COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT 2022 Rule of Law Report Country Chapter on the rule of law situation in France Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 2022 Rule of Law Report The rule of law situation in the European Union

FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Luxembourg, le 13.7.2022
SWD(2022) 510 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
Rapport 2022 sur l’état de droit
Chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France
accompagnant le document:
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité
économique et social européen et au Comité des régions
Rapport 2022 sur l’état de droit
La situation de l’état de droit dans l’Union européenne
{COM(2022) 500 final} - {SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} -
{SWD(2022) 503 final} - {SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} -
{SWD(2022) 506 final} - {SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} -
{SWD(2022) 509 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - SWD-dokument
Europaudvalget 2022
1
RESUME
Un vaste processus de consultation a été mené afin de répertorier les nouvelles réformes
nécessaires pour résoudre les problèmes potentiels touchant au système de justice français.
Dans ce contexte, l’appareil judiciaire, en particulier le Conseil supérieur de la magistrature, a
lancé plusieurs appels en faveur de réformes, notamment en ce qui concerne la responsabilité
et la protection des magistrats, ainsi qu’en faveur d’un renforcement des ressources humaines
en sus des ressources supplémentaires déjà allouées. La durée des procédures judiciaires s’est
allongée, et le ministère de la justice évalue actuellement les besoins supplémentaires. La
décision du ministre de la justice d’ouvrir des enquêtes administratives sur plusieurs
magistrats pour violation présumée de leurs obligations déontologiques est actuellement
examinée par la justice. Si certains outils numériques à l’intention des justiciables et des
professionnels de la justice continuent d’être déployés avec succès, la mise en œuvre des
principaux projets en cours destinés à accroître la numérisation de la justice civile et pénale
s’est heurtée à des difficultés. S'agissant des avocats, la loi pour la confiance dans
l’institution judiciaire a posé de nouvelles garanties en matière de secret professionnel, de
déontologie et de procédures disciplinaires.
Des résultats tangibles continuent d’être enregistrés en ce qui concerne les condamnations
dans les affaires de grande corruption en dépit des difficultés liées aux ressources limitées et
aux faiblesses structurelles. La mise en œuvre du plan national de lutte contre la corruption
pour la période 2020-2022 se poursuit. Des règles relatives aux conflits d’intérêts sont en
place et une nouvelle loi a été adoptée pour protéger les lanceurs d’alerte. La défense
d’intérêts (lobbying) est réglementée, mais l’application des règles en vigueur à tous les types
d’acteurs du secteur suscite toujours d’importantes préoccupations. Les déclarations de
patrimoine sont rendues publiques et sont vérifiées régulièrement. Les ressources humaines
de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques restent
insuffisantes au regard de sa charge de travail. Les mesures prises dans le domaine des
marchés publics pendant la pandémie de COVID-19 restent en place.
La France dispose d’un cadre juridique solide garantissant la liberté et le pluralisme des
médias, fondé principalement sur des garde-fous tant constitutionnels que législatifs. Une
nouvelle autorité indépendante, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et
numérique (ARCOM) a été créée à partir de la fusion du Conseil supérieur de l’audiovisuel
(CSA) et de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur
internet (HADOPI), l’autorité compétente en matière de droits d'auteur en ligne, et est dotée
de compétences accrues dans l’ensemble du domaine du contenu audiovisuel et numérique.
Des garde-fous juridiques et structurels garantissent l’indépendance des médias français de
service public. Le gouvernement a pris des mesures pour faire face à l’augmentation des
attaques et des menaces contre des journalistes lors de protestations ou de manifestations. Le
problème persistant que constitue la concentration horizontale et croisée de la propriété des
médias a été examiné par une commission d’enquête du Sénat, qui a suggéré une révision
substantielle de la législation existante afin de préserver la liberté d’information. Des
difficultés subsistent en ce qui concerne la transparence des structures complexes de propriété
des médias.
La pratique des consultations publiques nationales a encore été renforcée et étendue à de
nouveaux domaines, dont le système de justice. Les procédures accélérées pour l'adoption des
textes de loi continuent d’être utilisées régulièrement, y compris pour des lois qui ont une
2
incidence significative sur les libertés individuelles. Le régime d’urgence lié à la pandémie de
COVID-19 a été prolongé jusqu’en juillet 2022, tandis que le Conseil constitutionnel a défini
les limites des pouvoirs exécutif et législatif dans ce contexte. Des autorités indépendantes
ont émis des avis sur l’incidence des lois adoptées pour gérer les situations de crise sur les
libertés individuelles. De nouvelles lois ont été adoptées pour améliorer l’environnement
financier dans lequel évoluent les organisations de la société civile. La loi sur les principes de
la République est entrée en vigueur et un certain nombre de parties prenantes ont exprimé des
craintes quant à son incidence potentielle sur l’espace dévolu à la société civile.
3
RECOMMANDATIONS
Il est recommandé à la France de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre ses efforts afin d’achever les projets en cours visant la numérisation complète
des procédures civiles et pénales;
 poursuivre les efforts déployés pour garantir au système de justice des ressources
humaines suffisantes, notamment pour améliorer son efficience, en tenant compte des
normes européennes sur les ressources du système de justice;
 continuer d’enquêter sur les infractions relevant de la corruption à haut niveau, de les
poursuivre et de les sanctionner de manière effective;
 veiller à ce que les règles relatives aux activités de lobbying soient appliquées de manière
cohérente à tous les acteurs concernés, y compris au plus haut niveau de l’exécutif;
 renforcer la transparence en matière de propriété des médias, en particulier en ce qui
concerne les structures d’actionnariat complexes, en s’appuyant sur les garanties
juridiques existantes.
4
I. SYSTEME DE JUSTICE
Le système de justice est composé de deux branches autonomes de juridictions: les
juridictions de droit commun compétentes en matière civile et pénale, d’une part, et les
juridictions administratives, d’autre part. Ces deux branches se composent de trois niveaux de
juridictions, à savoir les tribunaux de première instance, les cours d’appel et une juridiction
suprême (la Cour de cassation et le Conseil d’État, respectivement). Le Conseil d’État
possède également une branche consultative chargée de rendre des avis sur les projets de loi
et il est chargé de la gestion des tribunaux administratifs et des cours d’appel. Le Conseil
supérieur de la magistrature, composé pour moitié de magistrats élus par leurs pairs1
, joue un
rôle important dans la préservation de l’indépendance de la justice. Il désigne les candidats
aux hautes fonctions juridictionnelles et, en ce qui concerne la nomination des juges par le
ministre de la justice, émet des avis contraignants2
. Le parquet fait partie de l’appareil
judiciaire et est placé sous l’autorité du ministre de la justice3
. Ce dernier peut adresser des
instructions générales en matière de politique pénale, mais ne peut adresser aucune
instruction dans des affaires individuelles4
. En outre, le Conseil constitutionnel est compétent
pour contrôler la constitutionnalité des lois. La France participe au Parquet européen. Les
avocats sont représentés par différents barreaux dans toute la France.
Indépendance
Le degré d’indépendance de la justice en France reste perçu comme moyen parmi le
grand public et est désormais perçu comme élevé parmi les entreprises. Au total, 56 %
du grand public et 61 % des entreprises avaient une perception «plutôt satisfaisante» ou «très
satisfaisante» du degré d’indépendance des juridictions et des juges en 20225
. Selon les
données du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE, aucune tendance nette n’a pu être
dégagée de l’évolution du niveau perçu d’indépendance depuis 2016. Le degré de perception
de l’indépendance de la justice parmi le grand public est légèrement en baisse par rapport à
2021 (57 %), mais est plus élevé qu’en 2016 (54 %). Le degré de perception de
l’indépendance de la justice parmi les entreprises s’est amélioré par rapport à 2021 (58 %) et
à 2016 (59 %).
1
Le Conseil supérieur de la magistrature compte deux formations distinctes. Pour la formation compétente à
l’égard des magistrats du siège, le Conseil supérieur de la magistrature est composé du président de la Cour
de cassation, de cinq magistrats, d’un procureur de la République, d’un conseiller d’État, d’un avocat et de
six autres membres qualifiés qui ne relèvent ni du Parlement, ni de l'ordre judiciaire ou de l’ordre
administratif. Un magistrat du siège supplémentaire complète cette formation lorsqu’elle agit en tant que
conseil de discipline. Pour la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet, le Conseil supérieur
de la magistrature est composé du procureur général près la Cour de cassation, de cinq procureurs de la
République, d’un magistrat, du même conseiller d’État susmentionné, du même avocat susmentionné et des
six autres membres qualifiés susmentionnés. Un magistrat du parquet supplémentaire complète cette
formation lorsqu’elle agit en tant que conseil de discipline. Voir également, à cet égard, le point 27 de la
recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, selon lequel: «Au moins
la moitié des membres [des conseils de la justice] devraient être des juges choisis par leurs pairs issus de tous
les niveaux du pouvoir judiciaire et dans le plein respect du pluralisme au sein du système judiciaire».
2
Les magistrats du parquet sont actuellement nommés par le ministre de la justice, après avis consultatif du
Conseil supérieur de la magistrature.
3
Article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958.
4
Article 1er
de la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 et article 30 du code de procédure pénale.
5
Graphiques 50 et 52, tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE. Le degré de perception de l’indépendance
de la justice est classé comme suit: très mauvais (moins de 30 % des personnes interrogées perçoivent
l’indépendance de la justice comme plutôt satisfaisante ou très satisfaisante), mauvais (entre 30 et 39 %),
moyen (entre 40 et 59 %), satisfaisant (entre 60 et 75 %) et très satisfaisant (plus de 75 %).
5
Le Conseil supérieur de la magistrature a appelé à des réformes visant à renforcer la
responsabilité et la protection des magistrats. Le 24 septembre 2021, le Conseil supérieur
de la magistrature réuni en formation plénière a rendu l’avis sollicité par le président de la
République6
sur la responsabilité et la protection des magistrats. Il a formulé 30 propositions7
articulées autour de quatre objectifs: placer la déontologie au cœur de la fonction de
magistrat8
, favoriser la détection des manquements disciplinaires9
, améliorer le déroulement
des poursuites disciplinaires et l’échelle des sanctions10
et renforcer la protection personnelle
et fonctionnelle des magistrats11
. Certaines propositions rappellent la nécessité d’adopter les
réformes constitutionnelles lancées à plusieurs reprises par le passé, mais sans jamais
aboutir12
. Les modifications qu’il est proposé d'apporter à la Constitution transféreraient
notamment du ministre de la justice au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de
6
Le président de la République avait sollicité l’avis du Conseil supérieur de la magistrature le 17 février 2021
en sa qualité de garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire, en vertu de l’article 65 de la Constitution.
Voir le rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 3 et 4.
7
Conseil supérieur de la magistrature, avis du 24 septembre 2021 sur la responsabilité et la protection des
magistrats. Voir l’annexe I.
8
Pour renforcer la responsabilité des magistrats, le Conseil supérieur de la magistrature propose, dans son
avis, de remédier à l’absence d’évaluation des hauts magistrats, de mettre en place un régime de prévention
des risques de conflits d’intérêts et d’octroyer à la commission d’admission des requêtes disciplinaires
individuelles le pouvoir de rappeler aux magistrats leurs obligations déontologiques en cas de
comportements répréhensibles non susceptibles de revêtir une qualification disciplinaire. Le Conseil
supérieur de la magistrature recommande également de prévoir une rubrique spécifique à la déontologie dans
la grille d’évaluation des magistrats, qui donnerait lieu à un dialogue à ce sujet pendant l’entretien entre le
magistrat et son chef de juridiction.
9
Le Conseil supérieur de la magistrature préconise d’instaurer un dialogue plus formalisé entre les chefs de
cour et la direction des services judiciaires du ministère de la justice, afin d’empêcher que des procédures
disciplinaires soient mises en échec par des décisions non concertées. Il recommande également de permettre
aux chefs de cour de saisir directement l’inspection des services judiciaires aux fins d’engagement d’une
enquête administrative, cette compétence étant actuellement du seul ressort du ministre de la justice. Afin de
remédier aux inefficacités du mécanisme de traitement des plaintes individuelles, il est proposé permettre à
la commission d'admission des requêtes de procéder à des investigations afin qu’elle puisse prendre les
décisions les plus éclairées possibles.
10
À cette fin, il est suggéré de préciser la définition de la faute disciplinaire, laquelle est définie au sens large à
l’article 43 de l’ordonnance no
58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la
magistrature, afin de mentionner explicitement une liste de devoirs essentiels tels que l’indépendance,
l’impartialité, l’intégrité, la probité et la loyauté. Le Conseil supérieur de la magistrature recommande
également de rendre l’enquête administrative que le ministre de la justice peut faire diligenter en amont des
poursuites disciplinaires plus transparente et de la limiter dans le temps, la durée des procédures
disciplinaires créant une insécurité pour les magistrats concernés. Enfin, il est proposé de réformer et de
compléter l’échelle des sanctions afin de mieux répondre aux différents manquements poursuivis,
notamment en prévoyant des sanctions d’interdiction de nomination à certaines fonctions, d’exclusion
temporaire d’exercice de toute fonction ou de retrait temporaire des fonctions juridictionnelles.
11
En priorité, le Conseil supérieur de la magistrature propose de permettre à tout magistrat de le saisir en cas
d’atteinte à son indépendance, et de se voir confier la faculté de se saisir d’office en pareil cas, à l’effet
d’émettre une recommandation pour faire cesser l’atteinte. Cette recommandation devrait être rendue
publique et même, dans les cas les plus graves, publiée au Journal Officiel. Cette proposition fait écho à la
recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe du 17 novembre 2010,
selon laquelle: «Lorsque les juges estiment que leur indépendance est menacée, ils devraient pouvoir se
tourner vers le conseil de la justice ou vers une autre autorité indépendante […]». Il est également proposé
de fixer au ministre de la justice un délai de 15 jours pour prendre parti sur les demandes de protection
fonctionnelle présentées par les magistrats. Un refus tacite pourrait être contesté devant une juridiction
administrative, laquelle pourrait ordonner d'accorder la protection demandée. En outre, le ministère de la
justice serait chargé d’accomplir toutes les démarches nécessaires en vue du retrait des publications
injurieuses et/ou illicites sur les réseaux sociaux, y compris à la demande du magistrat concerné ou d’un chef
de cour.
12
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 3.
6
statuer sur les questions disciplinaires concernant les magistrats du parquet et aligneraient les
conditions de nomination du parquet sur celle du siège, rendant ainsi l’avis du Conseil
supérieur de la magistrature contraignant pour le ministre de la justice13
. Sur ce point, l’avis
du Conseil supérieur de la magistrature converge avec les recommandations du Groupe
d’États contre la corruption (GRECO)14
et les récentes propositions de la Conférence
nationale des procureurs de la République, qui a appelé à une réforme du statut des magistrats
du parquet afin d’accroître leur indépendance15
. Dans une décision du 14 septembre 2021, le
Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions permettant aux
procureurs généraux de communiquer au ministre de la justice des rapports particuliers
portant sur des procédures judiciaires en cours, étant donné que ce dernier ne peut adresser
aux magistrats du parquet aucune instruction dans des affaires individuelles, même lorsqu’il
sollicite ou se voit transmettre de tels rapports particuliers16
.
En 202017
, le ministre de la justice a décidé, sur recommandation de son administration,
d’ordonner des enquêtes administratives18
sur plusieurs magistrats pour violation
présumée de leurs obligations déontologiques19
, et cette décision est actuellement
examinée par la Cour de justice de la République (CJR). Trois associations de magistrats
avaient déposé une plainte contre le ministre de la justice pour conflits d'intérêts avec ses
anciennes activités professionnelles d'avocat. Le ministre de la justice a transféré au Premier
ministre la compétence d’agir dans les affaires dans lesquelles il était précédemment impliqué
en tant qu’avocat20
. Le 16 juillet 2021, au terme d’une audition, le ministre de la justice a été
mis en examen par la CJR21
pour prise illégale d’intérêts. Entendu par la CJR, il a usé de son
13
Dans la pratique, le ministre de la justice suit toujours l’avis non contraignant du Conseil supérieur de la
magistrature sur la nomination des magistrats du parquet, mais aucune disposition du droit positif ne l’y
oblige.
14
Le GRECO a noté avec inquiétude l’absence de progrès dans la réforme constitutionnelle qui aurait donné
suite à sa recommandation d’aligner les règles de nomination des procureurs et la procédure disciplinaire qui
leur est applicable sur celles qui s'appliquent aux juges. Il a souligné l’importance primordiale de cette
question et a invité les autorités françaises à accélérer la procédure et à donner effet à cette recommandation
dans les meilleurs délais. Voir le quatrième cycle d’évaluation du GRECO - Addendum au deuxième rapport
de conformité, p. 10 et 11.
15
Dans la première de ses dix propositions pour le devenir de la justice pénale, adoptées en novembre 2021, la
Conférence nationale des procureurs de la République souligne la nécessité de renforcer les garanties
concernant la nomination des magistrats du parquet en transférant cette compétence au Conseil supérieur de
la magistrature, afin de garantir leur indépendance.
16
Décision nº 2021-927 QPC du 14 septembre 2021. Le Conseil constitutionnel a considéré que les
dispositions contestées assurent une conciliation équilibrée entre le principe de l’indépendance judiciaire et
la compétence du ministre de la justice de déterminer la politique en matière pénale, pour laquelle il doit
disposer d'une information fiable et complète sur le fonctionnement de la justice.
17
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 4.
18
Selon la jurisprudence du Conseil d’État, la décision d’ouvrir une enquête administrative, étape préliminaire
des poursuites disciplinaires, est sans incidence négative sur la personne mise en cause.
19
Alors que l’inspection générale de la justice a conclu que les magistrats concernés avaient agi conformément
à la loi, le Premier ministre, auquel le ministre de la justice a réattribué les affaires, a, sur la base de
l’enquête administrative, saisi le Conseil supérieur de la magistrature pour qu’il apprécie si les magistrats
concernés avaient manqué à leurs obligations. Voir les communiqués de presse du gouvernement français du
17 avril et du 15 septembre 2021.
20
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 4.
21
Cette juridiction d’exception, composée de six membres du Sénat, de six membres de l’Assemblée nationale
et de trois magistrats du siège de la Cour de cassation, est compétente pour connaître des affaires pénales
relatives à des actes commis par des membres du gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions. Une
réforme constitutionnelle présentée au Parlement le 29 août 2019, qui n’a pas été adoptée, prévoyait d’abolir
la CJR et de transférer ses compétences à la Cour d’appel de Paris. Voir le rapport 2021 sur l’état de droit,
chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 4.
7
droit au silence, considérant que les méthodes d’enquête n'étaient pas impartiales22
. L'affaire
est toujours en cours23
. Le procureur général a décidé de ne pas saisir la CJR d’une troisième
plainte déposée par un syndicat de magistrats au sujet d’une enquête portant sur la gestion
d’une cour d'appel24
.
Une loi pour la confiance dans l’institution judiciaire a posé de nouvelles garanties en
matière de secret professionnel, de déontologie et de procédures disciplinaires
concernant les avocats. La nouvelle loi25
, adoptée en décembre 2021, complète le code de
procédure pénale en réaffirmant la protection du secret professionnel pour les activités tant de
défense que de conseil. Plus précisément, un juge peut ordonner une perquisition du cabinet
ou du domicile d’un avocat, à condition qu’il existe des raisons plausibles de soupçonner
l’avocat d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure26
.
En outre, le magistrat qui effectue la perquisition doit veiller à ce que les investigations
conduites ne portent pas atteinte au libre exercice de la profession d’avocat et à ce qu’aucun
document relevant de l’exercice des droits de la défense et couvert par le secret professionnel
ne soit saisi. Les propositions les plus importantes formulées par le Conseil national des
barreaux, en particulier la volonté d’étendre les dispositions relatives au secret professionnel
aux activités de conseil des avocats27
, ont été reprises dans la version finale de la loi. Cette
évolution est également en phase avec les préoccupations des avocats au niveau européen
quant à la protection du secret professionnel. En ce qui concerne les procédures
disciplinaires, les nouvelles dispositions offrent plus de garanties aux parties concernées et
laissent davantage de place à la conciliation. Le conseil de discipline devient une juridiction,
présidée, dans certains cas, par un magistrat du siège28
. Concernant les réclamations formées
par des particuliers, lorsque la nature de la réclamation le permet, une conciliation peut être
organisée entre les parties, à laquelle prend part un avocat au moins29
. Afin de prévenir les
infractions disciplinaires, l’article 42 de la loi prévoit la création d’un code de déontologie
des avocats, élaboré par le Conseil national des barreaux, et maintient ainsi l'auto-
réglementation de la profession en ce qui concerne les devoirs déontologiques.
22
Le ministre de la justice a publié la déclaration suivante: https://www.lopinion.fr/politique/dupond-moretti-
a-la-cour-de-justice-de-la-republique-tout-demontre-votre-determination-a-me-salir. Dans un communiqué
de presse du 4 mars 2022, la première présidente de la Cour de cassation a déploré cette déclaration, estimant
qu’elle remettait en cause la déontologie des magistrats instructeurs et contribuait ainsi à affaiblir l’autorité
judiciaire.
23
Le 10 mai 2022, le procureur général a requis un procès contre le ministre de la justice. La commission
d’enquête de la CJR devra décider d’ouvrir ou non un tel procès.
24
L’enquête a été ordonnée par le Premier ministre, auquel le ministre de la justice a réattribué les affaires. Le
procureur général a conclu que la plainte ne contenait pas suffisamment d’éléments de preuve à l’appui des
allégations de conflit d’intérêts pour saisir la CJR.
25
Loi no
2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
26
Le mandat de perquisition peut faire l’objet d’un recours suspensif dans un délai de 24 heures, formé par le
ministère public, l’avocat ou le représentant du barreau.
27
Résolution de l’assemblée générale du Conseil national des barreaux du 17 septembre 2021.
28
Tel sera le cas lorsque la poursuite disciplinaire fera suite à une réclamation formée par un tiers ou lorsque
l’avocat en fera la demande. Il sera possible de demander la récusation ou le déport d’un membre de la
juridiction disciplinaire. De même, les recours contre les décisions des conseils de discipline régionaux
seront examinés par les cours d’appel, avec une formation composée de trois juges et de deux membres du
conseil de l’ordre.
29
En cas d’absence de conciliation, l’auteur de la réclamation est informé sans délai de la possibilité de saisir
le procureur général près la cour d’appel de sa réclamation ou de saisir directement la juridiction
disciplinaire.
8
Qualité
La Cour des comptes a mis en évidence des difficultés dans la mise en œuvre des
principaux projets destinés à accroître la numérisation de la justice civile et pénale. En
dépit des efforts déployés pour améliorer la numérisation du système de justice et des progrès
déjà accomplis, des améliorations restent possibles en ce qui concerne l’utilisation des outils
numériques au sein des tribunaux et des parquets30
et dans la communication électronique
avec les utilisateurs31
. Dans un rapport32
présenté au Sénat le 26 janvier 2022 et fondé sur une
appréciation de la situation au printemps 2021, la Cour des comptes décrit les retards et les
problèmes stratégiques rencontrés dans la mise en œuvre du plan visant à numériser la justice
lancé en 2018 et formule un certain nombre de recommandations pour rendre ce plan plus
efficace. La Cour des comptes estime qu’à ce stade, soit un an avant la fin de sa mise en
œuvre, le plan de transformation numérique lancé en 2018 a donné des résultats mitigés et
que tous les objectifs ne seront pas atteints33
. Plus précisément, la Cour des comptes a relevé
que les projets essentiels pour la numérisation de la justice, à savoir la Procédure pénale
numérique, Cassiopée, qui est l’élément central du traitement numérique des procédures
pénales, et Portalis, un projet ambitieux visant à numériser toutes les étapes de la procédure
civile34
, ont accumulé retards et dépassements de budget. La Cour des comptes suggère
d’améliorer la gouvernance des projets structurants35
pour éviter des retards dans leur mise en
œuvre. Le ministère de la justice a approuvé en grande partie les conclusions du rapport36
et a
déjà pris un certain nombre de mesures pour améliorer la gouvernance des projets, dont la
systématisation des analyses coûts-avantages. Depuis l'analyse de la Cour des comptes,
d'autres améliorations ont été apportées en matière de procédure pénale numérique, libérant le
personnel des tribunaux de tâches d’enregistrement fastidieuses et autorisant la
communication numérique avec les avocats37
. Toutefois, des mesures supplémentaires
s’imposent pour donner suite aux recommandations de la Cour des comptes, notamment pour
centraliser le suivi global des projets en réduisant l’externalisation, en particulier pour les
fonctions de pilotage des projets, afin de conserver le contrôle du développement des
systèmes d’information.
