MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Rapport om retsstatssituationen 2022 Retsstatssituationen i Den Europæiske Union

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Luxembourg, 13.7.2022
COM(2022) 500 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
2022 Rule of Law Report
The rule of law situation in the European Union
{SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} -
{SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} -
{SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} -
{SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
1. INTRODUCTION
The European Union is a Union of values: fundamental rights, democracy, rule of law. This is
the bedrock of our society and our common identity1
. Challenges to the rule of law in a Member
State affect the legal order and the functioning of the EU as a whole. The rule of law benefits
everyone in the EU and it is clear that citizens in every Member State strongly support the rule
of law principles2
.
In recent years, we have seen challenges to the rule of law mounting both here in the EU and
globally. The COVID-19 pandemic tested the resilience of national systems in upholding the
rule of law in times of crisis, putting pressure on the established systems of constitutional
checks and balances and on the ability of democratic institutions and their watchdogs to do
their work.
Russia’s unprovoked and unjustified military aggression against Ukraine and its people
constitutes a direct challenge to EU values and the rules-based world order. It grossly violates
international law and the principles of the UN Charter and undermines democracy as well as
the rule of law, in addition to European and global security and stability. Safeguarding and
upholding our democratic institutions and values is a shared responsibility of Member States
and EU institutions. This is all the more important now when the EU and its Member States
are threatened by hostile foreign actors using disinformation and cyber attacks to try to
undermine our democracies.
The Commission recognises its particular role in realising this shared responsibility, whether
through galvanising change, driving cooperation, or pointing out and acting on failings. This
role is fulfilled in different ways through the different instruments available to the Commission,
but the objective is always clear: to make a real difference in the way in which citizens feel the
impact of the rule of law in their everyday life. The Commission has also ensured that the
Recovery and Resilience Facility has given priority to driving Member State reforms of the
judiciary, anti-corruption frameworks, public administration and digitalisation of their justice
systems, as essential to a strong investment climate.
Throughout the past year, the rule of law has been a prominent theme on the European agenda,
with the 2021 Rule of Law Report bringing a major contribution to informing the political as
well as the technical debate at both EU and national level. The annual Rule of Law Report is
indeed central to our efforts to have a practical impact on promotion and safeguarding of the
rule of law in the EU. By duly taking into account national traditions, ensuring equal treatment
and being based on a transparent and objective methodology, the report has allowed for a
constructive discussion and a rich exchange of best practises among Member States, both in
Council and at technical level, as well as in the framework of the discussions held in the
European and in national Parliaments with the Commission on the basis of the 2021 report.
Learning from each other’s experience better equips Member States to find the best way
forward and to prevent that challenges to the rule of law emerge or deepen.
1
“The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of
law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are
common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity
and equality between women and men prevail.” (Treaty on European Union, Article 2).
2
Eurobarometer 508 on Values and identities of EU citizens (2021) shows that 82% of Europeans are supporting
these principles.
2
This third edition of the report takes the next step in the Commission’s investment in the rule
of law as the first to include specific recommendations to Member States, as announced by
President von der Leyen in the 2021 State of the Union address3
. In line with the preventive
nature of the report, the objective of the recommendations is to support Member States in their
efforts to take forward ongoing or planned reforms, to encourage positive developments, and
to help them identify where improvements or follow-up to recent changes or reforms may be
needed, also with a view to address systemic challenges in certain cases.
In drawing up the recommendations, the Commission has paid close attention to keeping them
focused and anchored in European law and standards, while also respecting the specificity of
national legal systems. Equally important is consistency and synergies with other processes
and instruments, such as the European Semester, the general regime of conditionality for the
protection of the EU budget and the Recovery and Resilience Facility. Subsequent editions of
the Rule of Law Report will look at the follow-up given to the recommendations.
As in the previous editions, the 2022 Rule of Law report examines developments related to:
- Justice systems in the Member States, focusing on their independence, quality and
efficiency. These are key parameters that ensure that the application and enforcement of
EU law is effective, that the rule of law is upheld and that mutual trust is maintained. Well-
functioning and fully independent justice systems are crucial for ensuring that justice
works to the benefit of citizens and businesses. They are also essential for judicial
cooperation across the EU, as well as for the functioning of the Single Market, and the
EU’s legal order as a whole 4
.
- The anti-corruption frameworks, focusing on the effectiveness of national anti-
corruption policies and assessing different key areas of action taken by Member States to
prevent and fight corruption. Effective anti-corruption frameworks as well as transparency
and integrity in the exercise of state power, strengthen legal systems and citizen and
businesses’ trust in public authorities.
- Media freedom and pluralism, focusing on core areas including the independence of the
media regulatory authorities, transparency of media ownership, transparency and fairness
in the allocation of state advertising, the safety of journalists and access to information.
This year’s report includes for the first time a systematic coverage of public service media.
A free and pluralistic media environment is key for the rule of law, democratic
accountability and the fight against corruption. The importance of free and pluralistic
media has led to several recent initiatives at EU level5
.
- Institutional issues related to checks and balances, focusing on areas of key importance
for the rule of law, such as the quality and inclusiveness of the national legislative process,
the role of Constitutional Courts and independent authorities such as the Ombudsperson,
3
2021 State of the Union address.
4
2022 EU Justice Scoreboard.
5
Commission Recommendation on ensuring the protection, safety and empowerment of journalists and other
media professionals in the European Union, C(2021) 6650, 16.9.2021; proposal for a Directive on protecting
persons who engage in public participation from manifestly unfounded or abusive court proceedings
(“Strategic lawsuits against public participation), COM(2022)177, 27.4.2022; and Commission
Recommendation protecting journalists and human rights defenders who engage in public participation from
manifestly unfounded or abusive court proceedings (“Strategic lawsuits against public participation”),
C(2022)2428, 27.4.2022. The Commission is also implementing the Media and Audiovisual Action Plan,
increasing EU funding support to media freedom and pluralism projects.
3
equality bodies6
and National Human Rights Institutions, and the role of civil society
organisations in safeguarding the rule of law. The changing impact of and response to the
COVID-19 pandemic is a further element included in the analysis. This year’s report
includes for the first time an overview of the implementation of rulings of the European
Court of Human Rights.
The Rule of Law Report also presents significant developments at EU level and should
furthermore be seen in the broader context of other workstrands contributing to upholding
democratic values and human rights both within the Union and beyond. The Commission’s use
of key tools such as the Recovery and Resilience Facility, the General Conditionality
Regulation7
and the EU Justice Scoreboard are summarised in this report. The Commission
also pursues infringements when rule of law issues constitue breaches of EU law.
Another example of complementary action is work to promote fundamental rights: the 2022
Report on the application of the EU Charter of Fundamental Rights8
will focus on the civic
space and its role in protecting and promoting these rights. Civil society is a key partner for the
EU in the implementation of its policies in the area of fundamental rights and a debate is under
way at EU level on how to increase support and their involvement at EU level.
Russia’s invasion of Ukraine emphasised the importance of democratic values, human rights
and the rule of law. The EU has a particular role in projecting these values worldwide, as an
alternative to authoritarian models violating international law and human rights, as well as this
being a central feature of the enlargement process. The credibility of our external policies relies
on the state of the rule of law in the EU itself.
2. KEY ASPECTS OF THE RULE OF LAW SITUATION IN MEMBER STATES
This Report sets out significant common themes and trends, specific challenges and positive
developments across the four pillars. The examples given that reflect these trends are drawn
from the assessments to be found in the 27 country chapters, which are integral part of this
Report and provide the detailed context in each Member State 9
. The Report also includes
specific recommendations to Member States10
.
Methodology of the Rule of Law Report and its recommendations
The assessment contained in the country chapters has been prepared in line with the scope
and methodology, as updated following discussions with Member States11
. The country
chapters rely on a qualitative assessment autonomously carried out by the Commission,
focusing on a synthesis of significant developments since July 2021 and presenting both
challenges and positive aspects identified in Member States. In each country chapter, the
analysis focuses in particular on topics where there have been significant developments, or
6
In 2022 the Commission will propose measures to strengthen the role and independence of equality bodies.
7
Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 of 16 December 2020 on a general regime of conditionality for the
protection of the Union budget, OJ L 433I, 22.12.2020, p. 1.
8
Publication scheduled in December 2022.
9
The country chapters are available here.
10
The recommendations are referenced in footnotes throughout this Report, listed in the Annex and also included
in the individual country chapters.
11
The methodology was updated following discussions with Member States, notably to better specify the use of
sources for the assessment and take into account the inclusion of recommendations in the Report. The
methodology is available here.
4
where important challenges have been identified in the previous report and persist during the
reporting period.
In line with the preventive nature of the Report, the objective of the recommendations is to
assist and support Member States in their efforts to take forward reforms and to identify
where improvements or follow-up to recent changes or reforms may be needed, based on
continuous dialogue with them12
.
In preparing the recommendations included in this Report, the following principles have
been observed:
 All Member States are subject to country-specific recommendations, in full respect of
the principles of equal treatment and proportionality.
 The recommendations are integrated in the report and are based on an in-depth
assessment in the country chapters, applying objective criteria grounded in EU law or
European and international standards.
 The recommendations are proportionate to the challenges identified. They also
encourage pursuing positive reform efforts.
 The recommendations are sufficiently specific to allow Member States to give a concrete
and actionable follow-up, taking into account the national competences, legal systems
and institutional context, as relevant.
 In preparing the recommendations, the Commission has paid close attention to
consistency and synergies with other processes, such as the European Semester, the
General Conditionality Regulation and the national Recovery and Resilience Plans13
.
 Subsequent editions of the Rule of Law Report will integrate the follow-up given to the
recommendations.
The Report is the result of close collaboration with Member States and relies on a variety of
national, international and other sources14
. All Member States were invited to participate in
the process, provide written input15
and join in dedicated country visits held between
February and April 202216
. A targeted stakeholder consultation also provided valuable
horizontal and country-specific contributions17
. The Council of Europe also provided an
overview of its recent opinions and reports concerning EU Member States18
. Prior to the
adoption of this report, Member States have been given the opportunity to provide factual
updates to their country chapter.
12
The recommendations are without prejudice to any proceedings the Commission may initiate under other legal
instruments, such as infringement procedures or the General Conditionality Regulation.
13
Where relevant, established Commission positions under these processes relating to the Member State in
question are set out before the recommendations.
14
The sources of the annual Rule of Law Report include in particular written input received from Member States,
written contributions received during the targeted stakeholder consultation and information produced by
international organisations or received from national authorities and stakeholders during country visits. The
sources inform the Commission’s assessment and do not, as such, represent the Commission position.
15
2022 Rule of law report - input from Member States.
16
Information on the country visits can be found in the country chapters. During these country visits, the
Commission discussed with Member States’ national authorities, including judicial and independent
authorities, law enforcement, as well as stakeholders, such as journalists’ associations and civil society.
17
The consultation was carried out between December 2021 and January 2022. 2022 Rule of law report - targeted
stakeholder consultation.
18
2022 Rule of law report - Council of Europe contribution.
5
2.1 Justice systems
Independence, quality and efficiency are essential parameters of an effective justice system.
Effective justice systems are crucial for the application and enforcement of EU law and
upholding the rule of law. Judicial independence is vital for the fairness of judicial proceedings.
It is a requirement stemming from the principle of effective judicial protection, referred to in
Article 19 of the Treaty on European Union (TEU), and from the right to an effective remedy
before a court or tribunal, enshrined in Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the
EU19
. Independent judges and courts guarantee that the rights of individuals deriving from EU
law are protected and that the values common to the Member States set out in Article 2 TEU,
in particular the value of the rule of law, are safeguarded20
. When reforming their justice
systems, Member States must fully respect the requirements set by EU law and the case law of
the CJEU21
.
Perceived judicial independence across the EU
The perception of independence among companies improved in about two thirds of Member
States when compared to 2021, according to the 2022 EU Justice Scoreboard, Eurobarometer
surveys conducted in 202222
. However, amongst the general public, surveys pointed to
decreases in the perception of judicial independence in more than half the Member States.
There was little change in the relative perceptions between Member States. In Finland,
Denmark, Austria, Luxembourg, the Netherlands and Germany, the level of perceived
independence remains particularly high among the general public (above 75 %), while in
Slovakia, Poland and Croatia, it remains very low (below 30%).
Councils for the Judiciary and procedures for judicial appointments as key safeguards for
judicial independence
Councils for the Judiciary can be particularly important safeguards for judicial independence,
as recognised in the case law of the CJEU23
. They can act as a buffer between the judiciary and
the other branches of power in matters such as the appointment and career of judges or
magistrates, as well as their role in the management of the justice system. Important European
standards have been developed in the framework of the Council of Europe on how the Councils
for the Judiciary should be established to best safeguard their independence, including on their
composition24
. The Councils for the Judiciary also need adequate resources to function in an
effective way and fulfil their mandates.
Legislative efforts to strengthen the independence of judicial councils were initiated in a
number of Member States. In Luxembourg, legislative amendments have been tabled to align
the composition of the future Council for the Judiciary with European standards. These would
specify the competences of the Council for the Judiciary regarding the management of
magistrates’ careers, and introduce a new disciplinary regime. In Croatia, recent amendments
strengthen the role of the two Councils in the selection of judges and state attorneys. In Italy,
a new law has recently been adopted to reform the justice system, providing for the
19
Charter of Fundamental Rights of the EU.
20
CJEU judgment of 24 June 2019, Commission v. Poland, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 paras. 44 and 58.
21
A reference to the key judgments since the last report can be found in section 4.
22
Figures 50 and 52, 2022 EU Justice Scoreboard.
23
The CJEU has recognised that a Council for the Judiciary can constitute a safeguard for judicial independence
provided that such body is sufficiently independent from the executive and legislative powers and from the
body to which it is submitting an opinion. See e.g. judgment of 2 March 2021, AB and Others (Appointment
of judges to the Supreme Court – Actions), C-824/18, paras. 123-125, and case-law cited.
24
See in particular Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Council of Europe.
6
establishment and functioning of the High Council for the Judiciary, including the way in which
its members are elected. In Cyprus, reforms have recently been voted by Parliament related to
the composition of the Council for the Judiciary. In the Netherlands, possible changes to the
composition and appointment of the Council for the Judiciary are foreseen. In Sweden, since
2020 an all-party Committee of Inquiry has been examining how to strengthen the
independence of the judiciary and is expected to deliver its report by February 2023.
Developments around national Councils for the Judiciary are a key theme in several Member
States. In Spain, concerns remain about the delays in the renewal of the Council for the
Judiciary and there have been further calls to modify the Council’s appointment system. In
Bulgaria, there are increasing concerns related to the functioning of the Supreme Judicial
Council and a need to address its composition. In Ireland, the proposed composition of the
envisaged Judicial Appointments Commission raises some concerns. In Slovakia, the Judicial
Council has taken up new tasks following the Constitutional reform, while concerns remain
over the regime for dismissal of its members. In Portugal, the finalisation of the legislative
framework for the High Council for Administrative and Tax Courts is pending since 2004 and
new measures were taken to address issues regarding the allocation of cases in courts25
.
In other Member States, structural or systemic concerns have not been addressed. In Poland,
serious concerns on the independence of the national council for the judiciary remain
unaddressed, even though these have been raised in a number of rulings of the CJEU and of
the European Court of Human Rights, confirming concerns identified by the Commission in
the context of the procedure under Article 7(1) TEU. These concerns are also reflected in the
broader European Semester country-specific recommendation to safeguard judicial
independence. In Hungary, the National Judicial Council continues to face challenges in
counter-balancing the powers of the National Office for the Judiciary President as regards the
management of the courts and the country-specific recommendation to strengthen judicial
independence, made in the European Semester, as well as related concerns expressed in the
context of the Article 7(1) TEU procedure, remain unaddressed26
.
The method for the appointment of judges can have a key impact on judicial independence and
public perception of independence. As established by the CJEU, in order to guarantee judicial
independence, substantive conditions and procedural rules governing judicial appointments
must be sufficient to prevent reasonable doubts as to the imperviousness of the judges
concerned to external factors and as to their neutrality as judges27
.
Since the last report, some Member States have embarked on improvements to judicial
appointment procedures. In Ireland, the new draft law on judicial appointments limits the
discretion of the Government in the procedure. In Croatia, the process for appointing the
Supreme Court President was concluded, and the procedure governing the selection procedure
was amended to avoid a potential future deadlock. In Czechia, amended legislation aims to set
up a transparent and uniform system of recruitment and selection of judges and court
25
Recommendations concern BG, IE, ES, IT, CY, LU, PT, SK, SE.
26
Recommendations concern HU.
27
See Court of Justice of the European Union, judgment of 2 March 2021, AB and Others (Appointment of judges
to the Supreme Court – Actions), C-824/18, paras.117, 119, 123 and case law cited. Participation of
independent bodies, such as councils for the judiciary, in the process of judicial appointment process may, in
principle, be such as to contribute to making that process more objective, provided that such a body is itself
sufficiently independent of the legislature and the executive (See judgments of 15 July 2021, Commission v
Poland, C-791/19, paras. 98-108; of 20 April 2021, Repubblika and Il-Prim Ministru, C-896/19, para. 66; of
2 March 2021, AB and Others (Appointment of judges to the Supreme Court – Actions), C-824/18, paras. 66,
124 and 125; and of 19 November 2019, AK et al, joined cases C-585/18, C-624/18 and C-625/18, paras. 137
and 138).
7
presidents. In Cyprus, Parliament has recently voted on the reform on the appointment
procedures for judges and Presidents of the new proposed Supreme Constitutional Court and
High Court. In the Netherlands, several changes to further strengthen judicial independence are
under consideration, including as regards the appointment of Supreme Court judges.
In other Member States that have taken steps to improve these procedures, challenges remain,
particularly regarding appointment in higher courts and for court president positions. In Malta,
while steps have been taken to depoliticise the appointment of the Chief Justice, there is still
no involvement of the judiciary. In Greece, concerns remain regarding the appointment
procedure for the most senior positions of judges and prosecutors, including the lack of judicial
involvement in the selection process. In Austria, a reform of the appointment procedure for the
Supreme Court President and Vice-President has been announced to address the lack of judicial
involvement in the procedure, but concerns remain regarding the limited involvement of the
judiciary in the appointments of court presidents and vice-presidents at administrative courts28
.
Appointment procedures to high-level judicial positions remain a key issue. In Lithuania, the
appointment of the President of the Supreme Court is pending since September 2019, as the
law does not foresee deadlines for the respective selection procedure and confers discretion to
the President of the Republic as to the timing of selection procedures for the Supreme Court.
In Latvia, the rejection by Parliament of a candidate to the position of Supreme Court judge
was marked by controversies regarding possible undue political influence. In Poland, specific
appointments to the Supreme Court have been subject to key rulings of CJEU and of the
European Court of Human Rights. In Hungary, concerns relate in particular to the possibility
of discretionary decisions as regards judicial appointments and promotions, including the
election of the President of the Supreme Court, case allocation and bonuses. In Bulgaria, the
absence of regular competition for judicial appointments to higher positions, combined with an
extensive use of secondments, creates risks for the independence of the judiciary29
.
Autonomy and independence of the prosecution services as essential elements for the good
functioning of the criminal justice system
While there is no single model in the EU for the institutional set-up for prosecution services,
institutional safeguards are always needed to ensure that the prosecution is sufficiently
autonomous and can carry out effective and impartial investigations and bring cases to Court
free from political pressure. This is not only essential for national and EU criminal law, but
also for many other important questions such as the protection of the EU financial interest and
the fight against hate speech in the digital environment.
Several Member States embarked on reforms to strengthen the independence of their
prosecution service. In Austria, preparatory work continues for a reform of the prosecution
service, with the aim of strengthening its independence. The reform in preparation in Czechia
would establish a fixed term of office for Prosecutor General and other chief prosecutors, and
apply clear conditions for their dismissal. In Bulgaria, the Government has committed, under
the Recovery and Resilience Plan, to establish an effective mechanism for the accountability
and criminal liability of the Prosecutor General and his/her deputies, as well as a judicial review
of prosecutorial decisions not to open an investigation. In Spain, legal amendments were
adopted aiming at an increased transparency of relations between the Government and the
Prosecutor General, while concerns on the coincidence in the term of office of the Prosecutor
General and the Government remain. In Slovakia, the Ministry of Justice is preparing an
28
Recommendations concern EL, CY, MT, AT.
29
Recommendations concern BG, LV, LT, HU.
8
amendment to restrict the power of the Prosecutor General to annul prosecutorial decisions in
individual cases, after concerns were raised over decisions to close several high-level
corruption cases30
.
However, in some Member States, concerns exist regarding the independence and autonomy
of the prosecution services. In Slovenia, concerns have been raised over the impact on the
independent work of prosecutors of the Minister of Interior’s powers to instruct the police in
individual cases. In Poland, concerns regarding the functioning of the prosecution service
persist, with the offices of Minister of Justice and Prosecutor-General occupied by the same
person. Polish courts have also pointed to concerns that the practice of seconding prosecutors
can be considered as a form of demotion and discrimination. In Hungary, the rules on the
removal of the Prosecutor General have been amended, while the GRECO recommendation to
remove the possibility to maintain the Prosecutor General in office after the expiry of his/her
mandate remains unaddressed and the lack of accountability for not opening or closing
investigations is a matter of concern31
.
Disciplinary frameworks and accountability for judges and prosecutors
The CJEU has continued to develop its case law on essential safeguards to ensure that the
disciplinary framework cannot be used as an instrument for political control of judicial
decisions32
. These safeguards include having clear rules that define the conduct that qualifies
as a disciplinary offence and the applicable sanctions. Disciplinary proceedings need to be
carried out with the involvement of an independent body and procedures must fully safeguard
the rights enshrined in Articles 47 and 48 of the Charter, in particular the rights of the defence.
Finally, rules must be in place to ensure that the decisions taken by disciplinary bodies can be
challenged in Court33
.
In some Member States, reforms are ongoing to increase safeguards for judicial independence
in disciplinary proceedings. In Spain, a new disciplinary regime for prosecutors was
established. In Slovenia, amendments are in preparation, on initiative of the judiciary, to
improve the disciplinary framework. In Belgium, standard forms for reporting on disciplinary
action regarding judges and prosecutors have been introduced, with a first consolidated report
on disciplinary procedures to be prepared by the High Council for Justice in the course of 2022.
In other Member States, concerns remained that disciplinary proceedings could be used to
curtail judicial independence. In its Recovery and Resilience Plan, Poland committed to
undertake reforms of the disciplinary regime regarding judges, to dismantle the Disciplinary
Chamber of the Supreme Court, and to create review proceedings for judges affected by
decisions of that Chamber34
. The plan aims to strengthen certain aspects of the independence
of the judiciary. In the meantime, despite rulings of the Court of Justice, the Disciplinary
Chamber continued to decide on cases concerning judges, including by suspending them in
office. In Romania, the application of disciplinary sanctions and the role of the Judicial
Inspection continued generating concerns, though draft legislation now in preparation is
30
Recommendations concern CZ, ES, AT, SK. A relevant milestone is included in the BG RRP.
31
Recommendations concern PL.
32
The Court has recalled this principle most recently in cases referring to the disciplinary chamber of the Polish
Supreme Court (Judgment of 15 July 2021, European Commission v Republic of Poland, C-791/19.) and the
Romanian Judicial Inspection (Judgment of 18 May 2021, Asociaţia 'Forumul Judecătorilor din România' and
Others v Inspecţia Judiciară and Others, joined Cases C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 and
C-397/19).
33
CJEU Judgment of 25 July 2018, LM, C-216/18 PPU, para. 67.
34
A number of legislative changes were adopted in June 2022.
9
expected to reform the disciplinary regime. Other accountability mechanisms also require
safeguards. In Croatia, new laws requiring periodic security checks on judges and state
attorneys conducted by the National Security Agency raised concerns. In Slovakia, concerns
remain as regards the regime of criminal liability of judges for ‘abuse of law’. In Slovenia,
rules governing parliamentary inquiries lack safeguards on independence of judges and state
prosecutors35
.
Investing in the quality and efficiency of justice
An efficient justice system manages its caseload and backlog of cases, and delivers its decisions
without undue delay. While there are many differences across and within Member States,
depending on the type of proceedings (e.g. civil and commercial, criminal, administrative) and
on court instances, excessively long proceedings and substantial backlogs undermine the trust
citizens and businesses place in national justice systems and on the effectiveness of the fight
against corruption (see also Section 2.2). Adequate human and financial resources are essential
conditions for the quality and efficiency of justice systems. A number of Member States have
recognised this by allocating additional resources to strengthen the resilience of justice systems
in their national Recovery and Resilience Plans and by investing in the digitalisation of justice.
Investing in human and financial resources and digitalisation of the justice system is essential
to meet the broader efficiency challenges that exist in a number of Member States. In Croatia,
Cyprus, Malta and Portugal initiatives are under way to tackle long-standing challenges related
to the efficiency of the justice system, including as regards lengthy court proceedings. In Italy,
comprehensive civil and criminal justice reforms have been adopted, aiming at improving the
quality and efficiency of the justice system, including backlogs and length of proceedings. In
Greece, the new legislation on the organisation of the courts and the status of judges has been
recently adopted to address the challenges regarding the efficiency and the quality of justice.
In Hungary, a new law on pecuniary compensation for delay in civil proceedings entered into
force, providing for compensation in case of violation of the fundamental right to have civil
proceedings completed within a reasonable time. In Ireland, a draft law establishing a
compensation scheme for cases of excessive length of court proceedings has been proposed.
Part of ensuring the long-term resilience of the justice system is to ensure the attractiveness of
judicial professions, including through adequate remuneration, and to minimise the number of
open vacancies for judges, prosecutors and court staff. In Belgium, efforts were made to
increase the resources allocated to the justice system. In Germany, an extension of the ‘Pact
for the Rule of Law’ has been announced, to provide additional resources for the judiciary and
digitalisation, but longer-term challenges remain regarding recruitments and the level of
salaries of judges. In Portugal and France, the Government is taking steps to address the
shortage of human resources allocated to the justice system, although challenges remain. In
Slovenia, the Government decreased, without consultation with judicial authorities, the
previously agreed budget for courts, the Judicial Council and the State Prosecution, and the
Judicial Council launched procedures for constitutional review of judges’ salaries. In Denmark,
the limited expenditure on the justice system as a percentage of GDP and low number of judges
remains a longer-term challenge, in particular in view of ensuring efficient case handling36
.
Initiatives to improve the digitalisation of justice continue in many Member States, often
drawing on the experience of the COVID-19 pandemic. It is important to ensure that digital
35
Recommendations concern HR, PT, RO, SI, SK. As regards PL, the disciplinary regime for judges has been
the subject of infringement proceedings. A relevant milestone is included in the national RRP.
36
Recommendations concern BE, DK, DE, FR, MT.
10
tools are effective in practice. In Belgium, Bulgaria Malta, challenges remain, but
improvements are foreseen in the respective RRPs. In Italy, digitalisation is further progressing
at civil courts, while challenges remain at criminal courts and prosecution offices. Member
States with projects under way to further improve the level of digitalisation of justice include
Sweden, the Netherlands, Latvia, Portugal, Estonia, Denmark, Austria, Romania, Slovenia,
Spain and Finland37
.
Lawyers as key actors for judicial systems based on the rule of law
Lawyers and their professional associations play a fundamental role in strengthening the rule
of law and ensuring the protection of fundamental rights, including the right of a fair trial.
Some Member States took steps towards facilitating access to a lawyer. In Latvia, the Supreme
Court affirmed that lawyers’ participation in court proceedings is essential for ensuring the
right to a fair trial and ruled in favour of lawyers’ right to access information to exercise their
functions. In Luxembourg, legislation to make legal aid more accessible was developed jointly
by the Ministry of Justice and the Bar Association. In Lithuania, a reform of the legal aid system
is being prepared. In Ireland, high litigation costs and shortcomings within the legal aid system
continue to raise concerns, while work is ongoing to address those challenges38
.
One essential element of the freedom of exercise of legal professions is respect of the
confidentiality of the relationship with clients. Council of Europe recommendations make clear
that any exceptions to the principle of secrecy must be compatible with rule of law principles.
In Lithuania, questions regarding the respect for professional secrecy of lawyers are pending
before the European Court of Human Rights.
2.2 Anti-corruption framework
Corruption is detrimental to the rule of law and to citizens’ and businesses’ trust in public
institutions. A comprehensive approach to fighting corruption must rely on a combination of
preventive and repressive measures. This requires a robust legal and institutional framework,
sufficient administrative and judicial capacity, as well as the political will to enforce, including
effective investigation and prosecution. On the prevention side, reliable and effective integrity
measures include preventing and addressing conflicts of interest, ensuring the transparency of
lobbying, asset and interest disclosure systems, an effective protection of whistleblowers, as
well as transparency of political party financing.
Corruption perceptions across the EU
The results of the Corruption Perceptions Index (CPI)39
show that ten Member States are in the
top twenty of the countries perceived as least corrupt in the world while the average score of
the EU is globally good and has improved in comparison to last year40
. Some Member States
have improved their score compared to previous years, whereas others continue to score
significantly lower than the other EU Member States.
37
Recommendations concern FR, IT, NL, FI.
38
Recommendations concern IE, LT, LU.
39
Published annually by Transparency International: https://www.transparency.org/en/cpi/2021
40
As last year, six Member States (Denmark, Finland, Sweden, Netherlands, Luxembourg and Germany) score
80/100 or above on the index, and a further five (Austria, Estonia, Ireland, Belgium and France) score above
72/100.
11
The 2022 Eurobarometers on corruption41
show that corruption remains a serious concern for
EU citizens and businesses in the EU. Almost seven in ten Europeans (68%) believe that
corruption is widespread in their country and over four in ten Europeans (41%) consider that
the level of corruption has increased in their country. In the meantime, only 31% of respondents
are of the opinion that their government’s efforts to combat corruption are effective. In
addition, more than six in ten European companies (63%) consider that the problem of
corruption is widespread in their country and a majority of companies (51%) think that it is
unlikely that corrupt people or businesses in their country would be caught, or reported to the
police or prosecutors.
National anti-corruption strategies and their implementation
Member States are required by international law to maintain effective and coordinated anti-
corruption policies42
. The most common way to facilitate this is to set up and implement a
national anti-corruption strategy43
. While having such strategies in place is not a requirement
in itself, they are important for political commitments to be translated into concrete actions, to
ensure that legislative or institutional gaps are addressed in a coherent, comprehensive and
coordinated manner and to adapt anti-corruption efforts to an evolving landscape44
. Almost all
Member States currently have in place national anti-corruption strategies, which they regularly
evaluate and revise. Since July 2021, Croatia, Romania, Greece, Lithuania and Malta have
revised or adopted strategies and accompanying action plans and Germany, Czechia, Italy and
Latvia are currently revising their respective strategies. The implementation process has led to
important reform proposals in some Member States. In Portugal, a legislative package aimed
at fighting and preventing corruption in both the public and private sectors has been adopted,
and in Finland revisions of the criminal law anti-corruption legislation are ongoing45
.
Strengthening the capacity of institutions and the legal framework to combat corruption
Member States have extensive legislation in place providing their criminal justice system with
tools to fight corruption. Several Member States continued their efforts to fill legislative gaps
and bring existing frameworks in line with international anti-corruption standards46
and EU
law47
. Poland increased criminal sanctions for corruption in public life and Greece strengthened
41
Special Eurobarometer 523 on Corruption (2022) & Flash Eurobarometer 507 on Businesses’ attitudes towards
corruption in the EU (2022). The Eurobarometer data on business attitudes towards corruption as is updated
every second year. The Eurobarometer data on corruption perception and experience of citizens and businesses
as reported last year is updated every second year. The previous data sets are the Special Eurobarometer 502
(2020) and the Flash Eurobarometer 482 (2019).
42
The United Nations Convention against Corruption (UNCAC) obliges States Parties, in accordance with the
fundamental principles of their legal systems, to develop and implement or maintain effective, coordinated
anticorruption policies that promote the participation of society and reflect the principles of the rule of law,
proper management of public affairs and public property, integrity, transparency and accountability. All
Member States and the EU are parties to the Convention.
43
See also The Kuala Lumpur Statement on Anti-Corruption Strategies.
44
As mentioned in last year’s report, clear and measurable objectives, adequate resources, dedicated support and
monitoring of implementation, regular evaluations and well-defined responsibilities for specialised
institutions, as well as a strong involvement of relevant stakeholders, are important elements for such strategies
to be effectively implemented and lead to tangible results (COM(2021) 700 final, p. 11).
45
Recommendations concern LV, LT, PT, SI, FI.
46
Primarily the Council of Europe’s Criminal Law Convention on Corruption and its Civil Law Convention on
Corruption; the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions; and the United Nations Convention Against Corruption.
47
EU legislation with an important impact on facilitating the fight against corruption includes rules on the
criminalisation of corruption, asset freezing and confiscation, protection of the EU financial interests,
standards to protect whistleblowers, revised rules against money laundering, notably by setting up beneficial
12
the definition of active and passive bribery. Reforms of substantive or procedural criminal law
are under discussion in other Member States. Finland is planning to criminalise trading in
influence, while Slovakia aims at widening the definition of bribery in its national law.
Germany committed to strengthening criminal sanctions for bribery by members of Parliament.
Specific legislative gaps remain in other Member States. In Sweden, shortcomings in the legal
definition of foreign bribery have led to limited prosecutions and final judgements48
.
Fighting corruption relies both on having a robust anti-corruption legal framework as well as
on ensuring its effective implementation. The capacity of law enforcement, prosecution
authorities and the judiciary to enforce anti-corruption criminal law provisions is essential to
effectively combat corruption. This rests on the competences and autonomy of the bodies
responsible, and on their specialisation, analytical capacity, and resources. Access to relevant
information and interconnection of registries is also key to enable these authorities to carry out
complex financial investigations. Successful anti-corruption investigations and prosecutions
also rely on efficient cooperation between law enforcement authorities and other agencies, such
as financial intelligence units as well as tax, audit and competition authorities.
In some Member States, structural and organisational changes took place or are being
considered with a view to increasing the capacity of the anti-corruption authorities. In
Denmark, a new national investigative unit was established to improve the approach to serious
crime, including complex corruption cases. In Bulgaria, reforms are envisaged to restructure
the Anti-Corruption Commission, while the specialised judicial authorities have been
abolished. At the same time, such reforms need to prioritise the effective investigation of
corruption, in particular with regard to high-level corruption cases49
.
Many Member States have taken steps to increase the capacity of the prosecution authorities
responsible for the fight against corruption, for example through additional resources (Ireland,
Latvia) or extra training (Estonia, Spain). Resource limitations are cited by prosecution services
in many Member States as a challenge, sometimes exacerbated by additional shortcomings. In
Romania, seniority requirements are seen as obstacles to the recruitment of specialised
prosecutors. In Luxembourg and Portugal, the lack of resources has been seen to lead to delays
in prosecuting cases. In Slovakia, allegations of politically motivated decisions to open
corruption investigations risk eroding law enforcement cooperation and the effectiveness of the
fight against corruption as well as the public’s trust in the integrity of the institutions. In
Slovenia, concerns were raised regarding the operational autonomy of the police in corruption
investigations50
.
Eliminating obstacles to criminal investigation, prosecution and the application of dissuasive
sanctions for corruption
Procedural shortcomings can severely obstruct the investigation and prosecution of corruption
cases and undermine the effectiveness of the fight against corruption. Examples include
excessively cumbersome or unclear provisions on lifting immunities, and short statutes of
limitations, which can prevent the finalisation of complex cases, in particular if combined with
other factors contributing to lengthy proceedings. Such obstacles can be particularly harmful
ownership registries of companies, and further steps to help the exchange of financial information and to speed
up financial investigations.
48
Recommendations concern FI, SE.
49
Recommendations concern BG.
50
Recommendations concern CY, IT, FR, LU, RO, SI, SK.
13
for high-level and complex corruption cases and may create a risk of impunity, depriving anti-
corruption efforts of their deterrent effects.
Some Member States introduced measures to reduce obstacles to effective investigation and
prosecution. New measures in Portugal seek to increase the effectiveness of the judicial system
in handling corruption cases and to accelerate the work of the prosecution, including by
extending the statute of limitation for corruption offences. In Lithuania, the legislative
framework was changed to enable a wider use of digital tools51
.
An excessive length of criminal proceedings in corruption cases may prevent cases from
reaching a timely conclusion, hampering the establishment of a robust track record of final
judgements. In Malta, while increased resources have been allocated to investigation and
prosecution overall, investigations into high-level corruption cases remain lengthy. Results in
terms of final judgments are still lacking. Delays in prosecuting high-level corruption cases
have also been raised in Czechia. In Spain, the length of corruption investigations and
prosecutions remains a concern, in particular with regard to complex, high-level corruption
cases52
.
In some Member States, immunity for corruption offences for members of the Government has
been an issue of concern. Croatia has recently adopted amendments to remove the immunity
of members of Government for corruption crimes. Concerns exist in Poland on the broad scope
of immunities of senior executives who are also members of Parliament, and on provisions
granting impunity for public officials who commit the crime of abuse of office53
.
Some Member States are continuing to consolidate their track record of investigating,
prosecuting and sanctionging high-level corruption54
. In Austria, investigations into high-level
political corruption are subject to close scrutiny, including through a parliamentary
investigation committee. In Romania, the effectiveness of the investigation and sanctioning of
high-level corruption further improved, including by advancing on cases that had been pending
for years for procedural reasons. France has seen tangible results continuing in high-level
corruption cases, despite challenges linked to the limited resources as well as structural
weaknesses.
In other Member States, a solid track record of tackling high-level corruption cases, including
via efficient investigations and prosecutions and the application of dissuasive sanctions by final
convictions, remains to be established. In Bulgaria, a robust track-record of final convictions
in high-level cases of corruption is still lacking. In Greece, a limited number of prosecutions
related to corruption were taken forward, although progress on final decisions remains to be
established. In Hungary, some new high-level corruption cases have been opened, however the
lack of a robust track record of investigations, prosecutions and final judgements of corruption
allegations concerning high-level officials and their immediate circle remains a serious
concern55
.
51
In the context of the RRP.
52
Recommendations concern CZ, ES, MT. A milestone on reducing backlogs and length of proceedings is also
included in the HR RRP.
53
Recommendations concern PL.
54
As noted in the 2020 Rule of Law Report, the lack of uniform, up to date and consolidated statistics across all
Member States makes it difficult to track the comparative success of the investigation and prosecution of
corruption offences. The assessment is based on the data provided by Member States.
55
Recommendations concern BG, EL, HU.
14
Strengthening the corruption prevention and integrity framework
Transparent and accountable governance and integrity frameworks are key to prevent
corruption at all levels of the public administration and government. Member States have
continued taking measures to strengthen the corruption prevention and integrity frameworks in
the past year, including to update ethical standards, better enforce or revise rules on asset and
interest disclosure, incompatibilities and conflicts of interest, strengthen internal control
mechanisms, and regulate lobbying and revolving doors.
