/10000).
Projet nº 6054, Projet de loi sur les associations sans but lucratif et les fondations
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/10006.
Projet nº 7323, Projet de loi portant organisation du Conseil suprême de la justice
(http://legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/10455).
Projet nº 7323A, Projet de loi portant organisation du Conseil suprême de la
justicehttps://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170534.
Projet nº 7323B, Projet de loi portant organisation du Conseil suprême de la justice
(https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170561).
Projet nº 7575, Révision du chapitre VI (sur la justice) de la Constitution, texte intégral du projet
(http://data.legilux.public.lu/file2/2021-02-24/23).
Projet nº 7620, Projet de révision de l’article 32 de la Constitution,
https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130257.
Projet nº 7749, Projet de loi portant création de l'établissement public «Média de service public
100,7» et portant modification de la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias
électroniqueshttps://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170398.
Projet no
7777, Proposition de révision des chapitres IV et Vbis de la Constitution
http://legilux.public.lu/eli/etat/projet/ppc/20130260.
Projet nº 7959, Projet de loi portant organisation de l’assistance judiciaire et portant abrogation de
l’article 37-1 de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat
(https://beta.legilux.public.lu/eli/etat/projet/pl/20170566).
Recommandation 51, Modification de la loi du 22 août 2003 instituant un médiateur,
https://www.ombudsman.lu/uploads/RC/RC51.pdf.
21
Reporters sans frontières (2022) – Luxembourg, https://rsf.org/fr/pays/luxembourg.
Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme (2022), contribution au
rapport 2022 sur l’état de droit.
Transparency International (2022), Indice de perception de la corruption 2021.
22
Annexe II: visite au Luxembourg
Les services de la Commission ont tenu des réunions virtuelles en février et mars 2022 avec les entités
suivantes:
 Association luxembourgeoise des journalistes professionnels (ALJP)
 Autorité luxembourgeoise indépendante de l’audiovisuel (ALIA)
 Barreau du Luxembourg
 Chambre des députés (Parlement)
 Commission consultative des droits de l’homme (CCDH)
 Commission d’accès aux documents.
 Commission pour la prévention de la corruption (Copreco)
 Conseil d’État
 Conseil de presse Luxembourg
 Cour constitutionnelle
 Cour supérieure de justice
 Finance & Human Rights
 Groupement des magistrats luxembourgeois
 Initiative devoir de vigilance
 Média de service public 100,7
 Médiateur
 Ministère d’État
 Ministère de l’intérieur
 Ministère de la justice
 Ministère des affaires étrangères
 Ministère public
 Ombdusman pour enfants (OKaJu)
 Police grand-ducale
 Service de sécurité interne
 StopCorrupt
* La Commission a également rencontré les organisations suivantes dans le cadre d’un certain nombre
de réunions horizontales:
 Amnesty international
 Article 19
 Centre européen pour la liberté de la presse et des médias
 Fédération européenne des journalistes
 Fédération internationale pour les droits humains (FIDH)
 Forum civique européen
 Forum européen de la jeunesse
 Free Press Unlimited
 Human Rights Watch
 ILGA Europe
 Institut international de la presse
 Open Society European Policy Institute (OSEPI)
 Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa
 Partenariat européen pour la démocratie
 Philea
23
 Reporters sans frontières
 Société civile Europe
 Transparency International Europe
 Union des libertés civiles pour l’Europe