Les outils numériques à la disposition des justiciables et des professionnels de la justice
continuent d’être déployés avec succès. Comme indiqué dans le rapport 2021 sur l’état de
droit38
, le déploiement, dans les bureaux d’aide juridictionnelle, du système d’information de
30
Graphique 43 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
31
Graphiques 42, 44, 45, 46 et 47 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
32
Cour des comptes, Communication à la commission des finances du Sénat, «Améliorer le fonctionnement de
la justice – Point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la justice».
33
L’un des obstacles à la mise en œuvre en temps utile du plan décrits dans le rapport a été l'apparition de
nouveaux besoins en matière de sécurité des systèmes d’information. De même, plusieurs réformes adoptées
dans l’intervalle ont eu une forte incidence sur la mise en œuvre du plan, car elles ont été adoptées en
prenant insuffisamment en compte la capacité du ministère de la justice à mettre en place ou à adapter les
systèmes d’information nécessaires pour les mettre en œuvre. Selon la Cour des comptes, cela a entraîné un
décalage entre la date d’entrée en vigueur de certaines dispositions et la mise en service des outils
numériques indispensables pour les gérer.
34
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 4 et 5.
35
Elle a notamment préconisé de confier la responsabilité opérationnelle de chaque projet à un directeur de
projet unique, qui en maîtriserait tous les leviers, en particulier budgétaires, et d'associer les utilisateurs
finaux aux différentes instances de pilotage des systèmes d’information.
36
Contribution écrite du ministère de la justice dans le cadre de la visite en France.
37
Informations reçues du ministère de la justice dans le cadre de la visite en France.
38
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 5.
9
l’aide juridictionnelle (SIAJ), qui permet aux particuliers de déposer une demande d’aide
juridictionnelle en ligne, a débuté dans deux juridictions pilotes entre mars et octobre 2021 et
progresse à un rythme soutenu. À la fin de 2021, 30 % des juridictions étaient équipées et,
selon les prévisions, le système devrait être mis en œuvre dans 90 % des juridictions d’ici à la
mi-2022. Il a été signalé que, dans les juridictions où le SIAJ était déjà mis en œuvre, le
temps nécessaire au traitement des demandes d’aide juridictionnelle était réduit de deux tiers
en moyenne39
. S’agissant de l’accessibilité en ligne des décisions de justice, toutes les
décisions rendues publiquement par la Cour de Cassation, le Conseil d’État, l’ensemble des
juridictions administratives de première instance et d’appel et les juridictions d'appel en
matière civile, sociale et commerciale sont désormais accessibles sur la base de données
ouvertes40
. Des améliorations restent possibles en ce qui concerne la publication des
décisions rendues par d’autres juridictions, en particulier par les juridictions inférieures41
, et
des travaux sont en cours pour adapter le moteur d'anonymisation de l’intelligence artificielle
à la publication des décisions des juridictions de première instance en matière civile et
commerciale et des juridictions du travail de première instance, ainsi que des décisions
rendues en matière pénale.
Les ressources allouées au système de justice ont augmenté pour la deuxième année
consécutive, et les magistrats ont appelé à des efforts supplémentaires pour continuer à
garantir la qualité de la justice. En 2020, les dépenses consacrées au système de justice ont
été relativement faibles, en termes comparatifs, même si elles ont augmenté par rapport à
201942
. En 2022, le budget alloué au système de justice a encore été augmenté de 3,4 % par
rapport à 2021 et a atteint 3,849 milliards d’EUR. L’enveloppe affectée à l’aide
juridictionnelle a également augmenté, passant de 585 millions d’EUR en 2021 à
615,2 millions d’EUR en 2022. En outre, parmi les postes contractuels de courte durée créés
en 2021, dont des postes de juristes adjoints aux magistrats, 1 414 deviendront permanents43
.
Le Conseil supérieur de la magistrature a toutefois souligné que le budget alloué par la
France au système de justice et le nombre de magistrats par habitant restent nettement
inférieurs à ceux d’autres pays européens au PIB comparable, et il a demandé des garanties
réglementaires supplémentaires pour stabiliser davantage le budget annuel de la justice44
. Le
Conseil supérieur de la magistrature recommande également de réformer le statut et les
missions des équipes autour des magistrats, ce qui permettrait aux juges et aux procureurs de
39
Information reçue du ministère de la justice dans le cadre de la visite en France.
40
L’article 33 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le décret
n° 2020-797 du 29 juin 2020 relatif à la mise à la disposition du public des décisions des juridictions
judiciaires et administratives ont confié au Conseil d’État et la Cour de cassation la tâche de garantir cette
disponibilité. En vertu d’un arrêté du 28 avril 2021, la disponibilité en ligne devrait être garantie selon le
calendrier suivant: septembre 2021 pour le Conseil d’État et la Cour de cassation; mars 2022 pour les cours
d’appel administratives; avril 2022 pour les cours d’appel en matière civile, sociale et commerciale;
juin 2022 pour les tribunaux administratifs; entre 2023 et 2025 pour les conseils de prud'hommes, les
tribunaux de commerce, les cours de première instance en matière civile et l’ensemble des procédures
pénales.
41
Graphiques 48 et 49 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
42
En 2020, les dépenses totales des administrations publiques consacrées aux tribunaux, exprimées en
pourcentage du PIB, étaient les sixième plus faibles de l’UE (données d’Eurostat). Graphique 35 du tableau
de bord 2022 de la justice dans l’UE.
43
Contribution écrite des autorités françaises dans le cadre de la visite en France, p. 5 et 6. Le budget général
de la justice, qui inclut le budget alloué à d'autres postes que le système de justice, tels que les prisons, a
augmenté de 8 % depuis 2021.
44
Contribution écrite du Conseil supérieur de la magistrature aux États généraux de la justice, 31 janvier 2021,
p. 27 à 29.
10
se concentrer davantage sur leurs fonctions juridictionnelles et contribuerait de ce fait à la
qualité de la justice45
. Dans une lettre ouverte publiée dans un quotidien national, un grand
nombre de magistrats ont décrit la détérioration des conditions de travail dans de nombreuses
juridictions, due notamment à un manque de ressources humaines et à une charge de travail
comparativement excessive, ce qui les oblige à sacrifier la qualité au profit de la rapidité46
.
Une vaste consultation sur le système de justice a eu lieu afin de répertorier les
problèmes et les réformes nécessaires pour y remédier. Le président de la République a
lancé les États généraux de la justice le 18 octobre 202147
. La première présidente de la Cour
de cassation et le procureur général près cette dernière avaient précédemment exprimé leurs
préoccupations face à une «remise en cause systématique de la justice»48
. Cette consultation à
l'échelle nationale, associant professionnels de la justice et grand public, vise à dresser un état
de situation de la justice et à formuler des propositions concrètes pour remédier à tout
problème non résolu49
. Une consultation en ligne a eu lieu et plusieurs conférences ont été
organisées. Un rapport final a été rédigé par un comité indépendant à partir des nombreuses
contributions reçues et sera présenté par le président de la République50
.
La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire renforce les dispositions relatives à
la médiation volontaire en tant qu’alternative aux procédures judiciaires. L’article 45 de
cette loi51
établit un conseil national de la médiation52
dont les missions principales consistent
à rendre des avis et à formuler des recommandations dans le domaine de la médiation à
l’intention des pouvoirs publics, à rédiger un recueil de déontologie applicable à la médiation,
à concevoir des référentiels nationaux de formation des médiateurs et à émettre des
propositions sur les conditions d’enregistrement de ces derniers. La loi renforce également
l’efficacité des actes constatant un accord issu d'une médiation, d'une conciliation ou d'une
procédure participative en prévoyant que, lorsqu’ils sont contresignés par les avocats des
parties et revêtus de la formule exécutoire par le greffe de la juridiction compétente, les
transactions et autres accords conclus dans le cadre d’une médiation, d’une conciliation ou
d’une procédure participative deviennent exécutoires. La promotion et les incitations en
45
Le Conseil supérieur de la magistrature recommande d’améliorer la stabilité et le professionnalisme des
assistants des magistrats, en harmonisant leur statut et en confiant leur formation à l’École nationale de la
magistrature. Les magistrats devraient également être étroitement associés à leur recrutement et à leur
évaluation. Voir la contribution écrite du Conseil supérieur de la magistrature aux États généraux de la
justice, 31 janvier 2021, p. 30 à 32.
46
La lettre ouverte, publiée dans Le Monde, était initialement signée par 3 000 magistrats et quelque
100 greffiers et a, par la suite, été approuvée par plus de 5 500 magistrats. À la suite de sa publication, le
ministre de la justice a rencontré un groupe de magistrats de différentes catégories et s’est engagé à
maintenir ce dialogue direct.
47
Cette consultation à l’échelle nationale, adressée à la fois au grand public et aux professionnels de la justice,
est dirigée par un comité indépendant chargé de rédiger un rapport final résumant les conclusions
pertinentes. Le processus de consultation est décrit plus en détail à la section 4 ci-dessous.
48
Plus particulièrement, lors d’une manifestation qui a eu lieu le 19 mai 2021 devant le siège de l’Assemblée
nationale et qui a rassemblé des policiers ainsi que certains députés, le système de justice a été critiqué pour
sa lenteur et son laxisme présumés, ce qui a été perçu par le pouvoir judiciaire comme une attaque contre
l’indépendance de la justice.
49
Communiqué de presse de la présidence de la République du 18 octobre 2021.
50
Voir également le pilier IV ci-dessous sur le processus de consultation.
51
Loi no
2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
52
Le Conseil national de la médiation sera composé de personnalités qualifiées ainsi que de représentants des
associations intervenant dans le champ de la médiation, des administrations, des juridictions et des
professions du droit.
11
faveur du recours aux méthodes de règlement extrajudiciaire des litiges sont relativement
développées, en termes comparatifs, mais des améliorations restent possibles53
.
Efficience
La durée des procédures judiciaires en matière civile, commerciale et administrative,
mesurée en termes de durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes, a fortement
augmenté au cours de l’année écoulée, sauf pour les affaires administratives, pour
lesquelles la situation est restée stable54
. Plus précisément, le temps nécessaire estimé pour
trancher les affaires civiles et commerciales contentieuses en première instance est passé de
432 jours en 2019 à 637 jours en 2020, l’une des valeurs les plus élevées dans l’UE55
. Le
nombre d’affaires pendantes a légèrement augmenté, mais est resté globalement stable56
. Le
taux de variation du stock d’affaires pendantes, qui montre comment le système de justice
traite la charge de travail, a considérablement diminué, en particulier pour les affaires civiles
et commerciales contentieuses, pour lesquelles il est passé de près de 100 % à moins de
93 %57
. Comme indiqué plus haut, plusieurs institutions judiciaires ont insisté sur la nécessité
de recruter du personnel supplémentaire au sein du système de justice, plus particulièrement
au sein des tribunaux58
et des parquets59
, afin de pouvoir gérer plus efficacement, dans la
durée, le nombre d'affaires qui leur est attribué60
. À cette fin, le ministère de la justice met
actuellement au point un outil de mesure qui permettra d’évaluer précisément les besoins de
recrutement à moyen et à long terme61
. De plus, 1 914 agents contractuels ont été recrutés
pour traiter l’arriéré judiciaire. Le ministère de la justice a rapporté que le nombre d’affaires
pendantes a fortement diminué à partir de 2021. Parallèlement, la Conférence nationale des
présidents des tribunaux judiciaires a mis au point et rendu public son propre outil de mesure
destiné à évaluer précisément la charge de travail des magistrats du siège en tenant compte de
toutes leurs attributions et missions actuelles62
. Il ressort de la première évaluation réalisée
53
Graphique 29 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
54
Graphiques 6 à 10 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
55
Graphique 7 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
56
Graphiques 14 à 16 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
57
Graphiques 11 à 13 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
58
Contribution écrite du Conseil supérieur de la magistrature aux États généraux de la justice, 31 janvier 2021,
pp. 29 à 33.
59
Dans la deuxième de ses dix propositions pour le devenir de la justice pénale, adoptées en novembre 2021, la
Conférence nationale des procureurs de la République souligne que, selon l’évaluation de la Commission
européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), la France affiche l’un des plus petits nombres de
procureurs par habitant en Europe (3 pour 100 000 habitants), ces derniers devant gérer un nombre très élevé
d'affaires et exercer un grand nombre de fonctions.
60
Il est indiqué aux points 33 et 35 de la recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des ministres du
Conseil de l’Europe, que «[c]haque État devrait allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les
équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences énoncées à l’article 6
de la Convention et pour permettre aux juges de travailler efficacement» et que «[l]es tribunaux devraient
être dotés d’un nombre suffisant de juges et d’un personnel d'appui adéquatement qualifié».
61
Depuis 2019, le ministère de la justice mène des travaux visant à mieux évaluer l’activité des tribunaux afin
de calculer les besoins qui en résultent en termes de nombre de procureurs de la République, en se dotant
d’un outil de gestion national fondé sur un système de pondération des affaires. Ce projet est dirigé par la
direction des services judiciaires avec l’appui de l’inspection générale de la justice et en étroite concertation
avec les syndicats et le ministère public. L’objectif est d’évaluer précisément la charge de travail induite par
un dossier et d’y associer un délai moyen de traitement. Voir la contribution écrite des autorités françaises
dans le cadre de la visite en France, p. 4 et 5.
62
Cet outil de pilotage des moyens humains des juridictions (à l’exception du Tribunal de Paris qui, en raison
de ses spécificités, dispose de ses propres méthodes d’évaluation), réclamé à de nombreuses reprises par la
Cour des comptes, sera révisé annuellement. Il est complété par un tableau de projection des besoins en
12
par les deux tiers des juridictions sur cette base que, dans les juridictions de première
instance, 1 500 magistrats du siège supplémentaires seraient nécessaires pour faire face
durablement à la charge de travail actuelle, et que l’outil de mesure mis au point par le
ministère de la justice permettrait d’affiner cette évaluation63
.
II. CADRE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
Parmi les instances chargées de lutter contre la corruption figurent l’Agence française
anticorruption (AFA), qui élabore le plan pluriannuel de lutte contre la corruption et aide les
personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits de
corruption, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), chargée de
veiller à la probité des agents publics, et l’Office central de lutte contre la corruption et les
infractions financières et fiscales (OCLIFF), un service de police spécialisé dans les enquêtes
sur les infractions économiques, y compris la corruption et le blanchiment de capitaux. Le
Parquet national financier (PNF) est compétent pour enquêter dans les affaires de grande
corruption.
Les experts et les dirigeants d’entreprise perçoivent le niveau de corruption dans le
secteur public comme étant relativement faible. Dans l’indice de perception de la
corruption de Transparency International publié en 2021, la France obtient un score de
71/100 et se classe au 8e
rang dans l’Union européenne et au 22e
rang dans le monde64
. Cette
perception est restée relativement stable au cours des cinq dernières années65
. L’enquête
«Eurobaromètre spécial» de 2022 sur la corruption montre que 64 % des personnes
interrogées estiment que la corruption est répandue dans leur pays (moyenne de l’UE: 68 %)
et que 7 % des personnes interrogées se sentent personnellement touchées par la corruption
dans leur vie quotidienne (moyenne de l’UE: 24 %)66
. En ce qui concerne les entreprises,
50 % d’entre elles estiment que la corruption est répandue (moyenne de l’UE: 63 %) et 31 %
estiment que la corruption est un problème dans le monde des affaires (moyenne de l’UE:
34 %)67
. En outre, 23 % des répondants estiment qu’il existe un nombre suffisant d'actions
pénales ayant abouti à des condamnations pour dissuader les personnes de se livrer à des
pratiques de corruption (moyenne de l’UE: 34 %)68
, tandis que 37 % des entreprises estiment
magistrats dans chaque juridiction. Voir le communiqué de presse de la Conférence nationale des présidents
des tribunaux judiciaires du 16 février 2022.
63
Communiqué de presse de la Conférence nationale des présidents des tribunaux judiciaires du 16 février
2022.
64
Transparency International (2022), Indice de perception de la corruption 2021, p. 2 et 3. La perception de la
corruption se répartit comme suit: très faible (le niveau de perception de la corruption du secteur public par
les experts et les dirigeants d’entreprise obtient une note supérieure à 79), relativement faible (notes
comprises entre 79 et 60), relativement élevée (notes comprises entre 59 et 50) et élevée (notes inférieures
à 50).
65
En 2017, le score était de 70 alors qu’en 2021, il atteignait 71. Il y a augmentation/diminution sensible de
l’indice lorsque celui-ci gagne/perd plus de cinq points, augmentation/diminution lorsque la variation est
comprise entre 4 et 5 points, et stabilité relative lorsque la variation est comprise entre 1 et 3 points au cours
des cinq dernières années.
66
Rapport Eurobaromètre spécial 523 sur la corruption (2022). Les données de l’Eurobaromètre concernant la
perception et l’expérience des citoyens en matière de corruption sont mises à jour tous les deux ans. Le jeu
de données précédent provient de l’Eurobaromètre spécial 502 (2020).
67
Rapport Eurobaromètre Flash 507 sur l’attitude des entreprises face la corruption dans l’UE (2022). Les
données de l’Eurobaromètre sur l’attitude des entreprises face la corruption sont mises à jour tous les deux
ans. Le jeu de données précédent provient de l’Eurobaromètre Flash 482 (2019).
68
Rapport Eurobaromètre spécial 523 sur la corruption (2022).
13
que les personnes et les entreprises poursuivies pour corruption d’un haut fonctionnaire sont
sanctionnées de manière appropriée (moyenne de l’UE: 29 %)69
.
La mise en œuvre du plan national de lutte contre la corruption pour la période 2020-
2022 se poursuit. Le plan de lutte contre la corruption fixe huit objectifs70
, parmi lesquels la
prévention de la corruption dans l’organisation de deux grands événements sportifs
internationaux en cours de préparation71
. Le rapport sur la mise en œuvre finale du plan de
lutte contre la corruption devrait être élaboré par l’agence anticorruption d’ici à la fin de
2022, parallèlement à l'élaboration du prochain plan national de lutte contre la corruption
(post-2022)72
.
Des mesures législatives ont été prises pour améliorer le cadre juridique de lutte contre
la corruption73
. À la suite des recommandations formulées dans le rapport publié en
juillet 2021 par la commission des lois du Parlement74
, un nouveau projet de loi
anticorruption a été présenté au Parlement en octobre 2021; il comprend des dispositions à la
fois préventives et répressives, notamment en ce qui concerne la lutte contre la corruption, les
atteintes à la probité, la justice négociée et un registre des représentants d’intérêts75
.
Des résultats tangibles continuent d’être enregistrés en ce qui concerne les
condamnations dans les affaires de grande corruption en dépit des difficultés liées aux
ressources limitées et aux faiblesses structurelles. L’Office central de lutte contre la
corruption et les infractions financières et fiscales (OCLIFF)76
reste chargé des enquêtes dans
69
Rapport Eurobaromètre Flash 507 sur l’attitude des entreprises face à la corruption dans l’UE (2022).
70
Ce plan est axé sur les actions suivantes: i) mieux connaître et détecter la corruption en optimisant
l’exploitation des données; ii) former et sensibiliser les agents publics; iii-a) accompagner le déploiement des
programmes anticorruption dans l’ensemble des ministères; iii-b) accompagner le déploiement des
programmes anticorruption dans les grandes collectivités territoriales et leurs établissements; iii-c)
promouvoir la prise en compte de l’intégrité dans les organisations et événements sportifs; iii-d) soutenir les
entreprises dans leur effort d’appropriation du standard anticorruption français et les encourager à faire de la
conformité anticorruption un levier de compétitivité; iii-e) mieux sanctionner les atteintes à la probité; et iv)
renforcer l’action française internationale.
71
La Coupe du monde de rugby en 2023 et les Jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024.
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 7.
Contribution de la France au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 9.
72
Des discussions sont en cours entre un comité interministériel (dirigé par l’AFA) et certaines parties
prenantes (notamment des ONG) sur les actions à inscrire dans le prochain plan national de lutte contre la
corruption. Information reçue de l’AFA dans le cadre de la visite en France.
73
Des lois (dont la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique, dite «loi Sapin II») sont en place en France pour
prévenir et combattre la corruption dans les secteurs privé et public, couvrant notamment la protection des
lanceurs d’alerte, les déclarations de patrimoine, la défense d’intérêts et le (rétro)pantouflage. Rapport 2020
sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 7 et 8.
74
Assemblée nationale, Commission des lois, rapport d’information no
4325 du 7 juillet 2021 concluant les
travaux d’une mission d’information sur l’évaluation de l’impact de la loi Sapin 2, présenté par
MM. Raphaël Gauvain et Olivier Marleix, rapporteurs, députés.
75
Proposition de loi nº 4586 visant à renforcer la lutte contre la corruption. Le texte proposé affirme le rôle de
l’AFA en matière de coordination administrative et de programmation stratégique, et transfère à la HATVP
les fonctions de conseil et de contrôle des acteurs publics actuellement remplies par l’Agence. L’AFA
resterait ainsi compétente en matière de conseil et de contrôle des acteurs économiques. Le texte vise
également à améliorer l’utilisation et le fonctionnement de la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP).
Enfin, il renforce les obligations auxquelles sont soumis les représentants d'intérêts et les décideurs publics.
76
L’OCLCIFF est un service de police spécialisé dans les enquêtes sur les infractions économiques, y compris
la corruption et le blanchiment de capitaux. Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation
de l’état de droit en France, p. 8.
14
les affaires de grande corruption. Le personnel dont dispose l’office (78 agents) par rapport à
sa charge de travail (250 dossiers en cours) est source de préoccupation77
. Le parquet national
financier (PNF) a prononcé 40 condamnations en 2021, approuvé 12 comparutions sur
reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC)78
et conclu trois conventions judiciaires
d'intérêt public (CJIP) (pour un montant cumulé d’amendes de près de 45 millions d’euros),
ainsi que deux autres compositions pénales79
. La même année, il a récupéré un montant total
de 173,1 millions d’EUR80
. En août 2021, le gouvernement a adopté une simplification des
procédures applicables à la convention judiciaire d’intérêt public81
. À la suite d’une
instruction ministérielle à cet effet, le nombre de remontées d’informations82
a diminué
(passant de 3 834 en 2021 à 1 854 de janvier à avril 2022)83
. Bien qu’en 2021, le nombre de
magistrats affectés au PNF soit passé de 17 à 1884
, des efforts supplémentaires s’imposent
pour donner suite à la recommandation du GRECO sur ses effectifs85
. Il convient de remédier
aux problèmes structurels affectant la procédure pénale applicable à la corruption d’agents
publics étrangers, y compris les activités du PNF et de l’AFA86
. Le projet de loi adopté par le
Parlement en novembre 202187
a suscité des critiques quant à l’effectivité des enquêtes en
77
Information reçue de l’OCLCIFF dans le cadre de la visite en France.
78
La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) est une audience de plaider coupable.
Elle exige des entreprises et des particuliers qu’ils plaident coupables en échange de la fin des poursuites.
Rapport annuel 2021 du PNF.
79
La composition pénale est une mesure prise par le procureur de la République ou son représentant dans le
cadre des mesures alternatives aux poursuites, analogue au plaider coupable. Contribution de la France au
rapport 2022 sur l’état de droit, p. 17 et 18.
80
Depuis 2014, un montant total de 10 178 milliards d’EUR a été récupéré au moyen de 17 conventions
judiciaires d’intérêt public (dont 9 conclues par le PNF, pour un montant d’environ 2 milliards d’euros).
Contribution de la France au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 18.
81
Pour contenir la corruption, plusieurs pays ont mis en place des procédures judiciaires plus adaptées,
notamment des accords de plaider coupable entre les autorités nationales chargées des poursuites et les
entreprises. En France, l’article 22 de la loi no
2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la
lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (communément appelée «loi Sapin II»)
a introduit en droit pénal français un nouvel instrument de procédure transactionnelle, la convention
judiciaire d’intérêt public (CJIP). Décret n° 2021-1045 du 4 août 2021 portant adaptation et simplification de
la procédure applicable à la convention judiciaire d'intérêt public et relatif à l'affectation des assistants
spécialisés.