Fostering integrity in public life and preventing conflicts of interest
Conflicts of interest arise when a public official has a private or professional interest that could
interfere with the impartial and objective performance of their duties56
. To prevent such
conflicts of interest, most Member States have measures in place covering a wide range of
elected and appointed public officials. Challenges have been identified in a number of Member
States and some are taking steps to strengthen their frameworks. In Spain, the Office for
Conflicts of Interest has stepped up its role in providing ethics guidance and training activities
to public officials. In Slovakia, discussions are ongoing to set up an Office for the Protection
of the Public Interest, which would oversee the implementation of new rules on conflict of
interest. In Malta, integrity rules in the public service, including within the police, were
updated. In the Netherlands, work is ongoing in relation to the integrity framework of the
police, with new structures being set up. In Romania, an increased focus on integrity of law
enforcement has led to positive results. Bulgaria has continued deploying measures aiming at
improving integrity of specific sectors, including the police and the judiciary. In Ireland, an
upcoming legislative reform aims to strengthen the Standards in Public Office Commission so
that it can better enforce the integrity framework. In Estonia, guidelines on conflicts of interests
exist but are not subject to an effective verification and enforcement mechanism 57
.
Senior government officials and Members of Parliament are often subject to specific integrity
rules. Most Member States have in place codes of conduct and rules on preventing conflicts of
interest and incompatibilities with other activities. It is important that the practical
implementation of these rules is subject to regular verification and evaluation. Developments
in the past year include strengthened rules on extra-parliamentary work and activities of
Members of Parliament, such as participation in boards or committees of companies in
Luxembourg. The Commission for Ethics of the National Assembly in France has been active
in issuing opinions and verifying financial statements to detect conflicts of interest. In some
Member States, improvements have been identified or are ongoing. In the Netherlands, a Code
of Conduct for ministers and state secretaries is in preparation. Finland is preparing legislation
to strenghten the rules on conflicts of interest for public officials and Ministers respectively.
Belgium lacks a broad integrity policy for Ministers and their private offices as well as for
Members of Parliament and existing codes of conduct continue to have gaps. Czechia lacks
Codes of Ethics to govern the integrity framework for members of Parliament. In Italy, a
proposal on conflict of interest for political office holders, including parliamentarians, has been
pending in Parliament for several years58
.
56
Council of Europe, Recommendation Rec(2000)10 on Codes of conduct for public officials.
57
Recommendations concern BG, EE, IE, SK.
58
Recommendations concern BE, CZ, NL.
15
- Lobbying and revolving doors
Lobbying is a legitimate act of political participation59
. However, it needs to be accompanied
by strong requirements of transparency and integrity to ensure accountability and inclusiveness
in decision-making60
(see also Section 2.4). Some Member States have revised their
frameworks to ensure more transparency whereas in others, rules are still missing or could be
improved. Cyprus adopted rules on lobbying and publically-accessible registers on lobbyists
and meetings. Germany’s new lobby register at the federal level entered into force in 2022 and
the introduction of a ‘legislative footprint’ has been announced.
In other Member States (Belgium, Croatia, Italy, Spain, and Latvia) discussions on new
lobbying legislation are ongoing. In Estonia, guidelines for lobbying exist and discussions on
legislative transparency and integrity with regard to lobbying have taken place. In Austria, a
working group mandated over two years ago to propose a lobbying reform has not yet been
able to find agreement. In France, there are concerns about the consistency of application of
lobbying rules to all types of lobbying actors. Dedicated regulation on lobbying is still missing
or could be improved in a number of Member States61
.
Another area under public scrutiny in many Member States is the regulation and enforcement
of rules on ‘revolving doors’ between public and private functions. Croatia extended the
cooling-off period for appointments of officials to management posts in relevant companies
from 12 to 18 months. In the Netherlands, the government announced its intentions to introduce
stricter post-employment restrictions. In several Member States, rules on revolving doors show
gaps or shortcomings. Germany’s rules on post-employment restrictions and cooling-off
periods remain fragmented and inconsistent for different functions. In Sweden, the rules on
revolving doors for top executive functions in the Government are overall limited in scope and
the government has launched an evaluation of the current framework. In Denmark, there are
no rules on revolving doors for ministers. In Czechia, cooling off periods covering civil
servants and government members remain limited62
.
- Asset and interest disclosure
Asset and interest declarations by public officials support public sector transparency and
accountability, to promote integrity and prevent corruption. All Member States have some rules
in place to ensure that categories of public sector officials are subject to asset and interest
disclosure obligations. However, these vary in the scope, transparency and accessibility of
disclosed information, as well as in the level and effectiveness of verification and enforcement.
While in some Member States reform efforts are progressing, there are still challenges that
need to be addressed. In Portugal, the asset declaration obligations on political and senior
public office holders were extended and strengthened. While the body in charge of monitoring
and verifications is not yet operational, efforts are ongoing to address this. In Romania, the
electronic submission of asset and interest disclosures is mandatory since January 2022, though
some challenges exist with regard to the effective verification of the submitted data. In Greece,
while asset declarations are filed by a great number of officials, only a limited proportion are
verified on their accuracy. In Hungary, concerns remain about the lack of systematic checks
59
OECD (2021) Lobbying in the 21st
century.
60
OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying;
Council of Europe standards on lobbying transparency, Recommendation CM/Rec(2017)2.
61
Recommendations concern BE, DK, DE, EE, IE, ES, FR, HR, IT, LV, LU, HU, NL, PL, RO, SK. Relevant
milestones are also included in the RRP for CZ.
62
Recommendations concern BE, DK, DE, IE, NL, SE.
16
and insufficient oversight of asset declarations. In Belgium, the verification and transparency
of such declarations remains an issue of concern, as the content of the asset declarations can
only be assessed in the course of a criminal investigation. In Austria, members of Parliament
are not obliged to disclose assets, interests, debts and liabilities63
.
- Whistleblower protection
Encouraging and protecting those who disclose wrongdoing plays an essential role in the
detection and prevention of corruption, both in the public and the private sector. The
transposition of Directive (EU) 2019/1937 on whistleblower protection64
has triggered a
number of Member States to adopt legislation, while many are still in the process of revising
existing national legislation or introducing new rules and streamlining the institutional setting
for handling whistleblower reports.
Political party financing
Political party financing is an important risk area for corruption and several Member States
have adopted or are considering reforms to increase transparency and oversight. In Poland, the
rules on political party financing have been revised to increase transparency. In the
Netherlands, discussions continue on protecting political parties against foreign interference.
In Estonia, draft legislation being prepared would aim to increase the powers of the Political
Parties’ Financing Surveillance Committee. In Austria, Parliament is in the process of adopting
reforms to address long-standing issues with the current system, including as regards the
powers of its Court of Audit. Denmark aims to review and amend the political party financing
system, although with no concrete timeline. Challenges exist in other Member States, such as
Italy, where the practice of channelling donations to political parties through political
foundations poses an obstacle to public accountability because of the absence of a single
electronic register65
.
Investor citizenship and investor residence schemes
Investor citizenship and investor residence schemes create corruption risks and raise concerns
about security, money laundering and tax evasion66
. The Commission considers that the
granting of EU citizenship in return for pre-determined payments or investments, without any
genuine link to the Member State concerned, undermines the essence of EU citizenship and is
in breach of EU law67
. As a consequence, the Commission called on Member States to repeal
investor citizenship schemes and take appropriate measures to address the risks of investor
residence schemes68
. Bulgaria repealed its investor citizenship scheme in March 2022. Cyprus
had already stopped receiving new applications under its scheme in November 2020 and it has
now also stopped handling applications. Malta suspended its scheme for Russian and
Belarusian nationals on 2 March 2022, but continues to operate it for other nationals69
.
63
Recommendations concern CZ, IE, EL, CY, HU, PL, AT, PT, SK. Relevant milestones are also included in
the HR RRP.
64
Directive (EU) 2019/1937 of the European Parliament and of the Council on the protection of persons who
report breaches of Union law (OJ L 305, 26.11.2019, p. 17).
65
Recommendations concern DK, IT, AT.
66
Commission report on ‘Investor Citizenship and Residence Schemes in the EU’ adopted on 23 January 2019,
COM(2019) 12 final.
67
The Commission launched infringement procedures regarding the schemes operated by Cyprus and Malta.
68
Recommendation in the context of the Russian invasion of Ukraine in relation to CBI and RBI schemes
adopted on 28 March 2022, C(2022) 2028. Residence by investment schemes are in use in a total of 19 Member
States: Bulgaria, Czechia, Estonia, Ireland, Greece, Spain, France, Croatia, Italy, Cyprus, Latvia, Lithuania,
Luxembourg, Malta, the Netherlands, Poland, Portugal, Romania and Slovakia.
69
The Commission has continued infringement proceedings against Malta.
17
Countering the impact of the pandemic on corruption
The trend of heightened COVID-19 related corruption risks lasts since 2020, with areas at risk
continuing to include issuance of COVID-19 vaccination, tests or recovery certificates and the
procurement of medical protective equipment. The increased use of accelerated and simplified
procurement procedures often resulted in direct awards or non-competitive procurement
procedures. To detect and prevent corruption in such procedures, Member States stepped up
transparency and monitoring. The responsible authorities in several Member States carried out
targeted audits (Austria, Czechia, Slovenia and Portugal) or monitoring activities (Lithuania).
In Belgium, the Court of Audit released a special dashboard to increase transparency with
regard to government support measures.
2.3 Media pluralism and media freedom
Independent and free media are the watchdogs of democracy. A free and pluralistic media
environment is instrumental to defending the rule of law by holding power and institutions to
account. Political or state pressure or control over the media undermines both freedom of
speech and expression and the freedom to seek, receive and impart information. Conflict of
interests and a highly concentrated market dominated by only a few players might also have
the effect of undermining freedom of the media. In the EU, Member States have a positive
obligation to guarantee an enabling environment for journalists, protect their safety and
promote media pluralism and freedom. Challenges in this area identified by the previous rule
of law reports have led to several recent EU initiatives, including a recommendation on the
safety of journalists and a package of measures to address abusive lawsuits against public
participation.
The Media Pluralism Monitor
The Media Pluralism Monitor assesses the risks to media freedom and pluralism in all Member
States, focusing on four areas – basic protection of media freedom, market plurality, political
independence and the social inclusiveness of media70
. The latest results of the Monitor (MPM
2022) reveal that there has been no major change across these areas since 2021 though there
has been some variance in specific indicators within those general areas. The indicator relating
to the journalistic profession and its protection has registered a slight deterioration. There has
been an improvement in the indicator relating to transparency of media ownership following
the implementation by several Member States of EU legislation regulating the matter. News
media concentration retains its very high risk level across the continent while there has been
no progress in terms of political independence, which remains at medium risk. For the first
time, the Media Pluralism Monitor has introduced an overall ranking of Member States
clustered into five levels of risk, in which Bulgaria, Greece, Hungary, Malta, Poland, Romania
and Slovenia are considered to be high risk countries.
70
The Media Pluralism Monitor is an important source for the Commission’s Rule of Law Reports. It is a
scientific and holistic tool that documents the health of media frameworks, detailing threats to media pluralism
and freedom in Member States and some candidate countries. It is co-financed by the EU and has been
implemented, in an independent manner and on a regular basis, by the Centre for Media Pluralism and Media
Freedom, since 2013-14. The Commission has also used other sources, such as Reporters Without Borders’
World Press Freedom Index and the Council of Europe’s Platform to promote the protection of journalism and
safety of journalists, as referenced in the country chapters.
18
Strengthening the independent functioning of media regulators
National media regulators play an important role in upholding media pluralism. To ensure this,
they need to be functionally and effectively independent and sufficiently resourced, and
exercise their powers impartially and transparently. All Member States have legislation in place
setting out the competences and independence of media regulators. The Audiovisual Media
Services Directive (AVMSD)71
revised in 2018 includes a list of requirements – independence
from government, impartiality, transparency, accountability, resources, appointment and
dismissal and appeal mechanisms – which Member States must ensure with regard to their
media authorities. Since the publication of the 2021 Rule of Law Report, Cyprus, Estonia,
France, the Netherlands, Slovakia and Slovenia, have followed other Member States and
adopted provisions to enhance the independence of media authorities and/or extend the
authorities’ competences over new domains. Reforms are pending in other Member States.
In some Member States, despite the formal update of the legal framework, concerns persist
about its effectiveness or the functional independence of regulators in practice. Some of these
concerns relate to possible undue political influence over the nomination process or the
functioning of regulators, others to insufficient resources. In Hungary, where sufficient funding
and a detailed legal framework for the establishment and operation of the Media Authority are
in place, its functional independence needs to be strengthened. In Slovenia, questions persist
on whether the new legal framework would ensure independence from political interference,
and fully implementing the extensive competences with the available resources remains a
challenge. In Spain, new legislation attributes new competences to the Audiovisual regulator,
but concerns on its resources remain. In Romania, concerns about the functioning and budget
of the National Audiovisual Council persist, notably in view of the funds required to improve
IT systems72
.
Improvements and obstacles related to the transparency of media ownership
Transparency of media ownership is directly linked to media freedom and pluralism, in
particular when ownership results in direct or indirect control of or significant influence over
the content provided. Information on ownership allows users to make better informed
judgements about the content. European standards73
encourage Member States to adopt specific
measures in this area, which is also provided for under EU legislation74
. Since the last report,
new legislation enhancing the transparency of media ownership or improving public
availability of media ownership information has been adopted in Croatia, Cyprus, Estonia,
Greece, Poland, Portugal and Spain. Laws to enhance transparency in media ownership are
being considered in Bulgaria and Slovakia. Practical measures to enhance transparency have
been taken in Lithuania, where a specific Information System of Producers and Disseminators
of Public Information was launched.
The implementation of rules is facing particular challenges in some Member States. In Czechia,
rules to enhance transparency of beneficial ownership of media outlets enacted in 2021 still
require full implementation and concerns persist with regard to the lack of full transparency of
71
Directive (EU) 2018/1808 of 14 November 2018.
72
Recommendations concern ES, HU.
73
Recommendation CM/Rec(2018)11 of the Committee of Ministers to member States on media pluralism and
transparency of media ownership.
74
Directive (EU) 2010/13/EU of 10 March 2010, Article 5(2), as amended by Directive (EU) 2018/1808 of 14
November 2018. General (non-sectoral) obligations of transparency of beneficial ownership also exist in the
Anti-Money Laundering Directives (Directive (EU) 2018/843 of 30 May 2018 and Directive (EU) 2015/849
of 20 May 2015).
19
ownership and conflict of interests. Challenges remain on transparency of media ownership in
the Netherlands and France. In Slovenia, there are still challenges in identifying the ultimate
ownership structure of certain media outlets75
.
Safeguarding media from political pressure and influence
Vulnerabilities and risks to the rule of law increase when media is subject to political pressure
and political influence, notably from public authorities and the ruling parties, undermining
media independence. Transparent and equitable rules for the allocation of state advertising, and
safeguards to prevent the politicisation of public service media, have both been identified as of
particular importance. Another way by which political pressure can be exercised is linked to
licensing.
- Mitigating risks related to lack of transparency and fairness in the allocation of state
advertising
State advertising includes all uses of the budget of the state, at all levels, or of state-controlled
companies for the purposes of advertising and campaigns. It is important that allocations are
transparent and take place on the basis of fair criteria, to prevent the risk that state advertising
is used as a means of political influence and of leveraging funds to favour certain media outlets.
While issues remain in several Member States, developments in a few others have sought to
address specific concerns about the transparency of state advertising. In Croatia, updated rules
covering transparency of state advertising were adopted, with some remaining room for
improvement. While not enshrined in legislation, Malta and Cyprus have adopted guidelines,
the former establishing standards for the disbursement of government advertising and
promotional material, and the latter relating to awareness-raising and advertising campaigns by
the government press and information office. In Austria, the Government has announced a
reflection process given concerns about high spending on state advertising, the fairness and
transparency of its allocation, and political influence in the process76
.
- Safeguarding the independence of public service media
Rules on the independent governance and editorial independence of public service media are
key to preventing political interference in this important media sector. While the funding of
public service broadcasting and funding granted to broadcasting organisations for the
fulfilment of this public service remains a prerogative of each Member State insofar as such
funding does not unduly affect trade and competition in the EU77
, European standards and
guiding principles exist on independence, the regulatory and policy framework, funding,
appointments, accountability, management, transparency and openness78
. All Member States
have legislative and institutional systems to regulate public service media and some are looking
to strengthen the independence of their public service broadcaster. In Bulgaria, a revision of
the law geared at defining in more detail the public service remit and related financing is under
consideration. In Romania, a reform of the law on the public broadcasting and radio companies
aiming at a more independent and professionalised management is being discussed. In
Luxembourg, a draft law to reinforce the independence of public service media has been
presented to Parliament. In some Member States, however, existing rules have not sufficiently
guaranteed independence. Issues of concern include the risk of politicisation of appointments
and dismissals of managers and board members in Czechia, Slovakia and Cyprus, the
75
Recommendations concern CZ, FR.
76
Recommendations concern BG, HR, HU, AT.
77
Protocol (No 29) on the system of public broadcasting in the Member States, annexed to the Treaty on
European Union and to the Treaty on the Functioning of the European Union.
78
Council of Europe Recommendation CM/Rec(2012)1 on public service media governance.
20
independence and governance of public service media in Malta, and the practical challenges
faced under the existing rules in limiting political influence in Slovenia. In Poland, concerns
over the independence of public service media remain, including over safeguards for
appointments to executive positions. In Greece, while public service media are regulated by a
strong legal framework, there are concerns with regards to potential political influence in the
appointment of board members. In Hungary, public service media operates in a complex
institutional system amidst concerns about editorial independence79
.
- Political pressure and influence on the media through licensing restrictions and
decisions
While the European Convention on Human Rights expressly states that the right to freedom of
expression shall not prevent States from submitting broadcasting and television enterprises to
a licensing system, the exercise of this prerogative needs to take account of the plurality of the
media landscape and be based on objective and transparent procedures and criteria. In Poland,
a proposal for legislative amendments geared at prohibiting broadcasting concessions to
operators controlled by persons registered outside the EEA was ultimately vetoed by the
President. However, two television stations faced particularly long administrative proceedings
for the extension of their licenses by the regulator80
.
Access to information as a necessary prerequisite for the media, civil society and public trust
The right of access to information held by public authorities is fundamental for journalists to
do their work, as well as for civil society and citizens at large. Since the publication of the last
Rule of Law report, new legislation came into force in the Netherlands making access to public
information broader and swifter. In Finland, steps are being taken to reform the Act on the
Openness of Government Activities to extend the constitutionally-guaranteed access to
documents. In Spain, legislative work is ongoing to strengthen access to information through
a reform of the law on official secrets. In Denmark, political discussions are under way to
consider removing some restrictions on the right to access information. In other Member States
some practical or legal concerns remain. In Belgium recent legislation introducing new refusal
grounds and delays in treating public document requests might affect the right of access to
information and public documents. In Lithuania, there are concerns that the authorities’
interpretation of data protection rules has led to restrictions on journalists’ access to
information. In Austria, challenges persist in relation to the lack of a comprehensive and
enforceable legal framework for access to documents and public information, and draft
legislation has not progressed. In Malta, journalists continue to face obstacles when requesting
access to information held by public authorities. In Hungary, access to public information
continued to be hindered under the ‘state of danger’81
.
Threats against the safety of journalists
Journalists continue to face threats and obstacles to their work, including physical attacks
reported in several Member States. In 2021, both the Council of Europe Platform to Promote
the Protection of Journalism and Safety of Journalists and the Mapping Media Freedom
Platform identified a significant increase in alerts82
which also includes an increase in online
attacks. Violations have included verbal harassment, legal threats, physical assault, attacks on
79
Recommendations concern CZ, CY, HU, MT, PL, RO, SI, SK.
80
Recommendations concern PL. An infringement procedure is ongoing regarding HU.
81
Recommendations concern BE, DK, DE, EE, ES, LT, LU, MT, AT, FI.
82
The Council of Europe’s Platform shows a 42% increase in alerts while the MMF Platform registered a 72%
increase in alerts in EU Member States between 2020 and 2021, with a sizeable percentage of the 2021 alerts
related to online harassment and attacks during COVID-related protests.
21
property, incitement, smear campaigns and censorship. The 2021 Commission
Recommendation on the safety of journalists includes measures relating to effective and
impartial investigation and prosecution of crimes, independent response and support
mechanisms, access to venues and information, safety during demonstrations, training and
online safety and digital empowerment.
Some Member States have taken or stepped up existing measures to improve the safety of
journalists. In France, legislation recognised the role of journalists in demonstrations and a
liaison committee between the Ministry of the Interior and the press now enables permanent
dialogue on safety in protests or demonstrations. In the Netherlands, the Government has
continued to enhance, fund and develop the ‘PersVeilig’ platform and to promote close
cooperation between prosecutors, the police and media stakeholders. In Germany, Länder
authorities, the Press Council and other media stakeholders are currently discussing an update
the existing principles of conduct for the media and the police to address the safety of
journalists during protests. In Greece, threats and physical attacks have been frequently
reported and the Government has recently agreed a Memorandum of Understanding on the
protection of journalists. In other Member States more determined efforts would be needed to
address the situation. In Croatia, the professional environment for journalists is impacted by
verbal aggressions against journalists, including by politicians. In Slovenia, a hostile
environment, online harassment of and threats against journalists are growing sources of
concern. In Slovakia, the adoption of proposed legislation on the protection of journalists has
been postponed83
.
Criminal trials continue in the cases of journalists murdered in the EU. In Malta, an alleged
mastermind of the assassination of journalist Daphne Caruana Galizia has been indicted on
charges of complicity in murder and criminal association and criminal proceedings are
ongoing. The separate report of the public inquiry into the assassination was published in July
2021, finding that the State and its entities had failed to fully protect the journalist from the real
and immediate risks, and had failed to act to prevent her assassination. The report established
a set of recommendations relating to the rule of law, including the media landscape in the
country. In Slovakia, the trial related to the assassination of Jan Kuciak and his fiancee Martina
Kusnirova is ongoing, while in the Netherlands, the trial related to the murder of journalist
Peter R. de Vries has started. The murder of journalist Giorgios Karaivaz in April 2021 is under
investigation by the authorities in Greece.
Legal threats and abusive court proceedings against public participation
Strategic lawsuits against public participation (SLAPPs) are a particular form of harassment
used against journalists and rights defenders engaged in public participation on matters of
public interest. This phenomenon has been gaining ground in the EU. Effective safeguards are
needed to prevent such harassment from silencing journalists and create a chilling effect on
media freedom and freedom of expression. Defamation is one of the most common grounds on
which SLAPPs are brought against journalists.
In order to address the threat of SLAPPs, some Member States started debating or considering
introducing procedural safeguards and/or are in the process of revising their defamation laws.
In Lithuania, legislative amendments have been prepared to allow for the early dismissal of
such cases, as well as revising the criminal liability for defamation. In Ireland, the Department
of Justice initiated a review which led to recommendations looking at a new mechanism against
SLAPP allowing for early dismissal. In Malta, the Government has proposed legislative
amendments to reform certain procedural aspects of the defamation law. In Italy, while prison
83
Recommendations concern EL, HR, SI, SK.
22
sentences for defamation have largely been abolished following a landmark Constitutional
Court ruling in 2021, the increasing prevalence of SLAPP cases and the combination of
criminal and civil defamation raises concerns. Amendments in Slovakia to reduce the
punishment for defamation are still pending. In Croatia, the number of cases of abusive
litigation targeting journalists remains high, threatening the existence of smaller, local media
outlets and freelance journalists. There continue to be a number of examples of such lawsuits
against journalists by politicians or public officials, including judges. In Poland, the news
media community continues to be exposed to threats stemming from strategic lawsuits against
public participation that appear to target mainly journalists scrutinising Government actions84
.
2.4 Other institutional issues linked to checks and balances
Institutional checks and balances are integral to the rule of law in a democracy. They provide
a system of mutual control, ensuring that the power exercised by one state authority is subject
to the scrutiny of others. While the model of checks and balances may vary between Member
States according to their legal and constitutional traditions, they all need to be subject to such
a system to ensure the respect for the rule of law and democratic norms. Civil society
organisations, and independent authorities such as equality bodies, the Ombudsperson and
National Human Rights Institutions are an indispensable element in the system of checks and
balances in a healthy democracy, and attempts to restrict their operating space can present a
threat to the rule of law.
Quality and inclusiveness of the legislative process
Following the trend noted in the 2020 and 2021 Rule of Law Reports, a number of Member
States have continued to improve the quality of the legislative process. Improving stakeholder
participation, including for civil society organisations, can benefit the quality of legislation as
well as the transparency of the process. Bulgaria adopted new rules to improve the law-making
process while Spain is undertaking initiatives to increase public participation in policy-making.
In Estonia, efforts are focused on the creation of new digital platforms for public participation
in the decision-making process. The practice of nationwide public consultations in France was
further reinforced and extended to other fields, including the justice system. A draft
constitutional revision aiming to introduce a legislative initiative for citizens has been
presented in Luxembourg.
In a number of Member States, the lack of a formal framework for the consultation of
stakeholders or their insufficient application in practice continue to raise concerns. In Cyprus
and Malta, there is no formalised process for public consultations and they play a limited part
in policy-making. In Greece, public consultation on draft legislation is often organised too late
for input by civil society organisations and the public to have an impact. In Luxembourg and
Slovakia, concerns regarding the overall inclusiveness of the legislative process persist. In
Latvia, there are some concerns about the limited involvement of civil society organisations at
local level. Poland made a commitment under its Recovery and Resilience Plan to adopt
measures that would ensure a better and more stable regulatory framework. In Hungary, the
lack of public consultation, coupled with an accelerated legislative process, has further
weakened the quality of the regulatory environment. In Romania, concerns remain regarding
the regular use of Government emergency ordinances as well as the practical realities of public
consultations, in particular on the effective follow-up of proposals submitted by the civil
society85
.
84
Recommendations concern IE, HR, IT.
85
Recommendations concern EE, CY, LV, LU, PT, RO.
23
Lessons learned from the use of emergency measures and the COVID-19 pandemic
Faced with the challenges brought by the return of the COVID-19 pandemic in autumn and
winter 2021, some Member States continued to apply states of emergency, whereas in most
Member States such regimes and the related restrictions to fundamental rights were
progressively phased out. A number of Member States are now drawing the lessons from this
experience and are in some cases updating their legal frameworks to improve preparedness for
future crises. In Portugal and Sweden, dedicated structures are looking at how to put in place
permanent legal frameworks to govern exceptional circumstances, with similar reflections
under way in the Netherlands. In Denmark, the use of the Epidemic Act adopted in February
2021 was reviewed by the Government and subject to a broad consultation of stakeholders. In
Czechia, the Ministry of Health conducted an audit of the adoption process of pandemic
measures, after several of those measures had been annulled by courts. In France, the Council
of State dedicated its 2021 Annual Study to the states of emergency and made proposals to
better define and organise them.
The use of emergency powers have also continued outside the context of the COVID-19
pandemic in relation to other crises. Hungary declared another ‘state of danger’ under amended
constitutional provisions, following the invasion of Ukraine. Poland introduced a state of
emergency on the Polish-Belarusian border, leading to stakeholder concerns as to
constitutionality and restriction of fundamental rights. Lithuania also declared a state of
emergency in response to the instrumentalisation of migration by Belarus. Restrictions on the
work of monitoring bodies and journalists sparked criticism and were gradually lifted.
The role of Constitutional Courts in the system of checks and balances
Constitutional Courts play a key role in the system of checks and balances and have continued
to exercise this role in the context of the COVID-19 pandemic. This was the case in France,
where the Constitutional Court defined the limits of the executive and legislative powers during
the health emergency regime and in Germany, Spain and Italy, where the Constitutional Courts
exercised constitutional review on the emergency measures taken to fight the COVID-19
pandemic.
Constitutional Courts also exercised scrutiny in other key areas, such as elections. In Portugal,
the Constitutional Court was called to review electoral acts. The new parliamentary term started
after this review and the subsequent repetition of the vote. More structural reflections are under
way in Cyprus, with the creation of a Constitutional Court still under discussion in Parliament.
In other Member States, some decisions taken by Constitutional Courts have raised concerns
as regards the primacy of EU law. In Romania, the Government has made a clear commitment
to the principle of primacy of EU law, but concerns remain regarding the challenge to this
principle by the Constitutional Court86
. In Germany, following formal commitments by the
German Government clearly recognising the primacy of EU law, the Commission closed the
86
In two judgments, the CJEU ruled that national courts should not be prevented by a risk of disciplinary
sanctions from disapplying decisions of the Constitutional Court which are contrary to EU law (Judgment of
the Court of Justice of 21 December 2021, Euro Box Promotion e.a., in joined cases C-357/19, C-379/19, C-
547/19, C-811/19 and C-840/19) and that EU law precludes any national rule or practice that would give rise
to disciplinary liability for national judges’ failure to comply with such decisions (Judgment of the Court of
Justice of 22 February 2022, RS, in cases C-430/21, para. 87). Importantly, the Romanian High Court of
Cassation and Justice issued several judgments setting aside the case-law of the Constitutional Court on the
composition of judges’ panels to give effect to the judgment of the CJEU of 21 December 2021, thus giving
precedence to the principle of primacy of EU law.
24
infringement procedure concerning a judgment of the German Constitutional Court. In Poland,
the Constitutional Tribunal has expressly challenged the primacy of EU law, and considered
certain provisions of the EU Treaties as unconstitutional. This led the Commission to launch
an infringement procedure against Poland, which is still ongoing87
.
National Human Rights Institutions, Ombudspersons, equality bodies and implementation of
European Court of Human Rights rulings
National Human Rights Institutions (NHRIs)88
, Ombudspersons, equality bodies and other
independent authorities have continued to play a role in the national system of checks and
balances. In some Member States, the status of such authorities has been further strengthened.
In Sweden the newly created National Human Rights Institution started work in January 2022.
In Portugal, the internal structure of the Office of the Ombudsperson has been reformed in
order to better reflect its mandate and in Latvia, the appointment rules for the Ombudsperson
were amended. In Belgium, the Federal Human Rights Institute has issued numerous opinions
and recommendations during its first years of activity. Ensuring appropriate follow-up to the
findings of independent institutions is an important part of a system of effective checks and
balances89
.
However, NHRIs, Ombudspersons and equality bodies need structural guarantees of
independence as well as sufficient resources to work effectively, and a number of them
continue to face challenges. In Poland, the new Ombudsman, appointed in July 2021, continues
to play a key role as a rule of law safeguard, though its capacity to act is constrained by limited
resources. In Lithuania, there are concerns that the Office of the Parliamentary Ombudspersons
lacks the resources to fulfil its mandate and new draft legislation has been criticised for a
possible negative impact on its work. In Hungary, concerns as regards the independence of the
Commissioner for Fundamental Rights persist after the integration of the Equal Treatment
Authority in the Office of the Commissioner, and, in March 2022, the UN Sub-Committee on
Accreditation of the Global Alliance of NHRIs maintained its recommendation that the
Hungarian national human rights institution be downgraded to B-status. In Croatia, challenges
exist regarding the follow-up to and monitoring of the Ombudsperson’s recommendations, and
on access to information. A number of Member States have so far not established a NHRI in
line with the UN Paris Principles. While Italy, Malta and Romania have started this process,
there are no such plans in Czechia90
.
The track record of implementing leading judgments of the European Court of Human Rights
(ECtHR) is also an important indicator for the functioning of the rule of law in a country. The
country chapters therefore for the first time include systematic indicators on the
implementation of ECtHR leading judgments by all Member States91
. While performance
varies between Member States, overall around 40% of the leading judgments of the ECtHR
relating to EU Member States from the last ten years have not been implemented92
.
87
Commission press release IP/21/7070, of 22 December 2021. See below, Section 3.2.
88
The UN Paris Principles, endorsed by the UN General Assembly in 1993 (Resolution A/RES/48/134), set out
the main criteria that NHRIs are required to meet. NHRIs are periodically accredited before the Subcommittee
on Accreditation of the Global Alliance of National Human Rights Institutions.
89
Recommendations concern HR, NL, PL.
90
Recommendations concern CZ, IT, LT, MT, PL, RO, SI.
91
The adoption of necessary execution measures for a judgment by the ECtHR is supervised by the Committee
of Ministers of the Council of Europe.
92
European Implementation Network and Democracy Reporting International, Justice Delayed and Justice
Denied: Non-Implementation of European Courts Judgments and the Rule of Law.
25
National checks and balances in relation to the use of spyware
In July 2021, Amnesty International and a group of investigative journalists, uncovered that
several governments across the world had deployed a particularly intrusive spyware, known as
‘Pegasus’. In the EU, targets included journalists, lawyers, national politicians and MEPs. This
subject has gradually gained importance over last year93
: while linked to national security, there
is a need for national checks and balances to ensure safeguards are in place and fundamental
rights are respected. In Hungary, investigations have been concluded following allegations
related to the use of Pegasus surveillance software against lawyers and journalists, while there
are concerns due to the absence of effective judicial supervision as regards the use of secret
surveillance measures outside criminal proceedings. In Poland, despite allegations related to
the use of Pegasus and equivalent spyware surveillance software, no investigation was
launched by the prosecution service. In France, a criminal investigation was opened by the
Paris Prosecutor’s Office into alleged use of surveillance spyware targeting in particular
journalists. In Spain, the use of Pegasus and equivalent spyware surveillance software was
subject to an investigation by the Ombudsperson and judicial proceedings. Although Member
States are competent to guarantee their national security, they must apply relevant EU law,
including the case-law of the CJEU, when doing so. The rule of law requires that the recourse
to such tools by Member States’ security services is subject to sufficient control that it fully
respects EU law, including fundamental rights such as the protection of personal data, the
safety of journalists and freedom of expression. The use of surveillance means in criminal
investigations also have to respect procedural rights, including the rights of defendant. Robust
institutional checks and balances are therefore needed to guarantee the functioning, cooperation
and mutual control of State organs, so that power is exercised by one state authority under the
scrutiny of others.
Civil Society Organisations as essential actors for the rule of law
Civil society organisations and human rights defenders play an essential role as watchdogs
against breaches of the rule of law and actively contribute to fostering the rule of law,
democracy and fundamental rights on the ground. EU law94
, complemented by European
standards,95
set out key requirements for ensuring the operation of civil society organisations
without unjustified interference. Following the arrival of millions of people to the EU fleeing
Russia’s military aggression, civil society has played a key role in their reception in the
respective Member States and providing them with essential items and services, including
psychological and medical support.
Steps are being taken to improve the situation for civil society organisations in several Member
States. In Bulgaria, a Council for Civil Society Development set up with the objective of
assisting civil society organisations has become operational. In Romania, while civil society
organisations are facing challenges, there are plans to simplify registration procedures for non-
governmental organisations. In Sweden, the framework rules on the operation and funding of
civil society organisations are being reviewed. In Malta, existing concerns on civil society
organisations’ access to funding were addressed. While in the majority of Member States, there
is an enabling and supportive environment for civil society and the civil society space continues
93
The European Parliament established a specific investigative committee (‘PEGA’) to address the use of the
‘Pegasus’ surveillance spyware and other similar technologies in the EU.
94
Judgment of 18 June 2020, Commission v Hungary, C-78/18, EU:C:2020:476, paragraphs 112 and 113.
95
See in particular Recommendation Rec(2007)14 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on
the legal status of non-governmental organisations in Europe.
26
to be considered as ‘open’96
, in some Member States civil society organisations continue to
face challenges. These can include burdensome registration procedures, difficulties in
accessing funding, restrictive legislation and inadequate protection against attacks and threats,
including SLAPP and smear campaigns. In Ireland legal obstacles persist for the funding of
civil society and in Germany, the regime for the tax-exempt status of civil society organisations
remains a concern, though this could be addressed in forthcoming reforms. In Slovenia, civil
society faced challenges as regards negative narratives, while issues linked to funding and
limitations on freedom of assembly were addressed. In Czechia, some concerns exist about the
access of civil society organisations to public funding while in Slovakia, public subsidies
schemes continue to exclude organisations working on issues related to gender equality and
LGBTIQ rights. In Cyprus, the Government has taken action to better assist civil society and
to improve communication with public authorities. The registration procedures for civil society
organisations remain complex in Italy. In Greece, some registration requirements continue to
be considered disproportionate, while a review of the existing legislation is pending before the
Council of State. In Spain, the Parliament is working on the reform of the Citizen Security Law
following concerns raised regarding the law including by civil society. In France, while new
laws have been adopted to improve the financial environment for associations, a number of
stakeholders raised concerns as regards the impact of the Law on republican principles on the
civic space97
.
In some Member States, systematic restrictions have further aggravated the ability of civil
society to operate with a potential chilling effect. In Poland, civic space has further deteriorated
and recent draft legislation might have an additional negative impact. In Hungary, independent
civil society remains under pressure and organisations representing the LGBTIQ community
report being targeted by smear campaigns launched by the Government, while the State’s role
in financing civil society raises questions98
.
3. DEVELOPMENTS AND ACTIONS AT EU LEVEL
3.1 Dialogue and follow-up to the Rule of Law Report
Inter-institutional dialogue
The Council continued the practice of organising its annual rule of law dialogue on the basis
of the Rule of Law Report. In September 2021, the Council Presidency organised a horizontal
discussion on general rule of law developments in the General Affairs Council. The General
Affairs Council also held country-specific discussions, focusing on the relevant developments
highlighted in the country chapter of the Rule of Law Report, in November 202199
and April
2022100
. Targeted discussions on rule of law-related topics also took place in the Justice
Council, where Ministers exchanged views on the impact of the COVID-19 pandemic on the
functioning of courts in December 2021, and discussed the issue of access to a lawyer and the
rule of law in March 2022. Member States showed a clear interest to share developments and
96
According to the rating given by CIVICUS (non-governmental organisation). Ratings are on a five-category
scale defined as: open, narrowed, obstructed, repressed and closed. Compared to 2021, two Member States
have been downgraded on the scale from open to narrowed and one from narrowed to ‘obstructed’.
97
Recommendations concern DE, IE, EL, SE.
98
Recommendations concern HU, PL.
99
The discussion focused on key developments in Croatia, Italy, Cyprus, Latvia and Lithuania.
100
The discussion focused on key developments in Luxembourg, Hungary, Malta, the Netherlands and Austria.
27
best practices and to contribute to the prevention of problems in an inclusive and constructive
manner.
The European Parliament continued to hold debates on the rule of law. Since July 2021, it has
adopted several resolutions on the rule of law and on more specific issues such as media
freedom and civil society101
. The Parliament also adopted a specific resolution on the 2021
Rule of Law Report102
, welcoming in particular the commitment to include specific
recommendations to the Member States. The resolution reiterated recommendations issued
previously, notably on the need to identify tools that can be used if shortcomings are not
addressed, as well as Parliament’s support for an inter-institutional agreement on an EU
Mechanism on Democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights. The Commission values
the cooperation with the European Parliament and has made clear that inter-institutional
cooperation plays a central part in strengthening the EU’s capacity to monitor and uphold the
rule of law. The decision to include recommendations in the 2022 report also responds to a call
from the European Parliament.
The European Parliament also organised country specific debates, notably in the Democracy,
Rule of Law and Fundamental Rights Monitoring Group of the European Parliament’s
Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs (LIBE). The Monitoring Group
conducted monitoring missions in Bulgaria, Malta, Slovakia and Slovenia and held discussions
on its findings. In addition to a debate on the primacy of EU law, the European Parliament has
adopted a resolution calling for more action to be taken to address the rule of law concerns in
Poland and Hungary103
.
The European Economic and Social Committee (EESC), through its Ad hoc group on
Fundamental Rights and the Rule of Law104
, and the Committee of Regions, through its
Commission for Citizenship, Governance, Institutional and External Affairs105
, have also
continued to debate the rule of law at EU level. In November 2021, the EESC organised a
conference focused on the contribution of civil society to the Rule of Law Mechanism.