82
La remontée d’informations est une pratique consistant à communiquer au ministère de la justice des
informations sur des affaires spécifiques suivies par le parquet.
83
Cette remontée d’informations se fait une fois le dossier clos, sous une forme expurgée, à des fins
d’information et de statistique uniquement. Informations reçues du PNF dans le cadre de la visite en France.
84
Ce nombre devrait passer à 19 fin septembre 2022. Information reçue du PNF dans le cadre de la visite en
France.
85
Le GRECO a recommandé de doter le parquet national financier de ressources supplémentaires, notamment
en termes de personnel. Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 13.
86
Les problèmes structurels de ressources affectent toutes les étapes de la procédure pénale. En particulier, la
limitation de la durée des enquêtes préliminaires à deux ou trois ans (adoptée par le Parlement le
18 novembre 2021) ou la proposition de réforme de l’AFA et de son mandat (un projet de loi a été introduit
le 21 octobre 2021) suscitent d’importantes préoccupations quant à la poursuite des récentes avancées et
représentent autant de risques de les remettre en cause. Il est indiqué à la page 58 du rapport intitulé «Mise
en œuvre de la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption, rapport de phase 4, France», adopté
en décembre 2021, que, de l’avis des juges d’instruction, la création du PNF et l’augmentation du nombre
d’affaires économiques et financières n’ont pas été accompagnées d’un renforcement des moyens des juges
d’instruction compétents. Le même rapport de l’OCDE précise aussi que «la limitation de la durée des
enquêtes préliminaires à deux ou trois ans [...] pourrait entraîner le transfert supplémentaire d’un nombre
significatif d’affaires économiques et financières vers les juges d’instruction, et donc encore aggraver cette
situation».
87
Proposition de loi sur la «confiance dans l’institution judiciaire», adoptée par le Parlement le 18 novembre
2021. Le projet de loi a introduit un régime légal de prescription pour les enquêtes préliminaires portant sur
15
matière de corruption d'agents publics étrangers88
. De même, le cadre législatif concernant la
responsabilité pénale des entreprises en cas de corruption d’agents publics étrangers présente
certaines lacunes89
.
L’AFA continue de publier des orientations en matière d’intégrité à l’intention des
entités des secteurs public et privé. En 2021, l’AFA a continué de publier des orientations
thématiques90
, y compris à l’intention du secteur privé91
, conçu un exercice de sensibilisation
aux obligations anticorruption92
, signé des protocoles d’accord institutionnels93
et dispensé
des formations à différentes parties prenantes des secteurs public et privé. Malgré une baisse
de ses effectifs en 2021, l’Agence estime que les ressources humaines dont elle dispose sont
globalement suffisantes94
. Le taux de renouvellement du personnel, dû à la rotation des
personnes occupant des postes détachés, a diminué.
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) continue de
contrôler la probité des agents publics. La HATVP continue de fournir des conseils sur les
règles de probité applicables aux agents publics, y compris celles qui concernent la
déclaration de patrimoine95
. En 2021, sur les 15 574 déclarations d’intérêts et de patrimoine
reçues, elle n’en a examiné que 3 150, et a transmis 11 dossiers au ministère public en vue
d’une analyse plus approfondie pour cause de présomption d’infractions96
. Pour la même
la corruption d'agents publics étrangers et les infractions connexes (telles que la dissimulation ou le
blanchiment de capitaux).
88
Il «semble méconnaître le caractère multidimensionnel de la complexité des enquêtes de CAPE de même
que le manque de moyens de la justice économique et financière en France», Mise en œuvre de la
convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption, rapport de phase 4, France, adopté en octobre 2021,
p. 75.
89
«Des difficultés cruciales demeurent, notamment en lien avec la condition relative à l’établissement de la
commission des faits par l’organe ou le représentant.» Mise en œuvre de la convention de l’OCDE sur la
lutte contre la corruption, rapport de phase 4, France, adopté en décembre 2021.
90
On peut citer notamment: le guide pratique sur la mise en place d’un dispositif de prévention des risques de
corruption dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (février 2022), le guide pratique à l’intention
des associations et fondations reconnues d’utilité publique (janvier 2022), le guide pratique sur la maîtrise du
risque d’atteinte à la probité au sein des associations et fondations reconnues d’utilité publique
(janvier 2022), et le guide pratique sur la prévention des conflits d’intérêts dans l’entreprise
(novembre 2021).
91
Deux guides pratiques à l’intention des opérateurs du ministère des sports et des fédérations sportives ont été
élaborés et devraient être publiés dans le courant de l’année 2022. Contribution de la France au rapport 2022
sur l’état de droit, p. 13. En ce qui concerne le secteur privé, deux sociétés établies en France ont été
sanctionnées début 2022 pour pratiques de corruption dans le cadre de marchés publics internationaux. Voir
Banque mondiale (2022), communiqué de presse, World Bank Group Debars ADP International S.A., et
Banque mondiale (2022), communiqué de presse, World Bank Group sanctions Bouygues Bâtiment
International.
92
«En quête d’intégrité», le jeu sérieux de sensibilisation à la prévention de la corruption, https://www.agence-
francaise-anticorruption.gouv.fr/fr/decouvrez-en-quete-dintegrite-jeu-serieux-sensibilisation-prevention-
corruption.
93
En février 2022, la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) et l’AFA ont signé
un protocole de coopération relatif à la mise en œuvre de la facilité pour la relance et la résilience (FRR),
volet européen du plan de relance.
94
À mesure que l’Agence gagne en expérience et en réputation, il lui est plus facile d’attirer de nouveaux
agents qualifiés. Information reçue de l’AFA dans le cadre de la visite en France.
95
Rapports 2020 et 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 6 et
p. 9 respectivement.
96
Contribution écrite de la HATVP dans le cadre de la visite en France.
16
année, la HATVP a examiné environ 19 000 rapports sur des cas de (rétro)pantouflage
(circulation de professionnels entre le secteur privé et le secteur public)97
.
Si les contrôles portant sur les fonds des partis et des responsables politiques se
poursuivent, un grand nombre de préoccupations subsistent en ce qui concerne
l’application des règles relatives à la défense d’intérêts à tous les acteurs concernés, y
compris au plus haut niveau de l’exécutif. En 2021, la Commission nationale des comptes
de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a examiné un total d’environ 8 200
déclarations financières de candidats au Sénat ou aux élections régionales et en a rejeté 58298
.
La HATVP est chargée de la gestion du registre des représentants d’intérêts99
. Une
recommandation du GRECO appelant à faire rapport publiquement sur les représentants
d’intérêts rencontrés par des personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif au niveau
national reste sans réponse100
. Malgré le nouveau projet de loi anticorruption (voir page 13 ci-
dessus), aucune réponse n’a été apportée aux préoccupations existantes concernant le type
d’activités de défense d’intérêts et de représentants d’intérêts101
. Les déclarations exigées par
le système pour de nombreuses activités de défense d’intérêts (y compris au niveau local)
créent une charge de travail importante pour la HATVP, qui manque de ressources humaines
et techniques102
. En 2021, un certain nombre de personnes politiquement exposées ont été
condamnées pour fraude fiscale103
. Dans le premier rapport de conformité, adopté moins de
deux ans après le rapport d’évaluation, le GRECO a affirmé que neuf recommandations
étaient considérées comme partiellement mises en œuvre et que huit n’avaient pas été mises
en œuvre104
. Des progrès devront donc être réalisés en ce qui concerne les codes de conduite
97
Les résultats des contrôles sont les suivants: 10 % des cas ont reçu un avis d’incompatibilité, 64 % un avis de
compatibilité avec réserve et 24 % un simple avis. Les décisions en matière de compatibilité sont
contraignantes pendant trois ans. Informations reçues de la HATVP dans le cadre de la visite en France.
98
Pour la première fois lors de l’élection présidentielle d’avril 2022, un nouveau logiciel (appelé FINPOL) a été
utilisé pour vérifier les déclarations financières et les déclarations d’intérêts des 12 candidats, cette
évaluation (à l’exception des données personnelles sensibles) devant être publiée un mois après le scrutin.
Information reçue de la CNCCFP dans le cadre de la visite en France.
99
Préalablement au recrutement à une haute fonction publique d’une personne précédemment employée dans
le secteur privé, la HATVP rend un avis qui déterminera le recrutement. Avant la nomination de tout
membre du gouvernement et en rapport avec la personne dont la nomination est envisagée, le président de la
République peut demander au président de la HATVP des informations indiquant, à la date de la demande et
eu égard aux renseignements dont la HATVP dispose, si la personne concernée se trouve potentiellement
dans une situation de conflit d’intérêts, ainsi que les mesures nécessaires pour prévenir ce conflit d’intérêts
ou y mettre fin immédiatement. Rapports 2020 et 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de
l’état de droit en France, p. 8 et p. 10 respectivement.
100
Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 8.
101
La définition de représentant d’intérêts ne couvre que les entités et non les particuliers. Le système actuel
risque de profiter injustement aux grandes entités existantes exerçant des activés de défense d’intérêts (qui
entretiennent des relations bien établies avec les décideurs) et de désavantager les petites entités ou les
entités nouvelles (qui doivent établir et nouer des relations de défense d’intérêts avec les décideurs). La
proposition présentée par la Haute autorité en la matière n’a pas été prise en considération dans le nouveau
projet de loi sur l’après-Sapin II. Information reçue de la Haute Autorité pour la transparence de la vie
publique (HATVP) dans le cadre de la visite en France. Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à
la situation de l’état de droit en France, p. 1 et 10.
102
La HATVP emploie actuellement 67 agents, dispose d’un budget de 9 millions d’EUR pour 2022 et ses
ressources techniques (comme les logiciels utilisés pour vérifier les déclarations de patrimoine et d’activités
de défense d’intérêts) sont insuffisantes. Informations reçues de la HATVP dans le cadre de la visite en
France.
103
Information reçue du ministère de la justice dans le cadre de la visite en France.
104
Le rapport du GRECO indiquait qu’une seule recommandation avait été mise en œuvre de manière
satisfaisante (recommandation sur la confidentialité des procédures consultatives auprès des
17
(pour les personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif au niveau national)105
, la
vérification et l’accessibilité des déclarations de patrimoine (du candidat à l’élection
présidentielle, des personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif106
, ainsi que des
membres de l’Assemblée nationale et des sénateurs)107
, les conflits d’intérêts108
et l’examen
des affaires de corruption impliquant des membres du gouvernement109
.
Les règles de probité applicables aux membres de l’Assemblée nationale et du Sénat
continuent d’être mises en œuvre. En 2021, la commission de déontologie de l’Assemblée
nationale110
a émis 50 avis individuels, répondu à quelque 443 demandes de clarification sur
l’utilisation des fonds pendant la campagne électorale présidentielle111
et vérifié des
déclarations financières émanant de députés (150 déclarations pour 2020 et 50 pour 2021),
pour lesquelles seules des violations mineures ont été constatées112
. En 2021, seules des
infractions mineures aux règles en matière de conflits d’intérêts ont été constatées. En
janvier 2022, l’Assemblée nationale a adopté un nouveau code de conduite comportant des
dispositions modifiées concernant les activités de défense d’intérêts113
. La commission de
déontologie du Sénat est l’organe responsable de la déontologie des sénateurs114
.
Si des dispositions en matière de probité sont mises en œuvre dans l’ensemble du
secteur public, il reste nécessaire d’améliorer les contrôles de sécurité liés à la probité
dans la police, ainsi que le pouvoir disciplinaire à l’égard des juges. Le personnel de la
police reçoit du matériel de formation et de sensibilisation ciblé en matière de lutte contre la
corruption115
. La gendarmerie nationale organise des formations en déontologie à l’intention
du personnel militaire à tous les niveaux116
. L’inspection générale de la gendarmerie met la
dernière main à un plan d’action sur la déontologie, lequel comporte des mesures de lutte
contre la corruption117
. Néanmoins, la recommandation du GRECO d’effectuer à intervalles
réguliers des contrôles de sécurité tenant à l’intégrité des membres de la police nationale et de
la gendarmerie nationale reste sans réponse118
. L’école nationale de la magistrature organise
référents/correspondants déontologues et sur une formation spécifique pour les référents et correspondants
déontologues). Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 16.
105
Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 6.
106
Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 10 et 11.
107
Quatrième cycle d’évaluation du GRECO - Addendum au deuxième rapport de conformité, p. 7.
108
Pour garantir la transparence sur les cas de conflit d’intérêts pour le Premier ministre.
109
Quatrième cycle d’évaluation du GRECO - Addendum au deuxième rapport de conformité, p. 12.
110
Chargée du suivi de la mise en œuvre du code de conduite des députés.
111
Les questions fréquemment posées et les réponses à celles-ci sont publiées sur l’intranet de l’Assemblée
nationale et sont accessibles aux députés. Information reçue de la commission de déontologie de
l’Assemblée nationale dans le cadre de la visite en France.
112
Les violations constatées ont entraîné le recouvrement de 2 % des fonds publics précédemment alloués aux
députés. Informations reçues de la commission de déontologie de l’Assemblée nationale dans le cadre de la
visite en France.
113
Code de conduite des députés (Nouvelle rédaction issue de la réunion du Bureau du 21 février 2022). Les
représentants d’intérêts doivent informer les députés de la valeur des dons et ne peuvent pas rémunérer les
collaborateurs parlementaires pour des activités de défense d’intérêts. Informations reçues de la commission
de déontologie de l’Assemblée nationale dans le cadre de la visite en France.
114
Conformément à l’ordonnance no
58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires.
115
Contribution de la France au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 10.
116
Ces actions seront probablement utilisées pour réévaluer la suite donnée à la recommandation précédente du
GRECO concernant l’amélioration de la formation des services répressifs en matière de lutte contre la
corruption, qui devra faire l’objet d’une réévaluation.
117
Contribution de la France au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 10.
118
Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 16.
18
des formations sur la lutte contre la corruption. À la demande du président de la
République119
, le Conseil supérieur de la magistrature a publié, en septembre 2021, une série
de propositions en matière de déontologie120
. Lorsque des membres du corps judiciaire
changent de poste, ils doivent déclarer leur patrimoine et assister à une réunion consacrée à la
conduite déontologique121
. Toutefois, aucune information n’est disponible sur le
fonctionnement de ce système de déclaration122
. La recommandation du GRECO appelant à
concentrer le pouvoir disciplinaire à l’égard des juges entre les mains de la commission du
service judiciaire doit encore être mise en œuvre123
.
Une nouvelle loi a été adoptée pour protéger les lanceurs d’alerte. En mars 2022, le
Parlement a adopté une nouvelle loi sur la protection des lanceurs d’alerte124
, qui transpose en
droit national la directive de l’UE sur les lanceurs d’alerte125
. Conformément à cette nouvelle
loi, le Défenseur des droits126
se verra confier un rôle central et de référence pour les
nouvelles dispositions, y compris en ce qui concerne le rapport sur le fonctionnement du
système de lancement d’alerte127
. Cette évolution législative sera utilisée pour réévaluer la
recommandation précédente du GRECO appelant à réviser le régime de protection des
lanceurs d’alerte128
. En 2021, le Défenseur des droits a traité 81 alertes129
.
Les mesures anticorruption prise dans le cadre des marchés publics au moment de la
pandémie de COVID-19 continuent d’être mises en œuvre. Le guide spécifique publié en
juin 2020 par l’AFA et la Direction des achats de l’État continue de s’appliquer130
.
III. PLURALISME ET LIBERTE DES MEDIAS
Le cadre juridique français relatif au pluralisme des médias est établi par la Constitution et
par une législation sectorielle spécifique, mise en œuvre par l’autorité indépendante de
régulation des médias. La Constitution protège la liberté d’expression et garantit le pluralisme
des médias. La déclaration des droits de l’homme et du citoyen reconnaît la liberté
119
En vertu de l’article 65 de la Constitution, sur la double problématique de la responsabilité et de la protection
des magistrats.
120
Les propositions visent à: placer la déontologie au cœur de la fonction de magistrat, favoriser la détection
des manquements disciplinaires, améliorer le déroulement des poursuites disciplinaires et l’échelle des
sanctions et renforcer la protection personnelle et fonctionnelle des magistrats. Formation plénière du
Conseil supérieur de la magistrature, Avis au président de la République, saisine du 17 février 2021, remis
au président de la République le 24 septembre 2021.
121
En moyenne, chaque année, entre un tiers et un quart des magistrats changent de poste. Information reçue du
Conseil supérieur de la magistrature dans le cadre de la visite en France.
122
En 2021, il y a eu un cas de conflit d’intérêts postérieur à la cessation des fonctions concernant un magistrat
de haut rang. Information reçue du Conseil supérieur de la magistrature dans le cadre de la visite en France.
123
Quatrième cycle d’évaluation du GRECO - Addendum au deuxième rapport de conformité, p. 9.
124
Loi no
2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte.
125
Directive (UE) 2019/1937 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union.
126
Le Défenseur des droits est l’entité qui assiste et conseille les lanceurs d’alerte. Rapport 2021 sur l’état de
droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 11.
127
Information reçue du Défenseur des droits dans le cadre de la visite en France.
128
Cinquième cycle d’évaluation du GRECO - Rapport de conformité, p. 18.
129
On observe une recrudescence des cas impliquant des grandes entreprises ou des institutions publiques.
Information reçue du ministère de la justice dans le cadre de la visite en France.
130
Pour chaque phase des marchés publics, ce guide (intitulé «Maîtriser le risque de corruption dans le cycle de
l’achat public») présente les risques de corruption correspondants, propose des mesures d’atténuation et
formule des recommandations sur la manière de cartographier les risques organisationnels et d’élaborer des
codes de conduite anticorruption. Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de
droit en France, p. 11.
19
d’expression comme un droit fondamental. La transparence en matière de propriété des
médias est garantie par une législation spécifique131
. La législation visant à transposer la
directive «Services de médias audiovisuels» a été adoptée132
.
L’autorité indépendante de régulation des médias a été repensée en vue d’une meilleure
réglementation de l’environnement en ligne. À compter du 1er
janvier 2022133
, le
régulateur des médias [Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA)] et l’autorité en matière de
droit d’auteur en ligne [Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits
sur internet (HADOPI)] ont fusionné pour créer un nouveau régulateur doté de compétences
élargies: l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique
(ARCOM). L’objectif de la réforme est de créer un régulateur national unique doté de
compétences accrues (y compris des pouvoirs en matière de procédures de conciliation et des
pouvoirs d’enquête) dans l’ensemble du domaine du contenu audiovisuel et numérique.
L’ARCOM est dotée de compétences plus étendues liées à la création de contenu et aux
obligations, au droit d’auteur, à la lutte contre la désinformation ainsi qu’aux contenus en
ligne préjudiciables. Le conseil d’administration de l’ARCOM est composé de neuf
membres, nommés tous les deux ans par cinq autorités différentes (dans les domaines
exécutif, législatif et judiciaire)134
pour un mandat unique non renouvelable de six ans.
L’ARCOM jouit des mêmes garanties d'indépendance que celles prévues pour le CSA et la
HADOPI135
. D’après le Media Pluralism Monitor (MPM 2022) l’indépendance de l’autorité
de régulation des médias est un domaine présentant un risque très faible136
.
Aucun changement n’a été apporté au cadre juridique régissant la transparence de la
propriété des médias depuis le dernier rapport sur l’état de droit137; les problèmes de la
concentration horizontale et crossmédia persistent. La France a mis en place des garanties
juridiques afin de veiller à la transparence de la propriété des médias, garantie par la loi sur la
liberté de communication, la loi pour la confiance dans l'économie numérique et la loi sur la
liberté de la presse138
. Ces lois prévoient que tout rédacteur d’un service de radiodiffusion ou
131
Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication; loi n° 2004-575 du 21 juin
2004 pour la confiance dans l'économie numérique; et loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse; ces
lois prévoient que tout rédacteur d’un service de radiodiffusion ou directeur de publication doit tenir
certaines informations à la disposition du public de façon permanente, notamment les informations relatives
à la propriété.
132
Le décret n° 2021-793 portant transposition de la directive SMA a été adopté le 22 juin 2021. Un décret
supplémentaire, le décret n° 2021-1923 du 30 décembre 2021 relatif à la procédure de suspension provisoire
de la retransmission de certains services de télévision et de médias audiovisuels, a été adopté pour achever la
transposition de la directive SMA. La France occupe la 26e place du classement mondial de la liberté de la
presse établi par Reporters sans frontières en 2022, alors qu’elle se situait en 34e position l’année
précédente.
133
Loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l'accès aux œuvres
culturelles à l'ère numérique.
134
Le président est nommé par le Président de la République. Trois membres sont nommés par le président de
l’Assemblée nationale, trois par le président du Sénat, un par le vice-président du Conseil d’État et un par le
premier président de la Cour de cassation.
135
La loi sur la liberté de communication garantit l’indépendance du CSA et de ses membres. Le CSA a été créé
en 1989 en tant qu’autorité administrative indépendante. Des dispositions générales sont en place pour
réduire au minimum l’ingérence du secteur des médias et interdire aux membres de recevoir des instructions
d’autres pouvoirs publics. Voir le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de
droit en France, p. 8.
136
Media Pluralism Monitor 2022, France, p. 16.
137
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 11.
138
Loi nº 86-1067 du 30 septembre 1986; Loi nº 2004-575 du 21 juin 2004; Loi du 29 juillet 1881.
20
directeur de publication doit tenir certaines informations à la disposition du public en
permanence, y compris les informations relatives à la propriété139
. Le MPM 2022 fait état
d’un risque moyen pour la transparence de la propriété des médias, signalant la complexité
des structures d’actionnariat dans le secteur des médias140
et indique un degré élevé de
concentration dans le paysage médiatique français141
. Au cours de la campagne électorale
présidentielle, Reporters sans frontières (RSF) a adressé plusieurs recommandations aux
candidats afin de renforcer la liberté des médias et a demandé la révision de la législation sur
la concentration des médias142
. En novembre 2021, une commission d’enquête du Sénat a été
créée pour examiner la concentration des médias en France et son impact sur la démocratie.
Le rapport final de la commission du Sénat a été adopté le 31 mars 2022143
. La commission
du Sénat a proposé une réécriture complète de la loi sur la liberté de communication, qui,
selon elle, est devenue «obsolète», et a présenté 32 propositions. Les propositions
comprenaient le renforcement des garanties en matière d’indépendance et de déontologie, la
prévention des conflits d’intérêts dans les grands groupes et la limitation de la concentration
verticale de la propriété des médias.
Les autorisations et les licences dans le secteur des médias sont régies par la loi sur la liberté
de communication. Les autorisations de télévision terrestre et de radiodiffusion sont
accordées par l’autorité de régulation des médias (aujourd’hui ARCOM) à la suite d’appels
d’offres et sous réserve de la conclusion d’un accord avec l’autorité de régulation des médias,
à l’exception des prestataires publics nationaux, France Télévisions et Radio France. La durée
des autorisations ne peut en principe excéder 10 ans, mais peut faire l’objet de prorogations et
de dérogations diverses. Les services de radiodiffusion qui ne sont pas soumis à une
autorisation, à savoir ceux qui sont diffusés ou distribués par l’intermédiaire d’un réseau qui
n’utilise pas les fréquences attribuées par l’autorité de régulation des médias (câble, satellite,
liaison numérique sur ligne d’abonné à débit asymétrique (ADSL), internet, téléphonie, etc.),
doivent néanmoins conclure un contrat type ou introduire préalablement une déclaration
auprès de l’autorité de régulation.
Des garanties juridiques structurelles préservent l’indépendance des médias français de
service public. Les médias français de service public (France Télévisions) sont régis par la
loi sur la liberté de communication (loi Léotard)144
. L’État français détient la totalité du
capital de France Télévisions, qui est soumise à la législation sur les sociétés anonymes.
Conformément à la loi Léotard, les médias de service public doivent garantir le pluralisme et
l’indépendance de l’information ainsi que la diversité des opinions, le respect des droits de
l’homme et des principes démocratiques. En outre, les services de France Télévisions
disposent d’une ligne éditoriale indépendante dans le cadre de la diffusion des informations
télévisées145
. Le MPM 2022 considère que l’indépendance de la gouvernance des médias de
service public est un domaine présentant un risque faible146
. Les organes directeurs de France
Télévisions sont le conseil d’administration et ses comités, le président et le conseil
139
Un projet de loi du 8 février 2022 sur l’indépendance des médias envisage de renforcer les mesures de
transparence en matière de propriété des médias dans le secteur de la presse.
140
Media Pluralism Monitor 2022, France, pp. 18 et 19.
141
Media Pluralism Monitor 2022, France, p. 19.
142
Reporters sans frontières (2022), Présidentielle 2022 : dix propositions de RSF pour la liberté et
l’indépendance du journalisme.
143
Rapport final de la commission d’enquête du Sénat sur la concentration des médias en France (2022).
144
Loi nº 86-1067 du 30 septembre 1986.
145
Article 44 de la loi n° 2008-3 du 30 septembre 1986.
146
Media Pluralism Monitor 2022, France, p. 29.
21
consultatif du programme. Les procédures de nomination de la direction et des conseils
d’administration des médias de service public, prévues par la loi sur la liberté de
communication, sont transparentes et équilibrées. Le président est nommé pour cinq ans par
l’ARCOM, à la majorité de ses membres. Cette nomination fait l’objet d’une décision
motivée fondée sur des critères de compétence et d’expérience. Le conseil d’administration
compte 14 membres en plus du président; cinq membres sont des personnalités indépendantes
désignées par l’ARCOM pour leurs compétences, dont l’une représente les associations de
protection des consommateurs. Il existe également des garanties contre les licenciements
arbitraires. Le président de France Télévisions présente un rapport annuel sur la satisfaction
des conditions du mandat aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances
de l’Assemblée nationale et du Sénat. L’ARCOM garantit l’indépendance et l’impartialité des
médias de service public. Dans son rapport annuel d’activité, l’ARCOM doit faire état du
respect par France Télévisions de ses obligations.
22
Les agressions contre les journalistes et les menaces envers leur sécurité physique
persistent mais le gouvernement a pris des mesures pour renforcer leur protection.
Depuis le rapport 2021 sur l’état de droit, un nombre important d’alertes ont été publiées pour
la France sur la plateforme du Conseil de l’Europe visant à promouvoir la protection du
journalisme et la sécurité des journalistes147
. Elles concernaient en particulier le harcèlement,
l’intimidation et les atteintes à la sécurité physique et à l’intégrité des journalistes. Afin de
remédier aux tensions entre la presse et les forces de police148
, à la suite du rapport présenté
par la commission indépendante sur les relations entre la presse et les forces de l’ordre, un
comité de liaison mensuel entre le ministère de l’intérieur et la presse a été créé en janvier
2022 afin de permettre un dialogue permanent. Parallèlement, un groupe de travail a été créé
en juillet 2021, consacré à l’identification des journalistes, à des fins de sécurité, dans le
cadre de manifestations publiques de rue149
. Il a réuni des représentants de journalistes et de
leurs employeurs, des associations de journalistes et de la commission de la carte d’identité
des journalistes professionnels (CCIJP)150
. Une nouvelle version du schéma national du
maintien de l'ordre (SNMO) a été publiée le 16 décembre 2021, qui reconnaît le rôle
particulier des journalistes lors des manifestations. Elle prévoit également l’obligation de
garantir leur sécurité lors des manifestations, y compris les manifestations non autorisées,
voire interdites. Les infractions commises à l’encontre de journalistes lors de manifestations
font l’objet de procédures judiciaires, à condition qu’elles soient détectées ou portées à la
connaissance des autorités répressives151
. Le MPM 2022 fait état d’un risque moyen en ce qui
concerne la protection du droit à l’information, en raison de critiques liées à l’extension du
champ d’application de la loi sur la «protection des secrets d’affaires»152
.
IV. AUTRES QUESTIONS INSTITUTIONNELLES EN RAPPORT AVEC L’EQUILIBRE DES
POUVOIRS
La France dispose d’un système de gouvernance semi-présidentiel, le président étant
directement élu par le peuple et le premier ministre tenu de rendre compte devant le
Parlement. Le parlement bicaméral se compose de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les
propositions législatives peuvent émaner du gouvernement ou de membres des deux
chambres parlementaires. Le Conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité des actes
législatifs, avant ou après leur adoption. L’indépendance des autorités joue un rôle important
dans le système d’équilibre des pouvoirs.
La pratique des consultations publiques nationales a été encore renforcée et étendue à
d’autres domaines, dont le système de justice. Comme indiqué plus haut153
, les États
généraux de la justice ont été conçus comme un débat démocratique structuré et ouvert. À la
147
Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes,
France.
148
Voir les alertes signalées sur la plateforme du Conseil de l’Europe destinée à renforcer la protection du
journalisme et la sécurité des journalistes – France: https://fom.coe.int/fr/alerte.
149
Les journalistes peuvent, par dérogation, circuler librement à l’intérieur des systèmes de sécurité et se
positionner derrière les forces de l’ordre. Ils doivent ensuite pouvoir produire une carte de presse ou un
certificat de leur employeur et se positionner de manière à ne pas être confondus avec les participants à
l’attaque et à ne pas entraver l’action des forces de l’ordre. Voir contribution de la France au rapport 2022
sur l’état de droit, p. 2.
150
Contribution de la France au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 2.
151
Contribution de la France au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 2.
152
Le MPM signale plusieurs cas récents dans lesquels ce «paquet» a été utilisé pour restreindre l’accès aux
informations jugées d’intérêt public. Media Pluralism Monitor 2022, France, p. 11.
153
Voir p. 7 ci-dessus.
23
fois le grand public et les professionnels du droit ont pu exprimer leur point de vue sur les
réformes à apporter au système judiciaire. Une consultation en ligne a eu lieu au niveau
national154
et 266 manifestations, telles que des débats et des conférences, ont été organisées
dans tout le pays. Parallèlement, jusqu’à la fin du mois de janvier 2022, sept groupes de
travail thématiques rassemblant plus de 60 professionnels de la justice et du droit (dont des
magistrats, des avocats, du personnel du greffe et des professeurs d’université) ont été
créés155
. Le comité indépendant chargé de rédiger le rapport final a reçu pour instruction de
prendre en considération toutes les contributions recueillies dans le cadre de cet exercice pour
alimenter son évaluation. En outre, une plateforme de participation citoyenne nouvellement
créée156
permet au public d’avoir accès à toutes les informations relatives aux procédures de
participation citoyenne non obligatoires menées par l’État et, le cas échéant, de manifester
son intérêt à s’inscrire, ainsi que de consulter les contributions des citoyens et les suites qui
leur sont données, et donc de mesurer l’impact de leur participation sur les politiques
publiques. En 2021, trois consultations à l’échelle nationale ont été élaborées et codirigées
par le ministère chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne et le
Centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC), notamment sur le thème de la
discrimination et dans le cadre de la conférence sur l’avenir de l’Europe. Afin d’assurer le
suivi des propositions formulées dans le cadre de cette conférence, un comité de suivi des
citoyens, composé de 15 citoyens ayant participé à la consultation, a été mis sur pied157
.
Les procédures accélérées pour l'adoption des textes de loi continuent d’être utilisées
régulièrement, y compris pour des lois qui ont une incidence significative sur les libertés
individuelles. Sur les 67 lois adoptées entre le 1er
juillet 2021 et le 8 avril 2022, 45 avaient
fait l’objet d’une procédure accélérée par le gouvernement158
. Comme déjà indiqué dans le
rapport 2021 sur l’état de droit159
, cette procédure a été utilisée à plusieurs reprises pour les
lois ayant une incidence importante sur les libertés individuelles, telles que la loi relative à la
prévention d'actes de terrorisme et au renseignement160
, la loi pour la confiance dans
l’institution judiciaire161
, la loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure162
154
Une plateforme en ligne (https://www.parlonsjustice.fr/) a été créée, qui propose un questionnaire disponible
en 3 versions (adressées respectivement au grand public, aux magistrats et aux fonctionnaires du ministère
de la justice, ainsi qu’aux parties prenantes partenaires), ce qui a permis à environ 40 000 personnes
d’exprimer leur point de vue jusqu’au 10 décembre 2021. La plateforme comprenait également un espace de
participation collective, qui a permis de recueillir 443 contributions écrites auprès de 267 organisations (y
compris des associations de magistrats et des tribunaux). Les synthèses de toutes les contributions écrites ont
été publiées le 27 janvier 2022 sur la plateforme en ligne dédiée.
155
Ces ateliers ont porté, entre autres, sur la simplification des procédures pénales, la simplification de la justice
civile, ainsi que sur l’évolution des tâches et des statuts. Un atelier de convergence composé de citoyens, de
magistrats, de fonctionnaires des ministères et de parties prenantes de la justice a eu lieu le 31 janvier 2022
afin de hiérarchiser les priorités et d’approfondir l’analyse des propositions résultant de la consultation.
156
La plateforme, conçue et exploitée par le Centre interministériel pour la participation des citoyens (CIPC), a
été lancée le 29 novembre 2021 par le ministre des relations avec le Parlement et de la participation
citoyenne. La CIPC dirige la coordination interministérielle afin d’alimenter la plateforme et de veiller à ce
que les citoyens puissent suivre la mise en œuvre des actions résultant de leur participation.
157
Ce comité est chargé de promouvoir les propositions formulées par les citoyens français et d’en contrôler la
prise en compte. Il rédigera un rapport collectif qui sera rendu public lorsque le comité exécutif de la
conférence rendra ses conclusions au niveau européen.
158
Contribution écrite des autorités françaises dans le cadre de la visite en France, p. 13.
159
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 14.
160
Loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.
161
Loi no
2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
162
Loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.
24
et la loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire163
. S’agissant de cette dernière,
l’assemblée générale du Conseil national des barreaux a émis une résolution désapprouvant le
recours à la procédure accélérée, qui empêche un véritable débat et un véritable contrôle
parlementaire, pour adopter une loi portant atteinte aux libertés fondamentales, en l’absence
d’un danger imminent164
. La commission nationale consultative des droits de l’homme
(CNCDH)165
a réitéré sa désapprobation quant au recours fréquent à cette procédure en
dehors des situations d’urgence stricte et dans des domaines ayant une incidence directe sur
les libertés publiques et les droits de l’homme, car elle restreint considérablement le débat
parlementaire essentiel dans une démocratie166
.
Le régime d’urgence destiné à lutter contre la pandémie de COVID-19 a été étendu, le
Conseil constitutionnel définissant les limites des pouvoirs exécutif et législatif. Le
régime transitoire de sortie progressive de l’état d’urgence sanitaire167
, introduit par la loi du
31 mai 2021 jusqu’au 30 septembre 2021, a été initialement prorogé jusqu’au 15 novembre
2021168
, puis jusqu’au 31 juillet 2022169
. Le Conseil constitutionnel a examiné les deux lois
avant leur promulgation, les a déclarées partiellement inconstitutionnelles et a formulé des
conclusions importantes concernant l’étendue du contrôle juridictionnel de ces lois. En
particulier, dans sa décision170
sur la loi du 5 août 2021, le Conseil constitutionnel a rejeté
l’argument selon lequel les délais impartis au Parlement pour examiner et modifier le texte
étaient trop courts171
, mais il a également relevé les limites de son pouvoir constitutionnel en
matière de contrôle de l’opportunité d’adopter une loi introduisant un tel régime172
. Sur le
fond, le Conseil constitutionnel a souligné que l’évaluation du législateur était corroborée par
les avis d’un comité scientifique conformément aux exigences de la loi et que les mesures
étaient assorties de garanties suffisantes, à l’exception de certaines dispositions jugées
inconstitutionnelles. En ce qui concerne la loi du 10 novembre 2021, le Conseil
constitutionnel173
a validé la prolongation du régime d’urgence jusqu’au 31 juillet 2022,
rappelant les principes fondamentaux imposés au législateur174
et au pouvoir exécutif175
dans
163
Loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code
de la santé publique.
164
Résolution du 14 janvier 2022.
165
La CNCDH est une institution nationale de défense des droits de l’homme qui s’est vue octroyer le
statut «A» par le sous-comité de la GANHRI sur l’accréditation, conformément aux principes de Paris.
166
Contribution du REINDH au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 252.
167
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 14.
168
Loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire.
169
Loi du 10 novembre 2021 portant diverses dispositions de vigilance sanitaire, publiée au Journal officiel du
11 novembre 2021.
170
Décision nº 2021-824 DC du 5 août 2021.
171
Au point 10, le Conseil constitutionnel relève que, «en dépit de leur particulière brièveté, les délais retenus à
l'Assemblée nationale puis au Sénat pour le dépôt en commission et en séance publique des amendements au
projet de loi n'ont pas fait obstacle à l'exercice effectif par les membres du Parlement de leur droit
d'amendement, ni privé d'effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire».
172
Voir également le point 22 de la décision: «Il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas
d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, de remettre en
cause l'appréciation par le législateur de l'existence d'une catastrophe sanitaire et du risque qu'elle persiste
dans les deux prochains mois [...]».
173
Décision nº 2021-828 DC du 9 novembre 2021.
Au point 5 de sa décision, le Conseil constitutionnel a déclaré que «[l]a Constitution n'exclut pas la possibilité
pour le législateur de prévoir un régime d'état d'urgence sanitaire. Il lui appartient, dans ce cadre, d'assurer
la conciliation entre cet objectif de valeur constitutionnelle et le respect des droits et libertés reconnus à tous
ceux qui résident sur le territoire de la République».
175
Au point 8, le Conseil constitutionnel déclare qu’«en cas de mise en œuvre de l'état d'urgence sanitaire, les
mesures susceptibles d'être prises par le pouvoir réglementaire ne peuvent l'être qu'aux seules fins de garantir
25
un tel contexte. Sur le fond, la possibilité pour les chefs d’établissement scolaires d’accéder
aux données de santé des élèves et plusieurs autorisations gouvernementales d’émettre de
nouvelles ordonnances ont été déclarées inconstitutionnelles. Dans son étude annuelle
relative à 2021176
, consacrée à l’état d’urgence, le Conseil d’État a souligné que le recours
prolongé à de tels régimes déstabilise l’équilibre institutionnel et les institutions
démocratiques, et a formulé 15 propositions visant à mieux définir et organiser les états
d’urgence.
Au 1er janvier 2022, 25 arrêts pilotes de la Cour européenne des droits de l’homme
étaient en attente d’exécution en France177
. À cette date, la proportion d’arrêts pilotes des
10 dernières années qui restaient en attente d’exécution en France était de 28 %, et les arrêts
étaient en attente d’exécution depuis 2 ans et 11 mois en moyenne178
. L’arrêt pilote le plus
ancien, en attente d’exécution depuis 12 ans, concerne l’inaction des autorités dans
l’exécution des mesures judiciaires d’expulsion concernant des terres occupées
illégalement179
. Au 1er
juillet 2022, le nombre de jugements pilotes en attente d’exécution
était descendu à 24180
.
Des autorités indépendantes ont exprimé des inquiétudes concernant l’incidence des lois
adoptées pour gérer les situations de crise sur les libertés individuelles. Dans un avis du
20 juillet 2021, le Défenseur des droits181
s’est déclaré préoccupé par l’incidence potentielle
des lois relatives à la gestion de la crise sanitaire sur les libertés individuelles, et plus
particulièrement par les risques de discrimination et de violation des droits de l’enfant et des
règles en matière de protection des données. En ce qui concerne la lutte contre le terrorisme,
la Commission consultative des droits de l’homme (CNCDH) a critiqué l’inclusion en droit
commun de mesures préventives182
faisant partie de la loi relative à l’état d’urgence.
Initialement introduites en droit commun à titre expérimental183
, ces mesures ont été rendues
permanentes par la loi relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement184
.
Lors d’une audition avec des députés, la CNCDH a réitéré son inquiétude à l’égard de ces
la santé publique. Elles doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et
appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus
nécessaires. Le juge est chargé de s'assurer que ces mesures sont adaptées, nécessaires et proportionnées à la
finalité qu'elles poursuivent».
176
Conseil d’État (2021), Étude annuelle 2021 intitulée «Les états d’urgence: la démocratie sous contraintes»,
approuvée par l’assemblée générale du Conseil d’État le 8 juillet 2021, voir annexe I.
177
L’adoption des mesures nécessaires à l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme est
surveillée par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe. Le Comité a pour pratique de regrouper les
affaires contre un État qui nécessitent des mesures d’exécution similaires, en particulier des mesures
générales, et de les examiner ensemble. La première affaire du groupe est désignée comme étant l’affaire
pilote en ce qui concerne la surveillance des mesures générales et les affaires répétitives au sein du groupe
peuvent être clôturées lorsqu’il est estimé que toutes les mesures individuelles possibles nécessaires pour
offrir réparation au requérant ont été prises.
178
Tous les chiffres proviennent de l’European Implementation Network et sont fondés sur le nombre d’affaires
considérées comme étant en attente d’exécution à la date butoir annuelle du 1er
janvier 2022. Voir la
contribution de l’European Implementation Network au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 42.
179
Arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 21 janvier 2010, Barret et Sirjean contre France,
13829/03, en attente d’exécution depuis 2010.
180
Données provenant de la base de données en ligne du Conseil de l’Europe (HUDOC).
181
Défenseur des droits, avis du 20 juillet 2021,
https://juridique.defenseurdesdroits.fr/doc_num.php?explnum_id=20864.
182
Ces mesures concernent les contrôles individuels, les mesures de surveillance et les perquisitions à domicile
ordonnées par les autorités administratives.
183
Par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
184
Loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement.
26
mesures, d’autant plus que leur incidence sur les droits de l’homme n’a pas encore fait l’objet
d’une évaluation indépendante185
. En ce qui concerne la loi sur la sécurité globale186
, qui a
suscité des préoccupations en ce qui concerne les libertés d’expression et d’information et la
liberté de réunion pacifique187
, les autorités indépendantes ont souligné qu’il n’avait pas été
possible d’évaluer son impact réel sur la société civile, dès lors qu’il n’y a pas eu de
manifestations majeures ou d’autres événements de grande ampleur au cours desquels les
mesures prévues auraient pu être mises en œuvre188
.
Une enquête pénale a été ouverte sur l’utilisation de logiciels espions de surveillance
ciblant en particulier des journalistes. Il a été rapporté qu’un certain nombre de journalistes
et de propriétaires d’entreprises de médias français et basés en France ont été visés par
Pegasus et par des logiciels espions de surveillance équivalents189
. Les 19 et 20 juillet 2021,
respectivement, la société de médias Mediapart et l’ONG Reporters sans frontières (RSF) ont
déposé des plaintes pénales auprès du parquet de Paris190
, qui a ouvert une enquête sur des
accusations d’atteinte à la vie privée, d’interception de correspondance, d’accès frauduleux à
un système informatique et d’association criminelle.
La loi confortant le respect des principes de la République, qui complète le règlement
sur les activités de financement des associations, est entrée en vigueur et un certain
nombre de parties prenantes ont exprimé des craintes quant à son incidence potentielle
sur l’espace dévolu à la société civile. En vertu de cette loi191
, les associations ou fondations
sollicitant des subventions publiques doivent souscrire et respecter un «contrat d’engagement
républicain»192
, sous peine de retrait des subventions allouées193
. Le respect du «contrat»
devient également une condition pour qu’une association soit reconnue comme ayant une
utilité publique. En outre, la loi étend la liste des motifs de dissolution des associations par
décret du président de la République194
. Le Conseil constitutionnel a condamné une
disposition autorisant la suspension provisoire d’une association195
. En ce qui concerne le
185
Contribution du REINDH au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 252.
186
Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.
187
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 16.
188
Informations reçues du Défenseur des droits et de la Commission consultative des droits de l’homme dans le
cadre de la visite en France.
189
Voir Le Figaro (2021), «Affaire Pegasus: le parquet de Paris ouvre une enquête sur l'espionnage de
journalistes».
190
Le 5 août 2021, 17 journalistes de 7 pays se sont joints à la plainte de RSF. Voir Reporters sans frontières
(2021), Communiqué de presse du 5 août 2021, «NSO/Pegasus: 17 journalistes de 7 pays se joignent aux
plaintes déposées par RSF à l’ONU et devant la justice française».
191
Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
192
Ce contrat fait référence à l’engagement de respecter la laïcité et d’autres principes fondamentaux de la
République, tels que l’égalité entre les hommes et les femmes, la dignité humaine et la fraternité.
193
Dans une réserve d’interprétation, le Conseil constitutionnel a jugé que la suppression de la subvention ne
pouvait, sans affecter de manière disproportionnée la liberté d’association, conduire à la restitution de
sommes versées pour une période antérieure à la violation du contrat républicain.
194
La loi remplace les termes «manifestations armées dans la rue» par la notion plus large d’ «agissements
violents à l'encontre des personnes ou des biens». En outre, la dissolution des associations devient possible,
non seulement si elles provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers un certain groupe de
personnes, mais aussi si elles prennent des mesures qui contribuent à de tels actes. Enfin, les associations
peuvent être tenues pour responsables des actes commis par leurs membres, agissant en cette qualité, ou des
actes directement liés à leurs activités.
195
Le texte voté par le Parlement prévoyait qu’en cas d’urgence, le ministre de l’intérieur pouvait prononcer la
suspension d’une association, dans l’attente de sa dissolution, pour une période maximale de trois mois,
renouvelable une fois. Le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions violaient la liberté
27
financement des associations, en particulier des associations à caractère religieux, la loi
prévoit qu’il fera l’objet d’un suivi plus étroit196
. La loi confortant le respect des principes de
la République a également modifié les conditions de création et de fonctionnement des
associations religieuses, qui devront se déclarer au préfet tous les cinq ans, et a renforcé leurs
obligations comptables197
. Avant l’adoption de la loi198
et après son entrée en vigueur199
, un
certain nombre d’acteurs nationaux et internationaux, y compris des autorités indépendantes,
ont exprimé des critiques quant à l’incidence potentielle des nouvelles dispositions sur la
liberté d’association et la liberté d’expression. Plus particulièrement, la CNCDH a exprimé
ses craintes selon lesquelles l’obligation de souscrire un «contrat d’engagement républicain»
risque de créer un climat général de méfiance à l’égard des associations200
. Dans l’ensemble,
l’espace dévolu à la société civile en France a été jugé restreint201
.
De nouvelles lois ont été adoptées pour améliorer l’environnement financier dans lequel
évoluent les organisations de la société civile. La loi en faveur de l’engagement associatif202
atténue la responsabilité financière des dirigeants associatifs bénévoles en cas de faute de
gestion, en étendant "l’exception de négligence" prévue pour les dirigeants d’entreprises203
.
Auparavant, les biens personnels de ces dirigeants bénévoles pouvaient être saisis en cas de
mauvaise gestion. En outre, une loi visant à améliorer la trésorerie des associations204
permet
désormais de conserver, sous certaines conditions, l’excédent non dépensé d’une subvention
de plus de 23 000 EUR. La nouvelle loi prévoit également que l’autorité publique est tenue
de verser la subvention dans un délai de 60 jours à compter de la date de notification de la
décision d’octroi, sauf si l’administration a fixé d’autres dates de paiement ou a subordonné
le paiement à la survenance d’un événement déterminé. En outre, la loi permet aux
associations d’intérêt général ou reconnues d’utilité publique d’accorder des prêts à taux zéro
à d’autres associations qui sont membres de la même union ou fédération d’associations.
Enfin, la loi a introduit la possibilité pour la Caisse des dépôts de verser une partie des
d’association, car elles permettaient de suspendre les activités d’une association dont il n’est pas encore
établi qu’elles perturberaient gravement l’ordre public. Voir décision nº 2021-823 DC du 13 août 2021.
196
Les dotations de fonds, un outil de mécénat financier, feront l’objet d’un contrôle renforcé de la par des
préfets. Les autorités fiscales seront en mesure de veiller à ce que seules les associations qui remplissent les
conditions fixées par la loi puissent bénéficier de la générosité publique et délivrer des reçus à des fins
fiscales.
197
Ces associations doivent déclarer les dons étrangers de plus de 10 000 EUR et le transfert de la propriété de
lieux de culte à un État étranger, et le préfet peut s’y opposer lorsqu’un intérêt fondamental de la société est
en jeu. En ce qui concerne les associations hybrides, qui sont régies par la loi générale relative aux
associations et exercent une activité religieuse, leurs obligations, notamment sur le plan administratif et
comptable, sont alignées sur celles des associations religieuses (certification de leurs comptes dans certains
cas, comptabilité séparée pour les activités religieuses, déclaration des fonds provenant de l’étranger). Le
préfet peut ordonner à une association dont l’objet est en réalité la pratique d’une religion de se déclarer en
tant qu’association religieuse.