101
European Parliament resolution of 10 March 2022 on the rule of law and the consequences of the CJEU ruling,
P9_TA(2022)0074; European Parliament resolution of 8 March 2022 on the shrinking space for civil society
in Europe, P9_TA(2022)0056; of 16 December 2021 on fundamental rights and the rule of law in Slovenia, in
particular the delayed nomination of EPPO prosecutors, P9_TA(2021)0512; of 15 December 2021 on the
impact of organised crime on own resources of the EU and on the misuse of EU funds with a particular focus
on shared management from an auditing and control perspective, P9_TA(2021)0501; of 11 November 2021
on strengthening democracy and media freedom and pluralism in the EU: the undue use of actions under civil
and criminal law to silence journalists, NGOs and civil society, P9_TA(2021)0451.
102
European Parliament resolution of 19 May 2022 on the Commission’s 2021 Rule of Law Report
(P9_TA(2022)0212).
103
European Parliament resolution of 5 May 2022 on ongoing hearings under Article 7(1) TEU regarding Poland
and Hungary, P9_TA(2022)0204; The European Parliament has adopted three resolutions in total on the rule
of law in Poland and Hungary since 20 July 2021: resolution of 21 October 2021 on the rule of law crisis in
Poland and the primacy of EU law, P9_TA(2021)0439; of 16 September 2021 on media freedom and further
deterioration of the rule of law in Poland, P9_TA(2021)0395; of 8 July 2021 on breaches of EU law and of
the rights of LGBTIQ citizens in Hungary as a result of the legal changes adopted by the Hungarian Parliament,
P9_TA(2021)0362.
104
The ad hoc group on Fundamental Rights and the Rule of Law (FRRL) is a horizontal body within the EESC
tasked to provide a forum for European civil society organisations to meet and share their assessment on the
state of fundamental rights, democracy and rule of law in the Member States.
105
The remit of the CIVEX Commission includes Constitutional Affairs, and Governance, better Law-Making,
Subsidiarity and Proportionality.
28
Dialogue with authorities and stakeholders in the Member States
The Commission has continued its outreach at national level in the Member States. Bilateral
meetings at both political and technical level were held to discuss key reforms as a follow up
to the 2021 Report. National Parliaments have a crucial role in upholding the rule of law, both
as lawmakers and in holding the executive accountable, and discussions following up on the
2021 Report were an important theme of Commissioners’ visits to national Parliaments106
.
The network of rule of law contact points provides for an open channel for regular exchange
between the Commission and the Member States. The network has continued to meet on a
regular basis to prepare the annual Rule of Law Report and is increasingly acting as a forum to
exchange best practice and share information on planned or ongoing reforms at national level.
The Commission will continue strengthening the dialogue with stakeholders and authorities in
the Member States, also with a focus on the follow-up to the recommendations contained in
this report.
Dialogue with and support for civil society at EU level
Civil society remains a key partner for the European Commission in the preparation of the
annual Rule of Law Report. In addition to the large number of written contributions received
from civil society and the meetings carried out as part of the country visits, the Commission
has also organised horizontal meetings with a number of key networks of civil society
organisations and other key interlocutors107
. These networks have made joint recommendations
on the process for the rule of law report108
. Civil society can also play an important role in the
follow-up to the report, and the Commission will pursue such follow-up with civil society at
national level in cooperation with Commission Representations and the Fundamental Rights
Agency.
Through the Citizens Equality Rights and Values programme (CERV), the Commission has
stepped up efforts to support civil society organisations, in particular the smaller, local ones
facing particular constraints. Out of the available budget of the programme (€1.55 billion)
almost a third is reserved specifically for the civil society organisations, with at least 40% of
this amount to be allocated to the local and regional civil society organisations. As well as
support to specific projects, there is also some provision for grants to support the capacity
building of civil society organisations, funding their running costs and development.
The Commission remains committed to consider how to increase involvement of civil society,
professional networks and other stakeholders in the rule of law debate at national and EU level.
This applies both to the preparation of the report and its follow-up. More generally, and as a
follow up of the Conference on the Future of Europe, the Commission will consider ways of
broadening the scope of its rule of law work to more directly involve citizens.
106
Annual Report 2021 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality and on relations
with national parliaments.
107
Human Rights and Democracy Network, the Fundamental Rights Agency, the European Network for National
Human Rights Institutions and Civil Society Europe.
108
Civil society recommendations: how the Commission can improve the credibility, inclusiveness and impact
of the Rule of Law Report, European Partnership for Democracy.
29
3.2 International cooperation
The rule of law is a key guiding principle for the EU action beyond its borders. The rule of law
is central to EU action at global level, where working with partners to protect and promote
human rights and strengthen democracies around the world is a priority. The EU and its
Member States are the biggest global donor of democracy support. The Russian invasion of
Ukraine underlines the need to reinforce our actions to promote and defend our values, to lead
by example and to work with our international partners, as for example in UN and Council of
Europe fora. The Commission and several Member States contributed to the commitments of
the Summit for Democracy hosted by the President of the United States to promote democratic
values worldwide, and are leading efforts during the Year of Action to implement them.
The EU is a staunch defender of human rights, democracy and the rule of law throughout the
world, as demonstrated by the EU Action Plan for Human Rights and Democracy 2020-
2024109
, and in line with the Sustainable Development Goals110
. In the immediate
neighbourhood, key requirements for EU membership set out in the ‘Copenhagen criteria’
include the rule of law, which is essential for candidate countries and potential candidates to
realise their European perspective, and the revised enlargement methodology, placing the rule
of law at the very heart of the accession process. The EU will continue to pursue a coherent
approach in its cooperation with candidates and potential candidates and countries across the
neighbourhood as well as in all its external action, at bilateral, regional and multilateral level.
The EU addresses rule of law issues regularly in human rights dialogues with partner countries
and at multilateral level, in particular the United Nations.
Upholding the rule of law at global level includes strengthening cooperation on rule of law
issues with international and regional organisations111
. The rule of law, democracy and human
rights remain the key priorities for the cooperation between the EU and the Council of
Europe112
. In this context, the EU has renewed its commitment to protect and promote an
independent civil society, while also protecting human rights defenders and free media. EU’s
commitment to respect, protect and fulfil human rights, democracy and the rule of law
consistently and coherently in all areas of its external action and to support the UN human
rights system as a cornerstone of its external action is also a key guiding principle for the EU
participation in the UN fora. International organisations, notably key bodies of the Council of
Europe113
, remain important partners in the preparation of the Report, and upholding the rule
of law in Europe, with which the Commission will continue to cooperate closely.
The Commission aims to further strengthen this key element in its rule of law work, building
on its close relations with the Council of Europe and other international bodies.
3.3 EU action to uphold the rule of law
The annual Rule of Law Report is a preventive mechanism, aimed at improving the rule of law
situation across the EU, raising awareness of challenges and facilitating solutions early on to
prevent deterioration. It complements a number of other mechanisms and instruments at EU
109
EU Action Plan for Human Rights and Democracy 2020-2024.
110
Sustainable Development Goals.
111
Such as the United Nations, the Council of Europe, the Organisation for Economic Cooperation and
Development (OECD) and the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE).
112
Council conclusions on EU priorities for cooperation with the Council of Europe 2020-2022.
113
The Venice Commission, the Group of States against Corruption (GRECO), the Parliamentary Assembly of
the Council of Europe (PACE), the European Court of Human Rights (ECtHR).
30
level, each with their own purpose. This section includes an overview of relevant actions and
mechanisms.
The case-law of the Court of Justice of the European Union (CJEU) on the rule of law continued
to consolidate. The CJEU ruled on a number of requests for preliminary rulings brought by
national courts. In a judgment of 6 October 2021114
, the CJEU clarified the three types of
situations in which a national court of last instance can refrain from submitting a request for a
preliminary ruling to the CJEU where a question concerning the interpretation of EU law is
raised before it115
. In another case, the CJEU ruled that EU law precludes a national supreme
court from declaring a request for a preliminary ruling unlawful on grounds that the questions
referred are not relevant or necessary116
. The CJEU also declared that, by virtue of the primacy
of EU law, national courts should not be prevented, by a risk of disciplinary sanctions, from
disapplying decisions of a Constitutional Court which are contrary to EU law117
.
The CJEU has continued to examine infringement cases brought before it by the Commission.
When CJEU interim measures have not been complied with, the Commission has requested the
CJEU to impose financial penalties118
. The Commission has continued to exercise its role as
guardian of the EU treaties by launching infringement procedures where relevant to address
specific breaches of the rule of law119
.
The procedure for upholding the common values of the EU set out in Article 7 TEU continues
in the Council as regards Poland and Hungary. This procedure allows the Council to determine
the existence of a clear risk of a serious breach of the Union’s values and follow up on such
risks. The Council held hearings for Poland in February 2022, and for Hungary in May 2022
as well as a general state of play on both Member States in December 2021120
.
Respect for the rule of law remains a fundamental precondition for the proper management of
EU funds. The General Conditionality Regulation121
is intended to protect the sound financial
management of the Union budget and the financial interests of the Union from breaches of the
principles of the rule of law. The Commission has been monitoring the situation in all Member
States since the General Conditionality Regulation became applicable on 1 January 2021 and
114
Judgment of 6 October 2021, Consorzio Italian Management and Catania Multiservizi, C-561/19,
ECLI:EU:C:2021:799.
115
The Court had set out three situations in which national courts or tribunals of last instance are not obliged to
make a reference for a preliminary ruling in Cilfit (Judgment of 6 October 1982, Cilfit and Others, 283/81,
ECLI:EU:C:1982:335): (i) the question is irrelevant for the resolution of the dispute; (ii) the provision of EU
law in question has already been interpreted by the Court; and (iii) the correct interpretation of EU law is so
obvious as to leave no scope for any reasonable doubt. By contrast, if the question concerning the interpretation
of EU law does not involve any of those situations, the court or tribunal of last instance must bring the matter
before the Court.
116
Judgment of 23 November 2021, IS, C-564/19, ECLI:EU:C:2021:949.
117
Judgment of 21 December 2021, Euro Box Promotion e.a., in joined cases C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-
811/19 and C-840/19.
118
On 27 October 2021, the Court of Justice imposed €1 million as a daily penalty payment on Poland for as long
as the interim measures order of 14 July 2021, regarding notably the functioning if the disciplinary chamber
of the Polish Supreme Court, had not been fully complied with.
119
Notably, on 22 December 2021, the Commission decided to launch an infringement procedure against Poland
because of serious concerns with respect to the Polish Constitutional Tribunal and its recent case law
challenging the supremacy of EU law.
120
Proceedings under Article 7 TEU were brought by the Commission against Poland in 2017 and by the
European Parliament against Hungary in 2018.
121
Regulation 2020/2092 of 16 December 2020, OJ L 433I, 22.12.2020, p. 1.
31
has adopted guidelines on its application122
. In its judgements of 16 February 2022, the CJEU123
confirmed the conformity of the regulation with the EU Treaties. In April 2022, the
Commission launched for the first time the formal procedure under the General Conditionality
Regulation with regard to Hungary124
.
A related framework for the protection of several EU funds is the Common Provisions
Regulation (CPR)125
, which entered into force on 1 July 2021. It requires Member States to put
in place, as part of the ‘horizontal enabling conditions’, effective mechanisms to ensure
compliance of the programmes supported by the Funds and their implementation with the rights
and principles enshrined in the Charter of Fundamental Rights, including the right to an
effective remedy and to a fair trial by an independent and impartial tribunal previously
established by law. Member States have to ensure that the horizontal enabling condition is
fulfilled when preparing a programme and that it remains fulfilled throughout the programming
period.
A number of rule of law-related issues – notably as regards the effectiveness of justice systems,
the fight against corruption and the quality and inclusiveness of the law-making process - are
also part of the European Semester to the extent that those aspects are of macroeconomic
relevance and have an impact on the business environment, investment, economic growth and
jobs. In order to address a number of relevant country specific recommendations under the
Semester by concrete rule of law reforms and investments, the Commission discussed and
agreed with several Member States concrete milestones in the framework of the national
recovery plans under the Recovery and Resilience Facility (RRF), which were subsequently
formally approved by the Council.
In the 2022 European Semester Spring Package, the Commission has proposed to the Council
further recommendations to two Member States related to the rule of law126
. The Commission
is also providing technical support to Member States, notably through the Technical Support
Instrument, to improve efficiency, quality and independence of public administration and
justice systems.The Commission continues to promote judicial reform through the annual EU
Justice Scoreboard127
. The 2022 EU Justice Scoreboard for the first time includes survey data
on how companies perceive the effectiveness of investment protection in the different Member
States128
. The results suggest that administrative conduct, stability and quality of the law-
making process, as well as effectiveness of courts and property protection, are key factors of
comparable significance for confidence in investment protection. The European Semester and
the Justice Scoreboard are complementary to the Rule of Law Report and both feed into the
report where relevant.
Media freedom and media pluralism has become an important area of action at EU level. The
2020 European Democracy Action Plan and Media and Audiovisual Action Plan announced a
series of initiatives to support and safeguard media freedom and pluralism. The Commission
122
C(2022) 1382 final. Guidelines on the application of the general regime of conditionality regulation.
123
See cases C-156/21 and C-157/21. On 16 February 2022, the CJEU rendered its judgements and dismissed the
actions lodged by Poland and Hungary for the annulment of the General Conditionality Regulation.
124
On 27 April 2022, the Commission launched for the first time the step of the procedure established under
Article 6(1) of the General Conditionality Regulation.
125
Regulation (EU) 2021/1060 of 24 June 2021.
126
2022 European Semester: Spring package.
127
The 2022 EU Justice Scoreboard was published on 19 May 2022: EU Justice Scoreboard.
128
Figures 54 and 55, 2022 EU Justice Scoreboard.
32
presented in September 2021 a Recommendation to Member States on the safety of
journalists129
. In April 2022, the Commission adopted a package of measures to protect
journalists and civil society organisations against abusive litigation (SLAPP)130
. The
Commission is also preparing a European Media Freedom Act.
4. CONCLUSIONS AND NEXT STEPS
The rule of law is fundamental to a stable, resilient, fair and democratic political, economic
and social environment across the EU. It is essential to a well-functioning Single Market and
to the Union as a whole. It is also a reflection of Europeans’ aspirations and values, enshrined
in Article 2 of the Treaty. The Commission is committed to protect and promote the rule of
law, as guarantor of the EU Treaties and of the primacy of EU law. A vibrant, forward-looking
EU transitioning to a greener, more digital and more socially just society needs to continue
being built on firm foundations. The Russian invasion of Ukraine is a reminder of the pressure
on our cherished EU values. Protecting our citizens and their rights needs a determined and
consistent defence of the rule of law across the EU.
The annual Rule of Law Report is an important part of efforts to promote and safeguard the
rule of law in the EU, both at the national and European level. Relying on a continued
engagement and cooperation with Member States, this year’s Report shows that important rule
of law reforms have continued to take place in many Member States to address challenges
identified in previous editions. However, important concerns remain in some Member States.
With this third edition, the Rule of Law report and the ensuing cycle of discussions with the
Member States, including national parliaments, the European Parliament, and the Council is a
well-established exercise. In line with the preventive nature of the report, the recommendations
included for the first time this year seek to support Member States in their reforms. In some
instances, recommendations guide Member States to take measures to address particular
concerns raised in the Report.
The Commission has prepared this report based on continued dialogue with the Member States,
while fully preserving political responsibility for its assessment and the recommendations
issued. The next edition will follow-up on the developments and assess the implementation of
the recommendations.
At the start of a new annual cycle of dialogue on the rule of law, the Commission invites the
Council and the European Parliament to continue holding general and country-specific debates
on the basis of this report, also using the opportunity of the recommendations to look further
at concrete implementation. The Commission also welcomes further debate at national level,
involving national parliaments, civil society and other key actors, but also at European level,
with increased citizen’s engagement. The Commission invites Member States to effectively
take up the challenges identified in the Report and stands ready to assist Member States in the
efforts to implement the Report’s recommendations.
129
Commission Recommendation on ensuring the protection, safety and empowerment of journalists and other
media professionals in the European Union, C(2021) 6650 final, 16.9.2021.
130
Proposal for a Directive on protecting persons who engage in public participation from manifestly unfounded
or abusive court proceedings (“Strategic lawsuits against public participation), COM(2022)177 final,
27.4.2022 and Commission Recommendation protecting journalists and human rights defenders who engage
in public participation from manifestly unfounded or abusive court proceedings (“Strategic lawsuits against
public participation”, C(2022)2428, 27.4.2022.


FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Luxembourg, le 13.7.2022
COM(2022) 500 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ
DES RÉGIONS
Rapport 2022 sur l'état de droit
La situation de l'état de droit dans l'Union européenne
{SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} -
{SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} -
{SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} -
{SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
1. INTRODUCTION
L’Union européenne est une union de valeurs: droits fondamentaux, démocratie, état de droit.
C’est là le fondement de notre société et de notre identité commune1
. Les atteintes à l’état de
droit dans un État membre nuisent à l’ordre juridique et au fonctionnement de l’ensemble de
l’Union. L’état de droit profite à tous dans l’UE et il est manifeste que ses principes bénéficient
d'un fort soutien des citoyens dans chaque État membre2
.
Ces dernières années, nous avons vu s'accroître les menaces pesant sur l’état de droit, aussi
bien dans l’UE que dans le reste du monde. La capacité des systèmes nationaux à préserver
l’état de droit en temps de crise a été mise à l’épreuve par la pandémie de COVID-19, qui a
exercé des pressions sur les systèmes établis d’équilibre des pouvoirs constitutionnels et sur la
capacité des institutions démocratiques et de leurs gardiens à accomplir leurs missions.
L’agression militaire injustifiée et non provoquée de la Russie contre l’Ukraine et son peuple
constitue une attaque directe contre les valeurs de l’UE et l’ordre mondial fondé sur des règles.
Elle viole de façon flagrante le droit international et les principes de la charte des Nations unies
et porte atteinte à la démocratie et à l’état de droit, ainsi qu’à la sécurité et à la stabilité
européennes et mondiales. La défense et le maintien de nos valeurs et institutions
démocratiques relèvent de la responsabilité partagée des États membres et des institutions de
l’UE. Cela prend toute son importance aujourd’hui, alors que l’UE et ses États membres sont
menacés par des forces étrangères hostiles qui recourent à la désinformation et aux
cyberattaques pour tenter de saper nos démocraties.
La Commission reconnaît le rôle particulier qu’elle a à jouer dans l’accomplissement de cette
responsabilité partagée, que ce soit en conduisant le changement, en favorisant la coopération
ou en pointant les défaillances et en y remédiant Elle remplit ce rôle de différentes manières au
moyen des différents instruments à sa disposition, mais l’objectif est toujours clair: avoir une
réelle incidence sur la façon dont les citoyens ressentent les effets de l’état de droit dans leur
vie quotidienne. La Commission a également veillé à ce que priorité soit donnée, dans le cadre
de la facilité pour la reprise et la résilience, à la conduite par les États membres de réformes du
système judiciaire, du cadre de lutte contre la corruption et de l’administration publique, et à
la numérisation de leur système judiciaire, qui sont essentielles à un bon climat de
l’investissement.
Tout au long de l’année passée, l’état de droit a figuré en bonne place sur l’agenda européen et
le rapport 2021 sur l’état de droit a apporté une contribution majeure au débat politique et
technique tant au niveau de l’UE qu’au niveau national. Le rapport annuel sur l’état de droit
occupe en effet une place centrale dans les efforts que nous déployons pour exercer des effets
concrets sur la promotion et la préservation de l’état de droit dans l’UE. En tenant dûment
compte des traditions nationales, en garantissant l’égalité de traitement et en s’appuyant sur
une méthodologie transparente et objective, le rapport a permis une discussion constructive et
un riche échange de bonnes pratiques entre les États membres, aussi bien au sein du Conseil
qu’au niveau technique, ainsi que dans le cadre des discussions menées au sein du Parlement
1
«L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de
l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à
des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme,
la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes.» (Traité
sur l’Union européenne, article 2).
2
D’après l’Eurobaromètre 508 sur les valeurs et les identités des citoyens de l’UE (2021), 82 % des Européens
soutiennent ces principes.
2
européen et des parlements nationaux avec la Commission sur la base du rapport de 2021. En
apprenant chacun de l’expérience des autres, les États membres sont mieux à même de
déterminer quelle est la meilleure voie à suivre et de prévenir l’apparition de menaces pour
l’état de droit ou d’empêcher leur aggravation.
Une nouvelle étape en matière d’investissement de la Commission dans l’état de droit a été
franchie avec cette troisième édition du rapport, qui est la première à inclure des
recommandations spécifiques à l’intention des États membres, comme annoncé par la
présidente von der Leyen dans le discours sur l’état de l’Union de 20213
. Conformément au
caractère préventif du rapport, l’objectif de ces recommandations est de soutenir les États
membres dans les efforts qu’ils déploient pour faire avancer les réformes en cours ou prévues,
d’encourager les évolutions positives, et d’aider les États membres à déterminer dans quels
domaines des améliorations ou un suivi des changements récents ou des réformes pourraient
être nécessaires, également en vue de remédier aux problèmes systémiques dans certains cas.
Lors de l'élaboration de ces recommandations, la Commission a veillé attentivement à ce
qu’elles restent ciblées et ancrées dans la législation et les normes européennes, tout en
respectant la spécificité des systèmes juridiques nationaux. La cohérence et les synergies avec
d’autres processus et instruments, tels que le Semestre européen, le régime général de
conditionnalité pour la protection du budget de l’UE et la facilité pour la reprise et la résilience,
revêtent une importance tout aussi grande. Les prochaines éditions du rapport sur l’état de droit
examineront les suites données aux recommandations.
Comme dans les éditions précédentes, le rapport 2022 sur l’état de droit se penche sur les
évolutions concernant:
- les systèmes judiciaires des États membres, en mettant l’accent sur leur indépendance,
leur qualité et leur efficacité. Il s’agit de paramètres essentiels qui garantissent
l’application et le respect effectifs du droit de l’Union, la préservation de l’état de droit et
le maintien de la confiance mutuelle. Le bon fonctionnement et l’indépendance totale des
systèmes judiciaires sont essentiels pour que la justice soit au service des citoyens et des
entreprises. Ils sont également essentiels à la coopération judiciaire au sein de l’UE, ainsi
qu’au fonctionnement du marché unique et à l’ordre juridique de l’UE dans son ensemble4
.
- les cadres de lutte contre la corruption, en mettant l’accent sur l’efficacité des politiques
nationales de lutte contre la corruption et en évaluant les mesures prises dans différents
domaines clés par les États membres pour prévenir et combattre la corruption. Des cadres
de lutte contre la corruption efficaces ainsi que la transparence et l’intégrité dans l’exercice
de la puissance publique renforcent les systèmes juridiques et la confiance des citoyens et
des entreprises dans les pouvoirs publics;
- le pluralisme et la liberté des médias, en mettant l’accent sur des domaines essentiels,
notamment l’indépendance des autorités de régulation des médias, la transparence en
matière de propriété des médias, la transparence et le caractère équitable de l'attribution de
la publicité d’État, la sécurité des journalistes et l’accès à l’information. Le rapport de cette
année comprend pour la première fois une couverture systématique des médias publics.
Un environnement médiatique libre et pluraliste est primordial pour l’état de droit, la
3
Discours sur l'état de l'Union 2021.
4
Tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
3
responsabilité démocratique et la lutte contre la corruption. L’importance du pluralisme et
de la liberté des médias a donné lieu à plusieurs initiatives récentes au niveau de l’UE5
;
- les questions institutionnelles liées à l’équilibre des pouvoirs, en mettant l’accent sur
des domaines qui revêtent une importance capitale pour l’état de droit, tels que la qualité
et le caractère inclusif du processus législatif national, le rôle des cours constitutionnelles
et des autorités indépendantes telles que le médiateur, les organismes de promotion de
l’égalité6
et les institutions nationales de défense des droits de l’homme, ainsi que le rôle
des organisations de la société civile dans la préservation de l’état de droit. Un autre
élément inclus dans l’analyse est l’évolution des répercussions de la pandémie de COVID-
19 et la réaction à celle-ci. Le rapport de cette année comprend pour la première fois une
vue d’ensemble de la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de
l’homme.
Le rapport sur l’état de droit présente également les évolutions importantes au niveau de l’UE
et devrait en outre être appréhendé dans le contexte plus large des autres axes de travail
contribuant à la préservation des valeurs démocratiques et des droits de l’homme, tant au sein
de l’Union qu’au-delà de ses frontières. L’utilisation par la Commission d’outils clés tels que
la facilité pour la reprise et la résilience, le règlement relatif à un régime général de
conditionnalité7
et le tableau de bord de la justice dans l’UE est résumée dans le présent rapport.
La Commission engage également des procédures d’infraction lorsque des problèmes
concernant l’état de droit constituent des violations du droit de l’Union.
Un autre exemple d’action complémentaire est le travail de promotion des droits
fondamentaux: le rapport 2022 sur l’application de la charte des droits fondamentaux de l’UE8
mettra l’accent sur l’espace civique et son rôle dans la protection et la promotion de ces droits.
La société civile est un partenaire essentiel de l’UE pour la mise en œuvre de ses politiques
dans le domaine des droits fondamentaux et un débat est en cours au niveau de l’UE sur la
manière d’accroître son soutien et sa participation au niveau de l’UE.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie a mis en évidence l’importance que revêtent les valeurs
démocratiques, les droits de l’homme et l’état de droit. L’UE a un rôle particulier à jouer dans
la diffusion de ces valeurs dans le monde, en tant qu’alternative aux modèles autoritaires
violant le droit international et les droits de l’homme, et en tant qu’élément central du processus
d’élargissement. La crédibilité de nos politiques extérieures dépend du respect de l’état de droit
dans l’UE elle-même.
5
Recommandation de la Commission concernant la protection, la sécurité et le renforcement des moyens
d’action des journalistes et autres professionnels des médias dans l’Union européenne, C(2021)6650 du
16.9.2021, proposition de directive sur la protection des personnes qui participent au débat public contre les
procédures judiciaires manifestement infondées ou abusives («poursuites stratégiques altérant le débat
public»), COM(2022)177 du 27.4.2022, et recommandation de la Commission sur la protection des
journalistes et des défenseurs des droits de l’homme qui participent au débat public contre les procédures
judiciaires manifestement infondées ou abusives («poursuites stratégiques altérant le débat public»),
C(2022)2428 du 27.4.2022. La Commission met également en œuvre le plan d’action pour les médias et
l’audiovisuel, augmentant le soutien financier de l’UE accordé aux projets relatifs à la liberté et au pluralisme
des médias.
6
En 2022, la Commission proposera des mesures visant à renforcer le rôle et l’indépendance des organismes de
promotion de l’égalité.
7
Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour
la protection du budget de l’Union, JO L 433I du 22.12.2020, p. 1.
8
Publication prévue en décembre 2022.
4
2. PRINCIPAUX ASPECTS DE LA SITUATION DE L’ÉTAT DE DROIT DANS LES
ÉTATS MEMBRES
Le présent rapport expose les principaux thèmes et tendances communs, les problèmes
spécifiques et les évolutions positives pour chacun de ses quatre piliers. Les exemples fournis
pour illustrer ces tendances proviennent des évaluations figurant dans les 27 chapitres par pays,
qui font partie intégrante du rapport et présentent le contexte détaillé dans chaque État
membre9
. Le rapport contient également des recommandations spécifiques adressées à chaque
État membre10
.
Méthodologie du rapport sur l’état de droit et de ses recommandations
L’évaluation qui figure dans les chapitres par pays a été élaborée conformément au champ
et à la méthodologie tels que mis à jour à la suite de discussions avec les États membres11
.
Les chapitres par pays reposent sur une évaluation qualitative effectuée de manière autonome
par la Commission, qui est axée sur une synthèse des évolutions importantes intervenues
depuis juillet 2021 et présente aussi bien les problèmes que les aspects positifs recensés dans
les États membres. Dans chaque chapitre par pays, l’analyse se concentre en particulier sur
les thèmes pour lesquels des évolutions importantes ont été constatées ou concernant lesquels
des problèmes graves qui avaient été recensés dans le rapport précédent persistent au cours
de la période de référence.
Conformément au caractère préventif du rapport, l’objectif des recommandations est d’aider
et de soutenir les États membres dans les efforts qu’ils déploient pour faire avancer les
réformes et déterminer dans quels domaines des améliorations ou un suivi des changements
récents ou des réformes pourraient être nécessaires, en s'appuyant sur un dialogue permanent
avec eux12
.
Lors de l’élaboration des recommandations contenues dans le présent rapport, les principes
suivants ont été respectés:
 Tous les États membres font l’objet de recommandations par pays, dans le plein respect
des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité.
 Les recommandations sont intégrées dans le rapport et reposent sur une évaluation
approfondie figurant dans les chapitres par pays, réalisée en appliquant des critères
objectifs fondés sur le droit de l’UE ou les normes européennes et internationales.
 Les recommandations sont proportionnées aux problèmes décelés. Elles encouragent
également la poursuite d’efforts de réforme positifs.
 Les recommandations sont suffisamment spécifiques pour permettre aux États membres
de leur donner des suites concrètes et réalisables, compte tenu de leurs compétences
nationales, de leur système juridique et de leur contexte institutionnel, le cas échéant.
9
Les chapitres par pays sont disponibles ici.
10
Les recommandations sont données en référence dans les notes de bas de page du présent rapport, énumérées
en annexe et également incluses dans les différents chapitres par pays.
11
La méthodologie a été mise à jour à la suite de discussions avec les États membres, notamment afin de mieux
préciser les sources utilisées pour l’évaluation et de tenir compte de l’inclusion de recommandations dans le
rapport. La méthodologie est disponible ici.
12
Les recommandations sont sans préjudice de toute procédure susceptible d’être engagée par la Commission
en vertu d’autres instruments juridiques, tels que les procédures d’infraction ou le règlement relatif à un régime
général de conditionnalité.
5
 Lors de l’élaboration des recommandations, la Commission a accordé une attention
particulière à la cohérence et aux synergies avec d’autres processus, tels que le Semestre
européen, le règlement relatif à un régime général de conditionnalité et les plans
nationaux pour la reprise et la résilience13
.
 Les prochaines éditions du rapport sur l’état de droit intégreront les suites données aux
recommandations.
Le rapport est le fruit d’une collaboration étroite avec les États membres et s’appuie sur
diverses sources nationales, internationales et autres14
. Tous les États membres ont été invités
à participer au processus, à fournir des contributions écrites15
et à se joindre aux visites
spécifiques dans les pays qui se sont déroulées entre février et avril 202216
. Une consultation
ciblée des parties prenantes a également apporté de précieuses contributions horizontales et
spécifiques à chaque pays17
. Le Conseil de l’Europe a en outre fourni un aperçu de ses récents
avis et rapports concernant les États membres de l’UE18
. Avant l’adoption du présent rapport,
chaque État membre a eu la possibilité de fournir des mises à jour factuelles concernant le
chapitre qui lui est consacré.
2.1 Systèmes judiciaires
L’indépendance, la qualité et l’efficacité sont des paramètres essentiels au bon fonctionnement
d’un système judiciaire. Des systèmes judiciaires efficaces sont cruciaux pour l’application et
le respect du droit de l’Union et la préservation de l’état de droit. L’indépendance de la justice
est vitale pour l’équité des procédures judiciaires. C’est une exigence qui découle du principe
de protection juridictionnelle effective, établi à l’article 19 du traité sur l’Union européenne
(TUE), et du droit à un recours effectif devant une cour ou un tribunal, énoncé à l’article 47 de
la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne19
. L’indépendance des juges et des
tribunaux est garante de la protection des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union
et de la préservation des valeurs communes aux États membres énoncées à l’article 2 du TUE,
notamment la valeur de l’état de droit20
. Lorsqu’ils réforment leur système judiciaire, les États
membres doivent pleinement respecter les exigences fixées par le droit de l’Union et la
jurisprudence de la CJUE21
.
13
Le cas échéant, les positions de la Commission concernant l’État membre en question établies dans le cadre
de ces processus sont exposées avant les recommandations.
14
Parmi les sources du rapport annuel sur l’état de droit figurent notamment les contributions écrites reçues des
États membres, les contributions écrites reçues lors de la consultation ciblée des parties prenantes et les
informations produites par des organisations internationales ou reçues des autorités nationales et des parties
prenantes lors des visites dans les États membres. Ces sources servent de base à l’évaluation de la Commission
et n’engagent pas la Commission.
15
Rapport 2022 sur l’état de droit — Contributions des États membres
16
Des informations sur les visites figurent pour chaque pays dans le chapitre qui lui est consacré. Au cours de
ces visites, la Commission a discuté avec les autorités nationales des États membres, notamment les autorités
judiciaires et indépendantes, les services répressifs, ainsi qu’avec des parties prenantes telles que les
associations de journalistes et la société civile.
17
La consultation a eu lieu entre décembre 2021 et janvier 2022. Rapport 2022 sur l’état de droit — Consultation
ciblée des parties prenantes
18
Rapport 2022 sur l’état de droit — Contribution du Conseil de l’Europe
19
Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
20
Arrêt de la CJUE du 24 juin 2019, Commission/Pologne, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, points 44 et 58.
21
La référence des arrêts clés depuis le dernier rapport figure à la section 4.
6
Perception de l’indépendance de la justice dans l’ensemble de l’UE
La perception qu’ont les entreprises de l’indépendance de la justice s’est améliorée dans
environ deux tiers des États membres par rapport à 2021, selon les enquêtes Eurobaromètre du
tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE réalisées en 202222
. Cependant, les enquêtes ont
mis en évidence une détérioration, dans plus de la moitié des États membres, de la perception
qu’a le grand public de l’indépendance de la justice. Il y a eu peu de changements de la
perception relative de l'indépendance selon les États membres. En Finlande, au Danemark, en
Autriche, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Allemagne, le niveau d’indépendance perçue
reste particulièrement élevé parmi le grand public (plus de 75 %), tandis qu’en Slovaquie, en
Pologne et en Croatie, il reste très faible (moins de 30 %).
Conseils de la magistrature et procédures pour les nominations judiciaires en tant que
garanties essentielles de l’indépendance de la justice
Les conseils de la magistrature peuvent être des garants particulièrement importants de
l’indépendance de la justice, comme le reconnaît la jurisprudence de la CJUE23
. Ils peuvent
servir d’intermédiaire entre le pouvoir judiciaire et les autres pouvoirs dans des domaines tels
que la nomination et la carrière des juges ou des magistrats, ainsi que leur rôle dans la gestion
du système judiciaire. Dans le cadre du Conseil de l’Europe ont été élaborées des normes
européennes importantes sur la manière dont les conseils de la magistrature devraient être
établis afin de préserver au mieux leur indépendance, notamment en ce qui concerne leur
composition24
. Les conseils de la magistrature ont en outre besoin de ressources suffisantes
pour fonctionner efficacement et remplir leurs mandats.
Des efforts législatifs pour renforcer l’indépendance des conseils de la magistrature ont été
entrepris dans un certain nombre d’États membres. Au Luxembourg, de nouvelles
modifications législatives ont été proposées pour aligner la composition du futur Conseil de la
justice sur les normes européennes. Ces modifications préciseraient les compétences du
Conseil de la justice en ce qui concerne la gestion de la carrière des magistrats et introduiraient
un nouveau régime disciplinaire. En Croatie, de récentes modifications législatives renforcent
le rôle des deux conseils dans la sélection des juges et des procureurs. En Italie, une nouvelle
loi pour réformer le système judiciaire a récemment été adoptée, laquelle prévoit
l'établissement et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, notamment la
manière dont ses membres sont élus. À Chypre, des réformes ont récemment été votées par le
Parlement en ce qui concerne la composition du Conseil de la magistrature. Aux Pays-Bas, de
possibles modifications de la composition et de la nomination du Conseil de la magistrature
sont prévues. En Suède, depuis 2020, une commission d’enquête multipartite étudie comment
renforcer l’indépendance du pouvoir judiciaire et devrait présenter son rapport d’ici février
2023.
Les évolutions concernant les conseils nationaux de la magistrature sont un thème majeur dans
plusieurs États membres. En Espagne, des inquiétudes subsistent quant aux retards dans le
renouvellement du Conseil général du pouvoir judiciaire, et de nouveaux appels à modifier son
système de nomination ont été lancés. En Bulgarie, le fonctionnement du Conseil supérieur de
la magistrature et la nécessité de revoir sa composition suscitent de plus en plus de
22
Graphiques 50 et 52, tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
23
La CJUE a reconnu qu’un Conseil de la magistrature peut constituer une garantie de l’indépendance de la
justice à condition que cet organe soit suffisamment indépendant des pouvoirs exécutif et législatif et de
l’organe auquel il soumet un avis. Voir, par exemple, l’arrêt du 2 mars 2021, AB e.a. (Nomination des juges
à la Cour suprême — Recours), C-824/18, points 123-125, et jurisprudence citée.
24
Voir en particulier la recommandation CM/Rec(2010)12 du Conseil de l’Europe.
7
préoccupations. En Irlande, la composition proposée pour la future commission des
nominations judiciaires suscite quelques préoccupations. En Slovaquie, de nouvelles tâches ont
été confiées au Conseil de la magistrature à la suite de la réforme constitutionnelle, mais des
inquiétudes subsistent quant au régime de révocation de ses membres. Au Portugal, la
finalisation du cadre législatif régissant le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et
fiscaux est en attente depuis 2004 et de nouvelles mesures ont été prises pour régler les
questions relatives à l’attribution des affaires au sein des juridictions25
.
Dans d’autres États membres, des problèmes structurels ou systémiques n’ont pas été réglés.
En Pologne, les graves problèmes au sujet de l’indépendance du conseil national de la
magistrature n’ont pas été traités, bien qu’ils aient été mentionnés dans un certain nombre
d’arrêts de la CJUE et de la Cour européenne des droits de l’homme, confirmant les
préoccupations exprimées par la Commission dans le cadre de la procédure engagée au titre de
l’article 7, paragraphe 1, du TUE. La recommandation plus générale de préserver
l'indépendance de la justice, adressée spécifiquement au pays dans le cadre du Semestre
européen, reflète également ces préoccupations. En Hongrie, le Conseil national de la
magistrature reste confronté à des difficultés pour contrebalancer les pouvoirs du président de
l’Office national de la magistrature en ce qui concerne la gestion des tribunaux, et il n’a
toujours pas été donné suite à la recommandation de renforcer l’indépendance de la justice
adressée spécifiquement au pays dans le cadre du Semestre européen, ni aux préoccupations
en la matière exprimées dans le cadre de la procédure engagée au titre de l’article 7,
paragraphe 1, du TUE26
.
La méthode de nomination des juges est susceptible d’avoir une incidence majeure sur
l’indépendance de la justice et la perception de cette indépendance par le public. Comme l’a
établi la CJUE, afin de garantir l’indépendance de la justice, les conditions de fond et les
modalités procédurales régissant la nomination des juges doivent être suffisantes pour exclure
la présence de doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard de
facteurs externes et quant à leur neutralité en tant que juges27
.