198
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 17.
199
Contribution de la Civil Liberties Union for Europe au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 178, et contribution
de la Ligue des droits de l’homme, au nom du Forum civique européen, au rapport 2022 sur l’état de droit,
p. 8.
200
Contribution du REINDH au rapport 2022 sur l’état de droit, p. 248.
201
Rapport 2021 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en France, p. 16. Voir
également la classification CIVICUS, laquelle comprend cinq catégories: ouvert, rétréci, obstrué, réprimé et
fermé.
202
Loi n° 2021-874 du 1er
juillet 2021 en faveur de l’engagement associatif.
203
Cette exception, consacrée par le code de commerce, prévoit que la responsabilité du dirigeant de droit ou de
fait au titre de l'insuffisance d'actif ne peut être engagée en cas de simple négligence dans la gestion de la
société.
204
Loi 2021-875 du 1er
juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations.
28
sommes provenant des comptes d’associations qui ne sont plus en activité au profit du
développement de la vie associative205
.
205
La Caisse des dépôts et ses filiales forment un groupe public au service de l’intérêt général et du
développement économique de la France. Elle est responsable de la protection de l’épargne populaire, du
financement du logement social et de la gestion des institutions de retraite.
29
Annexe I: liste des sources par ordre alphabétique*
* La liste des contributions reçues dans le cadre de la consultation préalable à l’élaboration du
rapport 2022 sur l’état de droit peut être consultée à l’adresse
https://ec.europa.eu/info/publications/2022-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation_en.
Agence française anticorruption (AFA) (2021), Prévention des conflits d’intérêts dans
l’entreprise (Les contrôles comptables anticorruption en entreprise) https://www.agence-
francaise-anticorruption.gouv.fr/files/2021-
11/projet%20guide%20contr%C3%B4les%20comptables%20anticorruption%20en%20entreprise.pdf.
Agence française anticorruption (AFA) (2022) «En quête d’intégrité», le jeu sérieux de
sensibilisation à la prévention de la corruption https://www.agence-francaise-
anticorruption.gouv.fr/fr/decouvrez-en-quete-dintegrite-jeu-serieux-sensibilisation-prevention-
corruption
Agence française anticorruption (AFA) (2022), La mise en place d’un dispositif de
prévention des risques de corruption dans le secteur du bâtiment et des travaux publics
https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/files/Guide_BTP_AFA_Web.pdf.
Agence française anticorruption (AFA) (2022), Maitriser le risque d’atteinte à la probité au
sein des associations et fondations reconnues d’utilité publique https://www.agence-francaise-
anticorruption.gouv.fr/files/files/GuideArupFrup_Web.pdf.
Agence française anticorruption (AFA), Contribution de l’Agence française anticorruption au rapport
2022 sur l’état de droit.
Assemblée générale du Conseil national des barreaux (2021), Résolution du 17 septembre
2021 https://www.cnb.avocat.fr/sites/default/files/documents/cnb-mo_2021-09-17_secret-
professionnel_boissavyadopte.pdf.
Assemblée nationale (2021), Commission du droit, Rapport d’information n° 4325
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b4325_rapport-information.pdf.
Assemblée nationale (2022), Code de déontologie des députés https://www2.assemblee-
nationale.fr/content/download/461868/4506828/version/1/file/code+de+d%C3%A9ontologie_actualis
%C3%A9+suite+bureau+21022022.pdf
Banque mondiale (2022), Communiqué de presse, World Bank Group Debars ADP
International S.A. (Groupe de la Banque mondiale ADP International S.A.)
https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/01/04/world-bank-group-debars-adp-
international-s-a.
Banque mondiale (2022), Communiqué de presse, World Bank Group sanctions Bouygues
Bâtiment International (Sanctions du groupe de la banque mondiale contre Bouygues
Bâtiment International) https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/01/04/world-bank-
group-sanctions-bouygues-b-timent-international.
Centre pour le pluralisme et la liberté des médias, Media pluralism monitor 2022, rapport sur la
France.
Civicus, Monitor tracking civic space (outil de surveillance de l’espace civique), France,
https://monitor.civicus.org/country/france/.
Civil Liberties Union for Europe, Contribution au rapport 2022 sur l’état de droit.
Commissaire à l’éthique et à la déontologie de l’Assemblée nationale (2022), Contribution du
commissaire à l’éthique et à la déontologie de l’Assemblée nationale au rapport 2022 sur l’état de
droit.
30
Commission européenne (2020), Rapport 2020 sur l’état de droit – Chapitre consacré à la situation
de l’état de droit en France.
Commission européenne (2021), Rapport 2021 sur l’état de droit – Chapitre consacré à la situation
de l’état de droit En France.
Commission européenne (2022), Tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
Commission nationale consultative des droits de l’homme (2022), Contribution de la commission
nationale consultative des droits de l’homme au rapport 2022 sur l’état de droit.
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) (2022),
Contribution de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
(CNCCFP) au rapport 2022 sur l’état de droit.
Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires (2022), Communiqué de presse
du 16 février 2022
https://www.cnptj.fr/abo/cnptj/media_pdf/communique_cnptj_referentiel_national_16_fevrier_2022.p
df.
Conférence nationale des procureurs (2021), Dix propositions pour le devenir de la justice
pénale https://twitter.com/conf_nat_procs/status/1479062944940011520
Conseil d’État (2021), Étude annuelle 2021: Les états d’urgence: la démocratie sous contraintes, 8
juillet 2021 https://www.conseil-etat.fr/Media/actualites/documents/2021/09-septembre/ea21_etat-d-
urgence.pdf.
Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des
journalistes – Belgique, https://fom.coe.int/fr/pays/detail/11709510.
Conseil de l’Europe: Comité des ministres (2010), Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des
ministres aux États membres sur les juges: indépendance, efficacité et responsabilités.
Conseil de l’Union européenne, Annexe de la décision d’exécution du Conseil relative à
l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la France.
Conseil des barreaux européens (CCBE), Déclaration sur l’utilisation du logiciel Pegasus, 1er
février 2022
https://www.ccbe.eu/fileadmin/speciality_distribution/public/documents/SURVEILLANCE/SVL_Stat
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Décision du Conseil Constitutionnel n° 2021-828 DC du 9 novembre 2021.
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corruption dans l’UE.
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Direction générale de la communication (2022), Eurobaromètre Flash 507 sur les entreprises et la
corruption dans l’UE.
Direction générale de la communication (2022), Eurobaromètre spécial 523 sur la corruption.
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rapport 2022 sur l’état de droit.
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Gouvernement français (2021), Communiqué de presse du 15 septembre 2021, «Remise du
rapport d’enquête administrative concernant Édouard Levrault»
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concernant-edouard-levrault.
Gouvernement français (2021), Communiqué de presse du 17 avril 2021, «Saisine du Conseil
supérieur de la magistrature» https://www.gouvernement.fr/communique/12235-saisine-du-
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thème «Prévention de la corruption et promotion de l’intégrité au sein des gouvernements centraux
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concernant la France sur la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des
procureurs.
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Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans le cadre de la visite dans le
pays.
L’Opinion (2022), Dupond-Moretti à la Cour de justice de la République: «Tout démontre votre
détermination à me salir» https://www.lopinion.fr/politique/dupond-moretti-a-la-cour-de-justice-de-
la-republique-tout-demontre-votre-determination-a-me-salir.
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Le Monde (2021), «L’appel de 3000 magistrats et d’une centaine de greffiers»
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greffiers-nous-ne-voulons-plus-d-une-justice-qui-n-ecoute-pas-et-qui-chronometre-
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Premier président de la Cour de cassation (2022), Communiqué de presse du 4 mars 2022
https://www.courdecassation.fr/toutes-les-actualites/2022/03/04/communique-de-madame-chantal-
arens-premiere-presidente-de-la-cour.
Présidence de la République (2021), Communiqué de presse du 18 octobre 2021
https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2021/10/18/etats-generaux-justice
Protocole de coopération signé en février 2022 entre la Commission interministérielle de
coordination des contrôles (CICC) et l’Agence française anticorruption relatif à la mise en œuvre de
la facilité pour la relance et la résilience (FRR), volet européen du plan de relance
https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/fr/securisation-des-modalites-daudit-dans-cadre-
facilite-pour-reprise-et-resilience.
Reporters sans frontières — France https://rsf.org/fr/pays/france.
Reporters sans frontières (2022), Communiqué de presse du 5 août 2021, «NSO/Pegasus: 17
journalistes de 7 pays se joignent aux plaintes déposées par RSF à l’ONU et devant la justice
française» https://rsf.org/fr/nsopegasus-17-journalistes-de-7-pays-se-joignent-aux-plaintes-deposees-
par-rsf-lonu-et-devant-la.
Reporters sans frontières (2022), Présidentielle 2022: dix propositions de RSF pour la liberté
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Rapport final
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L_cemedias.pdf.
Transparency International (2022), Indice de perception de la corruption 2021.
34
Annexe II: Mission en France
Les services de la Commission ont tenu des réunions virtuelles en mars 2022 avec:
 France Télévisions
 l’Agence française anticorruption
 l’Agence France Presse
 l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)
 l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales
 l’Union syndicale des magistrats
 la Commission nationale consultative des droits de l’Homme
 la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
 la délégation des barreaux de France
 la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
 le commissaire à l’éthique et à la déontologie de l’Assemblée nationale
 le Conseil d’État
 le Conseil de déontologie journalistique et de médiation
 le Conseil national des barreaux
 le Conseil supérieur de la magistrature
 le défenseur des droits
 le Ministère de la culture
 le Ministère de la justice
 le Parquet national financier
 le syndicat de la Magistrature
 le Syndicat national des journalistes
 Radio France
 Reporters sans frontières
* La Commission a également rencontré les organisations suivantes lors de plusieurs réunions
horizontales:
 Amnesty international
 Article 19
 Civil Society Europe
 European Partnership for Democracy
 Free Press Unlimited
 Human Rights Watch
 ILGA Europe
 International Press Institute
 l’Observatoire des Balkans et du Caucase - Transeuropa
 l’Open Society European Policy Institute
 l’Union des libertés civiles pour l’Europe
 la Fédération européenne des journalistes
 la Fédération internationale pour les droits humains (FIDH)
 le Centre européen pour la liberté de la presse et des médias
 le Forum civique européen
 le Forum européen de la jeunesse
 Philea
 Reporters sans frontières
 Transparency International UE


EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Luxembourg, 13.7.2022
SWD(2022) 510 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
2022 Rule of Law Report
Country Chapter on the rule of law situation in France
Accompanying the document
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
2022 Rule of Law Report
The rule of law situation in the European Union
{COM(2022) 500 final} - {SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} -
{SWD(2022) 503 final} - {SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} -
{SWD(2022) 506 final} - {SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} -
{SWD(2022) 509 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - SWD-dokument
Europaudvalget 2022
1
ABSTRACT
A comprehensive consultation process took place to identify further reforms needed to
address potential issues affecting the French justice system. In this context, the judiciary, in
particular the High Council for the Judiciary, made several calls for reforms, including on the
accountability and protection of magistrates, and for an increase in human resources beyond
the additional resources already allocated. The length of proceedings in the justice system
increased, and the Ministry of Justice is evaluating further needs. The decision of the Minister
of Justice to open administrative investigations against several magistrates for alleged
violations of ethical obligations is being examined in Court. While some digital tools at the
disposal of litigants and justice professionals continue being deployed successfully, the key
ongoing projects to increase the digitalisation of civil and criminal justice have encountered
difficulties in their implementation. As regards lawyers, the Law for trust in the justice
system created new safeguards for professional secrecy, ethics and disciplinary procedures.
The conviction of high-level corruption cases continues to bring tangible results despite
challenges linked to the limited resources as well as structural weaknesses. The national
anticorruption plan for 2020-2022 continues to be implemented. Rules on conflict of interest
are in place and a new law was adopted for the protection of whistleblowers. A regulation of
lobbying is in place, but significant concerns remain in relation to the application of these
rules to all types of lobbying actors. Asset declarations are disclosed and regularly verified.
The human resources of the National Commission on Campaign Accounts and Political
Financing continues to be insufficient compared to its workload. The measures introduced in
public procurement during the COVID-19 pandemic remain in place.
France has a strong legal framework guaranteeing media freedom and pluralism, mainly due
to safeguards stemming both from the Constitution and from legislation. A new independent
authority - Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique
(ARCOM) has been created from the merger of the Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA)
and the online copyright authority, the Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la
protection des droits sur internet (HADOPI), with increased powers over the entire field of
audiovisual and digital content. Legal and structural safeguards ensure the independence of
the French public service media. The Government has taken measures to address the
increasing attacks and threats against journalists during protests or demonstrations. The
persisting issue of horizontal and cross-media concentration has been examined by a Senate
Commission of enquiry, which suggested a substantive revision of the existing legislation to
preserve freedom of information. Challenges persist regarding the transparency of complex
media ownership structures.
The practice of nationwide public consultations was further reinforced and extended to other
fields, including the justice system. Accelerated procedures for the adoption of laws
continued to be used regularly, including for laws with a significant impact on individual
freedoms. The COVID-19 pandemic emergency regime has been extended until July 2022,
while the Constitutional Council defined the limits of the executive and legislative powers in
this context. Independent authorities issued opinions regarding the impact of laws adopted to
manage crisis situations on individual freedoms. New laws have been adopted to improve the
financial environment for civil society organisations. The Law on republican principles
entered into force and a number of stakeholders raised concerns as regards its potential
impact on the civic space.
2
RECOMMENDATIONS
It is recommended to France to:
 Continue efforts to complete ongoing projects aimed at full digitalisation of civil and
criminal court proceedings.
 Continue efforts to ensure adequate human resources for the justice system, including to
improve its efficiency, taking into account European standards on resources for the justice
system.
 Continue the effective investigation, prosecution and sanctioning of high-level corruption
offences.
 Ensure that rules on lobbying activities are consistently applied to all relevant actors,
including at top executive level.
 Enhance the transparency of media ownership, in particular regarding complex
shareholding structures, building on the existing legal safeguards.
3
I. JUSTICE SYSTEM
The justice system is composed of two autonomous branches of courts: ordinary courts with
jurisdiction in civil and criminal cases on the one hand, and administrative courts on the other
hand. Both branches consist of three levels of courts, with first instance courts, courts of
appeal and an upper court (the Court of Cassation and the Council of State, respectively). The
Council of State also has an advisory branch that provides opinions on draft legislation, and is
tasked with the management of the administrative tribunals and courts of appeal. The High
Council for the Judiciary, half of whose members are magistrates elected by their peers1
,
plays an important role in safeguarding judicial independence. It nominates candidates for top
judicial functions and, as regards the appointment of judges by the Minister of Justice, issues
binding opinions2
. The prosecution service is part of the judiciary, and falls under the
authority of the Minister of Justice3
. The latter can give general instructions on prosecution
policy but is barred from giving instructions in individual cases4
. In addition, the
Constitutional Council is competent to verify the constitutionality of laws. France participates
in the European Public Prosecutor’s Office (EPPO). Lawyers are represented by various bar
associations throughout France.
Independence
The level of perceived judicial independence in France continues to be average among
the general public and is now high among companies. Overall, 56% of the general
population and 61% of companies perceive the level of independence of courts and judges to
be ‘fairly or very good’ in 20225
. According to data in the 2022 EU Justice Scoreboard, no
clear trend can be identified in the evolution of the perceived level of independence since
2016. The perceived judicial independence among the general public has slightly decreased
in comparison with 2021 (57%), but it is higher than in 2016 (54%). The perceived judicial
independence among companies has increased in comparison with 2021 (58%), as well as
with 2016 (59%).
The High Council for the Judiciary called for reforms to increase the accountability and
protection of magistrates. On 24 September 2021, the plenary of the High Council
1
The High Council for the Judiciary has two distinct formations. For the formation relating to judges, the
High Council for the Judiciary is comprised of the President of the Court of Cassation, five judges, one
public prosecutor, one member of the Council of State, one lawyer, and six other qualified members, who
are not affiliated with the Parliament, the judiciary or the administrative order. An additional judge
completes this formation when acting as a disciplinary council. For the formation relating to prosecutors, the
High Council of the Judiciary is comprised of the General Prosecutor of the Court of Cassation, five public
prosecutors, one judge, the same member of the Council of State as mentioned above, the same lawyer as
mentioned above and the same six other qualified members as mentioned above. An additional prosecutor
completes this formation when acting as a disciplinary council. See also in that regard Recommendation
CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe, para. 27 which states that ‘Not
less than half the members of such councils [for the judiciary] should be judges chosen by their peers from
all levels of the judiciary and with respect for pluralism inside the judiciary’.
2
Prosecutors are currently nominated by the Minister of Justice, following an advisory opinion of the Council.
3
Art. 5 of Ordinance 58-1270 of 22 December 1958.
4
Art. 1of Law 2013-669 of 25 July 2013 and Art. 30 of the Code of Criminal Procedure.
5
Figures 50 and 52, 2022 EU Justice Scoreboard. The level of perceived judicial independence is categorised
as follows: very low (below 30% of respondents perceive judicial independence as fairly good and very
good); low (between 30-39%), average (between 40-59%), high (between 60-75%), very high (above 75%).
4
submitted the opinion requested by the President of the Republic6
on the liability and
protection of magistrates. It made 30 proposals7
around four objectives: putting ethics at the
heart of the judicial function8
, promoting the detection of disciplinary misconduct9
,
improving the conduct of disciplinary proceedings and the scale of sanctions10
, and
strengthening the personal and functional protection of magistrates11
. Some proposals
reiterate the need to adopt constitutional reforms initiated several times in the past but
without success12
. The proposed constitutional amendments would notably transfer the power
to decide on disciplinary matters regarding prosecutors from the Minister of Justice to the
High Council and align the conditions for the appointment of prosecutors with those
applicable to judges, thus making the opinion of the High Council binding on the Minister of
Justice13
. On this aspect, the opinion of the High Council for the Judiciary converges with
6
The President of the Republic had requested the opinion on 17 February 2021 in his role as guarantor of the
independence of the judiciary under Art. 65 of the Constitution. See 2021 Rule of Law Report, Country
Chapter on the rule of law situation in France, pp. 3-4.
7
High Council for the Judiciary, Opinion of 24 September 2021 on the accountability and protection of
magistrates. See Annex I.
8
To increase accountability, the opinion of the High Council proposes to remedy the lack of evaluation of
senior magistrates, to create a regime preventing risks of conflicts of interest, and to grant the committee of
admission of individual disciplinary applications the power to recall magistrates to their ethical obligations
in case of objectionable conducts that do not qualify as disciplinary offences. The High Council also
recommends the inclusion of a specific section on ethics in the evaluation grid of magistrates, which would
entail a dedicated dialogue during the interview between the magistrate and his head of court.
9
The High Council calls for a more formalised dialogue between the court presidents and the Directorate of
Judicial Services of the Ministry of Justice, in order to prevent uncoordinated decisions undermining
disciplinary proceedings. It also recommends allowing court presidents to refer matters directly to the
Inspectorate-General of Justice for the purpose of initiating an administrative inquiry, whereas this
competence currently lies only with the Minister of Justice. To address the inefficiencies of the individual
complaints mechanism, it is proposed to endow the admissibility committee with investigative powers to
take the most informed decision possible.
10
To this aim, it is suggested to clarify the definition of disciplinary misconducts, broadly defined in Article 43
of Ordinance No. 58-1270 of 22 December 1958 on the organic law relating to the status of the judiciary, to
explicitly mention a list of essential duties such as independence, impartiality, integrity, probity and loyalty.
The High Council also recommends making the administrative investigation which may be brought by the
Minister of Justice prior to disciplinary proceedings more transparent and limited in time, as the length of
disciplinary proceedings creates uncertainty for the magistrates concerned. Finally, it is proposed to reform
and complement the scale of sanctions to better fit the various shortcomings targeted, notably by including
penalties prohibiting certain appointments, temporary exclusion from any office or temporary removal from
judicial functions.
11
As a priority, the High Council proposes to allow any magistrate seize it in case of breach of his or her
independence, and to empower the Council to act of its own motion in such a case, in order to issue a
recommendation to put an end to the violation. This recommendation would be made public and even
published in the Official Journal in the most serious cases. This proposal echoes Recommendation CM/Rec
(2010)12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe of 17 November 2010, which provides:
‘where judges consider that their independence is threatened, they should be able to have recourse to a
council for the judiciary or another independent authority […]’. It is also proposed to introduce a 15-day
deadline for the Minister of Justice to decide on a request for functional protection presented by a magistrate.
A tacit refusal could be challenged before an administrative court, which could order to grant the requested
protection. The Ministry of Justice would moreover be entrusted with taking all necessary steps to remove
offensive and/or illegal publications on social media, including at the request of the magistrate concerned or
a court president.
12
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 3.
13
In practice, the Minister of Justice always follows the non-binding opinion of the High Council on the
appointment of prosecutors, but there is no obligation to do so under positive law.
5
recommendations from the Group of States against Corruption (GRECO)14
and recent
proposals by the National Conference of Prosecutors, which called for a reform of the statute
of prosecutors to increase their independence15
. In a decision of 14 September 2021, the
Constitutional Council declared constitutional the provisions allowing general prosecutors to
communicate specific reports relating to ongoing legal proceedings to the Minister of Justice,
as the latter may not issue any instruction to public prosecutors in individual cases even when
he or she requests or receives such specific reports16
.
In 202017
, the Minister of Justice decided, on the recommendation of his administration,
to order administrative investigations18
against several magistrates for alleged breaches
of ethical obligations19
, and this decision is currently being examined by the Court of
Justice of the Republic (CJR). Three magistrates’ associations had filed a complaint against
the Minister of Justice, alleging a conflict of interest related to his previous professional
activity as a lawyer. The Minister of Justice transferred to the Prime Minister the competence
to act in cases in which he was previously involved as a lawyer20
. On 16 July 2021, following
a hearing, the CJR21
indicted the Minister of Justice for illegal taking of interest. The Minister
of Justice was heard before the CJR and exercised his right to remain silent, as he considered
that the investigation methods were not impartial22
. The case is still pending23
. The General
14
GRECO noted with concern the absence of progress on the constitutional reform that would have addressed
its recommendation to align the appointment rules and disciplinary procedure for prosecutors with those
applicable for judges. It highlighted the paramount importance of this matter and invited the French
authorities to accelerate the procedure and give effect to this recommendation as soon as possible. See
GRECO Fourth Evaluation Round - Addendum to the Second Compliance Report, pp. 10-11.
15
In the first of its ten proposals for the future of criminal justice, adopted in November 2021, the National
Conference of Prosecutors highlights the need for stronger safeguards as regards the appointment of
prosecutors, by transferring this competence to the High Council of the Judiciary, to guarantee their
independence.
16
Decision No. 2021-927 QPC of 14 September 2021. The Constitutional Council considered that the
contested provisions ensure an adequate balance between the principle of judicial independence and the
competence of the Minister of Justice to determine the policy on criminal matters, for which he must have
access to reliable and complete information on the functioning of justice.
17
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 3.
18
According to the case law of the Council of State, the opening of an administrative enquiry, which is a
preliminary step to disciplinary proceedings, is a decision with no negative impact on its addressee.
19
Whilst the General Inspection of Justice concluded that the magistrates concerned had acted in accordance
with the law, the Prime Minister, to whom the Minister of Justice reattributed the cases, seized, on the basis
of the administrative investigation, the High Council for the Judiciary to assess whether the magistrates
concerned had violated their duties. See press releases of the French Government of 17 April 2021 and 15
September 2021.
20
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 3.
21
This special court, composed of six members of the Senate, six members of the National Assembly and three
judges of the Court of Cassation, is competent to hear criminal cases relating to acts of members of the
Government in the exercise of their functions. A constitutional reform tabled in Parliament on 29 August
2019, which was not adopted, envisaged to abolish the CJR and to transfer its competence to the Paris Court
of Appeal. See 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 3.
22
The Minister issued the following statement: https://www.lopinion.fr/politique/dupond-moretti-a-la-cour-de-
justice-de-la-republique-tout-demontre-votre-determination-a-me-salir. In a press release of 4 March 2022,
the first President of the Court of Cassation regretted this statement, considering that it questioned the ethics
of the investigating magistrates, and contributed to weakening the judicial authority.
23
On 10 May 2022, the General Prosecutor requested to initiate the trial phase against the Minister of Justice.
The investigation commission of the CJR will have to decide on whether to open the trial phase.
6
Prosecutor decided not to refer to the CJR a third complaint lodged by a magistrates’ trade
union regarding an investigation into the management of a Court of Appeal24
.
A Law for trust in the justice system introduced new safeguards for professional
secrecy, ethics and disciplinary procedures concerning lawyers. The new law25
adopted in
December 2021 supplements the Code of Criminal Procedure by reaffirming the protection of
professional secrecy both for defence and counsel activities. In particular, a judge can order a
search of premises of a law firm or of a lawyer’s residence on the condition that there is a
reasonable ground to suspect that the lawyer has committed or attempted to commit the
offence which is the subject of the proceedings26
. Furthermore, the magistrate carrying out
the search must ensure that the investigation does not interfere with the free exercise of the
profession of lawyer and that no document pertaining to the exercise of the rights of the
defence and covered by the obligation of professional secrecy is seized. The most important
proposals made by the National Council of Bars, and particularly the wish to extend the
provisions on professional secrecy to the counsel activities of lawyers27
, were included in the
final version of the law. This is also in line with the preoccupations of lawyers at European
level on the protection of professional secrecy. As regards disciplinary procedures, the new
provisions offer more guarantees to the parties involved and leave more room for
conciliation. The Disciplinary Board becomes a court, chaired by a judge in some cases28
.
With regard to claims brought by individuals, where the nature of the complaint so permits, a
conciliation procedure may be organised between the parties, with the participation of at least
one lawyer29
. To prevent disciplinary offences, Article 42 of the law foresees the creation of a
code of ethics for lawyers prepared by the National Council of Bars, thus maintaining the
self-regulation of the profession as regards ethical duties.
Quality
The Court of Audit highlighted difficulties in the implementation of key projects to
increase the digitalisation of civil and criminal justice. Despite efforts to improve
digitalisation of the justice system and some progress already made, room for improvement
remains regarding the use of digital tools both within courts and the prosecution service30
and
in electronic communication with users31
. In a report32
, presented to the Senate on 26 January
2022, and based on an assessment of the situation in spring 2021, the Court of Audit
describes the delays and strategic issues encountered in the implementation of the plan to
24
The investigation was ordered by the Prime Minister, to whom the Minister of Justice had re-assigned the
cases. The Prosecutor General concluded there was no sufficient evidence in support of the conflict of
interests alleged in the complaint to refer it to the CJR.
25
Law n. 2021-1729 of 22 December 2021 for trust in the justice system.
26
The search warrant may be appealed with suspensive effect within 24 hours by the Public Prosecutor, the
lawyer or the representative of the Bar.
27
Resolution of the General Assembly of the National Council of Bars of 17 September 2021.
28
It will be so where disciplinary proceedings follow a complaint lodged by a third party or at the request of
the lawyer. The recusal or removal of a member of the disciplinary court may be requested. Similarly,
appeals against decisions of Regional Disciplinary Councils will be heard by the courts of appeal, with a
panel composed of three judges and two members of the Bar Council.
29
If conciliation fails, the complainant is informed without delay of the possibility of referring his complaint to
the Prosecutor General at the Court of Appeal or of bringing the matter directly before a disciplinary court.
30
Figure 43, 2022 EU Justice Scoreboard.
31
Figures 42, 44, 45, 46, and 47, 2022 EU Justice Scoreboard.
32
Court of Audit, Communication to the Finance Committee of the Senate, ‘Improving the functioning of
justice – stage point of the digital transformation plan of the Ministry of Justice’.
7
digitalise justice initiated in 2018 and makes a number of recommendations to make it more
effective. The Court of Audit assesses that, at this stage, one year before the end of its
implementation, the digital transformation plan started in 2018 brought mixed results and that
not all objectives will be achieved33
. In particular, the Court of Audit noted that the key
projects for digitalisation of justice, namely the Procédure pénale numérique (digital criminal
procedure), Cassiopée, which is central to the digital treatment of criminal procedures, and
Portalis, an ambitious project to digitalise all stages of the civil procedure34
, have
accumulated delays and budget overruns. The Court of Audit suggests improving the
governance of structuring projects35
to avoid delays in their implementation. The Ministry of
Justice endorsed in large part the findings of the report36
and has already taken some
measures to improve the governance of projects, for instance by systematising cost-benefit
analyses. Since the analysis of the Court of Audit, other improvements have been made as
regards the digital criminal procedure, for instance by relieving court officials of burdensome
registration tasks and by allowing for digital communication with lawyers37
. However,
further steps remain to be taken to follow up on the Court of Audit’s recommendations, in
particular to centralise the overall monitoring of projects by reducing outsourcing, in
particular project management functions, in order to retain control over the development of
information systems.
Digital tools at the disposal of litigants and justice professionals continue being deployed
successfully. As mentioned in the 2021 Rule of Law Report38
, the deployment in legal aid
offices of the Legal Aid Information System (SIAJ), which allows individuals to make a
paperless application for legal aid, started in two pilot courts from March to October 2021
and is advancing at a steady pace. At the end of 2021, 30% of the courts were equipped, and
it is planned that 90% of the courts will have the system implemented by mid-2022. It was
reported that, in courts where SIAJ was already implemented, the time needed to process the
legal aid application was on average reduced by two thirds39
. As regards the online
accessibility of court decisions, all judgments delivered publicly by the Court of Cassation,
the Council of State, all administrative courts of first instance and appeal, as well as the
courts of appeal for civil, commercial and social litigation are now accessible through open
data40
. Room for improvement still remains as regards the publication of other court
33
One of the impediments described for the timely implementation of the plan was the emergence of new
needs in the area of information systems security. Similarly, several reforms adopted in the meantime had a
strong impact on implementation of the plan, as they were adopted taking insufficient account of the
Ministry of Justice’s capacity to set up or adapt the information systems needed to implement them.
According to the Court of Audit, this has led to delays between the date of entry into force of certain
provisions and the introduction of the digital tools needed to manage them.
34
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, pp. 4-5.
35
The recommendations included entrusting the operational responsibility for each of them to a single project
manager mastering all parameters, in particular the budget, and involving end users in the various
information systems steering bodies.
36
Written contribution from the Ministry of Justice in the context of the country visit to France.
37
Information received from the Ministry of Justice in the context of the country visit to France.
38
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 5.
39
Information received from the Ministry of Justice in the context of the country visit to France.
40
Art. 33 of Law of 23 March 2019 on programming 2018-2022 and reform for justice and Decree n 2020-797
of 29 June 2020, relating to the public availability of the decisions of the judicial and administrative
jurisdictions, gave the Conseil d’État and the Cour de cassation the responsibility to ensure this availability.
According to an Order of 28 April 2021, the online availability is scheduled to be ensured as follows:
Council of State and Court of Cassation in September 2021; Administrative courts of appeal on March 2022;
courts of appeal in civil, social and commercial matters in April 2022; administrative courts of first instance
8
judgments, particularly from lower court instances41
, and work is ongoing on the adaptation
of the pseudonymisation artificial intelligence engine, for the publication of judgements of
courts of first instance in commercial, civil and labour matters as well as for criminal
proceedings.
The resources allocated to the justice system have been increased for the second year,
and magistrates have called for further efforts to continue ensuring the quality of
justice. In 2020, the expenditure for the justice system was relatively low, in comparative
terms, despite an increase compared to 201942
. In 2022, the budget dedicated to the justice
system was further increased by 3.4% as compared with 2021, thus reaching EUR 3 849
million. The budget allocated to legal aid also grew from EUR 585 million in 2021 to EUR
615.2 million in 2022. In addition, 1 414 of the short-term contractual positions created in
2021, including assistant lawyers working under magistrates, will be made permanent43
.
However, the High Council for the Judiciary highlighted that the budget allocated by France
to the justice system and the number of magistrates per inhabitant remains substantially lower
than that of other European countries with a comparable GDP and called for additional
regulatory safeguards to further stabilise the annual budget allocated to justice44
. The High
Council also recommends reforming the status and the missions of the team assisting the
magistrates, which would allow judges and prosecutors to focus more on their judicial
functions and therefore contribute to the quality of justice45
. In an open letter published in a
national newspaper, a large number of magistrates described the worsening working
conditions in many courts, in particular because of the insufficient human resources and the
comparatively excessive workload, forcing them to sacrifice quality for the sake of
expediency46
.
A comprehensive consultation on the justice system took place to identify relevant issues
and reforms needed to address them. On 18 October 2021, the President of the Republic
opened the Estates General of Justice47
. The first president and the attorney general of the
Court of Cassation had previously expressed concerns about a ’systematic questioning of
in June 2022; labour courts, commercial courts, courts of first instance in civil matters and in all criminal
proceedings between 2023 and 2025.
41
Figures 48 and 49, 2022 EU Justice Scoreboard.
42
In 2020, the General government total expenditure on law courts as a percentage of GDP was sixth lowest in
the EU (data from Eurostat). Figure 35, 2022 EU Justice Scoreboard.
43
Written contribution from the French authorities in the context of the country visit to France, pp. 5-6. The
overall budget for justice, which includes the budget allocated to other items than the justice system, such as
prisons, increased by 8% since 2021.
44
Written contribution of the High Council for the Judiciary for the Estates General of Justice, 31 January
2021, pp. 27-29.
45
The CSM recommends increasing the stability and professionalism of the magistrates’ assistants, by
harmonising their status and entrusting their training to the National Institute for the Magistracy. Magistrates
would also be closely associated in their recruitment and appraisal. See written contribution of the High
Council for the Judiciary for the Estates General of Justice, 31 January 2021, pp. 30-32.
46
The open letter, published in newspaper Le Monde, was originally signed by 3 000 magistrates and around
100 registrars, and was later endorsed by more than 5 500 magistrates. Following its publication, the
Minister of Justice met a group of various magistrates and committed to maintaining this direct dialogue.
47
This nation-wide consultation directed both at the general public and justice professionals is directed by an
independent committee entrusted with drafting a final report summarizing the relevant conclusions. The
consultation process is described in more detail in section four below.
9
justice’48
. This nationwide consultation, associating law professionals and the general public,
is aimed at taking stock of the situation of justice and formulating concrete proposals to
remedy any outstanding issues49
. An online consultation took place and several conferences
were organised. A final report was drafted by an independent committee, on the basis of the
numerous contributions received and will be presented by the President of the Republic50
.
The Law for trust in the justice system reinforces the provisions for voluntary
mediation as an alternative to court proceedings. Article 45 of that law51
establishes a
National Mediation Council52
whose main missions are to issue opinions and
recommendations to the public authorities in the field of mediation, draft a compendium of
ethics applicable to mediation, design national frameworks for the training of mediators, and
make proposals on the conditions for the registration of mediators. The law also makes more
effective the contracts establishing an agreement resulting from mediation, conciliation and
participatory procedures in providing that, where they are countersigned by lawyers and
authenticated by the registry of the competent court, transactions and other agreements
reached during mediation, conciliation or participatory procedures become enforceable
instruments. Promotion and incentives for using Alternative-Dispute Resolution methods are
relatively developed, in comparative terms, but room for improvement remains53
.
Efficiency
The length of court proceedings in civil, commercial and administrative cases, measured
in disposition time, increased sharply over the last year, with the exception of
administrative cases, where the situation remained stable54
. In particular, the estimated
time needed to resolve litigious civil and commercial cases at first instance increased from
432 days in 2019 to 637 days in 2020, one of the highest values in the EU55
. The number of
pending court cases increased slightly but remained stable overall56
. The clearance rate,
showing how the court system deals with caseload, decreased considerably, in particular for
litigious civil and commercial cases, where it diminished from close to 100% to below 93%57
.
As mentioned above, several judicial institutions have pointed to a need to recruit additional
staff within the justice system, more particularly within courts58
and prosecution services59
, to
48
In particular, during a demonstration that took place on 19 May 2021 in front of the Parliament gathering
law enforcement officers as well as some members of Parliament, the justice system was criticised for its
alleged slowness and laxity, which was perceived by the judiciary as an attack on judicial independence.
49
Press release of the Presidency of the Republic of 18 October 2021.
50
See also Pillar IV below on the consultation process.
51
Law n. 2021-1729 of 22 December 2021 for trust in the justice system.
52
The National Mediation Council will be composed of qualified persons and representatives of associations
involved in mediation, administrations, courts and the legal professions.
53
Figure 29, 2022 EU Justice Scoreboard.
54
Figures 6-10, 2022 EU Justice Scoreboard.
55
Figure 7, 2022 EU Justice Scoreboard.
56
Figures 14-16, 2022 EU Justice Scoreboard.
57
Figures 11-13, 2022 EU Justice Scoreboard.
58
Written contribution of the High Council for the Judiciary for the Estates General of Justice, 31 January
2021, pp. 29-33.
59
In the second of its ten proposals for the future of criminal justice, adopted in November 2021, the National
Conference of Prosecutors highlights that, as evaluated by the European Commission for the Efficiency of
Justice (CEPEJ), the number of prosecutors per inhabitant in France is among the lowest in Europe, at 3 for
100 000 inhabitants, with a high caseload and number of competences.
10
be able to deal effectively and sustainably with the caseload60
. To this end, the Ministry of
Justice is currently developing a measuring tool to evaluate precisely the mid and long-term
recruitment needs61
. Moreover, 1914 contractual agents have been recruited to deal with the
backlog of pending cases. The Ministry of Justice has reported that, from 2021 onwards, a
significant decrease in the number of pending cases was recorded. In parallel, the National
Conference of Presidents of Judicial Courts has developed and made public its own
measuring tool designed to assess precisely the workload of judges by taking into account all
their current attributions and missions62
. From the first evaluation carried out by two thirds of
courts on this basis, it is argued that 1 500 additional first instance judges would be necessary
to deal sustainably with the current workload, and the measuring tool developed by the
Ministry of Justice would allow to refine this assessment63
.
II. ANTI-CORRUPTION FRAMEWORK
Authorities involved in the fight against corruption include the French Anti-Corruption
Agency (AFA, which prepares the multiannual anti-corruption plan and supports private and
public legal persons on how to prevent and detect corruption), the High Authority for the
Transparency of Public life (responsible for ensuring the integrity of public officials), and the
Central Office for Combating Corruption and Tax Offences (a specialised police service for
the investigation of economic crimes, including corruption and money laundering). The
National Financial Prosecutor is competent for the investigation of high-level corruption
cases.
The perception of public sector corruption among experts and business executives is
that the level of corruption in the public sector is relatively low. In the 2021 Corruption
Perceptions Index by Transparency International, France scores 71/100 and ranks 8th
in the
European Union and 22nd
globally64
. This perception has been relatively stable over the past
five years65
. The 2022 Special Eurobarometer on Corruption shows that 64% of respondents
60
Paras. 33 and 35 of Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers of the Council of
Europe, state that ‘[e]ach state should allocate adequate resources, facilities and equipment to the courts to
enable them to function in accordance with the standards laid down in Article 6 of the Convention and to
enable judges to work efficiently’ and that ‘[a] sufficient number of judges and appropriately qualified
support staff should be allocated to the courts’.
61
Since 2019, the Ministry of Justice has been carrying out work aimed at better evaluating the activity of the
courts in order to calculate the resulting need for the number of public prosecutors, by equipping itself with a
national management tool based on a court case weighting system. This project is led by the Directorate of
Judicial Services with the support of the General Inspectorate of Justice, in close consultation with the trade
unions and public prosecutors. The objective is to assess precisely the workload implied by a case, by
associating it with an average time necessary for its processing. See written contribution from the French
authorities in the context of the country visit to France, pp. 4-5.
62
This tool for managing the human resources of all courts (except the Paris Tribunal, which has its own
assessment methods due to its specificities), requested on numerous occasions by the Court of Audit, will be
reviewed annually. It is supplemented by a projection table of the needs for magistrates in each court. See
National Conference of Presidents of Judicial Courts, press release of 16 February 2022.
63
National Conference of Presidents of Judicial Courts, press release of 16 February 2022.
64
Transparency International (2022), Corruption Perceptions Index 2021, pp. 2-3. The level of perceived
corruption is categorised as follows: low (the perception among experts and business executives of public
sector corruption scores above 79); relatively low (scores between 79-60), relatively high (scores between
59-50), high (scores below 50).
65
In 2017 the score was 70, while in 2021 the score is 71. The score significantly increases/decreases when it
changes more than five points; improves/deteriorates (changes between 4-5 points); is relatively stable
(changes from 1-3 points) in the last five years.
11
consider corruption as widespread in their country (EU average 68%) and 7% of respondents
feel personally affected by corruption in their daily lives (EU average 24%)66
. As regards
businesses, 50% of companies consider that corruption is widespread (EU average 63%) and
31% consider that corruption is a problem when doing business (EU average 34%)67
.
Furthermore, 23% of respondents find that there are enough successful prosecutions to deter
people from corrupt practices (EU average 34%)68
, while 37% of companies believe that
people and businesses caught for bribing a senior official are appropriately punished (EU
average 29%)69
.
The national anti-corruption plan for 2020-2022 continues to be implemented. The anti-
corruption plan70
sets eight objectives that include the prevention of corruption in the
organisation of two major international sport events, whose preparation is underway71
. The
report on the final implementation of the anti-corruption plan is expected to be prepared by
the Anti-Corruption Agency by the end of 2022, concurrently with the preparation of the next
national anti-corruption plan (post-2022)72
.
Legislative steps have been taken to improve the legal anti-corruption framework73
.
Following the recommendations indicated through the report delivered in July 2021 by the
Law Commission of the Parliament74
, a new draft anti-corruption law was tabled in
Parliament in October 2021, with both preventive and repressive provisions, notably on
66
Special Eurobarometer 523 on Corruption (2022). The Eurobarometer data on citizens’ corruption
perception and experience is updated every second year. The previous data set is the Special Eurobarometer
502 (2020).
67
Flash Eurobarometer 507 on Businesses’ attitudes towards corruption in the EU (2022). The Eurobarometer
data on business attitudes towards corruption as is updated every second year. The previous data set is the
Flash Eurobarometer 482 (2019).
68
Special Eurobarometer 523 on Corruption (2022).
69
Flash Eurobarometer 507 on Businesses’ attitudes towards corruption in the EU (2022).
70
The plan focuses on the following actions: i) optimising data analysis to improve understanding and
detection of corruption; ii) training and awareness-raising for public employees; iii-a) supporting ministries
to establish anti-corruption programmes; iii-b) support major municipalities and their establishments to
establish anti-corruption programmes; iii-c) promoting integrity in sports organisations and events; iii-d)
supporting businesses in implementing the French anti-corruption framework and encouraging them to make
anti-corruption compliance a means of boosting their competitiveness; iii-e) enhancing corruption penalties;
and iv) enhancing France’s international action. 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of
law situation in France, p. 7.
71
The Rugby World Cup in 2023 and the Paris Olympic and Paralympic Games in 2024. 2021 Rule of Law
Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 7. Input from France for the 2022 Rule of
Law Report, p. 9.
72
There are ongoing discussions between an inter-ministerial committee (led by the French Anti-Corruption
Agency, AFA) and some stakeholders (including NGOs) on the actions to be included in the next national
anticorruption plan. Information received in the context of the country visit to France from the AFA.
73
Laws (including the Law 2016-1691 of 9 December 2016, on transparency, the fight against corruption and
the modernisation of economic life, known as ‘Sapin II’) are in place in France to prevent and fight
corruption in the private and public sector, including whistle-blowers protection, assets declaration, lobbying
and ‘revolving doors’. 2020 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, pp.
5-8.
74
National Assembly, Law Commission, Information Report No. 4325, 7 July 2021, concluding the work of an
information mission evaluating the impact of the Sapin 2 Act, presented by Mr Raphaël Gauvain and Mr
Olivier Marleix, Rapporteurs, Deputies.
12
combating corruption, breach of integrity, negotiated settlements, and a register for
lobbying75
.
The conviction of high-level corruption cases continues to bring tangible results despite
challenges linked to the limited resources as well as structural weaknesses. The Central
Office for Combating Corruption and Tax Offences (OCLCIFF)76
remains responsible for
investigation of high-level corruption cases. The staff available to the office (78 officers)
compared to the workload (250 ongoing cases) is a point of concern77
. The National Financial
Prosecutor’s Office (PNF) issued forty convictions in 2021, approved 12 individual
appearances on prior admission of guilt (CRPC)78
, and concluded three judicial agreements
of public interest (CJIPs) (for a combined amount of fines of nearly EUR 45 million), plus
two other criminal compositions79
. In the same year, the PNF recovered a total of EUR 173.1
million80
. In August 2021, the Government adopted a simplification of the public interest
judicial agreements81
. Following a ministerial instruction to this end, the number of
information feedbacks82
decreased (from 3 834 in 2021, to 1 854 as of April 2022)83
. Despite
the fact that in 2021 the workforce of the PNF grew from 17 to the current 18 magistrates84
,
the recommendation of the GRECO on the PNF workforce needs to be further addressed85
.
75
The bill nº 4586 for strengthening the fight against corruption. The proposed text confirms the role of the
French Anti-Corruption Agency (AFA) in terms of administrative coordination and strategic programming,
and transfers to the High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP) the functions of advice
and control of public actors currently completed by the Agency. The AFA would thus remain competent in
matters of advice and control of economic actors. It also aims to improve the use and functioning of the
judicial convention of public interest (CJIP). Finally, the draft text increases the obligations for both
lobbyists and public decision-makers.
76
OCLCIFF is a specialised police service for the investigation of economic crimes, including corruption and
money laundering. 2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p.7.
77
Information received from the Central Office for Combating Corruption and Tax Offences (OCLCIFF) in the
context of the country visit to France.
78
Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) is a court hearing upon pre-trial guilty
plea. CRPCs require companies and individuals to plead guilty in exchange for terminating a prosecution.
2021 National Financial Prosecutor’s Office (PNF) annual report.
79
The penal composition is a measure taken by the public prosecutor or his representative within the
framework of alternative measures to prosecution, similar to a plea bargain. Input from France for the 2022
Rule of Law Report, pp.17-18.
80
Since 2014, through a total of 17 CJIPs a total of EUR 10 178 billion were recuperated (including 9
concluded by the PNF, worth approximately EUR 2 billion). Input from France for the 2022 Rule of Law
Report, p. 18.
81
In order to contain corruption, several countries have developed more appropriate legal procedures, in
particular plea-bargaining arrangements between the national prosecution authority and a company. In
France, article 22 of Law no 2016-1691 of 9 December 2016 on ‘transparency, combatting corruption and
modernization of economic life’ (commonly called ‘Sapin II Law’) introduced into French criminal law a
new transactional procedure instrument, the Judicial Public Interest Agreement (‘convention judiciaire
d'intérêt public’, CJIP). Decree No. 2021-1045 of August 4, 2021 adapting and simplifying the procedure
applicable to the judicial agreement in the public interest and relating to the assignment of specialised
assistants.
82
The remontée d’information is a practice to deliver information feedback to the Ministry of Justice on
specific cases followed by prosecutors.
83
The information feedback is done after the conclusion of the case, in a sanitized manner, for informative and
statistical purposes only. Information received in the context of the country visit to France from the National
Financial Prosecutor.
84
The staff is expected to reach 19 officers at the end of September 2022. Information received from the
National Financial Prosecutor in the context of the country visit to France.
85
GRECO recommended that the National Financial Prosecution Office be provided with additional resources,
specifically in terms of staff. GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report, p. 13.
13
Structural challenges affecting the criminal process of foreign bribery, including the
operations of the PNF and of the French Anti-Corruption Agency (AFA) have to be
addressed86
. The bill adopted by the Parliament in November 202187
, has raised some
criticism related to the effective investigation of foreign bribery88
. Similarly, the legislative
framework on the criminalisation of corporate liability associated to foreign bribery shows
some deficiencies89
.
The Anti-Corruption Agency continues to issue integrity guidelines for entities in both
the private and public sectors. In 2021, the Anti-Corruption Agency continued to issue a
series of subject-specific guidelines90
, including in the private sector91
, developed an
awareness exercise on anti-corruption obligations92
, signed institutional memoranda of
understanding93
, and delivered training to different stakeholders from the public and private
sectors. Despite the decrease of personnel in 2021, the Agency considers the human resources
available as sufficient overall94
. Turnover, due to rotation of seconded positions, declined.