Depuis le dernier rapport, certains États membres ont entrepris d’améliorer les procédures de
nomination des juges. En Irlande, le nouveau projet de loi sur les nominations judiciaires limite
le pouvoir discrétionnaire du gouvernement dans la procédure. En Croatie, le processus de
nomination du président de la Cour suprême a été mené à terme et la procédure régissant la
sélection a été modifiée afin d’éviter un éventuel blocage futur. En Tchéquie, la législation
modifiée vise à mettre en place un système transparent et uniforme de recrutement et de
sélection des juges et des présidents des juridictions. À Chypre, le Parlement a récemment voté
la réforme des procédures de nomination des juges et des présidents des nouvelles Cour
constitutionnelle suprême et Haute Cour proposées. Aux Pays-Bas, plusieurs modifications
visant à renforcer encore l’indépendance de la justice sont à l’étude, notamment en ce qui
concerne la nomination des juges de la Cour suprême.
25
Les recommandations concernent BG, IE, ES, IT, CY, LU, PT, SK, SE.
26
Les recommandations concernent HU.
27
Voir arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 2 mars 2021, AB e.a. (Nomination des juges à la
Cour suprême — Recours), C-824/18, points 117, 119 et 123, et jurisprudence citée. L’intervention d’organes
indépendants, comme les conseils de la magistrature, dans le processus de nomination des juges peut, en
principe, être de nature à contribuer à une objectivisation de ce processus, à condition qu’un tel organe soit
lui-même suffisamment indépendant des pouvoirs législatif et exécutif [voir arrêt du 15 juillet 2021,
Commission/Pologne, C-791/19, points 98-108; arrêt du 20 avril 2021, Repubblika/Il-Prim Ministru, C-
896/19, point 66; arrêt du 2 mars 2021, AB e.a. (Nomination des juges à la Cour suprême — Recours), C-
824/18, points 66, 124 et 125; et arrêt du 19 novembre 2019, AK et al, affaires jointes C-585/18, C-624/18 et
C-625/18, points 137 et 138].
8
Dans d’autres États membres qui ont pris des mesures pour améliorer ces procédures, des
problèmes demeurent, notamment en ce qui concerne les nominations dans les juridictions
supérieures et aux fonctions de présidents des juridictions. À Malte, bien que des mesures aient
été prises pour dépolitiser la nomination du juge en chef, il n’y a toujours pas d'intervention du
pouvoir judiciaire. En Grèce, des préoccupations subsistent en ce qui concerne la procédure de
nomination aux plus hauts postes de juges et de procureurs, notamment l’absence de
participation du pouvoir judiciaire au processus de sélection. En Autriche, une réforme de la
procédure de nomination du président et du vice-président de la Cour suprême a été annoncée
pour remédier au manque de participation du pouvoir judiciaire à la procédure, mais des
préoccupations subsistent au sujet de la participation limitée du pouvoir judiciaire à la
nomination des présidents et vice-présidents des tribunaux administratifs28
.
Les procédures de nomination aux fonctions judiciaires de haut niveau demeurent une question
majeure. En Lituanie, la nomination du président de la Cour suprême est en attente depuis
septembre 2019, la loi ne prévoyant pas de date butoir pour la procédure de sélection en
question et conférant au président de la République un pouvoir d’appréciation quant au
calendrier des procédures de sélection pour la Cour suprême. En Lettonie, le rejet par le
Parlement d’un candidat au poste de juge de la Cour suprême a été marqué par des controverses
au sujet d’une éventuelle influence politique indue. En Pologne, certaines nominations à la
Cour suprême ont fait l’objet d’arrêts importants de la CJUE et de la Cour européenne des
droits de l’homme. En Hongrie, les préoccupations portent en particulier sur la possibilité de
décisions discrétionnaires en ce qui concerne les nominations et les promotions de juges,
notamment pour l’élection du président de la Cour suprême, l’attribution des affaires et les
primes. En Bulgarie, l’absence de concurrence régulière pour les nominations judiciaires à des
fonctions supérieures, conjuguée à un recours intensif aux détachements, est source de risques
pour l’indépendance du pouvoir judiciaire29
.
L’autonomie et l’indépendance des ministères publics en tant qu’éléments essentiels au bon
fonctionnement du système pénal
Bien qu’il n’existe pas de modèle unique dans l’UE pour la structure institutionnelle du
ministère public, des garanties institutionnelles sont toujours nécessaires pour faire en sorte
que le ministère public soit suffisamment autonome et puisse mener des enquêtes efficaces et
impartiales et engager des poursuites sans subir de pressions politiques. Cela est essentiel non
seulement pour le droit pénal national et européen, mais aussi pour de nombreuses autres
questions importantes telles que la protection des intérêts financiers de l’UE et la lutte contre
les discours de haine dans l’environnement numérique.
Plusieurs États membres ont entrepris des réformes pour renforcer l’indépendance de leur
ministère public. En Autriche, les travaux préparatoires à la réforme du ministère public se
poursuivent, avec pour but de renforcer son indépendance. La réforme en préparation en
Tchéquie instaurerait une durée fixe pour le mandat du procureur général et des autres
procureurs en chef, et fixerait des conditions claires pour leur révocation. En Bulgarie, le
gouvernement s’est engagé, dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience, à mettre en
place un mécanisme efficace d’obligation de rendre des comptes et de responsabilité pénale du
procureur général et de ses adjoints, ainsi qu’un contrôle juridictionnel des décisions du
ministère public de ne pas ouvrir d’enquête. En Espagne, des modifications législatives ont été
adoptées en vue d’accroître la transparence des relations entre le gouvernement et le procureur
général, des préoccupations subsistant cependant en ce qui concerne la coïncidence entre le
28
Les recommandations concernent EL, CY, MT et AT.
29
Les recommandations concernent BG, LV, LT et HU.
9
mandat du procureur général et celui du gouvernement. En Slovaquie, le ministère de la justice
prépare une modification visant à restreindre le pouvoir du procureur général d’annuler des
décisions de poursuites dans des affaires individuelles, après que des préoccupations ont été
exprimées concernant des décisions de clore plusieurs affaires de corruption à haut niveau30
.
Toutefois, dans certains États membres, l’indépendance et l’autonomie des ministères publics
suscitent des préoccupations. En Slovénie, des inquiétudes ont été exprimées au sujet des
conséquences pour l’indépendance du travail des procureurs qu’entraîne le pouvoir du ministre
de l’intérieur de donner des instructions à la police dans des affaires individuelles. En Pologne,
des inquiétudes subsistent quant au fonctionnement du ministère public, les fonctions de
ministre de la justice et de procureur général étant occupées par la même personne. Les
tribunaux polonais ont également fait part de préoccupations au sujet de la pratique du
détachement de procureurs qui peut être considérée comme une forme de rétrogradation et de
discrimination. En Hongrie, les règles relatives à la révocation du procureur général ont été
modifiées, cependant il n’a pas été donné suite à la recommandation du GRECO de supprimer
la possibilité d’un maintien du procureur général dans ses fonctions après l’expiration de son
mandat, et l’absence d'obligation de rendre des comptes en cas de non-ouverture ou de clôture
d’enquêtes est un sujet de préoccupation31
.
Cadres disciplinaires et obligation de rendre des comptes pour les juges et les procureurs
La CJUE a continué de développer sa jurisprudence concernant les garanties essentielles
empêchant le cadre disciplinaire d’être utilisé comme instrument de contrôle politique des
décisions judiciaires32
. Ces garanties comprennent l’établissement de règles claires définissant
les comportements constitutifs d’infractions disciplinaires et les sanctions applicables. Les
procédures disciplinaires doivent faire intervenir une instance indépendante et la procédure doit
pleinement garantir les droits consacrés aux articles 47 et 48 de la Charte, notamment les droits
de la défense. Enfin, les règles en vigueur doivent garantir que les décisions prises par les
organes disciplinaires peuvent être contestées en justice33
.
Dans certains États membres, des réformes sont en cours pour renforcer les garanties
d’indépendance de la justice dans les procédures disciplinaires. En Espagne, un nouveau
régime disciplinaire pour les procureurs a été mis en place. En Slovénie, des modifications
législatives sont en cours de préparation, à l’initiative du pouvoir judiciaire, afin d’améliorer
le cadre disciplinaire. En Belgique, des formulaires types de déclaration des mesures
disciplinaires concernant les juges et les procureurs ont été instaurés, un premier rapport
consolidé sur les procédures disciplinaires devant être élaboré par le Conseil supérieur de la
justice dans le courant de l’année 2022.
Dans d’autres États membres, des préoccupations subsistent quant à la possibilité que les
procédures disciplinaires soient utilisées pour restreindre l’indépendance de la justice. Dans
son plan pour la reprise et la résilience, la Pologne s’est engagée à entreprendre des réformes
du régime disciplinaire concernant les juges, à dissoudre la chambre disciplinaire de la Cour
suprême et à mettre en place des procédures de réexamen pour les juges visés par les décisions
30
Les recommandations concernent CZ, ES, AT et SK. Un jalon pertinent est inclus dans le PRR de BG.
31
Les recommandations concernent PL.
32
Ce principe a été rappelé par la Cour en dernier lieu dans des affaires concernant la chambre disciplinaire de
la Cour suprême polonaise (arrêt du 15 juillet 2021, Commission européenne contre République de Pologne,
C-791/19.) et l’inspection judiciaire roumaine (arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din
România» e.a. contre Inspecţia Judiciară e.a., affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-
355/19 et C-397/19).
33
Arrêt de la CJUE du 25 juillet 2018, LM, C-216/18 PPU, point 67.
10
de cette chambre34
. Le plan vise à renforcer certains aspects de l’indépendance du pouvoir
judiciaire. Dans l’intervalle, malgré les arrêts de la Cour de justice, la chambre disciplinaire a
continué de statuer sur des affaires concernant des juges, y compris en les suspendant de leurs
fonctions. En Roumanie, l’application de sanctions disciplinaires et le rôle de l’inspection
judiciaire ont continué de susciter des préoccupations, mais un projet de loi censé réformer le
régime disciplinaire est actuellement en préparation. D’autres mécanismes de
responsabilisation nécessitent également des garanties. En Croatie, de nouvelles lois exigeant
que les juges et les procureurs soient soumis à des contrôles de sécurité périodiques effectués
par l’Agence nationale de sécurité ont suscité des préoccupations. En Slovaquie, des
inquiétudes subsistent en ce qui concerne le régime de responsabilité pénale des juges pour
«abus de droit». En Slovénie, les règles régissant les enquêtes parlementaires ne garantissent
pas l’indépendance des juges et des procureurs35
.
Investir dans la qualité et l’efficacité de la justice
Un système judiciaire efficient gère ses affaires en cours, maîtrise son arriéré et rend des
décisions dans les délais impartis. S’il existe de nombreuses différences entre les États
membres et au sein de ceux-ci en fonction du type de procédures (civiles et commerciales,
pénales, administratives, etc.) et des instances judiciaires, une durée excessive des procédures
et un arriéré important sapent la confiance que les citoyens et les entreprises accordent aux
systèmes judiciaires nationaux et à l’efficacité de la lutte contre la corruption (voir également
la section 2.2). Des ressources humaines et financières adéquates sont des conditions
essentielles de la qualité et de l’efficacité des systèmes judiciaires. C’est ce qu’ont reconnu un
certain nombre d’États membres en allouant des ressources supplémentaires au renforcement
de la résilience des systèmes judiciaires dans leurs plans nationaux pour la reprise et la
résilience et en investissant dans la numérisation de la justice.
L’investissement dans les ressources humaines et financières et dans la numérisation du
système judiciaire est essentiel pour relever les défis plus larges en matière d’efficacité qui
existent dans un certain nombre d’États membres. En Croatie, à Chypre, à Malte et au Portugal,
des initiatives sont en cours pour résoudre les problèmes de longue date en matière d’efficacité
du système judiciaire, notamment en ce qui concerne la longueur des procédures judiciaires.
En Italie, de profondes réformes de la justice civile et pénale ont été adoptées, dans le but
d’améliorer la qualité et l’efficacité du système judiciaire, notamment en ce qui concerne
l’arriéré judiciaire et la longueur des procédures. En Grèce, la nouvelle législation sur
l’organisation des tribunaux et le statut des juges a récemment été adoptée pour remédier aux
problèmes en matière d’efficacité et de qualité de la justice. En Hongrie est entrée en vigueur
une nouvelle loi relative aux indemnisations pécuniaires en cas de retard dans les procédures
civiles, qui prévoit une indemnisation en cas de violation du droit fondamental à l’achèvement
dans un délai raisonnable d’une procédure civile. En Irlande a été proposé un projet de loi
instaurant un régime d’indemnisation en cas de durée excessive des procédures judiciaires.
Garantir la résilience à long terme du système judiciaire nécessite notamment de faire en sorte
que les professions judiciaires soient attrayantes, notamment en les rémunérant de façon
adéquate, et de réduire au minimum le nombre de postes non pourvus de juges, de procureurs
et de personnel judiciaire. En Belgique, des efforts ont été consentis pour augmenter les
ressources allouées au système judiciaire. En Allemagne, une extension du «pacte pour l’état
34
Un certain nombre de modifications législatives ont été adoptées en juin 2022.
35
Les recommandations concernent HR, PT, RO, SI et SK. En ce qui concerne PL, le régime disciplinaire
applicable aux juges a fait l’objet d'une procédure d’infraction. Un jalon pertinent est inclus dans le PRR
national.
11
de droit» a été annoncée afin de fournir des ressources supplémentaires pour le système
judiciaire et la numérisation, mais des défis à plus long terme subsistent en ce qui concerne les
recrutements et le niveau des salaires des juges. Au Portugal et en France, le gouvernement
prend des mesures pour remédier au manque de ressources humaines allouées au système
judiciaire, mais il reste des défis à relever. En Slovénie, le gouvernement a réduit, sans consulter
les autorités judiciaires, le budget précédemment convenu pour les tribunaux, le conseil de la
magistrature et le ministère public, et le conseil de la magistrature a lancé des procédures pour
un examen constitutionnel des salaires des juges. Au Danemark, le montant limité des dépenses
consacrées au système judiciaire en pourcentage du PIB et le faible nombre de juges constituent
encore un défi à long terme, notamment pour l’efficacité du traitement des affaires36
.
Les initiatives visant à améliorer la numérisation de la justice se poursuivent dans de nombreux
États membres, en s’appuyant souvent sur l’expérience tirée de la pandémie de COVID-19. Il
importe de veiller à ce que les outils numériques soient efficaces dans la pratique. En Belgique,
en Bulgarie et à Malte, des difficultés subsistent, mais des améliorations sont prévues dans les
PRR respectifs. En Italie, la numérisation continue de progresser dans les tribunaux civils,
tandis que des difficultés subsistent au niveau des juridictions pénales et des parquets. Parmi
les États membres dans lesquels des projets sont en cours pour améliorer encore le niveau de
numérisation de la justice figurent la Suède, les Pays-bas, la Lettonie, le Portugal, l’Estonie, le
Danemark, l’Autriche, la Roumanie, la Slovénie, l’Espagne et la Finlande37
.
Les avocats en tant qu’acteurs clés des systèmes judiciaires fondés sur l’état de droit
Les avocats et leurs organisations professionnelles jouent un rôle fondamental dans le
renforcement de l’état de droit et la protection des droits fondamentaux, notamment le droit à
un procès équitable. Certains États membres ont pris des mesures pour faciliter l’accès à un
avocat. En Lettonie, la Cour suprême a affirmé que la participation des avocats aux procédures
judiciaires était essentielle pour garantir le droit à un procès équitable et s’est prononcée en
faveur du droit des avocats d’accéder à l’information pour exercer leurs fonctions. Au
Luxembourg, la législation visant à rendre l’aide juridictionnelle plus accessible a été élaborée
conjointement par le ministère de la justice et le barreau. En Lituanie, une réforme du système
d’aide juridictionnelle est en cours de préparation. En Irlande, le niveau élevé des frais de
justice et les lacunes du système d’aide juridictionnelle continuent de susciter des
préoccupations, des travaux étant cependant en cours pour remédier à ces problèmes38
.
Le respect de la confidentialité des relations avec les clients constitue un élément essentiel de
la liberté d’exercice des professions juridiques. Les recommandations du Conseil de l’Europe
précisent que toute exception au principe du secret doit être compatible avec les principes de
l’état de droit. En Lituanie, des questions relatives au respect du secret professionnel des
avocats sont pendantes devant la Cour européenne des droits de l’homme.
2.2 Cadre de lutte contre la corruption
La corruption nuit à l’état de droit et à la confiance des citoyens et des entreprises dans les
institutions publiques. Une approche globale de la lutte contre la corruption doit s’appuyer sur
une combinaison de mesures préventives et répressives. Cela requiert un cadre juridique et
institutionnel solide, des capacités administratives et judiciaires suffisantes, ainsi que la volonté
politique de faire appliquer les règles, notamment des enquêtes et des poursuites effectives. Sur
36
Les recommandations concernent BE, DK, DE, FR et MT.
37
Les recommandations concernent FR, IT, NL et FI.
38
Les recommandations concernent IE, LT, LU].
12
le plan de la prévention, les mesures fiables et efficaces de renforcement de l’intégrité
comprennent la prévention et la résolution des conflits d’intérêts, la transparence du lobbying,
les systèmes de déclaration de patrimoine et d’intérêts, une protection effective des lanceurs
d’alerte, ainsi que la transparence du financement des partis politiques.
La perception de la corruption dans l’UE
D’après les résultats de l’indice de perception de la corruption (IPC)39
, dix États membres se
rangent parmi les vingt pays au monde perçus comme les moins corrompus, tandis que le score
moyen de l’UE est globalement bon et s’est amélioré par rapport à l’année dernière40
. Le score
de certains États membres s’est amélioré par rapport aux années précédentes, mais d’autres
continuent de se classer bien en dessous des autres États membres de l’UE.
Il ressort des enquêtes Eurobaromètre de 2022 sur la corruption41
que celle-ci demeure un sujet
de vive préoccupation pour les citoyens de l’UE et les entreprises dans l’UE. Près de sept
Européens sur dix (68 %) estiment que la corruption est répandue dans leur pays et plus de
quatre sur dix (41 %) considèrent que le niveau de corruption a augmenté dans leur pays. Par
ailleurs, seuls 31 % des répondants pensent que les efforts déployés par leur gouvernement
pour lutter contre la corruption sont efficaces. En outre, plus de six entreprises européennes sur
dix (63 %) considèrent que le problème de la corruption est répandu dans leur pays et une
majorité d’entreprises (51 %) pense qu’il est peu probable que les agissements de personnes ou
d’entreprises corrompues dans leur pays soient détectés et signalés à la police ou aux
procureurs.
Les stratégies nationales de lutte contre la corruption et leur mise en œuvre
Les États membres sont tenus, en vertu du droit international, de poursuivre des politiques de
prévention de la corruption efficaces et coordonnées42
. Le moyen le plus courant de faciliter de
telles politiques est d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie nationale de lutte contre la
corruption43
. Si l’établissement de telles stratégies n’est pas en soi une exigence, elles n’en sont
pas moins importantes pour permettre de traduire les engagements politiques en actions
concrètes, pour faire en sorte que les lacunes législatives ou institutionnelles soient comblées
de manière cohérente, exhaustive et coordonnée et pour adapter les efforts de lutte contre la
corruption à l’évolution du paysage44
. Actuellement, presque tous les États membres ont en
39
Publié une fois par an par Transparency International: https://www.transparency.org/en/cpi/2021
40
Comme l’an dernier, six États membres (le Danemark, la Finlande, la Suède, les Pays-Bas, le Luxembourg et
l’Allemagne) obtiennent un résultat supérieur ou égal à 80/100 dans l'indice, et cinq autres (l'Autriche,
l'Estonie, l'Irlande, la Belgique et la France) un résultat supérieur à 72/100.
41
Eurobaromètre spécial n•º 523 sur la corruption (2022) et Eurobaromètre Flash nº 507 sur l’attitude des
entreprises face à la corruption dans l’UE (2022). Les données de l’Eurobaromètre sur l’attitude des entreprises
à l’égard de la corruption sont mises à jour tous les deux ans. Les données de l’Eurobaromètre sur la perception
de la corruption et l’expérience des citoyens et des entreprises, telles que publiées l’an passé, sont mises à jour
tous les deux ans. Les ensembles de données précédents sont l'Eurobaromètre spécial nº 502 (2020) et
l'Eurobaromètre flash nº 482 (2019).
42
La convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC) impose à chaque État Partie d’élaborer et
d’appliquer ou de poursuivre, conformément aux principes fondamentaux de son système juridique, des
politiques de prévention de la corruption efficaces et coordonnées qui favorisent la participation de la société
et reflètent les principes d’état de droit, de bonne gestion des affaires publiques et des biens publics, d’intégrité,
de transparence et de responsabilité. Tous les États membres ainsi que l’UE sont parties à la convention.
43
Voir également la déclaration de Kuala Lumpur sur les stratégies de lutte contre la corruption.
44
Comme indiqué dans le rapport de l’an dernier, des objectifs clairs et mesurables, des ressources suffisantes,
un soutien spécifique et un suivi de la mise en œuvre, des évaluations régulières et des responsabilités bien
définies confiées à des institutions spécialisées, ainsi qu'un engagement fort des acteurs concernés sont autant
13
place une stratégie nationale de lutte contre la corruption, qu’ils évaluent et révisent
régulièrement. Depuis juillet 2021, la Croatie, la Roumanie, la Grèce, la Lituanie et Malte ont
révisé ou adopté des stratégies ainsi que des plans d'action accompagnant ces stratégies tandis
que l’Allemagne, la Tchéquie, l’Italie et la Lettonie révisent actuellement leur propre stratégie.
Le processus de mise en œuvre a conduit à d’importantes propositions de réforme dans certains
États membres. Au Portugal, un paquet législatif destiné à prévenir et lutter contre la corruption
aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé a été adopté, et en Finlande, des
révisions du droit pénal et de la législation en matière de lutte contre la corruption sont en
cours45
.
Renforcement des capacités des institutions et du cadre juridique pour lutter contre la
corruption
Les États membres disposent d'un abondant corpus législatif qui dote leur système de justice
pénale d’outils de lutte contre la corruption. Plusieurs États membres ont poursuivi leurs efforts
pour combler les lacunes législatives et pour mettre leur cadre de lutte contre la corruption en
conformité avec les normes internationales46
et la législation de l'UE47
en la matière. La
Pologne a durci les peines applicables à la corruption dans la vie publique et la Grèce a étoffé
la définition de la corruption active et passive. Des réformes du droit pénal matériel ou
procédural sont à l’étude dans d'autres États membres. La Finlande projette d’ériger en
infraction pénale le trafic d’influence, tandis que la Slovaquie entend élargir la définition de la
corruption dans son droit national. L’Allemagne s’est engagée à durcir les peines applicables
en cas de corruption de députés. Des lacunes législatives spécifiques subsistent dans d’autres
États membres. En Suède, des lacunes dans la définition juridique de la corruption
transnationale ont eu pour conséquence de limiter les poursuites et les jugements définitifs48
.
La lutte contre la corruption nécessite à la fois de disposer d’un cadre juridique solide en la
matière et de veiller à sa mise en œuvre effective. La capacité des services répressifs, du
ministère public et du pouvoir judiciaire à faire appliquer les dispositions anti-corruption du
droit pénal est essentielle pour lutter efficacement contre la corruption. Elle repose sur les
compétences et l’autonomie des organes responsables, ainsi que sur leur spécialisation, leur
capacité d’analyse et leurs ressources. L’accès aux informations pertinentes et l’interconnexion
des registres sont également essentiels pour permettre à ces autorités de mener des enquêtes
financières complexes. La réussite des enquêtes et des poursuites en matière de lutte contre la
corruption repose également sur une coopération efficace entre les services répressifs et
d’autres agences, telles que les cellules de renseignement financier ainsi que les autorités
fiscales, d’audit et de concurrence.
d'éléments importants pour que de telles stratégies soient efficacement mises en œuvre et produisent des
résultats tangibles [COM(2021)700 final, p. 11].
45
Les recommandations concernent LV, LT, PT, SI et FI.
46
Principalement la Convention pénale du Conseil de l'Europe sur la corruption et la Convention civile du
Conseil de l’Europe sur la corruption; la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents
publics étrangers dans les transactions commerciales internationales; et la Convention des Nations unies contre
la corruption.
47
Les dispositions législatives de l’UE qui favorisent de manière significative la lutte contre la corruption
comprennent les règles érigeant la corruption en infraction, les règles relatives au gel et à la confiscation des
avoirs, les règles relatives à la protection des intérêts financiers de l’UE, les normes visant à protéger les
lanceurs d’alerte, les règles révisées en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, notamment la
création de registres des bénéficiaires effectifs des sociétés, et les nouvelles mesures visant à faciliter l’échange
d’informations financières et à accélérer les enquêtes financières.
48
Les recommandations concernent FI, SE.
14
Dans certains États membres, des changements structurels et organisationnels ont eu lieu ou
sont envisagés en vue d’accroître les capacités des autorités de lutte contre la corruption. Au
Danemark, une nouvelle unité nationale d’enquête a été créée afin d'améliorer l’approche de la
criminalité grave, et notamment des affaires de corruption complexes. En Bulgarie, des
réformes sont envisagées pour restructurer la commission de lutte contre la corruption, tandis
que les autorités judiciaires spécialisées ont été abolies. Dans le même temps, ces réformes
doivent donner la priorité à la réalisation effective d’enquêtes en matière de corruption, en
particulier en ce qui concerne les affaires de corruption à haut niveau49
.
De nombreux États membres ont pris des mesures pour augmenter les capacités des autorités
chargées des poursuites en matière de lutte contre la corruption, par exemple au moyen de
ressources supplémentaires (Irlande, Lettonie) ou de formations supplémentaires (Estonie,
Espagne). Dans de nombreux États membres, le niveau limité des ressources est cité par les
parquets comme un problème, parfois exacerbé par d'autres carences. En Roumanie, les
exigences en matière d’ancienneté sont considérées comme des obstacles au recrutement de
procureurs spécialisés. Au Luxembourg et au Portugal, le manque de ressources est considéré
être à l’origine de retards dans la poursuite des affaires. En Slovaquie, les allégations de
décisions politiquement motivées d’ouverture d’enquêtes en matière de corruption risquent
d’éroder la coopération des services répressifs et l’efficacité de la lutte contre la corruption,
ainsi que la confiance du public dans l’intégrité des institutions. En Slovénie, des
préoccupations ont été exprimées quant à l’autonomie opérationnelle de la police dans les
enquêtes pour corruption50
.
Éliminer les obstacles en matière d'enquêtes pénales, de poursuites et d'application de
sanctions dissuasives pour faits de corruption
Les lacunes procédurales peuvent entraver gravement les enquêtes et les poursuites dans les
affaires de corruption et nuire à l’efficacité de la lutte contre la corruption. Citons par exemple
les dispositions excessivement lourdes ou peu claires relatives à la levée des immunités et la
courte durée des délais de prescription, qui peuvent empêcher la finalisation d’affaires
complexes, en particulier si elles se conjuguent à d’autres facteurs contribuant à la longueur
des procédures. Ces obstacles peuvent être particulièrement préjudiciables dans les affaires
complexes de corruption de haut niveau et peuvent créer un risque d’impunité, dénuant ainsi
de leurs effets dissuasifs les efforts de lutte contre la corruption.
Certains États membres ont instauré des mesures visant à réduire les obstacles aux enquêtes et
aux poursuites effectives. Au Portugal, de nouvelles mesures visent à accroître l’efficacité du
système judiciaire dans le traitement des affaires de corruption et à accélérer les travaux du
ministère public, notamment en étendant le délai de prescription pour les infractions de
corruption. En Lituanie, le cadre législatif a été modifié pour permettre une utilisation plus
large des outils numériques51
.
Une durée excessive des procédures pénales dans les affaires de corruption peut empêcher de
parvenir à une conclusion en temps utile de ces affaires, ce qui entrave l’établissement d’un
bilan solide en matière de jugements définitifs. À Malte, les ressources allouées aux enquêtes
et aux poursuites ont augmenté dans l’ensemble, mais les enquêtes sur les affaires de corruption
à haut niveau restent longues. Les résultats en termes de jugements définitifs sont encore
insuffisants. Des retards dans la poursuite des affaires de corruption à haut niveau ont
49
Les recommandations concernent BG.
50
Les recommandations concernent CY, IT, FR, LU, RO, SI et SK.
51
Dans le contexte du PRR.
15
également été évoqués en Tchéquie. En Espagne, la longueur des enquêtes et des poursuites en
matière de corruption reste préoccupante, en particulier en ce qui concerne les affaires
complexes de corruption à haut niveau52
.
Dans certains États membres, l’immunité des membres du gouvernement pour les infractions
de corruption a été source de préoccupations. La Croatie a récemment adopté des modifications
législatives visant à supprimer l’immunité des membres du gouvernement pour les délits de
corruption. Des préoccupations entourent la Pologne au sujet du vaste champ d’application de
l'immunité dont bénéficient les hauts dirigeants qui sont également membres du Parlement et
au sujet des dispositions accordant l’impunité aux fonctionnaires qui commettent un abus de
fonctions53
.
Certains États membres continuent de consolider leur bilan en matière d’enquêtes, de
poursuites et de sanctions dans les affaires de corruption à haut niveau54
. En Autriche, les
enquêtes sur les affaires de corruption à haut niveau font l’objet d'une surveillance étroite,
notamment par une commission d’enquête parlementaire En Roumanie, l’efficacité des
enquêtes et des sanctions en matière de corruption à haut niveau s’est encore améliorée,
notamment grâce aux avancées dans des affaires qui étaient pendantes depuis des années pour
des raisons de procédure. La France a continué d’enregistrer des résultats tangibles dans des
affaires de corruption à haut niveau, malgré des difficultés liées au niveau limité des ressources
et à des faiblesses structurelles.
Dans d’autres États membres, en ce qui concerne le traitement des affaires de corruption à haut
niveau, notamment au moyen d’enquêtes et de poursuites efficaces et de l’application de
sanctions dissuasives par des condamnations définitives, il n’a pas encore été établi de bilan
solide. En Bulgarie, il n'y a toujours pas de bilan solide en matière de condamnations définitives
dans les affaires de corruption de haut niveau. En Grèce, un certain nombre de dossiers de
corruption ont avancé, mais des progrès restent à accomplir en ce qui concerne les décisions
finales. En Hongrie, de nouveaux dossiers de corruption à haut niveau ont été ouverts, mais
l'absence de bilan solide en matière d’enquêtes, de poursuites et de jugements définitifs sur les
allégations de corruption concernant des hauts fonctionnaires et leur entourage immédiat reste
un sujet de préoccupation majeur55
.
Renforcement du cadre relatif à la prévention de la corruption et à l’intégrité
Il est essentiel de disposer à tous les niveaux de cadres de gouvernance et d'intégrité
transparents et responsables pour prévenir la corruption à tous les niveaux de l’administration
publique et du gouvernement. Les États membres ont continué l'an passé à prendre des mesures
pour renforcer les cadres relatifs à la prévention de la corruption et à l'intégrité: règles éthiques,
révision ou mise en œuvre améliorée des règles relatives aux déclarations de patrimoine et aux
conflits d’intérêts, renforcement des mécanismes de contrôle interne, règles relatives à la
représentation d’intérêts et au (rétro-)pantouflage.
52
Les recommandations concernent CZ, ES, MT. Un jalon portant sur la réduction de l’arriéré et de la longueur
des procédures est également inclus dans le PRR de HR.
53
Les recommandations concernent PL.
54
Comme indiqué dans le rapport sur l'état de droit de 2020, en raison de l’absence de statistiques uniformes,
actualisées et consolidées dans tous les États membres, il est difficile de comparer la bonne fin des enquêtes
et des poursuites dans les affaires de corruption. L’évaluation se fonde sur les données fournies par les États
membres.
55
Les recommandations concernent BG, EL et HU.
16
Promouvoir l'intégrité dans la vie publique et prévenir les conflits d’intérêts
Un conflit d’intérêts naît d’une situation dans laquelle un agent public a un intérêt privé ou
professionnel susceptible d’entraver l’exercice impartial et objectif de ses fonctions56
. Afin de
prévenir de tels conflits d’intérêts, la plupart des États membres ont mis en place des mesures
qui s'appliquent à un large éventail d’agents publics élus et nommés. Des difficultés ont été
relevées dans plusieurs États membres et certains d’entre eux prennent actuellement des
mesures pour renforcer leurs cadres existants. En Espagne, le bureau des conflits d’intérêts a
renforcé son rôle en fournissant aux agents publics des orientations en matière d’éthique et en
leur proposant des formations. En Slovaquie, des discussions sont en cours en vue de la création
d’un bureau pour la protection de l’intérêt public, qui superviserait la mise en œuvre des
nouvelles règles en matière de conflits d’intérêts. À Malte, les règles d’intégrité dans la
fonction publique, y compris au sein de la police, ont été mises à jour. Aux Pays-Bas, des
travaux sont en cours concernant le cadre d’intégrité de la police, et prévoient la mise en place
de nouvelles structures. En Roumanie, l’importance accrue accordée à l’intégrité des services
répressifs a donné des résultats positifs. La Bulgarie a poursuivi le déploiement de mesures
visant à améliorer l’intégrité de secteurs spécifiques, dont la police et le pouvoir judiciaire. En
Irlande, une réforme législative prévue prochainement vise à renforcer la commission des
normes de la fonction publique afin qu’elle puisse mieux faire appliquer le cadre d’intégrité.
En Estonie, il existe des lignes directrices sur les conflits d’intérêts mais elles ne sont pas
soumises à un mécanisme de vérification et d’exécution efficace57
.
Les hauts fonctionnaires et les parlementaires sont souvent soumis à des règles d’intégrité
spécifiques. La plupart des États membres ont mis en place des codes de conduite et des règles
qui visent à prévenir les conflits d’intérêts et les incompatibilités avec d’autres activités. Il
importe que la mise en œuvre pratique de ces règles fasse l’objet d’une vérification et d’une
évaluation régulières. Parmi les évolutions intervenues au cours de l’année écoulée figure le
renforcement des règles relatives au travail extraparlementaire et aux activités des députés,
telles que la participation à des conseils d’administration ou à des comités d’entreprise au
Luxembourg. En France, la commission d’éthique de l’Assemblée nationale s’est employée à
formuler des avis et à vérifier des états financiers afin de détecter des conflits d’intérêts. Dans
certains États membres, des améliorations ont été constatées ou sont en cours. Aux Pays-Bas,
un code de conduite pour les ministres et les secrétaires d’État est en préparation. La Finlande
prépare actuellement une législation visant à renforcer les règles en matière de conflits
d’intérêts pour les agents publics et les ministres. La Belgique ne dispose pas de règles
d’intégrité détaillées applicables aux ministres, à leurs cabinets ainsi qu'aux députés et les codes
de conduite existants continuent à présenter des lacunes. La Tchéquie n’est pas dotée de codes
de déontologie régissant le cadre d’intégrité des membres du parlement. En Italie, une
proposition sur les conflits d’intérêts pour les titulaires de mandats politiques, y compris les
parlementaires, est en cours d’examen au Parlement depuis plusieurs années58
.
- Lobbying et (rétro-)pantouflage
Le lobbying est un acte légitime de participation à la vie politique59
. Il doit toutefois
s'accompagner d'exigences strictes en matière de transparence et d'intégrité pour faire en sorte
56
Conseil de l’Europe, Recommandation Rec(2000)10 sur les Codes de conduite pour les agents publics.
57
Les recommandations concernent BG, EE, IE, SK.
58
Les recommandations concernent BE, CZ, NL.
59
OCDE (2021), Le lobbying au XXIe
siècle.
17
que la prise de décision soit responsable et inclusive60
(voir également section 2.4). Certains
États membres ont révisé leurs cadres afin de garantir une plus grande transparence, tandis que,
dans d’autres, les règles font toujours défaut ou pourraient être améliorées. Chypre a adopté
des règles relatives au lobbying et aux registres accessibles au public qui répertorient les
lobbyistes et les réunions. En Allemagne, le nouveau registre fédéral des lobbyistes est entré
en vigueur en 2022 et l’introduction d’une «empreinte législative» a été annoncée.
Dans d'autres États membres (Belgique, Croatie, Italie, Espagne et Lettonie) des discussions
portant sur de nouvelles législations relatives au lobbying sont en cours. En Estonie, le lobbying
fait l’objet de lignes directrices et des discussions ont eu lieu sur la transparence législative et
l’intégrité applicable au lobbying. En Autriche, un groupe de travail chargé depuis plus de deux
ans de proposer une réforme du lobbying n’est pas pour l'instant parvenu à trouver un accord.
En France, la cohérence de l’application des règles de lobbying à tous les types d’acteurs du
secteur suscite des inquiétudes. Dans un certain nombre d’États membres, une réglementation
spécifique sur le lobbying fait toujours défaut ou pourrait être améliorée61
.
Autre domaine faisant l'objet d'un contrôle public dans de nombreux États membres: la
réglementation du «(rétro-)pantouflage» entre les secteurs public et privé, et l'application
effective des règles en la matière. La Croatie a porté de 12 à 18 mois la période d'attente pour
les nominations de fonctionnaires à des postes de direction dans les entreprises concernées.
Aux Pays-Bas, le gouvernement a annoncé son intention d’introduire des restrictions plus
sévères après la cessation des fonctions. Dans plusieurs États membres, les règles relatives au
(rétro-)pantouflage présentent des lacunes ou des insuffisances. En Allemagne, les règles
concernant les restrictions après la cessation des fonctions et les périodes d'attente restent
fragmentées et incohérentes pour différentes fonctions. En Suède, les règles relatives au (rétro-
)pantouflage pour les hautes fonctions exécutives au sein du gouvernement ont une portée
globalement limitée et le gouvernement a lancé une évaluation du cadre actuel. Au Danemark,
il n’existe pas de règles sur le (rétro-)pantouflage applicables aux ministres. En Tchéquie, les
périodes d'attente applicables aux fonctionnaires et aux membres du gouvernement demeurent
limitées62
.
- Déclarations de patrimoine et d’intérêts
Les déclarations de patrimoine et d’intérêts des agents publics soutiennent la transparence et la
responsabilité du secteur public, afin de promouvoir l’intégrité et prévenir la corruption. Tous
les États membres disposent de règles permettant de soumettre certaines catégories d'agents du
secteur public à des obligations de déclaration de leur situation patrimoniale et de leurs intérêts.
Ces obligations varient toutefois par l'étendue, la transparence et l'accessibilité des
informations communiquées, ainsi que par le niveau et l’efficacité de la vérification et du
contrôle de l’application de ces règles.
Certes, dans certains États membres, les efforts de réforme progressent, mais il reste encore
des défis à relever. Au Portugal, les obligations de déclaration de patrimoine auxquelles les
responsables politiques et hauts fonctionnaires sont soumis ont été étendues et renforcées.
Certes, l’organisme chargé du suivi et des vérifications n’est pas encore opérationnel, mais des
efforts sont en cours pour remédier à cette situation. En Roumanie, bien que la communication
60
OCDE (2010), Recommandation du Conseil sur les Principes pour la transparence et l'intégrité des activités
de lobbying; Normes du Conseil de l’Europe sur la transparence des activités de lobbying, recommandation
CM/Rec(2017)2.
61
Les recommandations concernent [BE, DK, DE, EE, IE, ES, FR, HR, IT, LV, LU, HU, NL, PL, RO, SK. Des
jalons pertinents sont également inclus dans le PRR de CZ.
62
Les recommandations concernent BE, DK, DE, IE, NL, SE.
18
électronique des déclarations de patrimoine et d’intérêts soit obligatoire depuis janvier 2022,
certaines difficultés subsistent en ce qui concerne la vérification efficace des données
transmises. En Grèce, si des déclarations de patrimoine sont déposées par un grand nombre de
fonctionnaires, leur exactitude n’est vérifiée que dans une proportion limitée. En Hongrie, des
préoccupations subsistent sur l’absence de contrôles systématiques et le caractère insuffisant
du suivi des déclarations de patrimoine. En Belgique, la vérification et la transparence de ces
déclarations restent un sujet de préoccupation, étant donné que le contenu des déclarations de
patrimoine ne peut être évalué que dans le cadre d’une enquête pénale. En Autriche, les
parlementaires ne sont pas tenus de déclarer leurs patrimoines, intérêts, dettes et passifs63
.
- Protection des lanceurs d’alerte
Le fait d’encourager et de protéger ceux qui divulguent des actes répréhensibles joue un rôle
essentiel dans la détection et la prévention de la corruption, tant dans le secteur public que dans
le secteur privé. La transposition de la directive (UE) 2019/1937 relative à la protection des
lanceurs d’alerte64
a incité un certain nombre d’États membres à adopter une législation, tandis
que nombre d’entre eux sont toujours en train de réviser leur législation nationale existante ou
d’introduire de nouvelles règles et de rationaliser le cadre institutionnel leur permettant de
traiter les signalements de lanceurs d’alerte.
Financement des partis politiques
Le financement des partis politiques est un domaine présentant des risques de corruption
importants et plusieurs États membres ont adopté ou envisagent d’adopter des réformes pour
accroître la transparence et le contrôle. En Pologne, les règles relatives au financement des
partis politiques ont été révisées afin de les rendre plus transparentes. Aux Pays-Bas, les
discussions se poursuivent sur la protection des partis politiques contre les ingérences
étrangères. En Estonie, le projet de législation en cours d’élaboration viserait à accroître les
pouvoirs du comité de surveillance du financement des partis politiques. En Autriche, le
gouvernement est en train d’adopter des réformes visant à résoudre les problèmes que pose
depuis longtemps le système actuel, notamment en ce qui concerne les pouvoirs de sa Cour des
comptes. Le Danemark entend revoir et modifier le système de financement des partis
politiques, mais n'a pas annoncé de calendrier précis. Des difficultés existent dans d’autres
États membres, comme l’Italie, où la pratique consistant à faire transiter les dons aux partis par
des fondations politiques fait obstacle à l’obligation de rendre des comptes au public en raison
de l’absence d’un registre électronique unique65
.
Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement
Les programmes de citoyenneté et de résidence par investissement créent des risques de
corruption et soulèvent des préoccupations quant à la sécurité, au blanchiment d'argent et à la
fraude fiscale66
. La Commission considère que l’octroi de la citoyenneté de l’Union en échange
de paiements ou d’investissements prédéterminés, sans qu’il n’existe de lien réel avec l’État
membre concerné, porte atteinte à l’essence même de la citoyenneté de l’Union et enfreint le
63
Les recommandations concernent CZ, IE, EL, CY, HU, PL, AT, PT, SK. Des jalons pertinents sont également
inclus dans le PRR de HR.
64
Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil sur la protection des personnes qui signalent
des violations du droit de l’Union (JO L 305 du 26.11.2019, p. 17).
65
Les recommandations concernent DK, IT, AT.
66
Rapport de la Commission intitulé «Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans
l’Union européenne», adopté le 23 janvier 2019, COM(2019) 12 final.
19
droit de l’Union67
. En conséquence, la Commission a invité les États membres à abroger les
programmes de citoyenneté par investissement et à prendre des mesures appropriées pour faire
face aux risques liés aux programmes de résidence par investissement68
. La Bulgarie a abrogé
son programme de citoyenneté par investissement en mars 2022. Chypre avait déjà cessé de
recevoir de nouvelles demandes dans le cadre de son programme en novembre 2020 et a
maintenant aussi cessé le traitement des demandes. Malte a suspendu son programme pour les
ressortissants russes et biélorusses le 2 mars 2022, mais continue de l’appliquer à d’autres
ressortissants69
.
Neutraliser l'incidence de la pandémie sur la lutte contre la corruption
Depuis 2020, les risques de corruption liés à la COVID-19 ont tendance à progresser, les
secteurs à risque continuant d’inclure la délivrance de certificats COVID-19 de vaccination, de
test ou de rétablissement et l’achat d’équipements de protection médicale. Le recours accru à
des procédures de passation de marchés publics accélérées et simplifiées a souvent donné lieu
à des attributions directes ou à l’absence de mise en concurrence. Afin de détecter et de prévenir
la corruption dans le cadre de ces procédures, les États membres ont renforcé la transparence
et le contrôle. Dans plusieurs États membres, les autorités responsables ont réalisé des audits
ciblés (Autriche, Tchéquie, Slovénie et Portugal) ou pris des mesures de contrôle (Lituanie).
En Belgique, la Cour des comptes a publié un tableau de bord spécial afin d’accroître la
transparence en ce qui concerne les mesures de soutien du gouvernement.
2.3 Pluralisme et liberté des médias
Des médias indépendants et libres sont les gardiens de la démocratie. Un environnement
médiatique libre et pluraliste est essentiel pour défendre l’état de droit car le pouvoir et les
institutions doivent rendre des comptes. Lorsque le pouvoir politique ou l’État exerce des
pressions ou un contrôle sur les médias, cela porte atteinte à la liberté de parole et d’expression
et à la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations. Des conflits d’intérêts
et un marché fortement concentré dominé par quelques acteurs seulement pourraient également
avoir pour effet de porter atteinte à la liberté des médias. Dans l’UE, les États membres ont
l’obligation positive de garantir un environnement favorable aux journalistes, de protéger leur
sécurité et de promouvoir le pluralisme des médias. Les problèmes recensés dans ce domaine
dans les précédents rapports sur l’état de droit ont donné lieu à plusieurs initiatives récentes de
l’UE, dont une recommandation sur la sécurité des journalistes et un ensemble de mesures
visant à lutter contre les poursuites abusives altérant le débat public.
L’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor)
L’instrument de surveillance du pluralisme des médias évalue les risques pesant sur la liberté
et le pluralisme des médias dans tous les États membres, en mettant l’accent sur quatre
domaines, à savoir la protection fondamentale de la liberté des médias, la pluralité du marché,
67
La Commission a engagé des procédures d’infraction concernant les régimes mis en œuvre par Chypre et
Malte.
68
Recommandation sur des mesures immédiates dans le contexte de l’invasion de l’Ukraine par la Russie en ce
qui concerne les programmes de citoyenneté par investissement et les programmes de résidence par
investissement, adoptée le 28 mars 2022, C(2022) 2028. Les programmes de résidence par investissement sont
utilisés au total dans 19 États membres: Bulgarie, Tchéquie, Estonie, Irlande, Grèce, Espagne, France, Croatie,
Italie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie et Slovaquie.
69
La Commission a poursuivi la procédure d’infraction à l’encontre de Malte.
20
l’indépendance politique et l’inclusion sociale des médias70
. Les derniers rapports de
l’instrument de surveillance (MPM 2022) font apparaître qu’aucun changement majeur n’est
intervenu dans ces domaines depuis 2021, même si, à l’intérieur de ces domaines généraux,
des indicateurs spécifiques ont quelque peu fluctué. L’indicateur relatif à la profession de
journaliste et à sa protection a enregistré une légère détérioration. L’indicateur relatif à la
transparence de la propriété des médias s’est amélioré à la suite de la mise en œuvre, par
plusieurs États membres, de la législation de l’UE qui traite cette question. La concentration
des médias d’information se situe toujours à un niveau de risque très élevé sur l’ensemble du
continent, alors qu’aucun progrès n’a été enregistré en matière d’indépendance politique, qui
demeure à un niveau de risque moyen. Pour la première fois, l’instrument de surveillance du
pluralisme des médias a introduit un classement global des États membres, regroupés en cinq
niveaux de risque; ce classement inclut la Bulgarie, la Grèce, la Hongrie, Malte, la Pologne, la
Roumanie et la Slovénie dans le groupe de pays considérés comme étant à haut risque.
Renforcer l’indépendance du fonctionnement des régulateurs des médias
Les autorités nationales de régulation des médias jouent un rôle important pour ce qui est de
préserver le pluralisme des médias. À cette fin, elles doivent être fonctionnellement et
véritablement indépendantes et dotées de ressources suffisantes, et exercer leurs pouvoirs de
manière impartiale et transparente. Tous les États membres disposent d’une législation
précisant les attributions et l’indépendance des régulateurs des médias. La directive sur les
services de médias audiovisuels (directive SMA)71
, révisée en 2018, comprend une liste de
conditions — indépendance par rapport aux pouvoirs publics, impartialité, transparence,
obligation de rendre des comptes, ressources, procédures de nomination et de renvoi et
mécanismes de recours — que les États membres doivent garantir à l’égard de leurs autorités
chargées des médias. Depuis la publication du rapport 2021 sur l’état de droit, Chypre,
l’Estonie, la France, les Pays-Bas, la Slovaquie et la Slovénie ont suivi l’exemple d'autres États
membres et adopté des dispositions pour promouvoir l’indépendance des autorités des médias
et/ou étendre les compétences de ces dernières à de nouveaux domaines. Des réformes sont en
cours dans d’autres États membres.
Dans certains États membres, malgré la mise à jour formelle du cadre juridique, des inquiétudes
persistent sur son efficacité ou l’indépendance fonctionnelle des régulateurs dans la pratique.
Certaines de ces inquiétudes concernent de possibles abus d'influence politique sur le processus
de nomination ou le fonctionnement des régulateurs, d’autres l’insuffisance des ressources. En
Hongrie, qui dispose d’un financement suffisant et d’un cadre juridique détaillé pour créer
l’autorité des médias et la faire fonctionner, l’indépendance fonctionnelle de celle-ci doit être
renforcée. En Slovénie, des interrogations subsistent sur la question de savoir si le nouveau
cadre juridique garantit l’indépendance à l’égard de toute ingérence politique; de même, mettre
en œuvre pleinement les compétences étendues en utilisant les ressources disponibles demeure
difficile. En Espagne, une nouvelle législation attribue de nouvelles compétences à l’autorité
70
Le Media Pluralism Monitor (instrument de surveillance du pluralisme des médias) est une source importante
pour les rapports de la Commission sur l’état de droit. Il constitue un outil scientifique et global destiné à
établir un bilan de santé des cadres médiatiques, en détaillant les menaces pesant sur le pluralisme et la liberté
des médias dans les États membres et dans certains pays candidats. Cet instrument, cofinancé par l’Union
européenne, est utilisé depuis 2013-14, de manière indépendante et sur une base régulière, par le Centre pour
le pluralisme et la liberté des médias. La Commission a également utilisé d’autres sources, telles que le
«classement mondial de la liberté de la presse» de Reporters sans frontières et la plateforme du Conseil de
l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes, auxquels il est renvoyé
dans les chapitres par pays.
71
Directive (UE) 2018/1808 du 14 novembre 2018.
21
de régulation du secteur audiovisuel, mais la question de ses ressources pose toujours problème.
En Roumanie, les inquiétudes sur le fonctionnement et le budget du Conseil national de
l’audiovisuel demeurent, compte tenu notamment des fonds nécessaires à l’amélioration des
systèmes informatiques72
.
Améliorations et obstacles relatifs à la transparence en matière de propriété des médias
La liberté et le pluralisme des médias dépendent directement de la transparence en matière de
propriété, en particulier lorsque cette dernière aboutit à l’exercice d’un contrôle direct ou
indirect, ou d’une influence notable, sur le contenu fourni. Les informations relatives à la
propriété permettent aux utilisateurs de se forger une opinion éclairée sur le contenu. Les
normes européennes73
encouragent les États membres à adopter des mesures spécifiques dans
ce domaine, comme c’est le cas également dans la législation de l'Union74
. Depuis le dernier
rapport, de nouvelles lois visant à renforcer la transparence et la divulgation au public
d’informations en matière de propriété des médias ont été adoptées en Croatie, à Chypre, en
Estonie, en Grèce, en Pologne, au Portugal et en Espagne. L'adoption de textes législatifs visant
à renforcer la transparence quant à la propriété des médias est envisagée en Bulgarie et en
Slovaquie. Des mesures pratiques en faveur de la transparence ont été prises en Lituanie, où un
système d’information relatif aux producteurs et diffuseurs d’informations publiques a été
lancé.
Dans certains États membres, la mise en œuvre de la réglementation rencontre des difficultés
particulières. En Tchéquie, la réglementation visant à renforcer la transparence quant à la
propriété effective des organismes médiatiques, adoptée en 2021, doit encore être pleinement
mise en œuvre et des préoccupations subsistent en ce qui concerne le manque de transparence
en matière de propriété et de conflits d’intérêts. Les Pays-Bas et la France restent confrontés à
des défis en la matière. La Slovénie fait toujours face à des problèmes de détermination de la
structure de propriété ultime de certains organismes médiatiques75
.
Protection des médias contre les pressions et influences politiques
L’état de droit est exposé à davantage de vulnérabilités et de risques lorsque les médias sont
soumis à des pressions et influences politiques sapant leur indépendance, notamment de la part
des autorités publiques et des partis au pouvoir. Il est reconnu comme particulièrement
important de disposer de règles équitables et transparentes pour l’attribution de la publicité
publique ainsi que de garanties visant à empêcher la politisation des médias de service public.
Des pressions politiques peuvent également être exercées par le biais d’autorisations.
- Atténuation des risques liés au manque de transparence et d’équité dans l'attribution
de la publicité publique
La publicité publique inclut toutes les formes d’utilisation du budget de l’État, à tous les
niveaux, ou du budget d’entreprises publiques, à des fins de publicité ou de campagnes
d’information. Il est important que les attributions soient transparentes et qu’elles adviennent
sur la base de critères équitables afin de prévenir le risque que la publicité publique ne soit
utilisée dans le but d’exercer des influences politiques ou de lever des fonds en faveur de
72
Les recommandations concernent ES, HU.
73
Recommandation CM/Rec(2018) 11 du Comité des ministres aux États membres sur le pluralisme des médias
et la transparence de leur propriété.
74
Directive (UE) 2010/13/UE du 10 mars 2010, article 5, paragraphe 2, tel que modifié par la directive (UE)
2018/1808 du 14 novembre 2018. Des obligations générales (non sectorielles) en matière de transparence de
la propriété effective figurent aussi dans les directives anti-blanchiment [directive (UE) 2018/843 du 30 mai
2018 et directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015].
75
Les recommandations concernent CZ et FR.
22
certains organismes médiatiques. Bien que des problèmes demeurent dans plusieurs États
membres, quelques autres ont opéré des progrès pour faire face aux difficultés en matière de
transparence dans l’attribution de la publicité publique. La Croatie a adopté des règles
actualisées en la matière, même si des marges d'amélioration subsistent. Malte et Chypre ont
adopté des lignes directrices, même si ces dernières ne sont pas inscrites dans la législation:
Malte a établi des normes pour les débours en matière de publicité et de matériel promotionnel
publics, et Chypre, des normes en ce qui concerne les campagnes de sensibilisation et les
campagnes publicitaires menées par la presse et l’office de presse du gouvernement. En
Autriche, le gouvernement a annoncé un processus de réflexion à la suite de préoccupations
concernant l'ampleur des dépenses en matière de publicité publique, l'équité et la transparence
dans l'attribution de celles-ci, et l’influence politique exercée durant le processus76
.
- Protection de l’indépendance des médias de service public
L’existence de règles garantissant l’indépendance des médias de service public en matière de
gouvernance et de ligne éditoriale est essentielle afin de prévenir l’ingérence politique dans cet
important secteur médiatique. Même si le financement du service public de radiodiffusion et le
financement accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l'accomplissement de la
mission de service public restent une prérogative de chaque État membre dans la mesure où
ces financements n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union77
,
il existe des normes et des principes directeurs européens relatifs à l’indépendance, au cadre
politique et réglementaire, au financement, aux nominations, à la responsabilité, à la gestion, à
la transparence et à l’ouverture78
. Des systèmes législatifs et institutionnels visant à réglementer
les médias de service public existent dans tous les États membres et certains de ces derniers
s’efforcent de renforcer l’indépendance des organismes de radiodiffusion publics. En Bulgarie,
une révision de la législation a eu pour ambition de définir plus précisément la mission de
service public et le financement de cette dernière est en cours d’examen. En Roumanie, on
débat d’une réforme de la législation relative aux organismes de radiodiffusion et de radio en
vue d’une gestion plus indépendante et professionnelle de ces derniers. Au Luxembourg, un
projet de loi visant à renforcer l’indépendance du média de service public a été présenté au
Parlement. Dans certains États membres, cependant, les règles existantes n’ont pas permis de
garantir une indépendance suffisante. Les sujets de préoccupation incluent le risque de
politisation des nominations et des révocations des dirigeants et des membres du conseil
d'administration en Tchéquie, en Slovaquie et à Chypre, l’indépendance et la gouvernance des
médias de service public à Malte, et les défis que pose en pratique la réglementation existante
pour limiter les influences politiques en Slovénie. En Pologne, des préoccupations subsistent
quant à l’indépendance des médias de service public, notamment les garanties concernant les
nominations aux postes de direction. En Grèce, même si les médias de service public sont
soumis à un cadre réglementaire strict, des inquiétudes demeurent en ce qui concerne les
possibles influences politiques dans la nomination des membres du conseil d'administration.
En Hongrie, le fonctionnement des médias de service public est encadré par un système
institutionnel complexe qui soulève des questions quant à leur indépendance éditoriale79
.
- Pressions et influences politiques exercées sur les médias par le biais de restrictions et
de décisions en matière d’octroi d'autorisations
76
Les recommandations concernent BG, HR, HU et AT.
77
Protocole (nº 29) sur le système de radiodiffusion publique dans les États membre, annexé au traité sur l'Union
européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
78
Recommandation CM/Rec(2012)1 du Conseil de l'Europe sur la gouvernance des médias de service public.
79
Les recommandations concernent CZ, CY, HU, MT, PL, RO, SI, SK.
23
Bien que la Convention européenne des droits de l'homme établisse expressément que le droit
à la libre expression ne doit pas empêcher les États de soumettre les entreprises de
radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations, l’exercice de cette
prérogative doit tenir compte de la pluralité du paysage médiatique et être fondé sur des
procédures et des critères objectifs et transparents. En Pologne, une proposition de modification
législative visant à interdire l’octroi de concessions de radiodiffusion à des opérateurs contrôlés
par des personnes enregistrées hors EEA a récemment fait l'objet d'un véto de la part du
président. Par ailleurs, deux chaînes de télévision ont été confrontées à des procédures
administratives particulièrement longues en vue de la prolongation de leurs autorisations par le
régulateur80
.
L’accès à l’information est un prérequis nécessaire pour les médias, la société civile et la
confiance du public
Le droit d’accès aux informations détenues par les autorités publiques est fondamental pour
que les journalistes puissent faire leur travail, mais est aussi essentiel pour la société civile et
les citoyens au sens large. Depuis la publication du dernier rapport sur l’état de droit, une
nouvelle loi est entrée en vigueur aux Pays-Bas, rendant l'accès à l’information plus rapide et
plus facile. En Finlande, des mesures sont prises afin de réformer la loi sur la transparence des
activités du gouvernement de manière à élargir le droit d'accès aux documents garanti par la
constitution. En Espagne, des travaux législatifs sont en cours en vue de renforcer l'accès à
l’information grâce à une réforme de la loi sur les secrets officiels. Au Danemark, des débats
politiques ont lieu afin de savoir s'il convient de lever certaines restrictions d'accès à
l’information. Certaines préoccupations d’ordre pratique ou juridique subsistent dans certains
États membres. En Belgique, des retards dans le traitement des demandes de documents publics
et une législation récente introduisant de nouveaux motifs de refus pourraient avoir une
incidence sur le droit d’accès aux informations et aux documents publics. En Lituanie,
l’interprétation par les autorités des règles en matière de protection des données soulève des
inquiétudes quant à un risque de restriction de l’accès aux informations pour les journalistes.
L’Autriche est toujours confrontée à des défis liés au manque de cadre juridique complet et
applicable en matière d’accès aux documents et aux informations publiques, et les projets
législatifs n’ont pas avancé. À Malte, les journalistes continuent à voir freinées leurs demandes
d’accès à des informations détenues par les autorités publiques. En Hongrie, l'accès aux
informations publiques continue à être entravé au titre d’un «état de danger»81
.
Menaces pesant sur la sécurité des journalistes
Les journalistes sont toujours confrontés à des menaces et à des obstacles dans l’exercice de
leur profession, notamment des attaques physiques signalées dans plusieurs États membres. En
2021, la plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la
sécurité des journalistes et la plateforme Mapping Media Freedom ont recensé une
augmentation significative du nombre d’alertes82
, qui incluent également une augmentation des
attaques en ligne. Entre autres violations, on citera des cas de harcèlement verbal, des menaces
de poursuites judiciaires, des agressions physiques, des atteintes aux biens, des incitations à la
violence, des campagnes de dénigrement et de la censure. La recommandation de 2021 de la
Commission sur la sécurité des journalistes inclut des mesures relatives à des enquêtes et
80
Les recommandations concernent PL. Une procédure d’infraction est en cours contre HU.
81
Les recommandations concernent BE, DK, DE, EE, ES, LT, LU, MT, AT, FI.
82
La plateforme du Conseil de l'Europe fait apparaître une augmentation de 42 % des alertes tandis que la
plateforme Mapping Media Freedom a enregistré une augmentation de 72 % des alertes au sein des États
membres de l'Union européenne entre 2020 et 2021, un pourcentage appréciable des alertes de 2021 ayant trait
à du harcèlement et à des attaques en ligne dans le cadre des protestations en rapport avec la pandémie de
COVID-19.
24
poursuites effectives et impartiales des actes criminels, à des mécanismes indépendants de
réaction et de soutien, à l’accès aux informations et aux lieux, à la sécurité lors des
manifestations, à la formation et à la sécurité en ligne ainsi qu’aux moyens d’action
numériques.
Certains États membres ont adopté des mesures, ou renforcé des mesures existantes, afin
d’améliorer la sécurité des journalistes. En France, la législation reconnaît à présent le rôle joué
par les journalistes dans les manifestations et un comité de liaison mensuel entre le ministère
de l’intérieur et la presse permet un dialogue permanent concernant la sécurité durant les
protestations et les manifestations. Aux Pays-Bas, le gouvernement continue à améliorer,
financer et développer la plateforme «PersVeilig» ainsi qu’à promouvoir une collaboration
rapprochée entre les procureurs, la police et les parties prenantes de la sphère médiatique. En
Allemagne, les autorités des Länder, le conseil de presse et d'autres parties prenantes du secteur
des médias sont en train de débattre d’une actualisation des règles de conduite en vigueur pour
les médias et la police afin d'assurer la sécurité des journalistes durant les protestations. En
Grèce, des menaces et des attaques physiques ont fréquemment été rapportées et le
gouvernement a récemment convenu d’un protocole d'accord sur la protection des journalistes.
Dans d’autres États membres, des efforts plus résolus seraient nécessaires afin de faire face à
la situation. En Croatie, l’environnement professionnel des journalistes pâtit d’agressions
verbales proférées à l’encontre de journalistes, y compris par des responsables politiques. En
Slovénie, un environnement hostile, du harcèlement en ligne et des menaces à l’encontre de
journalistes représentent une source croissante de préoccupations. En Slovaquie, l’adoption de
la législation proposée en matière de protection des journalistes a été reportée83
.
Les procès pénaux vont de l’avant dans les cas de meurtres de journalistes dans l’UE. À Malte,
le cerveau présumé de l’assassinat de la journaliste Daphne Caruana Galizia a été inculpé de
complicité de meurtre et d'association criminelle, et des procédures pénales sont en cours. Le
rapport distinct concernant l’enquête publique relative à l’assassinat, publié en juillet 2021,
concluait que l’État et ses entités n'avaient pas pleinement protégé la journaliste de risques réels
et imminents et n’avaient pas pris des mesures pour empêcher son assassinat. Le rapport
incluait une série de recommandations en matière d'état de droit, concernant notamment le
paysage médiatique du pays. En Slovaquie, le procès relatif à l'assassinat de Jan Kuciak et de
sa fiancée Martina Kusnirova se poursuit, tandis qu’aux Pays-Bas, le procès concernant le
meurtre du journaliste Peter R. de Vries a débuté. Le meurtre du journaliste Giorgios Karaivaz
en avril 2021 fait l’objet d'une enquête menée par les autorités grecques.
Menaces de poursuites judiciaires et procédures judiciaires abusives altérant le débat public
Les poursuites stratégiques altérant le débat public (poursuites-bâillons) sont une forme
particulière de harcèlement utilisée contre les journalistes et d’autres défenseurs des droits de
l’homme qui participent au débat public sur des sujets d’intérêt général. Ce phénomène a gagné
du terrain dans l’Union européenne. Des garanties effectives sont nécessaires pour empêcher
que ce type de harcèlement ne réduise les journalistes au silence et n’ait un effet dissuasif sur
la liberté des médias et la liberté d'expression. La diffamation est le motif le plus courant utilisé
contre les journalistes dans le cadre de poursuites-bâillons.
Afin de lutter contre les menaces de poursuite-bâillon, les États membres ont commencé à
envisager d’introduire des garanties procédurales, ou débattent de cette idée, ou sont en train
de réviser leurs lois en matière de diffamation. En Lituanie, des projets de modifications
législatives visent à permettre le rejet anticipé de ce type d’affaires, ainsi qu’à revoir la
responsabilité pénale en matière de diffamation. En Irlande, le ministère de la justice a entamé
83
Les recommandations concernent EL, HR, SI et SK.
25
une révision qui a débouché sur des recommandations en faveur d’un nouveau mécanisme de
lutte contre les poursuites-bâillons qui permet le rejet anticipé. À Malte, le gouvernement a
proposé des modifications législatives visant à réformer certains aspects procéduraux de la loi
sur la diffamation. En Italie, alors que les peines de prison pour diffamation ont été largement
abolies à la suite d’un arrêt historique de la Cour constitutionnelle en 2021, la prévalence
croissante de cas de poursuites-bâillons et l'association de poursuites au pénal et au civil pour
diffamation suscitent des inquiétudes. Des modifications en Slovaquie visant à réduire les
sanctions pour diffamation sont toujours en suspens. En Croatie, le nombre de recours abusifs
ciblant des journalistes reste élevé, menaçant l’existence d’organismes médiatiques locaux, de
médias plus petits et de journalistes indépendants. Des exemples de poursuites de ce type
engagées contre des journalistes par des responsables politiques ou des fonctionnaires, y
compris des juges, subsistent. En Pologne, la communauté des médias d’information continue
d’être exposée à des menaces de poursuites stratégiques altérant le débat public qui semblent
cibler principalement les journalistes chargés de suivre les décisions du gouvernement84
.
2.4 Autres questions institutionnelles liées à l’équilibre des pouvoirs
Les mécanismes d’équilibre des pouvoirs entre les institutions font partie intégrante de l’état
de droit dans une démocratie. Ils constituent un système de contrôle mutuel en vertu duquel le
pouvoir exercé par une autorité de l’État est soumis au contrôle des autres autorités. Bien que
le modèle d’équilibre des pouvoirs puisse varier entre les États membres en fonction des
traditions juridiques et constitutionnelles de ces derniers, ceux-ci doivent tous faire l’objet d’un
tel système pour garantir le respect de l’état de droit et des normes démocratiques. Les
organisations de la société civile et les autorités indépendantes, telles que les organismes de
promotion de l’égalité, le médiateur et les institutions nationales de défense des droits de
l’homme, sont des éléments indispensables au mécanisme d’équilibre des pouvoirs dans une
démocratie saine, et les tentatives visant à restreindre leur champ de manœuvre peuvent
représenter une menace pour l’état de droit.
Qualité et caractère inclusif du processus législatif
À la suite de la tendance constatée dans les rapports 2020 et 2021 sur l’état de droit, plusieurs
États membres ont continué d’améliorer la qualité de leurs processus législatifs. La qualité de
la législation et la transparence du processus peuvent bénéficier d’une plus grande participation
des parties prenantes, y compris en ce qui concerne les organisations de la société civile. La
Bulgarie a adopté de nouvelles règles visant à améliorer le processus législatif tandis que
l’Espagne a lancé des initiatives pour accroître la participation du public dans l'élaboration des
politiques. En Estonie, les efforts se concentrent sur la création de nouvelles plateformes
numériques destinées à favoriser la participation du public dans le processus décisionnel. En
France, la pratique des consultations publiques nationales a encore été renforcée et étendue à
de nouveaux domaines, dont le système judiciaire. Un projet de révision de la Constitution
visant à introduire l’initiative législative citoyenne a été présenté au Luxembourg.
Dans un certain nombre d’États membres, l’absence de cadre formel pour la consultation des
parties prenantes, ou une mise en pratique insuffisante, continue de susciter des inquiétudes. À
Chypre et à Malte, il n’existe pas de processus formel pour l’organisation de consultations
publiques et celles-ci jouent un rôle limité dans l’élaboration des politiques. En Grèce, les
consultations publiques sur les projets législatifs sont souvent organisées trop tard pour que les
organisations de la société civile et le public puissent apporter utilement leur contribution. Au
Luxembourg et en Slovaquie, des inquiétudes subsistent quant au caractère inclusif du
84
Les recommandations concernent IE, HR et IT.
26
processus législatif. En Lettonie, l'implication limitée des organisations de la société civile au
niveau local suscite certaines préoccupations. Dans le cadre de son plan pour la reprise et la
résilience, la Pologne s’est engagée à adopter des mesures pour améliorer et rendre plus stable
le cadre réglementaire. En Hongrie, le manque de consultation publique, associé à une
accélération du processus législatif, a encore affaibli la qualité de l’environnement
réglementaire. En Roumanie, la situation reste préoccupante étant donné le recours régulier
aux ordonnances d’urgence par le gouvernement ainsi que les réalités pratiques des
consultations publiques, en particulier en ce qui concerne le suivi effectif accordé aux
propositions soumises par la société civile85
.
Enseignements tirés du recours aux mesures d’urgence et de la pandémie de COVID-19
Face aux défis posés par la recrudescence de la pandémie de COVID-19 dans le courant de
l’automne et de l’hiver 2021, certains États membres ont continué d’appliquer l’état d’urgence,
tandis que dans la plupart des États membres, ces régimes et restrictions connexes aux droits
fondamentaux étaient progressivement supprimés. Un certain nombre d’États membres tirent
à présent les enseignements de cette expérience et, pour certains, actualisent leurs cadres
juridiques en vue d’une meilleure préparation aux crises futures. Au Portugal et en Suède, des
structures ad hoc étudient la manière de mettre en place des cadres juridiques permanents pour
gérer les circonstances exceptionnelles; des réflexions similaires sont en cours aux Pays-Bas.
Au Danemark, le recours à la loi sur les épidémies adoptée en février 2021 a été repensé par le
gouvernement et a fait l’objet d’une large consultation des parties prenantes. En Tchéquie, le
ministère de la santé a dirigé un audit portant sur le processus d’adoption des mesures liées à
la pandémie, après que plusieurs de ces dernières ont été annulées par les tribunaux. En France,
le Conseil d’État a consacré son étude annuelle 2021 aux états d’urgence et a formulé des
propositions visant à mieux les définir et les organiser.
Au-delà de la pandémie de COVID-19, certains États membres ont continué à recourir aux
pouvoirs d’urgence en lien avec d’autres crises. À la suite de l’invasion de l’Ukraine, la Hongrie
a déclaré un autre «état de danger» en vertu de dispositions constitutionnelles modifiées. La
Pologne a instauré l’état d’urgence à la frontière entre la Pologne et la Biélorussie, ce qui
suscite les inquiétudes des parties prenantes quant à la constitutionnalité de ces mesures et à la
restriction des droits fondamentaux. La Lituanie a également déclaré l’état d’urgence en
réponse à l’instrumentalisation des migrations par la Biélorussie. Les restrictions imposées au
travail des organes de contrôle et des journalistes ont suscité des critiques et ont été
progressivement levées.
Le rôle des Cours constitutionnelles dans le système d’équilibre des pouvoirs
Les Cours constitutionnelles jouent un rôle clé dans le système d’équilibre des pouvoirs et ont
continué à l’exercer dans le contexte de la pandémie de COVID-19. C’était le cas en France,
où la Cour constitutionnelle a défini les limites des pouvoirs exécutif et législatif pendant le
régime d’urgence sanitaire, ainsi qu’en Allemagne, en Espagne et en Italie, où les Cours
constitutionnelles ont exercé un contrôle constitutionnel sur les mesures d’urgence prises pour
lutter contre la pandémie de COVID-19.
Les Cours constitutionnelles ont également exercé un contrôle dans d’autres domaines clés,
tels que les élections. Au Portugal, la Cour constitutionnelle a été appelée à revoir les lois
électorales. La nouvelle législature a débuté après cette révision et la répétition du vote qui y a
85
Les recommandations concernent EE, CY, LV, LU, PT, RO.
27
fait suite. Des réflexions plus structurelles sont en cours à Chypre, la création d’une Cour
constitutionnelle étant toujours en cours d’examen au Parlement.
Dans d’autres États membres, certaines décisions prises par des Cours constitutionnelles ont
suscité des inquiétudes quant à la primauté du droit de l’Union. En Roumanie, le gouvernement
s’est clairement engagé à respecter le principe de primauté du droit de l’Union, mais des
inquiétudes subsistent quant à la remise en cause de ce principe par la Cour constitutionnelle86
.
En Allemagne, à la suite d’engagements formels du gouvernement reconnaissant clairement la
primauté du droit de l’Union, la Commission a clôturé la procédure d’infraction concernant un
arrêt de la Cour constitutionnelle allemande. En Pologne, le Tribunal constitutionnel a
expressément contesté la primauté du droit de l’Union et a considéré que certaines dispositions
des traités de l’UE étaient anticonstitutionnelles. Cela a conduit la Commission à engager une
procédure d’infraction contre la Pologne87
; cette procédure est toujours en cours.
Institutions nationales de défense des droits de l’homme, médiateurs, organismes chargés des
questions d’égalité et mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme
Les institutions nationales de défense des droits de l’homme (INDH)88
, les médiateurs, les
organismes chargés des questions d’égalité et d’autres autorités indépendantes ont continué de
jouer un rôle dans le système national d’équilibre des pouvoirs. Dans certains États membres,
le statut de ces autorités a encore été renforcé. En Suède, l’institution nationale de défense des
droits de l’homme nouvellement créée a commencé ses activités en janvier 2022. Au Portugal,
la structure interne du bureau du médiateur a été réformée afin de mieux refléter son mandat
et, en Lettonie, les règles de nomination du médiateur ont été modifiées. En Belgique, l’Institut
fédéral pour la protection et la promotion des droits humains a émis de nombreux avis et
recommandations au cours de ses premières années d’activité. Assurer un suivi approprié des
conclusions des institutions indépendantes est un élément important d’un système d’équilibre
des pouvoirs efficace89
.
Toutefois, les INDH, les médiateurs et les organismes chargés des questions d’égalité ont
besoin de garanties structurelles d’indépendance et de ressources suffisantes pour fonctionner
efficacement, et un certain nombre d’entre eux restent confrontés à des défis. En Pologne, le
nouveau médiateur, nommé en juillet 2021, continue de jouer un rôle essentiel en tant que
garant de l’état de droit, même si sa capacité d’agir est limitée par la faiblesse des ressources.
En Lituanie, il est à craindre que le bureau des médiateurs du Parlement ne dispose pas des
ressources nécessaires à l’accomplissement de son mandat et de nouveaux projets d’actes
législatifs ont suscité des critiques en raison de leur éventuelle incidence négative sur ses
86
Dans deux arrêts, la CJUE a jugé qu’un risque de sanctions disciplinaires ne devait pas empêcher les
juridictions nationales d’écarter les décisions de la Cour constitutionnelle qui sont contraires au droit de
l’Union (arrêt de la Cour de justice du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a., affaires jointes C-357/19,
C-379/19, C-547/19, C-811/19 et C-840/19) et que le droit de l’Union s’opposait à toute règle ou pratique
nationale qui engagerait la responsabilité disciplinaire des juges nationaux pour la méconnaissance de ces
décisions (arrêt de la Cour de justice du 22 février 2022 dans l’affaire C-430/21, RS, point 87). Il est important
de noter que la Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie a rendu plusieurs arrêts annulant la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle sur la composition des formations de juges afin de donner effet à
l’arrêt de la CJUE du 21 décembre 2021, donnant ainsi la priorité au principe de primauté du droit de l’Union.
87
Communiqué de presse de la Commission IP/21/7070 du 22 décembre 2021. Voir section 3.2 ci-dessous.
88
Les principes de Paris des Nations unies, approuvés par l’Assemblée générale des Nations unies en 1993
(résolution A/RES/48/134), définissent les principaux critères que les INDH doivent remplir. Les INDH sont
régulièrement accréditées devant le sous-comité d’accréditation de l’Alliance mondiale des institutions
nationales des droits de l'homme.
89
Les recommandations concernent HR, NL et PL.
28
travaux. En Hongrie, les préoccupations concernant l’indépendance du commissaire aux droits
fondamentaux demeurent après l’intégration de l’autorité pour l’égalité de traitement au sein
du bureau du commissaire et, en mars 2022, le sous-comité d’accréditation de l’Alliance
mondiale des INDH a maintenu sa recommandation de rétrograder l’institution nationale
hongroise de défense des droits de l’homme au statut B. En Croatie, le suivi et le contrôle des
recommandations du médiateur, ainsi que l’accès à l’information posent problème. Un certain
nombre d’États membres n’ont toujours pas mis en place d’INDH conforme aux principes de
Paris des Nations unies. L’Italie, Malte et la Roumanie ont entamé des démarches dans ce sens,
mais rien n’est encore prévu en Tchéquie90
.
Le bilan de l’exécution des arrêts de référence de la Cour européenne des droits de l’homme
(CEDH) est également un indicateur important du fonctionnement de l’état de droit dans un
pays. Les chapitres par pays comprennent donc pour la première fois des indicateurs
systématiques sur l’exécution des arrêts de référence de la CEDH par tous les États membres91
.
Le bilan varie certes d’un État membre à l’autre, mais, de manière générale, environ 40 % des
arrêts de référence de la Cour européenne des droits de l’homme des dix dernières années
concernant des États membres de l’UE n’ont pas été exécutés92
.
L’équilibre des pouvoirs au niveau national en lien avec l’utilisation des logiciels espions
En juillet 2021, Amnesty International et un groupe de journalistes d’investigation ont
découvert que plusieurs gouvernements, dans le monde, avaient déployé un logiciel espion
particulièrement intrusif, connu sous le nom de «Pegasus». Dans l’UE, les personnes ciblées
étaient des journalistes, des avocats, des responsables politiques nationaux et des députés
européens. Cette question a progressivement gagné en importance au cours de l’année
écoulée93
: même si cette question est liée à la sécurité nationale, il convient de mettre en place
un système national d’équilibre des pouvoirs afin de faire en sorte que les garde-fous
nécessaires soient en place et que les droits fondamentaux soient respectés. En Hongrie, des
enquêtes ont été clôturées à la suite d’allégations relatives à l’utilisation du logiciel de
surveillance Pegasus contre des avocats et des journalistes, tandis que l’absence de contrôle
judiciaire efficace en ce qui concerne le recours à des mesures de surveillance secrètes en
dehors des procédures pénales suscite des inquiétudes. En Pologne, malgré les allégations
d’utilisation de Pegasus et de logiciels espions de surveillance équivalents, aucune enquête n’a
été ouverte par le ministère public. En France, une enquête pénale a été ouverte par le parquet
de Paris sur l’utilisation présumée de logiciels espions de surveillance ciblant en particulier des
journalistes. En Espagne, l’utilisation de Pegasus et de logiciels espions de surveillance
équivalents a fait l’objet d’une enquête par le médiateur et d’une procédure judiciaire. Bien que
les États membres soient compétents pour garantir leur sécurité nationale, ils doivent appliquer,
pour ce faire, le droit de l’Union en la matière, et notamment la jurisprudence de la CJUE.