The integrity of public officials continues to be monitored by the High Authority for the
Transparency of Public Life (HATVP). The HATVP continues advising on the integrity
86
Structural resource problems affect all stages of the criminal justice process. In particular, the limitation of
the duration of preliminary investigations to two or three years (adopted by Parliament on 18 November
2021) or the proposed overhaul of the AFA and its remit (a Bill was introduced on 21 October 2021),
constitute a serious cause for concern about furthering recent progress and represent as many risks of calling
these into question. The Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, Phase 4 Report, France, adopted
in December 2021, indicates, at page 55, that in the opinion of the investigative judges, the creation of the
PNF and the increase in the number of economic cases have not been accompanied by an increase in the
resources allocated to the competent investigative judges. Additionally, the same OECD report indicates that
“The limitation of the duration of preliminary investigations to two or three years (…) could result in the
further transfer of a significant number of economic and financial cases to investigative judges, and thus
further exacerbate this situation”.
87
Bill on ‘confidence in the judiciary’, adopted by Parliament on 18 November 2021. The bill introduced a
statutory limitation regime for preliminary investigations of foreign bribery and related offences (such as
concealment or money laundering).
88
It ‘appears to disregard the complex, multidimensional nature of foreign bribery investigations as well as the
lack of resources for fighting white-collar crime in France’, Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention, Phase 4 Report, France, adopted in October 2021, p. 71.
89
‘Major difficulties remain, in particular in relation to the need to establish that the acts were committed by
the corporate body or representative’. Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, Phase 4 Report,
France, adopted in December 2021.
90
Among others: Implementation of a corruption risk prevention system in the building and public works
sector (February 2022); Practical guide for Associations and Foundations recognised as being of public
utility (January 2022); Control the risk of impact of probity within associations and recognised foundations
of public utility (January 2022); Prevention of conflicts of interest in the company (November 2021).
91
Two practical guides for operators in the Ministry of Sport and sports federations were developed and are
expected to be published in the course of 2022. Input from France for the 2022 Rule of Law Report, p. 13.
Concerning the private sector, two corporations based in France were sanctioned in early 2022 for corruptive
practices in the context of international public procurement. See World Bank (2022), Press release, World
Bank Group Debars ADP International S.A., and World Bank (2022), Press release, World Bank Group
sanctions Bouygues Bâtiment International.
92
‘In Search of Integrity’, the serious corruption prevention awareness game, https://www.agence-francaise-
anticorruption.gouv.fr/fr/decouvrez-en-quete-dintegrite-jeu-serieux-sensibilisation-prevention-corruption.
93
On February 2022, the Inter-ministerial Commission for the Coordination of Controls (CICC) and the
French Anti-Corruption Agency signed a cooperation protocol relating to the implementation of the
Recovery and Resilience Facility, the European component of the plan stimulus.
94
As the experience and reputation of the Agency grows, it is easier to attract qualified new officers.
Information received from AFA in the context of the country visit to France.
14
rules for public officials, including those on asset disclosure95
. In 2021, from the 15 574
declarations of asset and interests received, it only examined 3 150 declarations, and
transmitted 11 files to the Public Prosecutor Office for further analyses of possible crimes96
.
For the same year, the HATVP assessed around 19 000 reports on “revolving doors” (e.g.
movement of professionals between the private and public sectors)97
.
While controls on the funds of politicians and political parties continue, a significant
number of concerns remain as regard the application of rules on lobbying for all
relevant actors, including at top executive level. In 2021, the National Commission on
Campaign Accounts and Political Financing (CNCCFP) examined in total approximately
8 200 financial statements from candidates to Senate or regional elections and rejected in
total 582 financial statements98
. The HATVP is responsible for the management of the
lobbying register99
. A GRECO recommendation on the disclosure of lobbying meetings with
persons who are entrusted with top executive functions at national level remains
unaddressed100
. While there is a new draft anti-corruption law (see above, page 10), the
existing concerns on the type of lobbying activities and lobbyists remain unaddressed101
. The
fact that the system requires the declaration of many lobbying activities (including those
occurring at local level), creates a significant workload for the HATVP, which lacks human
and technical resources102
. In 2021, a number of politically exposed persons were sentenced
for tax fraud103
. In the first compliance report, adopted less than two years after the
95
2020 and 2021 Rule of Law Reports, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 6 and p. 8
respectively.
96
Written contribution from High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP) in the context of the
country visit.
97
The results of the controls are the following: 10% of the cases were incompatible; 64% of the cases received
an advice of compatibility, with condition; 24% of the cases received a simple advice. Decisions on
compatibility are binding for three years. Information received in the context of the country visit to France
from the High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP).
98
Starting with the Presidential election of April 2022, a new software (called FINPOL) is used to check the
financial and interest statements of the 12 candidates, with publication of this assessment (except for
personal sensitive data) expected one month after the elections. Information received in the context of the
country visit to France from the National Commission on Campaign Accounts and Political Financing
(CNCCFP).
99
The HATVP provides an opinion prior to the recruitment for a high-level public position of a person
formerly employed in the private sector, which will determine the recruitment. Before the appointment of
any member of the Government and in relation to the person whose appointment is envisaged, the President
of the Republic may request from the President of the HATVP information indicating, on the date of the
request and taking into account the information available to the HATVP, whether this person is in a situation
that may constitute a conflict of interest, as well as the measures necessary to prevent or take action
immediately to end this conflict of interest. 2020 and 2021 Rule of Law Reports, Country Chapter on the
rule of law situation in France, p. 6 and p. 9 respectively.
100
GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report, p. 8.
101
The definition of lobbyist only includes entities, and not individuals. There is a risk that the current system
might unfairly benefit large existing lobbying entities (which have well-established relationships with
decision-makers), and disadvantage small or new lobbying entities (which must establish and initiate
lobbying relationships with decision-makers). The proposal presented by the High Authority on this matter
was not taken into consideration in the new draft law on post-Sapin II. Information received in the context of
the country visit to France from the High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP). 2021
Rule of Law Reports, Country Chapter on the rule of law situation in France, pp. 1 and 9.
102
Currently the High Authority has a staff of 67 officers, a budget of EUR 9 million for 2022, and technical
resources (like software used to check asset and lobbying declaration) are insufficient. Information received
in the context of the country visit to France from the High Authority for the Transparency of Public Life
(HATVP).
103
Information received in the context of the country visit to France from the Ministry of Justice.
15
evaluation report, GRECO stated that nine recommendations were considered as partly
implemented and that eight had not been implemented104
. Therefore, progress will have to be
made regarding codes of conduct (for persons who are entrusted with top executive functions
at national level)105
, on the verification and accessibility of declarations of assets (of the
presidential candidate, of persons with top executive functions106
, as well as those filed by
members of the National Assembly and Senators)107
, on conflicts of interests108
, as well as on
examination of cases of corruption affecting members of the Government109
.
Integrity rules for members of the Parliament and the Senate continue to be
implemented. In 2021, the Commission for Ethics of the National Assembly110
issued 50
individual opinions, responded to about 443 requests for clarification on the use of funds
during the presidential electoral campaign111
, and verified financial statements of members of
the Parliament (150 statements for the year 2020, and 50 for 2021), where only minor
violations were found112
. In 2021, only minor breaches of conflict of interest rules were
identified. In January 2022, the Parliament adopted a new code of conduct, with amended
provisions on lobbying activities113
. The Ethics Committee of the Senate is the body
responsible for ethics of Senators.114
While integrity provisions are implemented across the public sector, the need to
improve integrity-related security checks in the police and the disciplinary authority
over judges remain. Police staff receives targeted anti-corruption training and awareness
material115
. The national gendarmerie organises trainings on ethics for the military personnel
at all levels116
. A Deontology Action Plan, with anti-corruption measures, is being finalised
by the Inspectorate General of the Gendarmerie117
. Nevertheless, the GRECO
recommendation to carry out security checks relating to the integrity of members of the
National Police and the National Gendarmerie at regular intervals remains unaddressed118
.
104
The GRECO report indicated that one recommendation had been implemented satisfactorily
(recommendation about confidentiality of advisory procedures with ethics advisers/correspondents, and
specific training for ethics advisers/correspondents). GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report,
p. 15.
105
GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report, p. 6.
106
GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report, pp. 9-10.
107
GRECO Fourth Evaluation Round - Addendum to the Second Compliance Report, p. 7.
108
To guarantee transparency on cases of conflict of interests for the Prime Minister.
109
GRECO Fourth Evaluation Round - Addendum to the Second Compliance Report, pp. 11-12.
110
Responsible to monitoring the implementation of the code of conduct for parliamentarians.
111
The frequently asked questions and responses, are published in the National Assembly intranet, and are
accessible to MPs. Information received in the context of the country visit to France from the Ethics
Commissioner of the National Assembly.
112
The violations found prompted to recover 2% of the public funds previously allocated to MPs. Information
received in the context of the country visit to France from the Ethics Commissioner of the National
Assembly.
113
Code of Conduct of Deputies (New version resulting from the Bureau meeting of February 21, 2022).
Lobbyists must inform the Members of the Parliament of the value of the gifts provided and cannot pay MPs
advisers for lobbying activity. Information received in the context of the country visit to France from the
Ethics Commissioner of the National Assembly.
114
In accordance with the order No. 58-1100 of November 17, 1958 relating to the functioning of parliamentary
assemblies.
115
Input from France for the 2022 Rule of Law Report, p. 10.
116
These actions will be probably used to reassess the previous recommendation from GRECO to improve the
anticorruption training of law enforcement authorities, will have to be re-assessed.
117
Input from the France for the 2022 Rule of Law Report, p. 10.
118
GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report, p. 15.
16
The national school of magistrates organises trainings on anti-corruption. Following a request
from the President of the Republic119
, in September 2021 the High Council of Magistrates
(CSM) issued a series of proposals on ethics120
. When members of the judiciary move to a
new position, they must declare their assets and attend a meeting to discuss ethical
conduct121
. However, there is no information available on the functioning of this declaration
system122
. The GRECO recommendation calling to concentrate disciplinary authority over
judges to within the Judicial Service Commission remains to be implemented123
.
A new law has been adopted for the protection of whistleblowers. In March 2022, the
Parliament adopted a new law on the protection of whistleblowers124
, which transposes the
EU Whistleblowing Directive into national law125
. According to the new law, the Defender of
Rights126
will be assigned a central and referral role on the new provisions, including the
report on the functioning of the whistleblowing system127
. This legislative development will
be used to reassess the previous GRECO recommendation to revise the protective regime for
whistleblowers128
. In 2021, the Defender of Rights treated 81 cases of whistleblowing129
.
The existing anti-corruption measures for public procurement in the time of COVID-19
pandemic continue to be implemented. The sepecific guidelines issued in June 2020 by the
Anti-Corruption Agency and the State Procurement Directorate continue to apply130
.
III. MEDIA PLURALISM AND MEDIA FREEDOM
The French legal framework concerning media pluralism is established by the Constitution
and specific sectorial legislation, enforced by the independent media regulator. The
Constitution protects freedom of expression and guarantees pluralism of the media. The
Declaration of the Rights of People and of the Citizen recognises freedom of expression as a
119
Under Article 65 of the Constitution, on the double issue of the responsibility and the protection of
magistrates.
120
Proposals aim to: place ethics at the heart of the magistrate's function; promote the detection of disciplinary
breaches; improving the conduct of disciplinary proceedings and the scale of sanctions; and strengthen the
personal and functional protection of magistrates. Plenary formation of the Superior Council of the
Judiciary, Opinion to the President of the Republic Referral of 17 February 2021, Submitted to the President
of the Republic on 24 September 2021.
121
On average, between one-third and one-fourth of the magistrates move every year. Information received in
the context of the country visit to France from High Council of Magistrates (CSM).
122
In 2021 there was a case of post-employment conflict of interest concerning a senior level magistrate.
Information received in the context of the country visit to France from High Council of Magistrates (CSM).
123
GRECO Fourth Evaluation Round - Addendum to the Second Compliance Report, p. 10.
124
Law No. 2022-401 of March 21, 2022 aimed at improving the protection of whistleblowers.
125
Directive (EU) 2019/1937 on the protection of persons who report breaches of Union Law.
126
The Defender of Rights is the entity that provides support and advice to whistleblowers. 2021 Rule of Law
Reports, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 10.
127
Information received in the context of the country visit to France from the Defender of Rights.
128
GRECO Fifth Evaluation Round - Compliance Report, p. 17.
129
There is a surge of cases stemming from large corporations or public institutions. Information received from
the Defender of Rights in the context of the country visit to France.
130
For each phase of the public procurement, the guidelines (titled on ‘Managing the risk of corruption in the
public procurement cycle’) indicate the associated risks of corruption, suggest mitigation measures, and give
recommendations on how to develop organisational risk mapping and anticorruption codes of conduct. 2021
Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 10.
17
fundamental right. Transparency on media ownership is guaranteed by specific legislation131
.
Legislation to transpose the Audiovisual Media Services Directive has been adopted132
.
The independent media regulator has been redesigned for a better regulation of the
online sphere. As of 1 January 2022133
, the media regulator Conseil supérieur de
l’audiovisuel (CSA) and the online copyright authority Haute autorité pour la diffusion des
oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) have merged creating a new
regulator with a broader scope of competence: the Autorité de régulation de la
communication audiovisuelle et numérique (ARCOM). The aim of the reform is to create a
unique national regulator with increased powers (including conciliation procedures and
investigative powers) over the entire field of audiovisual and digital content. ARCOM is
granted with wider competences regarding content creation and obligations, copyright,
combating disinformation as well as harmful online content. The ARCOM board is composed
of nine members, appointed every two years by five different authorities (from the executive,
legislative and judiciary)134
for a single, non-renewable term of six years. ARCOM’s
independence is guaranteed by the same safeguards as those in place for CSA and
HADOPI135
. The Media Pluralism Monitor (MPM 2022) considers the independence of the
media regulator to be an area of very low risk136
.
There have been no changes in the legal framework regulating transparency of media
ownership since the last Rule of Law report137; the issues related to horizontal and
cross-media concentration persists. France has in place legal safeguards to ensure
transparency of media ownership, which is guaranteed by the Law on the Freedom of
Communication, the Law to Support Confidence in the Digital Economy, and the Law on the
Freedom of the Press138
. These laws state that any editor of a broadcasting service or director
of publications must keep certain information, including ownership, permanently available to
the public139
. The MPM 2022 registers a medium risk for the transparency of media
ownership, pointing to the complexity of shareholding structures in the media sector140
, and
131
Law No. 86-1067 of 30 September 1986 on the Freedom of Communication; Law No. 2004-575 of 21 June
2004 to support confidence in the digital economy, and Law of 29 July 1881 on the Freedom of the Press;
these laws state that any editor of a broadcasting service or director of publication must keep certain
information permanently available to the public, including ownership.
132
The Decree transposing the AVMSD, decree No. 2021-793 was adopted on 22 June 2021. An additional
decree, Decree No. 2021-1923 of 30 December 2021 on the procedure for the provisional suspension of the
retransmission of certain audiovisual services, was adopted to complete the transposition of the AVMSD.
France ranks 26th in the 2022 Reporters without Borders World Press Freedom Index compared to 34th in
the previous year.
133
Law no. 2021-1382 of 25 October 2021 relating to regulation and protection of access to cultural works in
the digital age.
134
The President is appointed by the President of the Republic. Three members are appointed by the President
of the National Assembly, three by the President of the Senate, one by the Vice-President of the Council of
State and one by the First President of the Court of Cassation.
135
The law on the Freedom of Communication ensures the independence of CSA and its members. The CSA
was established in 1989 as an independent administrative authority. General provisions are in place to
minimise interference from the media sector and to prohibit taking instructions from other public authorities.
See 2020 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 8.
136
2022 Media Pluralism Monitor, France, p. 16
137
2021 Rule of Law Reports, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 11
138
Law No. 86-1067 of 30 September 1986; Law No. 2004-575 of 21 June 2004; Law of 29 July 1881.
139
A draft law of 8 February 2022 on media independence envisages reinforcement of media ownership
transparency measures in the press sector.
140
2022 Media Pluralism Monitor, France, pp. 18-19.
18
indicates a high degree of concentration in the French media landscape141
. During the
presidential elections campaign, Reporters Without Borders (RSF) issued several
recommendations to candidates to reinforce media freedom and called for the revision of
legislation on media concentration142
. In November 2021 a Senate Commission of inquiry
was established to examine media concentration in France and its impact on democracy. The
final report of the Senate Commission was adopted on 31 March 2022143
. The Senate
Commission suggested a complete rewriting of the Law on the Freedom of Communication
which it considered has become “obsolete”, and put forward 32 proposals. The proposals
included the reinforcing of the guarantees of independence and ethics, prevention of conflicts
of interest in large groups and limiting vertical concentration of media ownership.
Authorisations and licensing in the media sector are regulated under the Law on
Freedom to Communicate. Authorisations for terrestrial television and radio broadcasting
are granted by the media regulator (now ARCOM) following bid tenders and subject to the
conclusion of an agreement with the media regulator, with the exception of the public
national providers, France Télévisions and Radio France. The term of authorisations cannot
exceed 10 years in principle but is subject to extensions and various derogations.
Broadcasting services that are not subject to the authorisation – namely, those that are
broadcast or distributed through a network that does not use frequencies allocated by the
media regulator (cable, satellite, asymmetric digital subscriber line (ADSL), internet,
telephony, etc.) – must nevertheless conclude a standard agreement or file a prior declaration
with the regulator.
Structural legal safeguards ensure the independence of French public service media.
The French public service media (France Télévisions) is regulated by the Law on Freedom to
Communicate (Law Léotard)144
. The French state holds the entire capital of France
Télévisions, which is subject to the legislation on public limited companies. According to the
Law Léotard, public service media must ensure pluralism of information and independence as
well as diversity of opinion, respect for human rights and democratic principles. Furthermore,
when broadcasting television news, the services of France Télévisions have an independent
editorial line145
. The MPM 2022 considers the independence of public service media
governance to be an area of low risk146
. The governing bodies of France Télévisions are the
Board of Directors and its committees, the President, and the Programme Advisory Board.
The appointment procedures for the management and the boards of the public service media,
laid down by the Law on Freedom to Communicate, are transparent and balanced. The
President is appointed for five years by ARCOM, by a majority of its members. This
appointment is subject to a reasoned decision based on criteria of competence and experience.
The Board of Directors comprises, in addition to the President, 14 members; five members
are independent persons appointed by ARCOM for their competence, one of whom
represents the consumer protection associations. There are also safeguards in place against
arbitrary dismissals. The President of France Télévisions presents an annual report on the
fulfilment of the remit’s terms and conditions to the committees responsible for cultural
affairs and finance of the National Assembly and the Senate. ARCOM guarantees the
141
2022 Media Pluralism Monitor, France, p. 19
142
Reporters without Borders (2022), French presidential election – RSF’s ten proposals for journalistic
freedom and independence.
143
Final report by Senate Commission of inquiry on media concentration in France (2022).
144
Law No. 86-1067 of 30 September 1986.
145
Article 44 of Law No. 86-1067 of 30 September 1986.
146
2022 Media Pluralism Monitor, France, p. 29.
19
independence and impartiality of the public service media. In its annual activity report,
ARCOM must present a report on France Télévisions’s compliance with its obligations.
Attacks on and threats to the physical safety of journalists continue but the Government
has taken steps to strengthen their protection. Since the 2021 Rule of Law Report, a
significant number of alerts have been published for France on the Council of Europe’s
Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists147
. They related in
particular to harassment, intimidation and attacks on physical safety and integrity of
journalists. To address the tensions between the press and the police forces148
, following the
report submitted by the Independent Commission on Press and Law Enforcement Relations, a
monthly liaison committee between the Ministry of the Interior and the press was established
in January 2022 to enable permanent dialogue. In parallel, a working group was set up in July
2021 dedicated to the identification of journalists for security purpose, in the context of
public street events149
. It involved representatives of journalists and their employers,
journalism associations and the Commission for the Identity Card of Professional Journalists
(CCIJP)150
. A new version of the National Law Enforcement Scheme (SNMO) was published
on 16 December 2021, which recognises the special role of journalists during demonstrations.
It also provides for the obligation to guarantee their security during demonstrations, including
unauthorised or even prohibited demonstrations. Offences committed against journalists
during demonstrations are subject to judicial proceedings, provided that they are detected or
brought to the attention of the law enforcement authorities151
.The MPM 2022 reports a
medium risk with regard to the protection of the right to information, due to criticisms related
to the extension of the scope of the law on the ‘protection of trade secret’152
.
IV. OTHER INSTITUTIONAL ISSUES RELATED TO CHECKS AND BALANCES
France is a democratic republic with a semi-presidential system of government, with a
President directly elected by the people and a Prime Minister who is accountable to
Parliament. The bicameral Parliament consists of the National Assembly and the Senate.
Legislative proposals can originate from the Government or from members of both Houses of
Parliament. The Constitutional Council scrutinises the constitutionality of laws, before or
after their adoption. Independent authorities play an important role in the system of checks
and balances.
The practice of nationwide public consultations was further reinforced and extended to
other fields, including the justice system. As mentioned above153
, the Estates General of
Justice were conceived as a structured and open democratic debate. Both the general public
and law professionals could express their views on the reforms needed in the justice system.
147
Council of Europe, Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists, France.
148
See Alerts from the Council of Europe, Platform to promote the protection of journalism and safety of
journalists, France, https://fom.coe.int/en/alerte?years=2022&typeData=1&time=1653914309287.
149
Journalist can, by way of derogation, move freely within the security systems, position themselves behind
the lines of the law enforcement forces. They must then be able to produce a press card or a certificate from
their employer and position themselves in such a way that they cannot be confused with the participants in
the attack and do not obstruct the action of the law enforcement authorities. See Input from France for the
2022 Rule of law Report, p.2
150
Input from France for the 2022 Rule of Law Report, p. 2.
151
Input from France for the 2022 Rule of Law Report, p. 2.
152
MPM indicates that there have been several recent cases in which this ‘package’ was used to restrict access
to information deemed of public interest. See 2022 Media Pluralism Monitor, France, p. 11
153
See above p. 7.
20
An online consultation took place at national level154
, and 266 events such as debates and
conferences were organised throughout the country. In parallel, until the end of January 2022,
seven thematic working groups involving more than 60 justice and law professionals
(including magistrates, lawyers, registry staff and university professors) were set up155
. The
independent committee in charge of drafting the final report was entrusted with taking into
account all the contributions gathered as part of this exercise to feed its evaluation.
Furthermore, a new Citizens’ Participation Platform156
allows the public to have access to all
information relating to non-compulsory citizen participation procedures carried out by the
State and, where appropriate, express their interest in registering, as well as to consult
citizens’ contributions and the follow-up given to them, and thus to measure the impact of
their participation on public policies. In 2021, three nation-wide consultations were co-
developed and co-led by the Ministry for Relations with Parliament and Citizens’
Participation and the Interministerial Centre for Citizens’ Participation (CIPC), including on
the topic of discrimination and in relation to the Conference on the Future of Europe. To
ensure the follow-up of proposals made in the context of this conference, a citizens’
monitoring committee, made up of 15 citizens who participated in the consultation, was
created157
.
Accelerated procedures for the adoption of laws continued to be used regularly,
including for laws with a significant impact on individual freedoms. Out of 67 laws
enacted between 1 July 2021 and 8 April 2022, 45 had been submitted to an accelerated
procedure by the Government158
. As already noted in the 2021 Rule of Law Report159
, this
procedure was repeatedly used for laws with an important impact on individual freedoms,
such as the Law on the prevention of terrorism and intelligence160
, the Law for trust in the
justice system161
, the Law on criminal responsibility and internal security162
and the Law
reinforcing the tools to manage the health crisis163
. As regards the latter, the general assembly
of the National Council of Bars issued a resolution disapproving the use of the accelerated
procedure, which prevents a genuine debate and parliamentary scrutiny, to adopt a law
154
An online platform (https://www.parlonsjustice.fr/) was launched, with a questionnaire available in 3
versions (addressed respectively to the general public, to magistrates and officials of the Ministry of Justice,
and to partner stakeholders) allowing approximately 40 000 people to express their views until 10 December
2021. The platform also included a space for collective participation, which allowed to collect 443 written
contributions from 267 organisations (including magistrates’ associations and courts). The summaries of all
the written contributions were published on 27 January 2022 on the dedicated online platform.
155
These workshops addressed, among others, the topics of simplification of criminal proceedings,
simplification of civil justice, as well as the evolution of tasks and statuses. A convergence workshop
composed of citizens, magistrates, ministry officials and justice stakeholders took place on 31 January 2022
to prioritise and deepen the analysis of the proposals resulting from the consultation.