L’état de droit exige que le recours à ces outils par les services de sécurité des États membres
soit soumis à un contrôle suffisant qui respecte pleinement le droit de l’Union, y compris les
droits fondamentaux tels que la protection des données à caractère personnel, la sécurité des
journalistes et la liberté d’expression. Le recours à des moyens de surveillance dans le cadre
d’enquêtes pénales doit également respecter les droits procéduraux, y compris les droits de la
90
Les recommandations concernent CZ, IT, LT, MT, PL, RO et SI.
91
L’adoption des mesures nécessaires à l’exécution des arrêts de la CEDH est surveillée par le Comité des
ministres du Conseil de l’Europe.
92
European Implementation Network et Democracy Reporting International, «Justice Delayed and Justice
Denied: Non-Implementation of European Courts Judgments and the Rule of Law».
93
Le Parlement européen a créé une commission d’enquête spécifique («PEGA») chargée d’enquêter sur
l’utilisation du logiciel espion de surveillance «Pegasus» et d’autres technologies similaires dans l’Union
européenne.
29
défense. Un solide équilibre des pouvoirs entre les institutions est donc nécessaire pour garantir
le fonctionnement, la coopération et le contrôle mutuel des organes de l’État, de sorte que le
pouvoir soit exercé par une autorité publique sous le contrôle des autres.
Les organisations de la société civile en tant qu’acteurs essentiels pour l’état de droit
Les organisations de la société civile et les défenseurs des droits de l’homme jouent un rôle
essentiel de garde-fou contre les violations de l’état de droit et contribuent activement à
promouvoir l’état de droit, la démocratie et les droits fondamentaux sur le terrain. Le droit de
l’Union94
, complété par des normes européennes95
, fixe les exigences essentielles pour garantir
le fonctionnement des organisations de la société civile sans ingérence injustifiée. À la suite de
l’arrivée dans l’UE de millions de personnes fuyant l’agression militaire de la Russie, la société
civile a joué un rôle clé dans l’accueil de ces personnes dans les différents États membres en
leur fournissant des biens et des services essentiels, et notamment un soutien psychologique et
médical.
Des mesures sont prises pour améliorer la situation des organisations de la société civile dans
plusieurs États membres. En Bulgarie, un Conseil pour le développement de la société civile
mis en place dans le but d’aider les organisations de la société civile est devenu opérationnel.
En Roumanie, les organisations de la société civile sont confrontées à des difficultés, mais il
est prévu de simplifier les procédures d’enregistrement pour les organisations non
gouvernementales. En Suède, les règles cadres régissant le fonctionnement et le financement
des organisations de la société civile sont en cours de révision. À Malte, les préoccupations
actuelles concernant l’accès des organisations de la société civile au financement ont été prises
en compte. Si la majorité des États membres connaît un environnement favorable et porteur
pour la société civile et que l’espace qui lui est dévolu continue d’y passer pour «ouvert»96
,
dans d’autres, en revanche, les organisations de la société civile restent confrontées à des défis.
Il peut s’agir notamment de procédures d’enregistrement lourdes, de difficultés d’accès au
financement, d’une législation restrictive et d’une protection inadéquate contre les attaques et
les menaces, notamment les poursuites-bâillons et les campagnes de dénigrement. En Irlande,
des obstacles juridiques subsistent en ce qui concerne le financement de la société civile, et en
Allemagne, le régime d’exonération fiscale des organisations de la société civile continue de
susciter des préoccupations, même si ce problème pourrait être résolu dans le cadre de réformes
à venir. En Slovénie, les difficultés rencontrées par la société civile ont concerné les discours
négatifs, mais les questions liées au financement et aux restrictions à la liberté de réunion ont
été prises en compte. En Tchéquie, l’accès des organisations de la société civile aux
financements publics suscite certaines inquiétudes, tandis qu’en Slovaquie, les régimes de
subventions publiques continuent d’exclure les organisations travaillant sur des questions liées
à l’égalité entre les hommes et les femmes et aux droits des personnes LGBTIQ. À Chypre, le
gouvernement a pris des mesures pour mieux aider la société civile et pour améliorer la
communication avec les pouvoirs publics. Les procédures d’enregistrement des organisations
de la société civile restent complexes en Italie. En Grèce, certaines exigences en matière
d’enregistrement continuent d’être considérées comme disproportionnées, tandis qu’un
réexamen de la législation existante est en cours devant le Conseil d’État. En Espagne, le
94
Arrêt du 18 juin 2020 dans l’affaire Commission/Hongrie, C-78/18, EU:C:2020:476, points 112 et 113.
95
Voir en particulier la recommandation Rec(2007)14 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur le
statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe.
96
D’après la classification CIVICUS (organisation non gouvernementale) en cinq catégories: ouvert, rétréci,
obstrué, réprimé et fermé. Par rapport à 2021, deux États membres ont été rétrogradés d’«ouvert» à «rétréci»
et un autre de «rétréci» à «obstrué».
30
Parlement travaille à la réforme de la loi sur la sécurité des citoyens en réponse aux
préoccupations exprimées à propos de cette loi, notamment par la société civile. En France,
bien que de nouvelles lois aient été adoptées pour améliorer l’environnement financier des
associations, un certain nombre de parties prenantes ont fait part de leurs préoccupations quant
à l’impact de la loi sur les principes républicains sur l’espace dévolu à la société civile97
.
Dans certains États membres, des restrictions systématiques ont encore réduit la capacité de la
société civile à agir avec un effet dissuasif potentiel. En Pologne, l’espace dévolu à la société
civile s’est encore rétréci et les projets législatifs récents pourraient avoir une incidence
négative supplémentaire. En Hongrie, la société civile indépendante reste sous pression et les
organisations représentant la communauté LGBTIQ se disent être la cible de campagnes de
dénigrement lancées par le gouvernement, tandis que le rôle de l’État dans le financement de
la société civile soulève des questions98
.
3. ÉVOLUTION DE LA SITUATION ET ACTIONS AU NIVEAU DE L’UE
3.1 Dialogue et suites données au rapport sur l’état de droit
Dialogue interinstitutionnel
Le Conseil a continué à organiser son dialogue annuel sur l’état de droit sur la base du rapport
sur l’état de droit. En septembre 2021, la présidence du Conseil a organisé, au sein du Conseil
«Affaires générales», une discussion horizontale sur l’évolution générale de la situation en
matière d’état de droit. Le Conseil «Affaires générales» a également mené, en novembre 202199
et en avril 2022100
, des discussions distinctes par pays, axées sur les développements pertinents
mis en évidence dans le chapitre consacré aux pays en question du rapport sur l’état de droit.
Des discussions ciblées sur des questions liées à l’état de droit ont également eu lieu au sein du
Conseil «Justice», où les ministres ont procédé à un échange de vues sur l’incidence de la
pandémie de COVID-19 sur le fonctionnement des tribunaux en décembre 2021, et ont discuté
de la question de l’accès à un avocat et de l’état de droit en mars 2022. les États membres ont
affiché un intérêt manifeste à échanger sur les éléments nouveaux et à partager leurs bonnes
pratiques, afin de contribuer à prévenir les problèmes de manière inclusive et constructive.
Le Parlement européen a continué d’organiser des débats sur l’état de droit. Depuis juillet 2021,
il a adopté plusieurs résolutions sur l’état de droit et sur des questions plus spécifiques telles
que la liberté des médias et la société civile101
. Le Parlement a également adopté une résolution
97
Les recommandations concernent DE, IE, EL et SE.
98
Les recommandations concernent HU et PL.
99
La discussion s’est concentrée sur les principaux développements intervenus en Croatie, en Italie, à Chypre,
en Lettonie et en Lituanie.
100
La discussion s’est concentrée sur les principaux développements intervenus au Luxembourg, en Hongrie, à
Malte, aux Pays-Bas et en Autriche.
101
Résolution du Parlement européen du 10 mars 2022 sur l’état de droit et les conséquences de l’arrêt de la Cour
de justice de l’Union européenne, P9_TA(2022)0074; résolution du Parlement européen du 8 mars 2022 sur
le rétrécissement de l’espace dévolu à la société civile en Europe, P9_TA(2022)0056; résolution du Parlement
européen du 16 décembre 2021 sur les droits fondamentaux et l’état de droit en Slovénie, en particulier le
retard dans la nomination des procureurs du Parquet européen, P9_TA(2021)0512; résolution du Parlement
européen du 15 décembre 2021 sur l’incidence de la criminalité organisée sur les ressources propres de l’UE
et sur le détournement des fonds européens, en particulier dans le domaine de la gestion partagée, dans une
perspective d’audit et de contrôle, P9_TA(2021)0501; résolution du Parlement européen du 11 novembre 2021
sur le renforcement de la démocratie ainsi que de la liberté et du pluralisme des médias dans l’UE: l’utilisation
31
spécifique sur le rapport 2021 sur l’état de droit102
, dans laquelle il se félicite en particulier de
l’engagement d’inclure des recommandations spécifiques à l’intention des États membres.
Dans sa résolution, le Parlement a réitéré les recommandations formulées précédemment,
notamment sur la nécessité de recenser les outils qui peuvent être utilisés si les lacunes ne sont
pas comblées, ainsi que sur le soutien du Parlement à un accord interinstitutionnel sur un
mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux. La
Commission apprécie la coopération avec le Parlement européen et a clairement indiqué que
la coopération interinstitutionnelle jouait un rôle central dans le renforcement de la capacité de
l’Union à surveiller et à faire respecter l’état de droit. La décision d’inclure des
recommandations dans le rapport 2022 répond également à une demande du Parlement
européen.
Le Parlement européen a également organisé des débats propres à chaque pays, notamment au
sein du groupe de surveillance de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux
de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du
Parlement européen. Le groupe de surveillance a effectué des missions de surveillance en
Bulgarie, à Malte, en Slovaquie et en Slovénie et a discuté de leurs conclusions. En plus d’un
débat sur la primauté du droit de l’Union, le Parlement européen a adopté une résolution
appelant à l’adoption de davantage de mesures pour répondre aux préoccupations liées à l’état
de droit en Pologne et en Hongrie103
.
Le Comité économique et social européen (CESE), par l’intermédiaire de son groupe ad hoc
sur les droits fondamentaux et l’état de droit104
, et le Comité des régions, par l’intermédiaire de
sa commission de la citoyenneté, de la gouvernance et des affaires institutionnelles et
extérieures105
, ont aussi continué de débattre sur l’état de droit au niveau de l’UE. En novembre
2021, le CESE a organisé une conférence axée sur la contribution de la société civile au
mécanisme de protection de l’état de droit.
Dialogue avec les autorités et les parties prenantes dans les États membres
La Commission a poursuivi son action de sensibilisation au niveau national dans les États
membres. Des réunions bilatérales au niveau tant politique que technique ont été organisées
pour discuter des réformes clés faisant suite au rapport 2021. Les parlements nationaux ont un
rôle crucial à jouer pour faire respecter l’état de droit, à la fois en tant que législateurs et en tant
abusive d’actions au titre du droit civil et pénal pour réduire les journalistes, les ONG et la société civile au
silence, P9_TA(2021)0451.
102
Résolution du Parlement européen du 19 mai 2022 sur le rapport 2021 de la Commission sur l’état de droit
[P9_TA(2022)0212].
103
Résolution du Parlement européen du 5 mai 2022 sur les auditions en cours au titre de l’article 7, paragraphe
1, du traité UE en ce qui concerne la Pologne et la Hongrie, P9_TA(2022)0204; le Parlement européen a adopté
au total trois résolutions sur l’état de droit en Pologne et en Hongrie depuis le 20 juillet 2021: résolution du 21
octobre 2021 sur la crise de l’état de droit en Pologne et la primauté du droit de l’Union, P9_TA(2021)0439;
résolution du 16 septembre 2021 sur la liberté des médias et la nouvelle détérioration de l’état de droit en
Pologne, P9_TA(2021)0395; résolution du 8 juillet 2021 sur les violations du droit de l’UE et des droits des
citoyens LGBTIQ en Hongrie par suite de l’adoption de modifications de la législation au Parlement hongrois,
P9_TA(2021)0362.
104
Le groupe ad hoc sur les droits fondamentaux et l’état de droit (DFED) est un organe horizontal du CESE
chargé de fournir aux organisations européennes de la société civile un espace qui leur permette de se
rencontrer pour partager leurs évaluations de la situation des droits fondamentaux, de la démocratie et de l’état
de droit dans les États membres.
105
Les compétences de la commission CIVEX comprennent les affaires constitutionnelles et la gouvernance,
l’amélioration de la réglementation, la subsidiarité et la proportionnalité.
32
qu’instances habilitées à demander des comptes à l’exécutif, et les discussions faisant suite au
rapport 2021 ont constitué un thème important des visites des commissaires aux parlements
nationaux106
.
Le réseau de points de contact en matière d’état de droit constitue un canal ouvert pour des
échanges réguliers entre la Commission et les États membres. Le réseau a continué de se réunir
régulièrement pour élaborer le rapport annuel sur l’état de droit et fait de plus en plus office de
forum d’échange de bonnes pratiques et de partage d’informations sur les réformes prévues ou
en cours au niveau national.
La Commission continuera de renforcer le dialogue avec les parties prenantes et les autorités
des États membres, en mettant également l’accent sur les suites données aux recommandations
contenues dans le présent rapport.
Dialogue avec la société civile et soutien à celle-ci au niveau de l’UE
La société civile reste un partenaire essentiel de la Commission européenne dans l’élaboration
du rapport annuel sur l’état de droit. Outre le nombre élevé de contributions écrites reçues de
la société civile et les réunions organisées dans le cadre des visites dans les pays, la
Commission a également organisé des réunions horizontales avec un certain nombre de réseaux
clés d’organisations de la société civile et d’autres interlocuteurs clés107
. Ces réseaux ont
formulé des recommandations communes sur le processus d’élaboration du rapport sur l’état
de droit108
. La société civile peut également jouer un rôle important dans les suites à donner au
rapport, et la Commission poursuivra ce travail de suivi avec la société civile au niveau
national, en coopération avec les représentations de la Commission et l’Agence des droits
fondamentaux.
Dans le cadre du programme «Citoyens, égalité, droits et valeurs» (CERV), la Commission a
intensifié ses efforts pour soutenir les organisations de la société civile, en particulier les
organisations locales de petite taille confrontées à des contraintes particulières. Sur le budget
disponible du programme (1,55 milliard d’euros), près d’un tiers est spécifiquement réservé
aux organisations de la société civile, dont au moins 40 % doivent être alloués aux
organisations locales et régionales de la société civile. Outre le soutien à des projets
spécifiques, des ressources sont également prévues pour des subventions destinées à soutenir
le renforcement des capacités des organisations de la société civile, le financement de leurs
frais de fonctionnement et leur développement.
La Commission reste déterminée à examiner les moyens d’accroître la participation de la
société civile, des réseaux professionnels et des autres parties prenantes au débat sur l’état de
droit aux niveaux national et européen. Cela vaut tant pour l’élaboration du rapport que pour
son suivi. Plus généralement, et dans le cadre du suivi de la conférence sur l’avenir de l’Europe,
la Commission étudiera les moyens d’élargir le champ d’application de ses travaux sur l’état
de droit afin d’associer plus directement les citoyens.
106
Rapport annuel 2021 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur les relations
avec les parlements nationaux.
107
Le réseau des droits de l’homme et de la démocratie, l’Agence des droits fondamentaux, le réseau européen
des institutions nationales des droits de l’homme et Société civile Europe.
108
Recommandations de la société civile: comment la Commission peut améliorer la crédibilité, le caractère
inclusif et l’impact du rapport sur l’état de droit, Partenariat européen pour la démocratie.
33
3.2 Coopération internationale
L’état de droit constitue un principe directeur essentiel de l’action de l’UE au-delà de ses
frontières. Il est au cœur de l’action de l’UE au niveau mondial, dans le cadre de laquelle la
coopération de cette dernière avec ses partenaires pour protéger et promouvoir les droits de
l’homme et renforcer les démocraties à l’échelle planétaire constitue une priorité. L’UE et ses
États membres sont le plus grand donateur au monde en matière de soutien à la démocratie.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie met en évidence la nécessité de renforcer nos actions
visant à promouvoir et à défendre nos valeurs, de montrer l’exemple et de collaborer avec nos
partenaires internationaux, par exemple dans les enceintes de l’Organisation des Nations unies
et du Conseil de l’Europe. La Commission et plusieurs États membres ont contribué aux
engagements du sommet pour la démocratie organisé par le président des États-Unis pour
promouvoir les valeurs démocratiques dans le monde entier et jouent un rôle moteur afin de les
concrétiser au cours de l’«année d’action».
L’UE est un ardent défenseur des droits de l’homme, de la démocratie et de l’état de droit dans
le monde, comme en témoigne son plan d’action en faveur des droits de l’homme et de la
démocratie 2020-2024109
, et conformément aux objectifs de développement durable110
. Dans
notre voisinage immédiat, les principales conditions d’adhésion à l’UE énoncées dans les
«critères de Copenhague» comprennent l’état de droit, qui est essentiel pour que les pays
candidats et les candidats potentiels puissent concrétiser leur perspective européenne, et la
méthode révisée en matière d’élargissement place l’état de droit au cœur même du processus
d’adhésion. L’UE continuera de suivre une approche cohérente dans sa coopération avec les
candidats et candidats potentiels et les pays du voisinage, ainsi que dans l’ensemble de son
action extérieure, aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral. Elle aborde régulièrement des
questions liées à l’état de droit dans le cadre de ses dialogues sur les droits de l’homme avec
ses pays partenaires ainsi qu’au niveau multilatéral, en particulier au sein de l’Organisation des
Nations unies.
La défense de l’état de droit au niveau mondial passe par le renforcement de la coopération
avec les organisations internationales et régionales111
concernant les questions y afférentes.
L’état de droit, la démocratie et les droits de l’homme restent les priorités essentielles de la
coopération entre l’UE et le Conseil de l’Europe112
. Dans ce contexte, l’UE a réaffirmé sa
volonté de protéger et de promouvoir une société civile indépendante, tout en protégeant
également les défenseurs des droits de l’homme et les médias libres. La détermination de l’UE
à respecter, à protéger et à garantir les droits de l’homme, la démocratie et l’état de droit de
manière systématique et cohérente dans tous les domaines de son action extérieure et à soutenir
le système des droits de l’homme des Nations unies en tant que pierre angulaire de cette action
constitue également un principe directeur essentiel de sa participation aux enceintes de
l’Organisation des Nations unies. Les organisations internationales, notamment les principaux
organes du Conseil de l’Europe113
, restent des partenaires importants pour l’élaboration du
rapport et le maintien de l’état de droit en Europe, avec lesquels la Commission continuera de
coopérer étroitement.
109
Plan d’action de l’UE en faveur des droits de l’homme et de la démocratie 2020-2024.
110
Objectifs de développement durable.
111
Telles que l’Organisation des Nations unies, le Conseil de l’Europe, l’Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE) et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).
112
Conclusions du Conseil sur les priorités de l’UE pour la coopération avec le Conseil de l’Europe en 2020-
2022.
113
La Commission de Venise, le Groupe d’États contre la corruption (GRECO), l’Assemblée parlementaire du
Conseil de l’Europe (APCE) et la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH).
34
La Commission entend poursuivre le renforcement de cet élément essentiel dans le cadre de
son action en faveur de l’état de droit, en s’appuyant sur ses relations étroites avec le Conseil
de l’Europe et d’autres organismes internationaux.
3.3 Action de l’UE en faveur du respect de l’état de droit
Le rapport annuel sur l’état de droit est un mécanisme préventif qui vise à améliorer la situation
de l’état de droit dans l’ensemble de l’UE, à sensibiliser aux problèmes qui se posent et à
faciliter leur résolution rapide afin d’éviter toute détérioration. Il complète un certain nombre
d’autres mécanismes et instruments au niveau de l’UE, chacun ayant sa propre finalité. La
présente section présente une vue d’ensemble des actions et des mécanismes concernés.
La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) en matière d’état de droit
a continué de se consolider. La CJUE a statué sur plusieurs demandes de décision préjudicielle
introduites par des juridictions nationales. Dans un arrêt du 6 octobre 2021114
, elle a clarifié les
trois types de situations dans lesquelles une juridiction nationale statuant en dernier ressort peut
s’abstenir de lui soumettre une demande de décision préjudicielle lorsqu’une question
d’interprétation du droit de l’Union est soulevée devant elle115
. Dans une autre affaire, la CJUE
a jugé que le droit de l’Union s’oppose à ce qu’une juridiction suprême nationale constate
l’illégalité d’une demande de décision préjudicielle au motif que les questions posées ne sont
pas pertinentes ou nécessaires116
. La CJUE a également déclaré qu’en vertu de la primauté du
droit de l’Union, les juridictions nationales ne devraient pas être empêchées, par un risque de
sanctions disciplinaires, de laisser inappliquées les décisions d’une cour constitutionnelle qui
sont contraires au droit de l’Union117
.
La CJUE a continué d’examiner les procédures d’infraction dont elle a été saisie par la
Commission. En cas de non-respect des mesures provisoires de la CJUE, la Commission a
demandé à cette dernière d’infliger des sanctions financières118
. La Commission a continué
d’exercer son rôle de gardienne des traités de l’UE en ouvrant, lorsque cela se justifiait, des
procédures d’infraction pour remédier à des violations spécifiques de l’état de droit119
.
La procédure prévue à l’article 7 du traité UE pour faire respecter les valeurs communes de
l’UE se poursuit au Conseil en ce qui concerne la Pologne et la Hongrie. Cette procédure
permet au Conseil de constater l’existence d’un risque clair de violation grave des valeurs de
114
Arrêt du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management and Catania Multiservizi, C-561/19,
ECLI:EU:C:2021:799.
115
La Cour avait décrit trois situations dans lesquelles les juridictions nationales statuant en dernier ressort ne
sont pas tenues de présenter une demande de décision préjudicielle dans l’arrêt Cilfit (arrêt du 6 octobre 1982,
Cilfit e.a., 283/81, ECLI:EU:C:1982:335); il s’agit des cas où: i) la question n’est pas pertinente pour la
solution du litige; ii) la disposition du droit de l’Union en cause a déjà fait l’objet d’une interprétation de la
part de la Cour; iii) l’interprétation correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne
laisse place à aucun doute raisonnable. En revanche, si la question d’interprétation du droit de l’Union ne
relève d’aucune de ces situations, la juridiction statuant en dernier ressort doit saisir la Cour.
116
Arrêt du 23 novembre 2021, IS, C-564/19, ECLI:EU:C:2021:949.
117
Arrêt du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a., affaires jointes C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-
811/19 et C-840/19.
118
Le 27 octobre 2021, la Cour de justice a condamné la Pologne à payer une astreinte journalière de 1 million
d’EUR jusqu’à ce qu’elle se conforme pleinement à l’ordonnance de référé du 14 juillet 2021, notamment en
ce qui concerne le fonctionnement de la chambre disciplinaire de la Cour suprême polonaise.
119
En particulier, le 22 décembre 2021, la Commission a décidé d’ouvrir une procédure d’infraction contre la
Pologne en raison de graves préoccupations concernant le Tribunal constitutionnel polonais et sa jurisprudence
récente contestant la suprématie du droit de l’Union.
35
l’Union et d’y donner suite. Le Conseil a entendu la Pologne en février 2022 et la Hongrie en
mai 2022 et a dressé un état des lieux général pour les deux États membres en décembre
2021120
.
Le respect de l’état de droit demeure une condition préalable fondamentale à la bonne gestion
des fonds de l’UE. Le règlement relatif à un régime général de conditionnalité121
vise à protéger
la bonne gestion financière du budget de l’Union et les intérêts financiers de cette dernière
contre les violations des principes de l’état de droit. Depuis que ce règlement est entré en
application le 1er
janvier 2021, la Commission suit la situation dans tous les États membres et
elle a adopté des lignes directrices sur son application122
. Dans ses arrêts du 16 février 2022, la
CJUE123
a confirmé la conformité du règlement avec les traités de l’UE. En avril 2022, la
Commission a engagé pour la première fois la procédure formelle prévue par le règlement, en
ce qui concerne la Hongrie124
.
Un cadre connexe destiné à protéger plusieurs Fonds de l’UE est le règlement portant
dispositions communes (RPDC)125
, qui est entré en vigueur le 1er
juillet 2021. Il impose aux
États membres de mettre en place, dans le cadre des «conditions favorisantes horizontales»,
des mécanismes efficaces pour garantir que les programmes soutenus par les Fonds et leur mise
en œuvre respectent les droits et principes consacrés par la charte des droits fondamentaux, y
compris le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal indépendant et impartial établi
préalablement par la loi. Les États membres doivent veiller à ce que cette condition favorisante
horizontale soit respectée lors de l’élaboration d’un programme et à ce qu’elle le reste tout au
long de la période de programmation.
Un certain nombre de questions liées à l’état de droit – notamment l’efficacité des systèmes
judiciaires, la lutte contre la corruption et la qualité et le caractère inclusif du processus
législatif – font également partie du Semestre européen dans la mesure où ces aspects revêtent
une importance macroéconomique et ont une incidence sur l’environnement des entreprises,
les investissements, la croissance économique et l’emploi. Pour répondre à certaines
recommandations par pays pertinentes du Semestre par des réformes et des investissements
concrets dans le domaine de l’état de droit, la Commission a examiné et arrêté avec plusieurs
États membres des jalons concrets dans le cadre des plans nationaux pour la reprise au titre de
la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui ont ensuite été formellement approuvés par
le Conseil.
Dans le paquet de printemps du Semestre européen 2022, la Commission a proposé au Conseil
d’adresser de nouvelles recommandations concernant l’état de droit à deux États membres126
.
La Commission apporte également un soutien technique aux États membres, notamment par
l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique, afin d’améliorer l’efficience, la qualité et
120
Des procédures au titre de l’article 7 du traité UE avaient été engagées par la Commission contre la Pologne
en 2017 et par le Parlement européen contre la Hongrie en 2018.
121
Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du 16 décembre 2020 (JO L 433I du 22.12.2020, p. 1).
122
Lignes directrices sur l’application du règlement relatif à un régime général de conditionnalité, C(2022) 1382
final.
123
Voir les affaires jointes C-156/21 et C-157/21. Le 16 février 2022, la CJUE a rendu ses arrêts et rejeté les
recours en annulation du règlement relatif à un régime général de conditionnalité introduits par la Pologne et
la Hongrie.
124
Le 27 avril 2022, la Commission a déclenché pour la première fois l’étape de la procédure prévue à l’article
6, paragraphe 1, du règlement relatif à un régime général de conditionnalité.
125
Règlement (UE) 2021/1060 du 24 juin 2021.
126
Semestre européen 2022: paquet de printemps.
36
l’indépendance de l’administration publique et des systèmes judiciaires. Elle continue de
promouvoir la réforme des systèmes judiciaires au moyen du tableau de bord annuel de la
justice dans l’UE127
. Pour la première fois, le tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE
contient des données d’enquête sur la manière dont les entreprises perçoivent l’efficacité de la
protection des investissements dans les différents États membres128
. Les résultats donnent à
penser que le comportement administratif, la stabilité et la qualité du processus législatif, ainsi
que l’efficacité des tribunaux et de la protection des biens sont des facteurs essentiels et
d’importance comparable pour la confiance dans la protection des investissements. Le
Semestre européen et le tableau de bord de la justice sont complémentaires du rapport sur l’état
de droit et alimentent tous deux ce dernier lorsque cela se justifie.
La liberté et le pluralisme des médias sont devenus un domaine d’action important au niveau
de l’UE. Dans le plan d’action pour la démocratie européenne et le plan d’action pour les
médias et l’audiovisuel de 2020, une série d’initiatives destinées à soutenir et à préserver la
liberté et le pluralisme des médias ont été annoncées. En septembre 2021, la Commission a
présenté une recommandation aux États membres sur la sécurité des journalistes129
. En avril
2022, elle a adopté un train de mesures visant à protéger les journalistes et les organisations de
la société civile contre les recours abusifs (poursuites-bâillons)130
. La Commission prépare
également une législation européenne sur la liberté des médias.
4. CONCLUSIONS ET PROCHAINES ÉTAPES
L’état de droit est fondamental pour disposer d’un environnement politique, économique et
social stable, résilient, équitable et démocratique dans toute l’UE. Il est essentiel au bon
fonctionnement du marché unique et à l’Union dans son ensemble. Il reflète également les
aspirations et les valeurs des Européens, consacrées à l’article 2 du traité. La Commission, en
tant que garante des traités de l’UE et de la primauté du droit de l’Union, est déterminée à
protéger et à promouvoir l’état de droit. Une Union européenne dynamique et tournée vers
l’avenir, en transition vers une société plus verte, plus numérique et plus juste sur le plan social
doit continuer de reposer sur des bases solides. L’invasion de l’Ukraine par la Russie vient
nous rappeler la pression exercée sur les valeurs chères à l’UE. La protection des citoyens et
de leurs droits passe par la défense résolue et systématique de l’état de droit dans l’ensemble
de l’UE.
Le rapport annuel sur l’état de droit constitue un volet important des efforts visant à promouvoir
et à préserver l’état de droit dans l’UE, tant au niveau national qu’au niveau européen.
S’appuyant sur un dialogue et une coopération permanents avec les États membres, le rapport
de cette année montre que d’importantes réformes ont continué d’être réalisées dans le domaine
de l’état de droit dans de nombreux États membres pour régler les problèmes recensés dans les
127
Le tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE a été publié le 19 mai 2022: tableau de bord de la justice dans
l’UE.
128
Graphiques 54 et 55 du tableau de bord 2022 de la justice dans l’UE.
129
Recommandation de la Commission concernant la protection, la sécurité et le renforcement des moyens
d’action des journalistes et autres professionnels des médias dans l’Union européenne, C(2021) 6650 final du
16.9.2021.
130
Proposition de directive sur la protection des personnes qui participent au débat public contre les procédures
judiciaires manifestement infondées ou abusives («poursuites stratégiques altérant le débat public»),
COM(2022) 177 final du 27.4.2022, et recommandation de la Commission sur la protection des journalistes
et des défenseurs des droits de l’homme qui participent au débat public contre les procédures judiciaires
manifestement infondées ou abusives («poursuites stratégiques altérant le débat public»), C(2022) 2428 du
27.4.2022.
37
éditions précédentes. Toutefois, des préoccupations importantes subsistent dans certains États
membres.
Avec cette troisième édition, le rapport sur l’état de droit et le cycle de discussions qui s’ensuit
avec les États membres, y compris les parlements nationaux, le Parlement européen et le
Conseil sont devenus une opération bien rodée. Conformément au caractère préventif du
rapport, les recommandations formulées pour la première fois cette année visent à soutenir les
États membres dans leurs réformes. Dans certains cas, les recommandations orientent les États
membres vers la prise de mesures pour répondre à des préoccupations particulières soulevées
dans le rapport.
La Commission a élaboré le présent rapport sur la base d’un dialogue permanent avec les États
membres, tout en restant pleinement responsable, sur le plan politique, de son évaluation et des
recommandations formulées. Dans la prochaine édition, elle suivra l’évolution de la situation
et évaluera la mise en œuvre des recommandations.
À l’heure où un nouveau cycle annuel de dialogue sur l’état de droit débute, la Commission
invite le Conseil et le Parlement européen à continuer d’organiser des débats généraux et par
pays sur la base du présent rapport, en profitant également de l’occasion offerte par les
recommandations pour examiner plus avant la mise en œuvre concrète. La Commission est
également favorable à la poursuite des débats au niveau national, avec la participation des
parlements nationaux, de la société civile et d’autres acteurs clés, mais aussi au niveau
européen, avec une mobilisation accrue des citoyens. Elle invite les États membres à remédier
efficacement aux problèmes recensés dans le rapport et se tient prête à les aider dans leurs
efforts pour mettre en œuvre les recommandations qu’il contient.


EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Luxembourg, 13.7.2022
COM(2022) 500 final
ANNEX
ANNEX
to the
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
2022 Rule of Law Report
The rule of law situation in the European Union
{SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} -
{SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} -
{SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} -
{SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
ANNEX
Recommendations to the Member States
Belgium
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system, it is recommended to Belgium to:
 Continue measures to provide adequate human and financial resources for the justice
system as a whole, taking into account European standards on resources for the justice
system.
 Complete the legislative reform on lobbying, establishing a framework including a
transparency register and a legislative footprint, covering both members of Parliament and
Government.
 Strengthen the integrity framework, including by adopting a Code of Conduct covering all
members of ministerial private offices, rules on gifts and benefits for members of
Parliament and Government and rules on revolving doors for government and their private
offices.
 Strengthen the framework for access to official documents, in particular by improving
request and appeal processes and by limiting the grounds for rejection of disclosure
requests, taking into account European standards on access to official documents.
2
Bulgaria
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework and the
remaining commitments under the Cooperation and Verification Mechanism, it is
recommended to Bulgaria to:
 Ensure timely ordinary competitions for promotion to avoid long-term secondment of
judges to fill in vacant positions, taking into account European standards on secondment of
judges.
 Advance with the legislative amendments aiming at improving the functioning of the
Inspectorate to the Supreme Judicial Council and avoiding the risk of political influence,
in particular by involving judicial bodies in the selection of its members.
 Take steps to adapt the composition of the Supreme Judicial Council, taking into account
European standards on Councils for the Judiciary.
 Continue the implementation of measures to improve the integrity of the specific sectors of
the public administration, including measures tailored to the police and the judiciary.
 Ensure that the institutional reforms of the Anti-Corruption Commission and the
specialised judicial authorities lead to an improved effectiveness of investigations and a
robust track-record of prosecution and final judgments in high-level corruption cases.
 Improve transparency in the allocation of state advertising, in particular with regard to state
advertising contracted through intermediaries, such as media agencies.
3
Czechia
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework, it is
recommended to Czechia to:
 Take forward the reform of the prosecution service retaining the original aim to introduce
safeguards for the dismissal of the Prosecutor General and other chief public prosecutors,
taking into account European standards on the independence and autonomy of the
prosecution.
 Take measures to reduce the length of proceedings to ensure a robust track record of
investigations, prosecutions and final judgments in high-level corruption cases.
 Strengthen the integrity framework for members of Parliament, in particular by ensuring
that Codes of Ethics are in place for both Houses of Parliament.
 Complete the revision of legislation on asset declarations and on conflict of interests,
including by clarifying the definition of beneficial ownership and progress with further
reforms relating to transparency of information on media ownership.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance of public
service media taking into account European standards on public service media.
 Take steps to establish a National Human Rights Institution taking into account the UN
Paris Principles.
4
Denmark
It is recommended to Denmark to:
 Ensure adequate human and financial resources for the justice system in the next
multiannual framework, taking into account European standards on resources for the justice
system.
 Adopt new legislation on political party financing that will address the issue of multiple
and anonymous donations and introduce sanctions for breaching the rules on the political
parties framework.
 Introduce rules on ‘revolving doors’ for ministers and on lobbying, and ensure adequate
control of asset declarations submitted by persons entrusted with top executive functions.
 Continue the process geared at reforming the Access to Public Administrative Documents
Act in order to strengthen the right to access documents, in particular by limiting the
grounds for rejection of disclosure requests, taking into account the European standards on
access to official documents.
5
Germany
It is recommended to Germany to:
 Continue efforts to provide adequate resources for the justice system as part of the new pact
of the rule of law, including on the level of salaries for judges, taking into account European
standards on resources and remuneration for the justice system.
 Proceed with plans to introduce a ‘legislative footprint’ to allow for the monitoring and
tracing of all interest representatives who seek to influence and contribute to specific
legislative texts.
 Strengthen the existing rules on revolving doors by increasing consistency of the different
applicable rules, the transparency of authorisations for future employment of high ranking
public officials, and the length of cooling-off periods for federal ministers and federal
parliamentary state secretaries.
 Take forward the plan to create a legal basis for a right to information of the press as regards
federal authorities, taking into account European standards on access to documents.
 Take forward the plan to adapt the tax-exempt status for non-profit organisations with a
view to address the challenges which the currently applicable rules present for their
operation in practice, taking into account European standards on funding for civil society
organisations.
6
Estonia
It is recommended to Estonia to:
 Ensure that the guidelines on the conflict of interests are subject to an effective verification,
monitoring and enforcement mechanism.
 Continue the efforts in effective implementation of the guidelines on lobbying.
 Ensure consistent and effective practical implementation of the right of access to
information taking into account European standards on access to official documents.
 Continue advancing with the digital platform to make the legislative process even more
visible and inclusive for public consultation.
7
Ireland
It is recommended to Ireland to:
 Ensure that the reform of the appointment and promotion of judges, as regards the
composition of the Judicial Appointment Commission, is taking into account European
standards on judicial appointments.
 Continue actions aimed at reducing litigation costs to ensure effective access to justice,
taking into account European standards on disproportionate costs of litigation and their
impact on access to courts.
 Strengthen the existing ethics framework, including on codes of conduct, asset declarations,
revolving doors and lobbying, and in particular as regards the monitoring and enforcement
capacity of the Standards in Public Office Commission.
 Continue the reform of the Defamation Act to improve the professional environment for
journalists taking into account European standards on the protection of journalists.
 Take measures to address legal obstacles related to access to funding for civil society
organisations.
8
Greece
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework, it is
recommended to Greece to:
 Address the need for involvement of the judiciary in the appointment of President and Vice-
President of the Council of State, the Supreme Court and the Court of Audit taking into
account European standards on judicial appointments.
 Ensure the effective and systematic verification of the accuracy of asset disclosures filed
by all types of public officials.
 Increase efforts to establish a robust track record of prosecutions and final judgments in
corruption cases.
 Establish legislative and other safeguards to improve the physical safety and working
environment of journalists, in line with the recently adopted Memorandum of
Understanding and taking into account European standards on the protection of journalists.
 Ensure that registration requirements for civil society organisations are proportionate in
view of maintaining an open framework for them to operate.
9
Spain
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system, it is recommended to Spain to:
 Strengthen the statute of the Prosecutor General, in particular regarding the separation of
the terms of office of the Prosecutor General from that of the Government, taking into
account European standards on independence and autonomy of the prosecution.
 Proceed with the renewal of the Council for the Judiciary as a matter of priority and initiate,
immediately after the renewal, a process in view of adapting the appointment of its judges-
members, taking into account European standards.
 Continue efforts to table legislation on lobbying, including the establishment of a
mandatory public register of lobbyists.
 Address the challenges related to the length of investigations and prosecutions to increase
the efficiency in handling high-level corruption cases.
 Ensure adequate resources for the national audiovisual media regulatory authority to
strengthen its operations, taking into account the European standards on the independence
of media regulators in particular as regards resource adequacy.
 Pursue work to strengthen access to information, in particular via revision of the Law on
Official Secrets.
10
France
It is recommended to France to:
 Continue efforts to complete ongoing projects aimed at full digitalisation of civil and
criminal court proceedings.
 Continue efforts to ensure adequate human resources for the justice system, including to
improve its efficiency, taking into account European standards on resources for the justice
system.
 Continue the effective investigation, prosecution and sanctioning of high-level corruption
offences.
 Ensure that rules on lobbying activities are consistently applied to all relevant actors,
including at top executive level.
 Enhance the transparency of media ownership, in particular regarding complex
shareholding structures, building on the existing legal safeguards.
11
Croatia
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework, it is
recommended to Croatia to:
 Reconsider the newly introduced periodic security checks conducted by the National
Security Agency on all judges and state attorneys by ensuring their integrity based on other
existing mechanisms, taking into account European standards on judicial independence and
autonomy of prosecutors and the opinion of the Venice Commission.
 Introduce comprehensive legislation in the area of lobbying, including on persons with top
executive positions, and set up a public register of lobbyists.
 Further strengthen the framework for a fair and transparent allocation of state advertising,
by establishing clear criteria, good practices and oversight measures to guarantee the
effective functioning of the new public tender procedure for local and regional media.
 Address the issue of strategic lawsuits against public participation targeted at journalists,
including by addressing the abuse of legal provisions on defamation and encouraging
awareness, taking into account European standards on the protection of journalists.
 Ensure a more systematic follow-up to recommendations and information requests of the
Ombudsperson.
12
Italy
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework, it is
recommended to Italy to:
 Continue the efforts to further improve the level of digitalisation of the justice system,
particularly for criminal courts and prosecutors’ offices.
 Continue effective operations of police and prosecution service against high-level
corruption, including by enhancing digitalisation and interconnection of registries.
 Adopt comprehensive conflict of interests rules and lobbying regulation to establish an
operational lobbying register, including a legislative footprint.
 Effectively address the practice of channelling donations through political foundations and
associations and introduce single electronic register for party and campaign finance
information.
 Introduce legislative and other safeguards to reform the regime on defamation, the
protection of professional secrecy and journalistic sources, taking into account the
European standards on the protection of journalists.
 Increase efforts to establish a National Human Rights Institution taking into account the
UN Paris Principles.
13
Cyprus
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework, it is
recommended to Cyprus to:
 Ensure that the reform on the appointment of the Supreme Constitutional Court and High
Court judges takes into account European standards on judicial appointments and the
opinion of the Venice Commission.
 Ensure that the reform on the composition of the Supreme Council of the Judicature takes
into account European standards regarding Councils for the Judiciary and the opinion of
the Venice Commission.
 Continue to improve the effective investigation and adjudication of high-level corruption
cases, including by strengthening the Office of the Attorney General and its budgetary
independence.
 Introduce rules on asset disclosure for elected officials to establish regular and
comprehensive filing, combined with effective, regular and full verifications.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance of public
service media taking into account European standards on public service media.
 Establish a framework for the effective and timely consultation of stakeholders in the
legislative process.
14
Latvia
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system, it is recommended to Latvia to:
 Initiate a process in view of ensuring adequate safeguards against undue political influence
in the appointment of Supreme Court judges, taking into account European standards on
judicial appointments.
 Continue efforts towards the swift adoption and effective implementation of the Action
Plan 2021-2024 to prevent corruption.
 Continue efforts towards adopting the draft legislation on lobbying, and following that,
ensure the setting-up of a special lobby register.
 Take measures to increase the participation of civil society in decision-making at local
level.
15
Lithuania
It is recommended to Lithuania to:
 Continue the reform of the legal aid system, including by ensuring adequate conditions for
the participation of legal aid providers, taking into account European standards on legal
aid.
 Proceed with the appointments to ensure the full composition of the Supreme Court and
with the appointment of the President of the Supreme Court.
 Initiate a process in view of adapting the system of appointments to judicial positions,
notably to the Supreme Court, including to improve transparency and taking into account
European standards on judicial appointments.
 Start implementing the anti-corruption agenda 2022-2033.
 Continue improving the practice of granting access to official documents, in particular by
making sure that the grounds for rejection of disclosure requests are not used to unduly
limit access, including by journalists, taking into account European standards on access to
official documents.
 Provide adequate human and financial resources for the functioning of the Office of the
Parliamentary Ombudspersons, taking into account European standards on resources for
Ombudsinstitutions and the UN Paris Principles.
16
Luxembourg
It is recommended to Luxembourg to:
 Continue with the process to adopt the reform on the powers of the future Council for the
Judiciary.
 Continue with the process to adopt the reform on making legal aid more accessible.
 Continue to implement and evaluate the new legislation on lobbying the Parliament,
including the transparency register.
 Ensure that there are adequate resources for the prosecution services dealing with economic
and financial crime.
 Reduce the time of processing of requests for disclosure of official documents, taking into
account European standards on access to official documents.
 Improve the legislative decision-making process by providing wider possibilities for
stakeholders to participate in public consultations.
17
Hungary
In addition to recalling the obligation to comply with the rule of law-related rulings of the ECJ
and the rule of law related infringement procedures referred to in the country chapter, the
concerns raised under the conditionality regulation, the relevant concerns raised in the Article
7 TEU procedure initiated by the European Parliament, and recalling the relevant country-
specific recommendations under the European Semester, it is recommended to Hungary to:
 Strengthen the role of the National Judicial Council, while safeguarding its independence,
to effectively counter-balance the powers of the President of the National Office for the
Judiciary.
 Adapt the rules related to the Kúria to remove judicial appointments outside the normal
procedure, to strengthen eligibility criteria for the Kúria President, and to strengthen control
by judicial bodies over the Kúria President, taking into account European standards, and to
remove the possibility of reviewing the necessity of preliminary references, in line with EU
law requirements.
 Adopt comprehensive reforms on lobbying and revolving doors, and strengthen the system
of asset declarations, providing for effective oversight and enforcement.
 Establish a robust track record of investigations, prosecutions and final judgments for high-
level corruption cases.
 Introduce mechanisms to enhance the functional independence of the media regulatory
authority taking into account European standards on the independence of media regulators.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance and editorial
independence of public service media taking into account European standards on public
service media.
 Adopt legislation to ensure fair and transparent distribution of advertising expenditure by
the state and state-owned companies.
 Remove obstacles affecting civil society organisations.
18
Malta
In addition to recalling the commitments made under the national Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system and the anti-corruption framework, it is
recommended to Malta to:
 Address the need for involvement of the judiciary in the procedure for appointment of the
Chief Justice, taking into account European standards on judicial appointments and the
opinion of the Venice Commission.
 Strengthen efforts to improve the efficiency of justice, particularly to reduce the length of
proceedings.
 Address challenges related to the length of investigations of high-level corruption cases,
including by establishing a robust track record of final judgments.
 Advance with the introduction of legislative and other safeguards to improve the working
environment of journalists, including on access to official documents, taking into account
European standards on the protection of journalists.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance and editorial
independence of public service media taking into account European standards on public
service media.
 Re-launch efforts to establish a National Human Rights Institution taking into account the
UN Paris Principles.
19
The Netherlands
It is recommended to the Netherlands to:
 Continue efforts to improve the level of digitalisation of the justice system, in particular as
regards publication of judgments and digital solutions for court proceedings.
 Complete the revision of rules on revolving doors involving former ministers and state
secretaries, including a two-year cooling-off period and restrictions on paid activities.
 Adopt a Code of Conduct for ministers and state secretaries including rules on gifts,
secondary activities and lobbying, as well as effective monitoring and sanctioning.
 Continue efforts to ensure a comprehensive follow-up to the childcare allowances affair to
address the potential structural issues, involving all relevant state authorities.
20
Austria
It is recommended to Austria to:
 Continue the reform to establish an independent Federal Prosecution Office, taking into
account European standards on the independence and autonomy of the prosecution,
including to ensure the independent operation of the specialised anti-corruption
prosecution.
 Address the need for involvement of the judiciary in the procedures for appointment of the
president and vice-president of the Supreme Court and for court presidents of
administrative courts, taking into account European standards on judicial appointments and
the selection of court presidents.
 Finalise the legislative revision of the political party financing rules including to empower
the Court of Audit to audit political party finances.
 Introduce effective rules on assets and interests’ declaration for Members of Parliament,
including effective monitoring and sanctioning mechanisms.
 Reform the framework for the allocation of state advertising by public authorities at all
levels, in particular to improve the fairness and transparency of its distribution.
 Advance with the reform on access to official information taking into account the European
standards on access to official documents.
21
Poland
In addition to recalling the need to address the serious concerns relating to judicial
independence, in particular those set out in the Article 7 TEU procedure initiated by the
Commission, as well as the obligation to comply with the rule of law related rulings of the ECJ
and the rule of law related infringement procedures referred to in the country chapter, the
commitments made under the National Recovery and Resilience Plan relating to certain aspects
of the justice system and the checks and balances, and recalling the relevant country-specific
recommendations under the European Semester, it is recommended to Poland to:
 Separate the function of the Minister of Justice from that of the Prosecutor-General and
ensure functional independence of the prosecution service from the Government.
 Strengthen the existing integrity rules by introducing lobbying rules and a standardised
online system for asset declarations of public officials and Members of Parliament.
 Ensure independent and effective investigations and prosecutions, address the broad scope
of immunities for top executives and abstain from introducing impunity clauses in
legislation in order to enable a robust track record of high-level corruption cases.
 Ensure that fair, transparent and non-discriminatory procedures are adhered to for the
granting of operating licences to media outlets.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance and editorial
independence of public service media taking into account European standards on public
service media.
 Ensure a more systematic follow-up to findings by the Supreme Audit Office and ensure a
swift appointment of the College Members of the Supreme Audit Office.
 Improve the framework in which civil society and the Ombudsperson operate, taking into
account European standards on civil society and Ombudsinstitutions.
22
Portugal
In addition to recalling the commitments made under the National Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system, it is recommended to Portugal to:
 Continue the efforts to ensure adequate human resources of the justice system and to
improve its efficiency, in particular of Administrative and Tax Courts, including by
finalising the legislative framework for the functioning of the High Council for
Administrative and Tax Courts.
 Continue the efforts to strengthen the transparency of allocation of cases.
 Ensure sufficient resources for preventing, investigating and prosecuting corruption
including by ensuring the swift operationalisation of the New Anti-Corruption Mechanism.
 Ensure the start of operations of the Transparency Entity in view of effective monitoring
and verification of asset declarations.
 Continue the reforms to improve the transparency of law-making, particularly on the
implementation of impact assessment tools.
23
Romania
In addition to recalling the commitments made under the National Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system, the anti-corruption framework and the
legislative process and the recommendations under the Cooperation and Verification
Mechanism, it is recommended to Romania to:
 Ensure that the revision of the Justice Laws reinforces safeguards for judicial independence,
including to reform the disciplinary regime for magistrates, and take measures to address
remaining concerns about the investigation and prosecution of criminal offences in the
judiciary, taking into account European standards and relevant Venice Commission
opinions.
 Introduce rules on lobbying for Members of Parliament.
 Address the operational challenges of the National Anti-Corruption Directorate, including
as regards recruitment of prosecutors, and closely monitor the impact of the new system on
investigating and prosecuting corruption offences in the judiciary.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance and editorial
independence of public service media taking into account the European standards on public
service media.
 Ensure effective public consultation before the adoption of draft legislation.
 Continue efforts to establish a National Human Rights Institution taking into account the
UN Paris Principles.
24
Slovenia
In addition to recalling the commitments made under the National Recovery and Resilience
Plan relating to certain aspects of the justice system, it is recommended to Slovenia to:
 Ensure that rules on parliamentary inquiries contain adequate safeguards for independence
of judges and state prosecutors, taking into account European standards on judicial
independence.
 Remove obstacles to the investigation and prosecution of corruption cases, including by
ensuring the operational autonomy of the National Bureau of Investigation, increasing the
resources of State Prosecution and revising the statute of limitation.
 Adopt and start implementing without further delay the anti-corruption strategy.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance and editorial
independence of public service media taking into account European standards on public
service media.
 Establish legislative and other safeguards to protect journalists, particularly online, taking
into account European standards on the protection of journalists.
 Ensure requisite safeguards for budgetary autonomy of the independent bodies.
25
Slovakia
In addition to recalling the commitments made under the National Recovery and Resilience
Plan, relating to certain aspects of the justice system, it is recommended to Slovakia to:
 Ensure that the members of the Judicial Council are subject to sufficient guarantees of
independence as regards their dismissal, taking into account European standards on
independence of Judicial Councils.
 Ensure that sufficient safeguards are in place and duly observed when subjecting judges to
criminal liability for the crime of “abuse of law” as regards their judicial decisions.
 Introduce proposals to regulate lobbying and to strengthen the legislation on conflicts of
interest and asset declarations.
 Improve the coordination among the different law enforcement entities and ensure the
objectivity of prosecutorial decisions, including by continuing to advance the legislative
amendments to restrict the power of the Prosecutor-General to annul prosecutorial
decisions with a view to promoting a robust track record of high -level corruption cases.
 Advance with the process to establish legislative and other safeguards to improve the
physical safety and working environment of journalists, including the reform of defamation
law, taking into account European standards on the protection of journalists.
 Strengthen the rules and mechanisms to enhance the independent governance and editorial
independence of public service media taking into account the European standards on public
service media.
26
Finland
It is recommended to Finland to:
 Continue developing initiatives by the National Courts Administration to support the work
of courts.
 Continue to strengthen the criminal legal framework on corruption, in particular by the
adoption of legislation on trading in influence.
 Continue efforts to implement the new National Anti-corruption Strategy and Action Plan
2021-2023, including by starting the implementation of all planned measures.
 Continue the reform of the Act on the Openness of Government Activities to ensure
effective and wider access to documents taking into account the European standards on
access to official documents.
27
Sweden
It is recommended to Sweden to:
 Continue the work of the Committee of Inquiry on strengthening the protection of
democracy and the independence of the judiciary, taking into account European standards
on judicial independence.
 Evaluate the scope, impact and implementation of the rules relating to revolving doors that
cover top executive functions in the government.
 Strengthen the fight against foreign bribery, including through amending existing legal
definitions and improving on prosecution and final judgments of cases.
 Ensure that on-going reforms to the legal framework for the funding and operation of civil
society organisations do not unduly affect civil society engagement.


FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Luxembourg, le 13.7.2022
COM(2022) 500 final
ANNEX
ANNEXE
de la
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ
DES RÉGIONS
Rapport 2022 sur l’état de droit
La situation de l’état de droit dans l’Union européenne
{SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} -
{SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} -
{SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} -
{SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
ANNEXE
Recommandations aux États membres
Belgique
Outre les engagements pris au titre du Plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, il est recommandé à la Belgique de prendre
les mesures suivantes:
 Poursuivre les mesures visant à fournir des ressources humaines et financières suffisantes
au système de justice dans son ensemble, en tenant compte des normes européennes sur les
ressources du système de justice;
 achever la réforme législative sur le lobbying, en établissant un cadre comprenant un
registre de transparence et une empreinte législative applicables à la fois aux membres du
Parlement et du gouvernement;
 renforcer le cadre d’intégrité, notamment en adoptant un code de conduite applicable à tous
les membres des cabinets ministériels, des règles sur les cadeaux et les avantages accordés
aux membres du Parlement et du gouvernement et des règles sur le (rétro)pantouflage pour
le gouvernement et ses cabinets;
 renforcer le cadre régissant l’accès aux documents officiels, notamment en améliorant les
procédures de demande et de recours et en limitant les motifs de rejet des demandes de
divulgation, tout en tenant compte des normes européennes sur l’accès aux documents
officiels.
2
Bulgarie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, du cadre de lutte contre la corruption et les
autres engagements au titre du mécanisme de coopération et de vérification, il est recommandé
à la Bulgarie de prendre les mesures suivantes:
 veiller à ce que des concours ordinaires de promotion soient organisés en temps utile afin
d’éviter de pourvoir des postes vacants au moyen des détachements de longue durée des
juges, en tenant compte des normes européennes sur le détachement des juges;
 poursuivre les modifications législatives visant à améliorer le fonctionnement de
l’inspection du conseil supérieur de la magistrature et à éviter le risque d’influence
politique, notamment en associant les organes judiciaires à la sélection de ses membres;
 prendre des mesures pour adapter la composition du conseil supérieur de la magistrature,
en tenant compte des normes européennes sur les conseils de la magistrature;
 poursuivre la mise en œuvre de mesures visant à améliorer l’intégrité des secteurs
spécifiques de l’administration publique, y compris des mesures spécifiquement adaptées
à la police et au pouvoir judiciaire;
 veiller à ce que les réformes institutionnelles de la commission de lutte contre la corruption
et des autorités judiciaires spécialisées conduisent à une efficacité accrue des enquêtes et à
un bilan solide de poursuites et de décisions définitives dans les affaires de corruption à
haut niveau;
 améliorer la transparence dans l’attribution de la publicité publique, en particulier en ce qui
concerne les marchés de publicité publique attribués par des intermédiaires, tels que les
agences de presse;
3
Tchéquie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice et du cadre de lutte contre la corruption, il est
recommandé à la Tchéquie de prendre les mesures suivantes:
 faire avancer la réforme du ministère public en conservant l’objectif initial d’introduire des
garanties pour la révocation du procureur général et des autres procureurs en chef, en tenant
compte des normes européennes sur l’indépendance et l’autonomie du ministère public;
 prendre des mesures pour réduire la durée des procédures afin d’obtenir un bilan solide
d’enquêtes, de poursuites et de décisions définitives dans les affaires de corruption à haut
niveau;
 renforcer le cadre d’intégrité des parlementaires, notamment en veillant à ce que des codes
de déontologie soient adoptés pour les deux chambres du Parlement;
 achever la révision de la législation sur les déclarations de patrimoine et sur les conflits
d’intérêts, notamment en clarifiant la définition des bénéficiaires effectifs et en progressant
dans la mise en œuvre de nouvelles réformes relatives à la transparence des informations
sur la propriété des médias;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante des
médias de service public, en tenant compte des normes européennes sur les médias de
service public;
 déployer des efforts en vue de créer une institution nationale des droits de l’homme, en
tenant compte des principes de Paris des Nations unies.
4
Danemark
Il est recommandé au Danemark de prendre les mesures suivantes:
 veiller à ce que le système de justice dispose de ressources humaines et financières
suffisantes dans le prochain cadre pluriannuel, en tenant compte des normes européennes
sur les ressources du système de justice;
 adopter une nouvelle législation sur le financement des partis politiques qui abordera la
question des dons multiples et anonymes et introduira des sanctions en cas de violation des
règles régissant le cadre des partis politiques;
 introduire des règles sur le (rétro)pantouflage applicables aux ministres et sur le lobbying,
et assurer un contrôle adéquat des déclarations de patrimoine présentées par les personnes
investies de hautes fonctions de l’exécutif;
 poursuivre le processus de réforme de la loi sur l’accès aux documents administratifs
publics afin de renforcer le droit d’accès aux documents, notamment en limitant les motifs
de rejet des demandes de divulgation, tout en tenant compte des normes européennes sur
l’accès aux documents officiels;
5
Allemagne
Il est recommandé à l’Allemagne de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre les efforts visant à fournir des ressources suffisantes au système de justice dans
le cadre du nouveau pacte pour l’état de droit, y compris en ce qui concerne le niveau des
salaires des juges, en tenant compte des normes européennes sur les ressources et la
rémunération du système de justice;
 poursuivre les projets visant à introduire une «empreinte législative» qui permettrait de
suivre et de localiser tous les représentants d’intérêts qui cherchent à influencer et à
contribuer à des textes législatifs spécifiques;
 renforcer les règles existantes en matière de (rétro)pantouflage en renforçant la cohérence
des différentes règles applicables, la transparence des autorisations concernant l’emploi
futur de hauts fonctionnaires et la durée des périodes d’attente pour les ministres fédéraux
et les secrétaires d’État parlementaires fédéraux;
 faire avancer le projet visant à créer une base juridique pour un droit à l’information de la
presse en ce qui concerne les autorités fédérales, en tenant compte des normes européennes
sur l’accès aux documents;
 faire avancer le plan visant à adapter le statut d’exonération fiscale pour les organisations
à but non lucratif afin de relever les défis que les règles actuellement en vigueur présentent
pour leur fonctionnement dans la pratique, en tenant compte des normes européennes sur
le financement des organisations de la société civile;
6
Estonie
Il est recommandé à l’Estonie de prendre les mesures suivantes:
 veiller à ce que les lignes directrices sur les conflits d’intérêts fassent l’objet d’un
mécanisme efficace de vérification, de suivi et d’exécution;
 continuer à déployer des efforts pour une mise en œuvre effective des lignes directrices sur
le lobbying;
 assurer une mise en œuvre pratique cohérente et effective du droit d’accès à l’information
en tenant compte des normes européennes sur l’accès aux documents officiels;
 continuer à faire progresser la plateforme numérique afin de rendre le processus législatif
encore plus visible et inclusif pour la consultation publique;
7
Irlande
Il est recommandé à l’Irlande de prendre les mesures suivantes:
 veiller à ce que la réforme du système de nomination et de promotion des juges, en ce qui
concerne la composition de la commission de nomination des juges, tienne compte des
normes européennes sur les nominations judiciaires;
 poursuivre les actions visant à réduire les frais de justice afin de garantir un accès effectif
à la justice, en tenant compte des normes européennes sur les coûts disproportionnés des
litiges et leur incidence sur l’accès aux juridictions;
 renforcer le cadre existant sur l’éthique, y compris en ce qui concerne les codes de conduite,
les déclarations de patrimoine, le (rétro)pantouflage et le lobbying, et en particulier en ce
qui concerne la capacité de suivi et de contrôle de l’application des normes au sein de la
Commission des normes d’exercice des fonctions publiques;
 poursuivre la réforme de la loi sur la diffamation afin d’améliorer l’environnement
professionnel des journalistes en tenant compte des normes européennes sur la protection
des journalistes;
 prendre des mesures pour lever les obstacles juridiques liés à l’accès au financement pour
les organisations de la société civile.
8
Grèce
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice et du cadre de lutte contre la corruption, il est
recommandé à la Grèce de prendre les mesures suivantes:
 répondre à la nécessité de faire participer le pouvoir judiciaire à la nomination du président
et du vice-président du Conseil d’État, de la Cour suprême et de la Cour des comptes, en
tenant compte des normes européennes sur les nominations judiciaires;
 veiller à ce que les déclarations de patrimoine déposées par tous les types d’employés
publics soient soumises à une vérification efficace et systématique;
 redoubler d’efforts pour obtenir un bilan solide de poursuites et de décisions définitives
dans les affaires de corruption;
 établir des garanties de nature législative ainsi que d’autre nature pour renforcer la sécurité
physique et améliorer l’environnement de travail des journalistes, conformément au
protocole d’accord récemment adopté, en tenant compte des normes européennes sur la
protection des journalistes;
 garantir que les exigences relatives à l’enregistrement des organisations de la société civile
soient proportionnées afin de maintenir un cadre ouvert pour leur permettre d’opérer.
9
Espagne
Outre les engagements pris dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience concernant
certains aspects du système de justice, il est recommandé à l’Espagne de prendre les mesures
suivantes:
 renforcer le statut du procureur général, en particulier en ce qui concerne la séparation du
mandat du procureur général de celui du gouvernement, en tenant compte des normes
européennes sur l’indépendance et l’autonomie du ministère public;
 procéder en priorité au renouvellement du conseil général du pouvoir judiciaire et engager,
immédiatement après le renouvellement, un processus visant à adapter la nomination des
juges qui en sont membres, en tenant compte des normes européennes;
 poursuivre les efforts visant à présenter une législation sur le lobbying, y compris
l’établissement d’un registre public obligatoire des lobbyistes;
 remédier aux problèmes liés à la durée des enquêtes et des poursuites afin d’accroître
l’efficacité du traitement des affaires de corruption à haut niveau;
 veiller à ce que l’autorité nationale de régulation des médias audiovisuels dispose de
ressources suffisantes pour renforcer ses activités, en tenant compte des normes
européennes sur l’indépendance des régulateurs des médias, en particulier en ce qui
concerne l’adéquation des ressources;
 poursuivre les travaux visant à renforcer l’accès à l’information, notamment par la révision
de la loi sur les secrets officiels;
10
France
Il est recommandé à la France de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre ses efforts afin d’achever les projets en cours visant la numérisation complète
des procédures civiles et pénales;
 poursuivre les efforts déployés pour garantir au système de justice des ressources humaines
suffisantes, notamment pour améliorer son efficience, en tenant compte des normes
européennes sur les ressources du système de justice;
 continuer d’enquêter sur les infractions relevant de la corruption à haut niveau, de les
poursuivre et de les sanctionner de manière effective;
 veiller à ce que les règles relatives aux activités de lobbying soient appliquées de manière
cohérente à tous les acteurs concernés, y compris au plus haut niveau de l’exécutif;
 renforcer la transparence en matière de propriété des médias, en particulier en ce qui
concerne les structures d’actionnariat complexes, en s’appuyant sur les garanties juridiques
existantes.
11
Croatie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice et du cadre de lutte contre la corruption, il est
recommandé à la Croatie de prendre les mesures suivantes:
 réexaminer les contrôles de sécurité périodiques récemment introduits, que l’Agence
nationale de sécurité effectue sur l’ensemble des juges et des procureurs, en veillant à leur
intégrité sur la base d’autres mécanismes existants, en tenant compte des normes
européennes sur l’indépendance de la justice et l’autonomie des parquets et de l’avis de la
Commission de Venise;
 introduire une législation complète dans le domaine du lobbying, y compris en ce qui
concerne les personnes occupant de hautes fonctions dans l’exécutif, et mettre en place un
registre public des lobbyistes;
 renforcer encore le cadre pour une attribution équitable et transparente des publicités
publiques, en établissant des critères clairs, des bonnes pratiques et des mesures de contrôle
afin de garantir le bon fonctionnement de la nouvelle procédure de passation des marchés
applicable aux médias locaux et régionaux;
 traiter le problème des poursuites stratégiques altérant le débat public qui ciblent les
journalistes, notamment en luttant contre l’utilisation abusive des dispositions juridiques
relatives à la diffamation et en encourageant la sensibilisation, en tenant compte des normes
européennes sur la protection des journalistes;
 donner suite de manière plus systématique aux recommandations et demandes
d’information du médiateur.
12
Italie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice et du cadre de lutte contre la corruption, il est
recommandé à l’Italie de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre les efforts visant à améliorer encore le niveau de numérisation du système de
justice, en particulier en ce qui concerne les juridictions pénales et les parquets;
 poursuivre les opérations effectives de la police et du ministère public contre la corruption
à haut niveau, y compris en renforçant la numérisation et l’interconnexion des registres;
 adopter des règles exhaustives sur les conflits d’intérêts et une réglementation sur le
lobbying pour établir un registre opérationnel des lobbyistes, y compris une empreinte
législative;
 lutter efficacement contre la pratique consistant à faire transiter les dons par des fondations
et des associations politiques et mettre en place un registre électronique unique pour les
informations relatives au financement des partis et des campagnes;
 introduire des garanties législatives et d’autre nature pour réformer le régime relatif à la
diffamation, à la protection du secret professionnel et des sources journalistiques, en tenant
compte des normes européennes sur la protection des journalistes;
 accroître les efforts déployés en vue de créer une institution nationale de défense des droits
de l’homme, en tenant compte des principes de Paris des Nations unies.
13
Chypre
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice et du cadre de lutte contre la corruption, il est
recommandé à Chypre de prendre les mesures suivantes:
 veiller à ce que la réforme des procédures de nomination des juges de la Cour
constitutionnelle suprême et de la Haute Cour tienne compte des normes européennes sur
les nominations judiciaires et de l’avis de la Commission de Venise;
 veiller à ce que la réforme de la composition du Conseil supérieur de la magistrature tienne
compte des normes européennes concernant les conseils de la magistrature et de l’avis de
la Commission de Venise;
 continuer à améliorer l’efficacité des enquêtes et des décisions de justice dans les affaires
de corruption à haut niveau, notamment en renforçant le bureau du procureur général et son
indépendance budgétaire;
 introduire des règles en matière de déclaration de patrimoine pour les élus afin d’établir des
enregistrements réguliers et complets, combinés à des contrôles efficaces, réguliers et
complets;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante des
médias de service public, en tenant compte des normes européennes sur les médias de
service public;
 établir un cadre pour la consultation efficace et en temps utile des parties intéressées dans
le cadre du processus législatif.
14
Lettonie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, il est recommandé à la Lettonie de prendre les
mesures suivantes:
 engager un processus visant à établir des garanties adéquates contre toute influence
politique indue dans la nomination des juges de la Cour suprême, en tenant compte des
normes européennes sur les nominations judiciaires;
 poursuivre les efforts en vue de l’adoption rapide et de la mise en œuvre effective du plan
d’action 2021-2024 visant à prévenir la corruption;
 poursuivre les efforts en vue de l’adoption du projet de législation sur le lobbying et, par la
suite, veiller à la mise en place d’un registre spécial des lobbies;
 prendre des mesures pour accroître la participation de la société civile à la prise de décision
au niveau local;
15
Lituanie
Il est recommandé à la Lituanie de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre la réforme du régime d’assistance judiciaire, notamment en garantissant des
conditions adéquates pour la participation des prestataires d’assistance judiciaire, en tenant
compte des normes européennes en la matière;
 procéder aux nominations afin que la composition complète de la Cour suprême soit assurée
et procéder à la nomination du président de la Cour suprême;
 lancer un processus en vue d’adapter le système de nomination aux postes judiciaires,
notamment à la Cour suprême, y compris pour améliorer la transparence, en tenant compte
des normes européennes sur les nominations judiciaires;
 commencer à mettre en œuvre le programme de lutte contre la corruption pour la période
2022-2033;
 continuer à améliorer la pratique en matière d’accès aux documents officiels, notamment
en veillant à ce que les motifs de rejet des demandes de divulgation ne soient pas utilisés
pour limiter indûment l’accès, y compris des journalistes, en tenant compte des normes
européennes sur l’accès aux documents officiels;
 fournir des ressources humaines et financières suffisantes pour le fonctionnement du bureau
des médiateurs parlementaires, en tenant compte des normes européennes sur les ressources
des institutions de médiation et des principes de Paris des Nations unies.
16
Luxembourg
Il est recommandé au Luxembourg de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre le processus d’adoption de la réforme des pouvoirs du futur conseil de la justice;
 poursuivre le processus d’adoption de la réforme visant à rendre l’assistance judiciaire plus
accessible;
 poursuivre la mise en œuvre et l’évaluation de la nouvelle législation sur le lobbying auprès
du Parlement, y compris le registre de transparence;
 veiller à ce que les parquets traitant de la criminalité économique et financière disposent de
ressources suffisantes;
 réduire le délai de traitement des demandes de divulgation de documents officiels, en tenant
compte des normes européennes sur l’accès aux documents officiels;
 améliorer le processus décisionnel législatif en offrant aux parties intéressées davantage de
possibilités de participer aux consultations publiques.
17
Hongrie
Outre l’obligation de se conformer aux arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne
(CJUE) et aux procédures d’infraction en matière d’état de droit, mentionnés dans le chapitre
consacré à la Hongrie, les inquiétudes soulevées dans le cadre du règlement sur la
conditionnalité, les inquiétudes pertinentes soulevées dans le cadre de la procédure au titre de
l’article 7 du traité UE engagée par le Parlement européen, et outre les recommandations par
pays formulées dans le cadre du Semestre européen, il est recommandé à la Hongrie de prendre
les mesures suivantes:
 renforcer le rôle du Conseil national de la magistrature, tout en protégeant son
indépendance, afin de contrebalancer efficacement les pouvoirs du président de l’Office
national de la justice;
 adapter les règles relatives à la Kúria afin de mettre fin aux nominations judiciaires
effectuées en dehors de la procédure normale, de renforcer les critères d’admissibilité du
président de la Kúria et la surveillance du président de la Kúria par les organes judiciaires,
en tenant compte des normes européennes, et d’éliminer la possibilité de réexaminer la
nécessité des renvois préjudiciels, conformément aux exigences du droit de l’Union;
 adopter des réformes complètes en matière de lobbying et de (rétro)pantouflage, et
renforcer le système de déclarations de patrimoine, en prévoyant une surveillance et une
application efficaces;
 élaborer un bilan solide des enquêtes, des poursuites et des décisions définitives concernant
les affaires de corruption à haut niveau;
 introduire des mécanismes visant à accroître l’indépendance fonctionnelle de l’autorité de
régulation des médias, en tenant compte des normes européennes sur l’indépendance des
régulateurs des médias;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante et
l’indépendance éditoriale des médias de service public, en tenant compte des normes
européennes sur les médias de service public;
 adopter une législation visant à garantir une répartition équitable et transparente des
dépenses de l’État et des entreprises publiques en matière de publicité;
 Abolir les obstacles auxquels se heurtent les organisations de la société civile.
18
Malte
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice et du cadre de lutte contre la corruption, il est
recommandé à Malte de prendre les mesures suivantes:
 répondre à la nécessité d’impliquer le pouvoir judiciaire dans la procédure de nomination
du Chief Justice, en tenant compte des normes européennes sur les nominations judiciaires
et de l’avis de la Commission de Venise;
 renforcer les efforts déployés pour améliorer l’efficacité de la justice, notamment en
réduisant la durée des procédures;
 faire face aux défis liés à la durée des enquêtes sur les affaires de corruption à haut niveau,
y compris en élaborant un bilan solide des décisions définitives;
 promouvoir l’introduction de garanties législatives et d’autres garanties afin d’améliorer
l’environnement de travail des journalistes, y compris en ce qui concerne l’accès aux
documents officiels, en tenant compte des normes européennes sur la protection des
journalistes;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante et
l’indépendance éditoriale des médias de service public, en tenant compte des normes
européennes sur les médias de service public;
 redoubler d’efforts en vue de créer une institution nationale des droits de l’homme, en
tenant compte des principes de Paris des Nations unies.
19
Pays-Bas
Il est recommandé aux Pays-Bas de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre les efforts déployés en vue d’accroître le degré de numérisation du système de
justice, en particulier en ce qui concerne la publication des décisions et la disponibilité de
solutions numériques pour les procédures judiciaires;
 mener à terme la révision des règles relatives au (rétro)pantouflage impliquant d’anciens
ministres et secrétaires d’État, notamment en vue d’introduire une période de carence de
deux ans et des restrictions des activités rémunérées;
 adopter un code de conduite pour les ministres et secrétaires d’État comprenant des règles
relatives aux dons, aux activités secondaires et au lobbying, ainsi qu’un système efficace
de contrôle et de sanction;
 poursuivre les efforts déployés en vue de garantir un suivi complet de l’affaire des
allocations familiales afin de remédier aux éventuels problèmes structurels, en faisant
participer toutes les autorités publiques pertinentes.
20
Autriche
Il est recommandé à l’Autriche de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre la réforme visant à créer un ministère public fédéral indépendant, en tenant
compte des normes européennes sur l’indépendance et l’autonomie du ministère public, y
compris dans le but de garantir le fonctionnement indépendant du parquet spécialisé dans
la lutte contre la corruption;
 répondre à la nécessité de faire participer le pouvoir judiciaire dans les procédures de
nomination du président et du vice-président de la Cour suprême et des présidents des
juridictions administratives, en tenant compte des normes européennes sur les nominations
judiciaires et la sélection des présidents des tribunaux;
 achever la révision législative des règles relatives au financement des partis politiques, y
compris en vue d’habiliter la Cour des comptes à auditer les finances des partis politiques;
 introduire des règles efficaces en matière de déclarations de patrimoine et d’intérêts pour
les membres du Parlement, comprenant des mécanismes efficaces de contrôle et de
sanction;
 réformer le cadre pour l’attribution des publicités publiques par les pouvoirs publics à tous
les niveaux, notamment pour améliorer l’équité et la transparence de sa répartition;
 faire progresser la réforme de l’accès aux informations officielles, en tenant compte des
normes européennes sur l’accès aux documents officiels.
21
Pologne
Outre la nécessité de remédier aux graves inquiétudes quant à l’indépendance de la justice,
notamment celles qui figurent dans la procédure au titre de l’article 7 du traité UE engagée par
la Commission, ainsi que l’obligation de se conformer aux arrêts de la CJUE et aux procédures
d’infraction en matière d’état de droit, mentionnés dans le chapitre consacré à la Pologne, les
engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience relatifs à certains
aspects du système de justice et à l’équilibre des pouvoirs, et rappelées les recommandations
par pays formulées dans le cadre du Semestre européen, il est recommandé à la Pologne de
prendre les mesures suivantes:
 séparer la fonction de ministre de la justice de celle de procureur général et garantir
l’indépendance fonctionnelle du ministère public par rapport au gouvernement;
 renforcer les règles d’intégrité existantes en introduisant des règles en matière de lobbying
et un système normalisé en ligne pour les déclarations de patrimoine des fonctionnaires et
des membres du Parlement;
 garantir des enquêtes et des poursuites indépendantes et efficaces, remédier au large
éventail d’immunités pour les hauts fonctionnaires de l’exécutif et ne pas introduire de
clauses d’impunité dans la législation, afin de permettre un bilan solide des affaires de
corruption à haut niveau;
 veiller à ce que des procédures équitables, transparentes et non discriminatoires soient
appliquées pour l’octroi de licences d’exploitation aux médias;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante et
l’indépendance éditoriale des médias de service public, en tenant compte des normes
européennes sur les médias de service public;
 garantir un suivi plus systématique des conclusions de la Cour des comptes et veiller à une
nomination rapide des membres du collège de la Cour des comptes;
 améliorer le cadre dans lequel opèrent la société civile et le Médiateur, en tenant compte
des normes européennes sur la société civile et les institutions de médiation.
22
Portugal
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, il est recommandé au Portugal de prendre les
mesures suivantes:
 poursuivre les efforts déployés pour garantir au système de justice des ressources humaines
adéquates et améliorer son efficacité, notamment dans les juridictions administratives et
fiscales, y compris en finalisant le cadre législatif sur le fonctionnement du Conseil
supérieur des juridictions administratives et fiscales;
 poursuivre les efforts déployés pour renforcer la transparence de la répartition des affaires;
 garantir des ressources suffisantes pour prévenir les affaires de corruption, enquêter sur
elles et poursuivre les responsables, y compris en faisant en sorte que le nouveau
mécanisme de lutte contre la corruption soit rapidement opérationnel;
 faire démarrer les activités de l’Autorité pour la transparence afin de garantir un contrôle
et une vérification efficaces des déclarations de patrimoine;
 poursuivre les réformes visant à améliorer la transparence dans l’élaboration des lois, en
particulier en ce qui concerne la mise en œuvre des outils d’évaluation d’impact.