156
The platform, designed and operated by the Interministerial Centre for Citizens’ Participation (CIPC), was
launched on 29 November 2021 by the Minister for Relations with Parliament and Citizens’ Participation.
The CIPC is leading inter-ministerial coordination to feed the platform and ensure that citizens can monitor
the implementation of the actions resulting from their participation.
157
This committee is entrusted with promoting the proposals made by French citizens and to monitor how they
have been taken into account. It will draft a collective report which will be made public when the
Conference’s Executive Committee delivers its conclusions at European level.
158
Written contribution from the French authorities in the context of the country visit to France, p. 13.
159
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 14.
160
Law No 2021-998 of 30 July 2021 on the prevention of acts of terrorism and intelligence.
161
Law No 2021-1729 of 22 December 2021 for trust in the justice system.
162
Law No 2022-52 of 24 January 2022 on criminal liability and internal security.
163
Law No 2022-46 of January 22, 2022 reinforcing the tools for managing the health crisis and modifying the
public health code.
21
impacting fundamental freedoms, in the absence of an imminent danger164
. The National
Advisory Commission on Human Rights (CNCDH)165
reiterated its disapproval of the
frequent use of this procedure outside strict emergency requirement and in areas with a direct
impact on public freedoms and human rights, as it restricts significantly the parliamentary
debate essential in a democracy166
.
The emergency regime to address the COVID-19 pandemic has been extended, with the
Constitutional Council defining the limits of the executive and legislative powers. The
transitional regime for phasing out from the state of health emergency167
, introduced by the
law of 31 May 2021 until 30 September 2021, was initially extended until 15 November
2021168
and then until 31 July 2022169
. The Constitutional Council reviewed both laws before
their promulgation, declared them partly unconstitutional and made important findings
regarding the extent of the judicial scrutiny of such laws. In particular, in its decision170
on
the Law of 5 August 2021, the Constitutional Council rejected the claim that the deadlines set
for Parliament to examine and amend the text were too short171
, but also noted the limits to its
constitutional power to review of the opportunity of adopting a law introducing such a
regime172
. On the substance, the Constitutional Council highlighted that the lawmaker’s
assessment was corroborated by opinions of a scientific committee required by law, and that
the measures were surrounded by sufficient safeguards, with the exception of some
provisions declared unconstitutional. As regards the Law of 10 November 2021, the
Constitutional Council173
validated the extension of the emergency regime until 31 July 2022,
recalling fundamental principles imposed on the lawmaker174
and the executive power175
in
such a context. On substance, the possibility for school heads to access the health data of
students and several government authorisations to issue new ordinances were declared
unconstitutional. In its 2021 Annual Study176
, dedicated to the states of emergency, the
164
Resolution of 14 January 2022.
165
The CNCDH is a national human rights institution accredited with an “A Status” by the GANHRI Sub-
Committee on Accreditations, in compliance with the Paris Principles.
166
Contribution from ENNHRI for the 2022 Rule of Law Report, p. 252.
167
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 14.
168
Law of 5 August 2021 on managing the public health state of emergency.
169
Law of 10 November 2021 on various health vigilance provisions, published in the Official Journal of 11
November 2021.
170
Decision no. 2021-824 DC of 5 August 2021.
171
At para. 10, the Constitutional Council notes that, “despite their particular brevity, the deadlines set in the
National Assembly and then in the Senate for submitting amendments to bills in committee and in public
session did not hinder the effective exercise by Members of Parliament of their right to amend, nor did they
deprive of effect the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate”.
172
See para. 22 of the decision: “as the Constitutional Council does not have a general discretion that is similar
to that of Parliament, it cannot call into question the legislator's evaluation of the existence of a public health
catastrophe and of the risk that it could continue over the next two months”.
173
Decision no. 2021-828 DC of 9 November 2021.
174
At para. 5 of its Decision, the Constitutional Council held that “the Constitution does not exclude the
possibility for the legislator to provide for a state of health emergency regime. It is in its remit, within this
framework, to ensure the reconciliation between this objective of constitutional value and the respect of the
rights and freedoms recognized to all those who reside on the territory of the Republic”.
175
At para. 8, the Constitutional Council states that “for the implementation of the state of health emergency,
measures may be taken by the regulatory power for the sole purpose of guaranteeing public health. They
must be strictly proportionate to the health risks incurred and appropriate to the circumstances of time and
place. They are terminated without delay when they are no longer necessary. Courts are responsible for
ensuring that these measures are appropriate, necessary and proportionate to the purpose they pursue”.
176
Council of State (2021), 2021 Annual Study, Les états d’urgence: la démocratie sous contraintes, approved
by the general assembly of the Council of State on 8 July 2021, see Annex I.
22
Council of State pointed out that the prolonged use of such regimes destabilises the
institutional balance and the democratic institutions, and made 15 proposals to better define
and organise the states of emergency.
On 1 January 2022, France had 25 leading judgments of the European Court of Human
Rights pending implementation177
. At that time, France’s rate of leading judgments from
the past 10 years that remained pending was at 28% and the average time that the judgments
had been pending implementation was two years and 11 months178
. The oldest leading
judgment, pending implementation for 12 years, concerns the inaction of the authorities in the
execution of judiciary measures of expulsion regarding illegally occupied lands179
. On 1 July
2022, the number of leading judgments pending implementation has decreased to 24180
.
Independent authorities expressed concerns regarding the impact of laws adopted to
manage crisis situations on individual freedoms. In an opinion of 20 July 2021, the
Defender of Rights181
expressed concerns on the potential impact of the laws on managing
the health crisis on individual freedoms, and more particularly on the risks of discrimination
and violations of children’s rights and data protection rules. With regard to the fight against
terrorism, the Commission consultative des droits de l’homme (CNCDH) criticised the
inclusion in ordinary law of preventive measures182
that were part of the law relating to the
state of emergency. Initially introduced into ordinary law on an experimental basis183
, these
measures were made permanent by the Law on the prevention of terrorism and
intelligence184
. During a hearing with parliamentarians, the CNCDH reiterated its concern
about these measures, especially given that their impact on human rights has not yet been
assessed independently185
. As regards the Law on Global Security186
, which created concerns
as regards the freedoms of expression and information and the right to freedom of peaceful
assembly187
, the independent authorities pointed out that there had been no opportunity to
assess its actual impact on civil society, as there were no major demonstrations or other large
scale events during which the measures foreseen for could be implemented188
.
177
The adoption of necessary execution measures for a judgment by the European Court of Human Rights is
supervised by the Committee of Ministers of the Council of Europe. It is the Committee’s practice to group
cases against a State requiring similar execution measures, particularly general measures, and examine them
jointly. The first case in the group is designated as the leading case as regards the supervision of the general
measures and repetitive cases within the group can be closed when it is assessed that all possible individual
measures needed to provide redress to the applicant have been taken.
178
All figures are calculated by the European Implementation Network and are based on the number of cases
that are considered pending at the annual cut-off date of 1 January 2022. See the contribution from the
European Implementation Network for the 2022 Rule of Law Report, p. 42.
179
Judgment of the European Court of Human Rights of 21 January 2010, Barret and Sirjean v. France,
13829/03, pending implementation since 2010.
180
Data according to the online database of the Council of Europe (HUDOC).
181
Defender of rights, opinion of 20 July 2021,
https://juridique.defenseurdesdroits.fr/doc_num.php?explnum_id=20864.
182
These measures relate to individual monitoring, surveillance measures, and home searches ordered by the
administrative authorities.
183
By Law no. 2017-1510 of 30 October 2017 strengthening internal security and the fight against terrorism.
184
Law no. 2021-998 of 30 July 2021 on the prevention of acts of terrorism and intelligence.
185
Contribution from ENNHRI for the 2022 Rule of Law Report, p. 252.
186
Law No. 2021-646 of 25 May 2021 for global security preserving freedoms.
187
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 16.
188
Information received from the Defender of Rights and the Commission consultative des droits de l’homme in
the context of the country visit to France.
23
A criminal investigation was opened into use of surveillance spyware targeting in
particular journalists. It was reported that a number of French and French-based journalists
and media company owners have been targeted by Pegasus and equivalent spyware
surveillance software189
. On 19 and 20 July 2021 respectively, the media company Mediapart
and NGO Reporters without Borders (RSF) lodged criminal complaints before the Paris
Prosecutors’ Office190
, which opened an investigation on charges of invasion of privacy,
interception of correspondence, fraudulent access to a computer system and criminal
association.
The Law on republican principles, supplementing the regulation on the activities and
funding of associations, entered into force and a number of stakeholders raised
concerns as regards its potential impact on the civic space. Under the Law on republican
principles191
, associations or foundations requesting public subsidies must subscribe and
comply with a ‘contract of republican commitment’192
, under penalty of repaying the
allocated subsidies193
. Compliance with the ‘contract’ also becomes a condition for an
association to be recognised as having a public utility. Moreover, the law extends the list of
grounds for dissolution of associations by decree of the President of the Republic194
. The
Constitutional Council censured a provision allowing the provisional suspension of an
association195
. As to the financing of associations, in particular with a religious character, the
law provides that it will be more closely monitored196
. The law on republican principles also
modified the conditions for creating and operating religious associations, which will have to
declare themselves to the prefect every five years, and reinforced their accounting
obligations197
. A number of national and international stakeholders, including independent
189
See Le Figaro (2021), ‘Pegasus case: the Paris prosecutor's office opens an investigation into the espionage
of journalists’.
190
17 journalists from 7 countries joined RSF’s complaint on 5 August 2021. See Reporters without Borders
(2021), press release of 5 August 2021, ‘NSO/Pegasus: 17 journalists from 7 countries join the complaints
filed by RSF at the UN and before the French courts’.
191
Law no. 2021-1109 of 24 August 2021 reinforcing respect for the principles of the Republic.
192
Such contract refers to the commitment to respect secularism and other fundamental principles of the
Republic, such as equality between men and women, human dignity and fraternity.
193
In a reservation of interpretation, the Constitutional Council ruled that the withdrawal of the subsidy could
not, without disproportionately affecting the freedom of association, lead to the restitution of sums paid for a
period prior to the breach of the republican contract.
194
The law replaces the terms ‘armed street demonstrations’ with the wider notion of ‘violent acts against
persons or property’. Furthermore, the dissolution of associations becomes possible not only if they provoke
discrimination, hatred or violence, against a certain group of persons, but also if they engage in actions that
contribute to such acts. Finally, associations may be held liable for acts committed by their members, acting
in this capacity, or for acts directly related to their activities.
195
The text voted by Parliament provided that, in the event of an emergency, the Minister of the Interior could
pronounce the suspension of an association, pending its dissolution, for a maximum period of three months,
renewable once. The Constitutional Council ruled that these provisions violated the freedom of association,
as they allowed to suspend the activities of an association of which it is not yet established that they
seriously disturb public order. See Decision no. 2021-823 DC of 13 August 2021.
196
Endowment funds, a tool for financing patronage, will be more controlled by prefects. Tax authorities will
be able to ensure that only associations that meet the conditions set out by law can benefit from public
generosity and issue tax receipts.
197
Such associations must declare foreign donations of more than EUR 10 000 and the transfer of the property
of places of worship to a foreign state, and the prefect may object when a fundamental interest of society is
at stake. As regards hybrid associations, which are governed general law on associations and exercise a
religious activity, their obligations, in particular in terms of administrative and accounting, are aligned with
those of religious associations (certification of their accounts in certain cases, separate accounting for
24
authorities, expressed criticism regarding the potential impact of the new provisions on the
freedom of association and freedom of expression both before the adoption of the law198
and
after its entry into force199
. More particularly, the CNCDH expressed preoccupations that the
obligation to subscribe to a ‘contract of republican commitment’ risks creating a general
climate of mistrust towards associations200
. Overall, the civic space in France has been
assessed as narrowed201
.
New laws have been adopted to improve the financial environment for civil society
organisations. The law favouring associative commitment202
mitigates the financial liability
of volunteer associative leaders in the event of mismanagement, by extending the ‘negligence
exception’ provided for business managers203
. Before that, personal assets of such volunteer
leaders could be seized in the event of mismanagement. Furthermore, a law to improve the
cash flow of associations204
now allows for the keeping of the unspent surplus of a subsidy of
more than EUR 23 000 under certain conditions. The new law also provides that the public
authority is required to pay the subsidy within 60 days of the date of notification of the
decision to award it, unless the administrative authority has set other payment dates or made
the payment conditional on the occurrence of a specific event. In addition, the law allows
associations of general interest or recognised as being of public utility to grant zero interest
loans to other associations that are members of the same union or federation of associations.
Finally, the law introduced the possibility for the Caisse des dépôts to pay a portion of the
sums from accounts of associations that are no longer active for the benefit of the
development of associative life205
.
religious activities, declaration of funds coming from abroad). The prefect may order an association whose
purpose is in fact the exercise of a religion to declare itself as a religious association.
198
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 17.
199
Contribution from the Civil Liberties Union for Europe for the 2022 Rule of Law Report, p. 178, and
contribution from the Ligue des droits de l’homme on behalf of the European Civic Forum for the 2022 Rule
of Law Report, p. 8.
200
Contribution from ENNHRI for the 2022 Rule of Law Report, p. 248.
201
2021 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in France, p. 16. See also rating
given by CIVICUS. Ratings are on a five-category scale defined as: open, narrowed, obstructed, repressed
and closed.
202
Law no. 2021-874 of 1 July 2021 favouring associative commitment.
203
This exception, enshrined in the Commercial Code, provides that in the event of simple negligence in the
management of the company committed by the de jure or de facto manager, his liability for the insufficiency
of assets cannot be engaged.
204
Law 2021-875 of 1 July 2021 to improve the cash flow of associations.
205
The Caisse des dépôts and its subsidiaries form a public group serving the general interest and economic
development of France. It is responsible for the protection of popular savings, the financing of social
housing, and the management of pension institutions.
25
Annex I: List of sources in alphabetical order*
* The list of contributions received in the context of the consultation for the 2022 Rule of Law report
can be found at https://ec.europa.eu/info/publications/2022-rule-law-report-targeted-stakeholder-
consultation_en.
Central Office for Combating Corruption and Tax Offences (OCLCIFF) (2022), Contribution from
the Central Office for Combating Corruption and Tax Offences for the 2022 Rule of Law Report.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2022), Media pluralism monitor 2022 – country
report on France.
Civicus, Monitor tracking civic space – France https://monitor.civicus.org/country/france/.
Civil Liberties Union for Europe (2022), Contribution from the Civil Liberties Union for Europe for
the 2022 Rule of Law Report.
Constitutional Council, Decision No. 2021-828 DC, 9 November 2021.
Constitutional Council, Decision No. 2021-927 QPC, 14 September 2021.
Cooperation protocol signed between the Inter-ministerial Commission for the Coordination of
Controls (CICC) and the French Anti-Corruption Agency, relating to the implementation of the
Recovery and Resilience Facility signed, the European component of the plan stimulus, February
2022 https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/fr/securisation-des-modalites-daudit-dans-
cadre-facilite-pour-reprise-et-resilience
Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE), Statement on the use of Pegasus software, 1
February 2022
https://www.ccbe.eu/fileadmin/speciality_distribution/public/documents/SURVEILLANCE/SVL_Stat
ements/EN_SVL_20220201_CCBE-Statement-on-the-Pegasus-Scandal.pdf
Council of Europe, Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists, France
https://fom.coe.int/en/pays/detail/11709510.
Council of Europe: Committee of Ministers (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the
Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities.
Council of State (2021), 2021 Annual Study: Les états d’urgence: la démocratie sous contraintes, 8
July 2021 https://www.conseil-etat.fr/Media/actualites/documents/2021/09-septembre/ea21_etat-d-
urgence.pdf
Council of the European Union, Annex to the Council Implementing Decision on the approval of the
assessment of the recovery and resilience plan for France.
Court of Audit (2021), Communication to the Finance Committee of the Senate, ‘Improving the
functioning of justice – stage point of the digital transformation plan of the Ministry of Justice’
http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/finances/Controle/58-
2/Plan_de_transformation_numerique_de_la_justice.pdf
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Defender of Rights (2022), Contribution from the Defender of Rights for the 2022 Rule of Law
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Directorate-General for Communication (2019), Flash Eurobarometer 482: businesses’ attitudes
towards corruption in the EU.
Directorate-General for Communication (2020), Special Eurobarometer 502: corruption.
Directorate-General for Communication (2022), Flash Eurobarometer 507: businesses’ attitudes
towards corruption in the EU.
Directorate-General for Communication (2022), Special Eurobarometer 523: corruption.
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of the National Assembly for the 2022 Rule of Law Report.
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French Anti-Corruption Agency (AFA) (2022) ‘In Search of Integrity’, the serious corruption
prevention awareness game https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/fr/decouvrez-en-
quete-dintegrite-jeu-serieux-sensibilisation-prevention-corruption
French Anti-Corruption Agency (AFA) (2022), Control the risk of impact of probity within
associations and recognised foundations of public utility (Maîtriser le risque d’atteinte à la probité au
sein des associations et fondations reconnues d’utilité publique) https://www.agence-francaise-
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French Anti-Corruption Agency (AFA) (2022), Implementation of a corruption risk prevention
system in the building and public works sector (La mise en place d’un dispositif de prévention des
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investigation report concerning Édouard Levrault’
https://www.gouvernement.fr/communique/12445-remise-du-rapport-d-enquete-administrative-
concernant-edouard-levrault
French Government (2021), Press release of 17 April 2021, ‘Referral to the High Council for the
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GRECO (2022), Fifth Evaluation Round – Compliance Report on France on preventing corruption
and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement
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GRECO (2022), Fourth Evaluation Round – Addendum to the Second Compliance Report on France
on preventing corruption in respect of members of parliament, judges and prosecutors.
High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP) (2022), Written contribution from the
High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP) in the context of the country visit.
High Council for the Judiciary (2021), Opinion on the accountability and protection of magistrates
http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/sites/default/files/atoms/files/avis_pr_vd_internet_0.pdf
High Council for the Judiciary (2021), Opinion to the President of the Republic Referral of 17
February 2021 http://www.conseil-superieur-
magistrature.fr/sites/default/files/atoms/files/avis_pr_vd_internet_0.pdf
High Council for the Judiciary (2021), Written contribution of the for the Estates General of Justice
http://prod.conseil-superieur-magistrature.fr/sites/default/files/atoms/files/csm_egj_2022.pdf
High Council of Magistrates (CSM) (2022), Contribution from the High Council of Magistrates for
the 2022 Rule of Law Report.
L’Opinion (2022), Dupond-Moretti to the Court of Justice of the Republic: "Everything shows your
determination to smear me" (Dupond-Moretti à la Cour de justice de la République: «Tout démontre
votre détermination à me salir») https://www.lopinion.fr/politique/dupond-moretti-a-la-cour-de-
justice-de-la-republique-tout-demontre-votre-determination-a-me-salir.
Le Figaro (2021), ‘Pegasus case: the Paris prosecutor's office opens an investigation into the
espionage of journalists’ (‘Affaire Pegasus : le parquet de Paris ouvre une enquête sur l'espionnage
de journalistes’) https://www.lefigaro.fr/flash-eco/affaire-pegasus-enquete-ouverte-a-paris-sur-l-
espionnage-de-journalistes-parquet-20210720
Le Monde (2021), ’Call from 3000 magistrates and a hundred clerks’ (‘L’appel de 3 000 magistrats et
d’une centaine de greffiers’) https://www.lemonde.fr/idees/article/2021/11/23/l-appel-de-3-000-
magistrats-et-d-une-centaine-de-greffiers-nous-ne-voulons-plus-d-une-justice-qui-n-ecoute-pas-et-
qui-chronometre-tout_6103309_3232.html
Ligue des droits de l’homme (2022), Contribution on behalf of the European Civic Forum for the
2022 Rule of Law Report https://civicspacewatch.eu/wp-content/uploads/2022/01/France-Lay-out-
done-highlights.pdf
National Assembly (2021), Law Commission, Information Report No. 4325 https://www.assemblee-
nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b4325_rapport-information.pdf
National Assembly (2022), Code of Conduct of Deputies https://www2.assemblee-
nationale.fr/content/download/461868/4506828/version/1/file/code+de+d%C3%A9ontologie_actualis
%C3%A9+suite+bureau+21022022.pdf
National Commission on Campaign Accounts and Political Financing (CNCCFP) (2022),
Contribution from the National Commission on Campaign Accounts and Political Financing
(CNCCFP) for the 2022 Rule of Law Report.
National Conference of Presidents of Judicial Courts (2022), Press release of 16 February 2022
https://www.cnptj.fr/abo/cnptj/media_pdf/communique_cnptj_referentiel_national_16_fevrier_2022.p
df
National Conference of Prosecutors (2021), Ten proposals for the future of criminal justice
https://twitter.com/conf_nat_procs/status/1479062944940011520
28
National Consultative Commission on Human Rights (2022), Contribution from the National
Consultative Commission on Human Rights for the 2022 Rule of Law Report.
National Council of Bars (2022), Resolution of 14 January 2022
https://www.cnb.avocat.fr/sites/default/files/documents/04.cnb-re_2022-01-14_ldh-txt_pjl-outils-
gestion-crise-sanitaire-modifiant-code-sante-publique_fau-roquesfinal-p.pdf
National Financial Prosecutor (2021), Annual Report 2021 https://www.tribunal-de-
paris.justice.fr/sites/default/files/2022-01/PNF-brochure_A5-2021%5B2%5D.pdf
National Financial Prosecutor (2022), Contribution from the National Financial Prosecutor for the
2022 Rule of Law Report.
OECD (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, Phase 4 Report, France
https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/France-Phase-4-Report-EN.pdf
Presidency of the Republic (2021), Press release of 18 October 2021
https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2021/10/18/etats-generaux-justice
Reporters without Borders – France https://rsf.org/en/country/france.
Reporters without Borders (2022), French presidential election – RSF’s ten proposals for journalistic
freedom and independence https://rsf.org/en/french-presidential-election-rsfs-ten-proposals-
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Reporters without Borders (2022), Press release of 5 August 2021, ‘NSO/Pegasus: 17 journalists from
7 countries join the complaints filed by RSF at the UN and before the French courts’
https://rsf.org/fr/nsopegasus-17-journalistes-de-7-pays-se-joignent-aux-plaintes-deposees-par-rsf-
lonu-et-devant-la
Senate, Order No. 58-1100 http://www.senat.fr/role/comite_deontologie.html
Senate: Senate Commission of inquiry on media concentration in France (2022), Final report
http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/affaires_culturelles/CEmedias/ESSENTIE
L_cemedias.pdf.
Transparency International (2022), Corruption Perceptions Index 2021.
World Bank (2022), Press release, World Bank Group Debars ADP International S.A.
https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/01/04/world-bank-group-debars-adp-
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World Bank (2022), Press release, World Bank Group sanctions Bouygues Bâtiment International
https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/01/04/world-bank-group-sanctions-bouygues-
b-timent-international.
29
Annex II: Country visit to France
The Commission services held virtual meetings in March 2022 with:
 Agence France Presse
 Anti-Corruption Agency
 Central Office for Combating Corruption and Tax Offenses
 Council of State
 Defender of rights
 Delegation of the Bars of France
 Ethics Commissioner of the National Assembly
 France Télévisions
 High Authority for the Transparency of Public Life
 High Council for the Judiciary
 Journalistic Ethics and Mediation Council
 Ministry of Culture
 Ministry of Justice
 National Commission on Campaign Accounts and Political Financing
 National Consultative Commission on Human Rights
 National Council of Bar Associations
 National Financial Prosecutor
 National Journalists Union
 Radio France
 Regulatory Authority for Audiovisual and Digital Communication (ARCOM)
 Reporters without Borders
 Syndicat de la Magistrature
 Union Syndicale des Magistrats
* The Commission also met the following organisations in a number of horizontal meetings:
 Amnesty International
 Article 19
 Civil Liberties Union for Europe
 Civil Society Europe
 European Centre for Press and Media Freedom
 European Civic Forum
 European Federation of Journalists
 European Partnership for Democracy
 European Youth Forum
 Free Press Unlimited
 Human Rights Watch
 ILGA Europe
 International Federation for Human Rights (FIDH)
 International Press Institute
 Open Society European Policy Institute ( OSEPI)
 Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa
 Philea
 Reporters Without Borders
 Transparency International Europe