23
Roumanie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, du cadre de lutte contre la corruption et de la
procédure législative, ainsi que les recommandations formulées au titre du mécanisme de
coopération et de vérification, il est recommandé à la Roumanie de prendre les mesures
suivantes:
 veiller à ce que la révision des lois sur la justice renforce les garanties en matière
d’indépendance de la justice, notamment en réformant le régime disciplinaire pour les
magistrats et prendre des mesures pour remédier aux inquiétudes persistantes concernant
les enquêtes et poursuites pénales au sein du système judiciaire, en tenant compte des
normes européennes et des avis pertinents de la Commission de Venise;
 introduire des règles sur le lobbying applicables aux membres du Parlement;
 faire face aux défis opérationnels de la direction nationale anticorruption, y compris en ce
qui concerne le recrutement des procureurs, et suivre de près l’incidence du nouveau
système d’enquêtes et de poursuites pénales en matière d’infractions relevant de la
corruption au sein du système judiciaire;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante et
l’indépendance éditoriale des médias de service public, en tenant compte des normes
européennes sur les médias de service public;
 garantir une consultation publique efficace avant l’adoption d’un projet d’acte législatif;
 poursuivre les efforts déployés en vue de créer une institution nationale des droits de
l’homme, en tenant compte des principes de Paris des Nations unies.
24
Slovénie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, il est recommandé à la Slovénie de prendre
les mesures suivantes:
 faire en sorte que les règles régissant les enquêtes parlementaires contiennent des garanties
adéquates de l’indépendance des juges et des procureurs, en tenant compte des normes
européennes sur l’indépendance du système de justice;
 abolir les obstacles aux enquêtes et poursuites dans les affaires de corruption, y compris en
garantissant l’autonomie opérationnelle du Bureau national d’enquête, en augmentant les
ressources du ministère public et en révisant le délai de prescription;
 adopter et commencer à mettre en œuvre au plus vite la stratégie de lutte contre la
corruption;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante et
l’indépendance éditoriale des médias de service public, en tenant compte des normes
européennes sur les médias de service public;
 mettre en place des garanties législatives et d’autres garanties dans le but de protéger les
journalistes, notamment en ligne, en tenant compte des normes européennes sur la
protection des journalistes;
 veiller à disposer des garanties nécessaires à l’autonomie budgétaire des organes
indépendants.
25
Slovaquie
Outre les engagements pris au titre du plan national pour la reprise et la résilience en ce qui
concerne certains aspects du système de justice, il est recommandé à la Slovaquie de prendre
les mesures suivantes:
 faire en sorte que les membres du Conseil de la magistrature disposent de garanties
d’indépendance suffisantes contre la révocation, en tenant compte des normes européennes
sur l’indépendance des Conseils de la magistrature;
 veiller à ce que des garanties suffisantes soient en place et dûment respectées lorsqu’est
engagée la responsabilité pénale des juges dans le cadre d’un délit d’«abus de droit»
concernant leurs décisions judiciaires;
 présenter des propositions pour réglementer le lobbying et renforcer la législation en
matière de conflits d’intérêts et de déclarations de patrimoine;
 améliorer la coordination entre les différents services de répression et garantir l’objectivité
des décisions du parquet, y compris en continuant de promouvoir les modifications
législatives visant à limiter la possibilité pour le procureur général d’annuler des décisions
du parquet, de manière à encourager un bilan solide des affaires de corruption à haut niveau;
 poursuivre la procédure de mise en place de garanties législatives et d’autres garanties
visant à renforcer la sécurité physique et à améliorer l’environnement de travail des
journalistes, y compris la réforme de la loi sur la diffamation, en tenant compte des normes
européennes sur la protection des journalistes;
 renforcer les règles et mécanismes visant à consolider la gouvernance indépendante et
l’indépendance éditoriale des médias de service public, en tenant compte des normes
européennes sur les médias de service public.
26
Finlande
Il est recommandé à la Finlande de prendre les mesures suivantes:
 continuer d’élaborer des initiatives de l’Administration judiciaire nationale visant à
soutenir le travail des juridictions;
 continuer de renforcer le cadre juridique pénal sur la corruption, notamment en adoptant
des actes législatifs sur le trafic d’influence;
 poursuivre les efforts déployés pour appliquer la nouvelle stratégie nationale de lutte contre
la corruption et le plan d’action 2021-2023, notamment en démarrant la mise en œuvre de
toutes les mesures prévues;
 continuer de réformer la loi sur la transparence des activités du gouvernement afin de
garantir un accès efficace et plus large aux documents, en tenant compte des normes
européennes sur l’accès aux documents officiels.
27
Suède
Il est recommandé à la Suède de prendre les mesures suivantes:
 poursuivre les travaux de la commission d’enquête sur le renforcement de la protection de
la démocratie et l’indépendance du pouvoir judiciaire, en tenant compte des normes
européennes sur l’indépendance de la justice;
 évaluer la portée, l’incidence et la mise en œuvre des règles en matière de
(rétro)pantouflage qui s’appliquent aux hauts fonctionnaires de l’exécutif au sein du
gouvernement;
 renforcer la lutte contre la corruption transnationale, notamment en modifiant les
définitions juridiques existantes et en améliorant le système de poursuite et les décisions
définitives dans ces affaires;
 garantir que les réformes en cours du cadre juridique sur le financement et le
fonctionnement des organisations de la société civile n’aient pas d’incidence néfaste sur
l’engagement de la société civile.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Luxembourg, den 13.7.2022
COM(2022) 500 final
ANNEX
BILAG
til
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
Rapport om retsstatssituationen 2022
Retsstatssituationen i Den Europæiske Union
{SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} -
{SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} -
{SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} -
{SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
BILAG
Henstillinger til medlemsstaterne
Belgien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, henstilles det til Belgien at:
 Fortsætte foranstaltningerne med henblik på at stille tilstrækkelige menneskelige og
finansielle ressourcer til rådighed for retssystemet som helhed under hensyntagen til
europæiske standarder for ressourcer til retssystemet.
 Afslutte lovgivningsreformen om lobbyvirksomhed og etablere en ramme, herunder et
åbenhedsregister og et lovgivningsmæssigt fodaftryk, der omfatter både medlemmer af
parlamentet og regeringen.
 Styrke rammerne for integritet, bl.a. ved at vedtage en adfærdskodeks for alle medlemmer
af ministerkabinetter, regler om gaver og fordele for medlemmer af parlamentet og
regeringen og regler om svingdøre for regeringen og deres kabinetter.
 Styrke rammerne for aktindsigt i officielle dokumenter, navnlig ved at forbedre
anmodnings- og klageprocedurerne og ved at begrænse begrundelserne for afslag på
anmodninger om aktindsigt, under hensyntagen til europæiske standarder for aktindsigt i
officielle dokumenter.
2
Bulgarien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption og de resterende forpligtelser inden for rammerne af mekanismen for samarbejde
og kontrol henstilles det til Bulgarien at:
 Sikre rettidige almindelige udvælgelsesprøver til forfremmelse for at undgå langvarig
forflyttelse af dommere for at besætte ledige stillinger under hensyntagen til europæiske
standarder for forflyttelse af dommere.
 Gå videre med de lovændringer, der har til formål at forbedre inspektoratet ved det øverste
domstolsråds funktion og undgå risikoen for politisk indflydelse, navnlig ved at inddrage
retslige organer i udvælgelsen af dets medlemmer.
 Tage skridt til at tilpasse det øverste domstolsråds sammensætning under hensyntagen til
europæiske standarder for domstolsråd.
 Fortsætte gennemførelsen af foranstaltninger, der skal forbedre integriteten i de specifikke
sektorer i den offentlige forvaltning, herunder foranstaltninger, der er skræddersyet til
politiet og retsvæsenet.
 Sikre, at de institutionelle reformer af kommissionen for korruptionsbekæmpelse og de
specialiserede retslige myndigheder fører til en mere effektiv efterforskning og solide
resultater med hensyn til retsforfølgelse og endelige domme i korruptionssager på højt
niveau.
 Forbedre gennemsigtigheden i tildelingen af statslig annoncering, navnlig statslig
annoncering, der indgås kontrakt om gennem formidlere såsom mediebureauer.
3
Tjekkiet
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption, henstilles det til Tjekkiet at:
 Fortsætte reformen af anklagemyndigheden og fastholde det oprindelige mål om at indføre
garantier for afskedigelse af rigsadvokaten og andre chefanklagere under hensyntagen til
europæiske standarder for anklagemyndighedens selvstændighed og uafhængighed.
 Træffe foranstaltninger til at afkorte varigheden af retssager for at sikre solide resultater
med hensyn til efterforskning, retsforfølgelse og endelige domme i korruptionssager på højt
niveau.
 Styrke integritetsrammen for parlamentsmedlemmer, navnlig ved at sikre, at der er indført
etiske kodekser for begge parlamentskamre.
 Fuldføre revisionen af lovgivningen om indberetning af aktiver og interessekonflikter,
herunder ved at præcisere definitionen af reelt ejerskab og fremskridt med yderligere
reformer vedrørende gennemsigtighed i oplysninger om medieejerskab.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning under hensyntagen til europæiske standarder for public service-medier.
 Tage skridt til at oprette en national menneskerettighedsinstitution under hensyntagen til
FN's Parisprincipper.
4
Danmark
Det henstilles til Danmark at:
 Sikre tilstrækkelige menneskelige og økonomiske ressourcer til retssystemet i den næste
flerårige budgetramme under hensyntagen til europæiske standarder om ressourcer til
retssystemet.
 Vedtage ny lovgivning om finansiering af politiske partier med henblik på at håndtere
spørgsmålet vedrørende flere og anonyme donationer og indføre sanktioner for
overtrædelse af reglerne om rammerne for politiske partier.
 Indføre regler om "svingdørssituationer" for ministre og om lobbyvirksomhed og sikre
tilstrækkelig kontrol med indberetninger af aktiver, der indgives af personer i
ledelsesfunktioner.
 Fortsætte processen med at reformere loven om offentlighed i forvaltningen med henblik
på at styrke retten til aktindsigt, navnlig ved at begrænse begrundelserne for afslag på
anmodninger om aktindsigt, under hensyntagen til europæiske standarder om adgang til
officielle dokumenter.
5
Tyskland
Det henstilles til Tyskland at:
 Fortsætte bestræbelserne på at stille tilstrækkelige ressourcer til rådighed for retssystemet
som led i den nye retsstatspagt, herunder til lønninger til dommere, under hensyntagen til
de europæiske standarder for ressourcer til og lønniveauet i retssystemet.
 Gå videre med planerne om at indføre et "lovgivningsmæssigt fodaftryk" for at gøre det
muligt at overvåge og spore alle interesserepræsentanter, som søger at påvirke og bidrage
til bestemte lovgivningstekster.
 Styrke de eksisterende regler om svingdøre ved at øge sammenhængen mellem de
forskellige gældende regler, gennemsigtigheden af tilladelser til fremtidig ansættelse af
højtstående embedsmænd og længden af afkølingsperioder for forbundsministre og
statssekretærer i forbundsdagen (Bundestag).
 Fremme planen om at skabe et retsgrundlag for pressens ret til oplysninger fra
forbundsmyndighederne under hensyntagen til europæiske standarder for aktindsigt.
 Videreføre planen om at tilpasse nonprofitorganisationers skattefritagelse for at tackle de
udfordringer for deres drift, som de nugældende regler indebærer i praksis, under
hensyntagen til europæiske standarder for finansiering af civilsamfundsorganisationer.
6
Estland
Det henstilles til Estland at:
 Sikre, at retningslinjerne for interessekonflikter er omfattet af en effektiv kontrol-,
overvågnings- og håndhævelsesmekanisme.
 Fortsætte bestræbelserne på at sikre en effektiv gennemførelse af retningslinjerne for
lobbyvirksomhed.
 Sikre en konsekvent og effektiv praktisk gennemførelse af retten til adgang til oplysninger
under hensyntagen til europæiske standarder for aktindsigt i officielle dokumenter.
 Fortsat gøre fremskridt med den digitale platform for at gøre lovgivningsprocessen endnu
mere synlig og inklusiv med henblik på offentlig høring.
7
Irland
Det henstilles til Irland at:
 Sikre, at der i forbindelse med reformen vedrørende udnævnelse og forfremmelse af
dommere for så vidt angår sammensætningen af kommissionen for udnævnelse af dommere
(Judicial Appointment Commission) tages hensyn til europæiske standarder for
udnævnelse af dommere.
 Fortsætte indsatsen for at reducere sagsomkostningerne for at sikre effektiv adgang til
domstolsprøvelse under hensyntagen til europæiske standarder for uforholdsmæssigt store
sagsomkostninger og deres indvirkning på adgangen til domstolene.
 Styrke den eksisterende etiske ramme, herunder for adfærdskodekser, indberetninger af
aktiver, svingdøre og lobbyvirksomhed, og navnlig med hensyn til overvågnings- og
håndhævelseskapaciteten i kommissionen for standarder i offentlige hverv (Standards in
Public Office Commission).
 Fortsætte reformen af injurieloven (Defamation Act) for at forbedre arbejdsforholdene for
journalister under hensyntagen til europæiske standarder for beskyttelse af journalister.
 Træffe foranstaltninger til at imødegå juridiske hindringer for civilsamfundsorganisationers
adgang til finansiering.
8
Grækenland
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption, henstilles det til Grækenland at:
 Imødekomme behovet for at inddrage retsvæsenet i udnævnelsen af præsidenten og
vicepræsidenten for statsrådet, den øverste domstol og revisionsretten under hensyntagen
til europæiske standarder for udnævnelse af dommere.
 Sikre en effektiv og systematisk kontrol af nøjagtigheden af de indberetninger af aktiver,
der indgives af alle kategorier af embedsmænd.
 Øge indsatsen for at skabe solide resultater med hensyn til retsforfølgelse og endelige
domme i korruptionssager.
 Indføre lovgivningsmæssige og andre garantier for at forbedre journalisters fysiske
sikkerhed og arbejdsmiljø i overensstemmelse med det nyligt vedtagne aftalememorandum
og under hensyntagen til europæiske standarder for beskyttelse af journalister.
 Sikre, at registreringskravene til civilsamfundsorganisationer står i et rimeligt forhold til
målet om at opretholde en åben ramme for deres aktiviteter.
9
Spanien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, henstilles det til Spanien at:
 Styrke statutten for rigsadvokaten, navnlig med hensyn til adskillelsen af rigsadvokatens
og regeringens embedsperiode, under hensyntagen til de europæiske standarder for
anklagemyndighedens selvstændighed og uafhængighed.
 Gå videre med fornyelsen af domstolsrådet som en prioritet og straks efter fornyelsen
indlede en proces med henblik på at tilpasse ordningen for udnævnelse af rådets
dommermedlemmer under hensyntagen til europæiske standarder.
 Fortsætte bestræbelserne på at fremlægge lovgivning om lobbyvirksomhed, herunder
oprettelse af et obligatorisk offentligt register over lobbyister.
 Tackle udfordringerne i forbindelse med varigheden af efterforskningen og retsforfølgelsen
for at øge effektiviteten af behandlingen af korruptionssager på højt plan.
 Sikre tilstrækkelige ressourcer til den nationale tilsynsmyndighed for audiovisuelle medier
for at styrke myndighedens aktiviteter under hensyntagen til de europæiske standarder for
medietilsynsmyndigheders uafhængighed, navnlig med hensyn til
ressourcetilstrækkelighed.
 Fortsætte arbejdet med at styrke adgangen til oplysninger, navnlig gennem revision af loven
om officielle hemmeligheder.
10
Frankrig
Det henstilles til Frankrig at:
 Fortsætte bestræbelserne på at afslutte igangværende projekter, der tager sigte på fuld
digitalisering af civile sager og straffesager.
 Fortsætte bestræbelserne på at sikre tilstrækkelige menneskelige ressourcer til retssystemet,
herunder forbedre dets effektivitet, under hensyntagen til europæiske standarder for
ressourcer til retssystemet.
 Fortsætte den effektive efterforskning, retsforfølgelse og sanktionering af korruption på
højt niveau.
 Sikre, at reglerne om lobbyvirksomhed gælder konsekvent for alle relevante aktører,
herunder på øverste ledelsesniveau.
 Øge gennemsigtigheden i medieejerskab, navnlig i komplekse ejerskabsstrukturer, på
grundlag af de eksisterende retlige garantier.
11
Kroatien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption, henstilles det til Kroatien at:
 Genoverveje den nyligt indførte regelmæssige sikkerhedskontrol, som det nationale
sikkerhedsagentur foretager af alle dommere og statsadvokater, ved at sikre deres integritet
på grundlag af andre eksisterende mekanismer under hensyntagen til europæiske standarder
for retsvæsenets uafhængighed og anklageres selvstændighed og Venedigkommissionens
udtalelse.
 Indføre omfattende lovgivning om lobbyvirksomhed, herunder om personer i de øverste
administrative funktioner, og oprette et offentligt register over lobbyister.
 Styrke rammerne for en retfærdig og gennemsigtig fordeling af statslig annoncering
yderligere ved at fastlægge klare kriterier, god praksis og tilsynsforanstaltninger for at
sikre, at den nye offentlige udbudsprocedure for lokale og regionale medier fungerer
effektivt.
 Tage fat på problemet med strategiske retssager mod offentligt engagement rettet mod
journalister, herunder ved at bekæmpe misbrug af lovbestemmelser om injurier og
tilskynde til bevidstgørelse, under hensyntagen til europæiske standarder for beskyttelse af
journalister.
 Sikre en mere systematisk opfølgning på ombudsmandens anbefalinger og anmodninger
om oplysninger.
12
Italien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption, henstilles det til Italien at:
 Fortsætte bestræbelserne på at forbedre digitaliseringen af retssystemet yderligere, navnlig
ved straffedomstole og anklagemyndigheder.
 Fortsætte politiets og anklagemyndighedens effektive foranstaltninger til bekæmpelse af
korruption på højt niveau, herunder ved at styrke digitaliseringen og sammenkoblingen af
registre.
 Vedtage omfattende regler om interessekonflikter og lobbyvirksomhed for at oprette et
operationelt lobbyregister, herunder et lovgivningsmæssigt fodaftryk.
 Gribe effektivt ind over for kanalisering af donationer gennem politiske fonde og
foreninger og indføre et samlet elektronisk register med oplysninger om finansiering af
partier og valgkampagner.
 Indføre lovgivningsmæssige og andre garantier for at reformere injurieordningen,
beskyttelsen af tavshedspligt og journalistiske kilder under hensyntagen til de europæiske
standarder for beskyttelse af journalister.
 Øge bestræbelserne på at oprette en national menneskerettighedsinstitution under
hensyntagen til FN's Parisprincipper.
13
Cypern
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption, henstilles det til Cypern at:
 Sikre, at der i reformen af udnævnelsen af dommere ved den øverste forfatningsdomstol og
retten i første instans tages hensyn til europæiske standarder for udnævnelse af dommere
og Venedigkommissionens udtalelse.
 Sikre, at der i reformen af sammensætningen af det øverste domstolsråd tages hensyn til
europæiske standarder for domstolsråd og Venedigkommissionens udtalelse.
 Fortsætte med at forbedre den effektive efterforskning og domfældelse i korruptionssager
på højt niveau, herunder ved at styrke statsadvokatens kontor og dets budgetmæssige
uafhængighed.
 Indføre regler om indberetning af aktiver for folkevalgte med henblik på at indføre
regelmæssig og omfattende arkivering kombineret med effektiv, regelmæssig og
fuldstændig kontrol.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning under hensyntagen til europæiske standarder for public service-medier.
 Etablere en ramme for effektiv og rettidig høring af interessenter i lovgivningsprocessen.
14
Letland
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, henstilles det til Letland at:
 Indlede en proces med henblik på at sikre tilstrækkelige garantier mod utilbørlig politisk
indflydelse på udnævnelsen af dommere ved den øverste domstol under hensyntagen til
europæiske standarder for udnævnelse af dommere.
 Fortsætte bestræbelserne på en hurtig vedtagelse og effektiv gennemførelse af
handlingsplanen for 2021-2024 for at forebygge korruption.
 Fortsætte bestræbelserne på at vedtage lovforslaget om lobbyvirksomhed og derefter sikre
oprettelsen af et særligt lobbyregister.
 Træffe foranstaltninger til at øge civilsamfundets deltagelse i beslutningstagningen på
lokalt plan.
15
Litauen
Det henstilles til Litauen at:
 Fortsætte reformen af retshjælpssystemet, herunder ved at sikre passende betingelser for
deltagelsen af udbydere af retshjælp under hensyntagen til europæiske standarder for
retshjælp.
 Gå videre med udnævnelserne for at sikre den fulde sammensætning af den øverste domstol
og med udnævnelsen af præsidenten for den øverste domstol.
 Indlede en proces med henblik på at tilpasse ordningen for udnævnelser til
dommerembeder, navnlig ved den øverste domstol, herunder for at forbedre
gennemsigtigheden, under hensyntagen til europæiske standarder for udnævnelse af
dommere.
 Påbegynde gennemførelsen af dagsordenen for bekæmpelse af korruption 2022-2033.
 Fortsætte med at forbedre praksis med at give aktindsigt i officielle dokumenter, navnlig
ved at sikre, at begrundelserne for afslag på anmodninger om aktindsigt ikke anvendes til
at begrænse adgangen uretmæssigt, herunder for journalister, under hensyntagen til
europæiske standarder for aktindsigt i officielle dokumenter.
 Tilvejebringe tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer til, at kontoret for de
parlamentariske ombudsmænd kan fungere, under hensyntagen til europæiske standarder
for ressourcer til ombudsmandsinstitutioner og FN's Parisprincipper.
16
Luxembourg
Det henstilles til Luxembourg at:
 Fortsætte proceduren for vedtagelse af reformen af det fremtidige domstolsråds beføjelser.
 Fortsætte proceduren for vedtagelse af reformen, der skal gøre retshjælp mere tilgængelig.
 Fortsætte gennemførelsen og evalueringen af den nye lovgivning om lobbyvirksomhed i
parlamentet, herunder åbenhedsregistret.
 Sikre, at der er tilstrækkelige ressourcer til de anklagemyndigheder, der beskæftiger sig
med økonomisk og finansiel kriminalitet.
 Reducere behandlingstiden for anmodninger om aktindsigt i officielle dokumenter under
hensyntagen til europæiske standarder for aktindsigt i officielle dokumenter.
 Forbedre den lovgivningsmæssige beslutningsproces ved at give interessenterne større
muligheder for at deltage i offentlige høringer.
17
Ungarn
Ud over at minde om forpligtelsen til at overholde Domstolens retsstatsrelaterede afgørelser og
de retsstatsrelaterede traktatbrudsprocedurer, der er omhandlet i landekapitlet, de bekymringer,
der er kommet til udtryk i forbindelse med forordningen om konditionalitet, og de relevante
bekymringer, der er kommet til udtryk i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 7 i
TEU, som Europa-Parlamentet har indledt, og at minde om de relevante landespecifikke
henstillinger som led i det europæiske semester henstilles det til Ungarn at:
 Styrke det nationale domstolsråds rolle og samtidig beskytte rådets uafhængighed som en
effektiv modvægt til de beføjelser, der er tildelt formanden for det nationale kontor for
retsvæsenet.
 Tilpasse reglerne for den øverste domstol (Kúria) for at indstille udnævnelser af dommere
uden for rammerne af den normale procedure, styrke kriterierne for udvælgelse af
formanden for Kúria og styrke retslige organers kontrol med formanden for Kúria under
hensyntagen til europæiske standarder og fjerne muligheden for at vurdere nødvendigheden
af præjudicielle forelæggelser i overensstemmelse med kravene i EU-retten.
 Vedtage omfattende reformer vedrørende lobbyvirksomhed og svingdøre og styrke
systemet for indberetning af aktiver med henblik på et effektivt tilsyn og en effektiv
håndhævelse.
 Skabe solide resultater med hensyn til efterforskning, retsforfølgelse og endelige domme i
korruptionssager på højt niveau.
 Indføre mekanismer til at styrke medietilsynsmyndighedens funktionelle uafhængighed
under hensyntagen til europæiske standarder for medietilsynsmyndigheders uafhængighed.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning og redaktionelle uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder for
public service-medier.
 Vedtage lovgivning for at sikre en retfærdig og gennemsigtig fordeling af statens og
statsejede virksomheders udgifter til annoncering.
 Fjerne hindringer for civilsamfundsorganisationer.
18
Malta
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og rammen for bekæmpelse af
korruption, henstilles det til Malta at:
 Imødekomme behovet for inddragelse af retsvæsenet i proceduren for udnævnelse af den
øverste retspræsident under hensyntagen til europæiske standarder for udnævnelse af
dommere og Venedigkommissionens udtalelse.
 Styrke indsatsen for at forbedre retsvæsenets effektivitet, navnlig for at afkorte varigheden
af retssager.
 Tackle udfordringer i forbindelse med varigheden af efterforskningen af korruptionssager
på højt niveau, herunder ved at etablere en solid resultatliste over endelige domme.
 Gå videre med indførelsen af lovgivningsmæssige og andre garantier for at forbedre
journalisters arbejdsmiljø, herunder vedrørende aktindsigt i officielle dokumenter, under
hensyntagen til europæiske standarder for beskyttelse af journalister.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning og redaktionelle uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder for
public service-medier.
 Genoptage bestræbelserne på at oprette en national menneskerettighedsinstitution under
hensyntagen til FN's Parisprincipper.
19
Nederlandene
Det henstilles til Nederlandene at:
 Fortsætte bestræbelserne på at forbedre digitaliseringen af retssystemet, navnlig med
hensyn til offentliggørelse af domme og digitale løsninger i forbindelse med retssager.
 Færdiggøre revisionen af reglerne om svingdøre, der involverer tidligere ministre og
statssekretærer, herunder en toårig afkølingsperiode og begrænsninger for betalte
aktiviteter.
 Vedtage en adfærdskodeks for ministre og statssekretærer, herunder regler om gaver,
biaktiviteter og lobbyvirksomhed, samt effektiv overvågning og sanktionering.
 Fortsætte bestræbelserne på at sikre en omfattende opfølgning på sagen om
børnepasningstilskud for at løse de potentielle strukturelle problemer med inddragelse af
alle relevante statslige myndigheder.
20
Østrig
Det henstilles til Østrig at:
 Fortsætte reformen om oprettelse af en uafhængig forbundsanklagemyndighed under
hensyntagen til europæiske standarder for anklagemyndighedens selvstændighed og
uafhængighed, herunder for at sikre, at den specialiserede retsforfølgelse af
korruptionsbekæmpelse fungerer uafhængigt.
 Imødekomme behovet for at inddrage retsvæsenet i procedurerne for udnævnelse af
præsidenten og vicepræsidenten for den øverste domstol og af retsformænd ved
forvaltningsdomstole under hensyntagen til europæiske standarder for udnævnelse af
dommere og udvælgelse af retsformænd.
 Afslutte den lovgivningsmæssige revision af reglerne for finansiering af politiske partier,
herunder give revisionsretten beføjelse til at revidere de politiske partiers finanser.
 Indføre effektive regler om parlamentsmedlemmers indberetning af aktiver og interesser,
herunder effektive overvågnings- og sanktionsmekanismer.
 Reformere rammerne for offentlige myndigheders tildeling af statslig annoncering på alle
niveauer, navnlig for at gøre tildelingen mere retfærdig og gennemsigtig.
 Gå videre med reformen af adgangen til officielle oplysninger under hensyntagen til de
europæiske standarder for aktindsigt i officielle dokumenter,
21
Polen
Ud over at minde om behovet for at tage hånd om de alvorlige problemer vedrørende
retsvæsenets uafhængighed, navnlig de bekymringer, som er kommet til udtryk i forbindelse
med proceduren i henhold til artikel 7 i TEU, som Kommissionen har indledt, samt
forpligtelsen til at overholde Domstolens retsstatsrelaterede afgørelser og de retsstatsrelaterede
traktatbrudsprocedurer, der er omhandlet i landekapitlet, de forpligtelser, der er indgået i den
nationale genopretnings- og resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet og den
demokratiske kontrol og balance, og at minde om de relevante landespecifikke henstillinger
som led i det europæiske semester, henstilles det til Polen at:
 Adskille justitsministerens og rigsadvokatens embede og sikre anklagemyndighedens
funktionelle uafhængighed af regeringen.
 Styrke de eksisterende integritetsregler ved at indføre regler om lobbyvirksomhed og et
standardiseret onlinesystem for embedsmænds og parlamentsmedlemmers indberetninger
af aktiver.
 Sikre en uafhængig og effektiv efterforskning og retsforfølgelse, tage fat på den omfattende
indrømmelse af immunitet til personer på øverste ledelsesniveau og undlade at indføre
bestemmelser om straffrihed i lovgivningen for at gøre det muligt at opnå solide resultater
i korruptionssager på højt niveau.
 Sikre, at procedurerne for udstedelse af licenser til medieforetagender er retfærdige,
gennemsigtige og ikkediskriminerende.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning og redaktionelle uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder for
public service-medier.
 Sikre en mere systematisk opfølgning på det overordnede revisionsorgans resultater og en
hurtig udnævnelse af revisionsorganets kollegiemedlemmer.
 Forbedre den ramme, som civilsamfundet og ombudsmanden arbejder inden for, under
hensyntagen til europæiske standarder for civilsamfundet og ombudsmandsinstitutioner.
22
Portugal
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, henstilles det til Portugal at:
 Fortsætte bestræbelserne på at sikre tilstrækkelige menneskelige ressourcer i retssystemet
og forbedre dets effektivitet, navnlig i forvaltnings- og skattedomstole, herunder ved at
færdiggøre den lovgivningsmæssige ramme for det øverste råd for forvaltnings- og
skattedomstoles funktionsmåde.
 Fortsætte bestræbelserne på at øge gennemsigtigheden i sagsfordelingen.
 Sikre tilstrækkelige ressourcer til forebyggelse, efterforskning og retsforfølgelse af
korruption, herunder ved at sikre en hurtig operationalisering af den nye
korruptionsbekæmpelsesmekanisme.
 Sikre, at gennemsigtighedsenheden påbegynder sine aktiviteter med henblik på effektiv
overvågning og kontrol af indberetninger af aktiver.
 Fortsætte reformerne for at forbedre gennemsigtigheden i lovgivningsprocessen, navnlig
med hensyn til gennemførelsen af konsekvensanalyseværktøjer.
23
Rumænien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, rammen for bekæmpelse af korruption
og lovgivningsprocessen og henstillingerne inden for rammerne af mekanismen for samarbejde
og kontrol, henstilles det til Rumænien at:
 Sikre, at revisionen af retsplejelovene styrker garantierne for retsvæsenets uafhængighed,
herunder for at reformere disciplinærordningen for dommere, og træffe foranstaltninger for
at imødegå de resterende bekymringer vedrørende efterforskning og retsforfølgelse af
lovovertrædelser i retsvæsenet under hensyntagen til europæiske standarder og relevante
udtalelser fra Venedigkommissionen.
 Indføre regler om lobbyvirksomhed for parlamentsmedlemmer.
 Tackle de operationelle udfordringer i det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse,
herunder med hensyn til rekruttering af anklagere, og nøje overvåge virkningen af det nye
system for efterforskning og retsforfølgelse af korruption i retsvæsenet.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning og redaktionelle uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder for
public service-medier.
 Sikre en effektiv offentlig høring inden vedtagelsen af udkast til lovgivning.
 Fortsætte bestræbelserne på at oprette en national menneskerettighedsinstitution under
hensyntagen til FN's Parisprincipper.
24
Slovenien
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, henstilles det til Slovenien at:
 Sikre, at reglerne om parlamentariske undersøgelser indeholder tilstrækkelige garantier for
dommeres og statsadvokaters uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder
for retsvæsenets uafhængighed.
 Fjerne hindringer for efterforskning og retsforfølgelse af korruptionssager, herunder ved at
sikre det nationale efterforskningskontors operationelle autonomi, øge den offentlige
anklagemyndigheds ressourcer og revidere forældelsesfristen.
 Vedtage og straks påbegynde gennemførelsen af strategien for bekæmpelse af korruption.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning og redaktionelle uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder for
public service-medier.
 Indføre lovgivningsmæssige og andre garantier til beskyttelse af journalister, navnlig
online, under hensyntagen til europæiske standarder for beskyttelse af journalister.
 Sikre fornødne garantier for de uafhængige organers budgetmæssige autonomi.
25
Slovakiet
Ud over at minde om de forpligtelser, der er indgået i den nationale genopretnings- og
resiliensplan vedrørende visse aspekter af retssystemet, henstilles det til Slovakiet at:
 Sikre, at medlemmerne af domstolsrådet har tilstrækkelige garantier for uafhængighed med
hensyn til afskedigelse under hensyntagen til de europæiske standarder for domstolsrådenes
uafhængighed.
 Sikre, at der er indført tilstrækkelige garantier, og at de overholdes behørigt, når dommere
pålægges strafansvar for lovovertrædelser i form af "retsmisbrug" i forbindelse med deres
retsafgørelser.
 Fremsætte forslag til regulering af lobbyvirksomhed og til styrkelse af lovgivningen om
indberetning af interessekonflikter og aktiver.
 Forbedre koordineringen mellem de forskellige retshåndhævende enheder og sikre, at
anklagemyndighedens afgørelser er objektive, herunder ved fortsat at fremme de
lovændringer, der begrænser rigsadvokatens beføjelser til at annullere
anklagemyndighedens afgørelser, for at fremme solide resultater i korruptionssager på højt
niveau.
 Gå videre med indførelsen af lovgivningsmæssige og andre garantier for at forbedre
journalisters fysiske sikkerhed og arbejdsmiljø, herunder reformen af injurielovgivningen,
under hensyntagen til europæiske standarder for beskyttelse af journalister.
 Styrke reglerne og mekanismerne for at styrke public service-mediernes uafhængige
forvaltning og redaktionelle uafhængighed under hensyntagen til europæiske standarder for
public service-medier.
26
Finland
Det henstilles til Finland at:
 Fortsætte med at udvikle den nationale domstolsforvaltnings initiativer til støtte for
domstolenes arbejde.
 Fortsætte med at styrke de strafferetlige rammer for korruption, navnlig gennem vedtagelse
af lovgivning om handel med indflydelse.
 Fortsætte bestræbelserne på at gennemføre den nye nationale strategi og handlingsplan for
bekæmpelse af korruption 2021-2023, herunder ved at påbegynde gennemførelsen af alle
planlagte foranstaltninger.
 Fortsætte reformen af loven om åbenhed for statslige aktiviteter for at sikre effektiv og
bredere adgang til dokumenter under hensyntagen til de europæiske standarder for
aktindsigt i officielle dokumenter.
27
Sverige
Det henstilles til Sverige at:
 Fortsætte arbejdet i undersøgelseskommissionen om styrkelse af beskyttelsen af
demokratiet og retsvæsenets uafhængighed under hensyntagen til de europæiske standarder
for retsvæsenets uafhængighed.
 Evaluere omfanget, virkningen og gennemførelsen af reglerne om svingdøre i forbindelse
med de øverste administrative funktioner i regeringen.
 Styrke bekæmpelsen af bestikkelse i udlandet, bl.a. ved at ændre de eksisterende juridiske
definitioner og forbedre retsforfølgelsen og de endelige domme i sager.
 Sikre, at igangværende reformer af den retlige ramme for finansiering og drift af
civilsamfundsorganisationer ikke påvirker civilsamfundets engagement i urimelig grad.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Luxembourg, den 13.7.2022
COM(2022) 500 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
Rapport om retsstatssituationen 2022
Retsstatssituationen i Den Europæiske Union
{SWD(2022) 501 final} - {SWD(2022) 502 final} - {SWD(2022) 503 final} -
{SWD(2022) 504 final} - {SWD(2022) 505 final} - {SWD(2022) 506 final} -
{SWD(2022) 507 final} - {SWD(2022) 508 final} - {SWD(2022) 509 final} -
{SWD(2022) 510 final} - {SWD(2022) 511 final} - {SWD(2022) 512 final} -
{SWD(2022) 513 final} - {SWD(2022) 514 final} - {SWD(2022) 515 final} -
{SWD(2022) 516 final} - {SWD(2022) 517 final} - {SWD(2022) 518 final} -
{SWD(2022) 519 final} - {SWD(2022) 520 final} - {SWD(2022) 521 final} -
{SWD(2022) 522 final} - {SWD(2022) 523 final} - {SWD(2022) 524 final} -
{SWD(2022) 525 final} - {SWD(2022) 526 final} - {SWD(2022) 527 final}
Offentligt
KOM (2022) 0500 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
1. INDLEDNING
Den Europæiske Union er en Union af værdier: grundlæggende rettigheder, demokrati og
retsstatsprincippet. Dette er fundamentet for vores samfund og vores fælles identitet1
.
Anfægtelser af retsstatsprincippet i en medlemsstat påvirker EU's retsorden og funktion som
helhed. Retsstatsprincippet er til gavn for alle i EU, og borgerne i alle medlemsstater bakker
helt klart kraftigt op om retsstatsprincipperne2
.
I de senere år har vi set, at udfordringerne for retsstaten er vokset både her i EU og globalt.
Covid-19-pandemien testede de nationale systemers modstandsdygtighed med hensyn til at
opretholde retsstatsprincippet i krisetider og lagde pres på de etablerede forfatningsretlige
kontrol- og balancemekanismer og på de demokratiske institutioners og deres vagthundes evne
til at udføre deres arbejde.
Ruslands uprovokerede og uberettigede militære aggression mod Ukraine og dets befolkning
er en direkte udfordring af EU's værdier og den regelbaserede verdensorden. Den er i klar
modstrid med folkeretten og principperne i FN-pagten og undergraver demokratiet og
retsstaten samt den europæiske og globale sikkerhed og stabilitet. Beskyttelse og opretholdelse
af vores demokratiske institutioner og værdier er et fælles ansvar for medlemsstaterne og EU-
institutionerne. Dette er så meget desto vigtigere nu, hvor EU og dets medlemsstater trues af
fjendtlige udenlandske aktører, der bruger desinformation og cyberangreb i deres forsøg på at
undergrave vores demokratier.
Kommissionen anerkender sin særlige rolle i opfyldelsen af dette fælles ansvar i praksis, enten
ved at skabe forandringer og fremme samarbejde eller påpege og sætte ind over for mangler.
Denne rolle opfyldes på forskellige måder gennem de forskellige instrumenter, som
Kommissionen har til rådighed, men målet er altid klart, nemlig at gøre en reel forskel med
hensyn til den måde, hvorpå borgerne mærker retsstatsprincippets betydning i deres dagligdag.
Kommissionen har også sikret, at genopretnings- og resiliensfaciliteten har prioriteret
medlemsstaternes reformer af retsvæsenet, rammerne for bekæmpelse af korruption, offentlig
forvaltning og digitalisering af deres retssystemer som afgørende for et stærkt
investeringsklima.
I det seneste år har retsstatsprincippet været en topprioritet på den europæiske dagsorden, og
rapporten om retsstatssituationen 2021 har været et vigtigt indspark i den politiske og tekniske
debat på både EU-plan og nationalt plan. Den årlige rapport om retsstatssituationen er
afgørende for vores bestræbelser på at opnå en reel indvirkning på beskyttelsen og fremme af
retsstatsprincippet i EU. Ved at tage behørigt hensyn til nationale traditioner, sikre
ligebehandling og være baseret på en gennemsigtig og objektiv metode har rapporten dannet
grundlag for en konstruktiv drøftelse og en omfattende udveksling af bedste praksis mellem
medlemsstaterne, både i Rådet og på teknisk plan, samt inden for rammerne af drøftelserne i
Europa-Parlamentet og i de nationale parlamenter med Kommissionen på grundlag af rapporten
fra 2021. Ved at lære af hinandens erfaringer får medlemsstaterne bedre mulighed for at finde
1
"Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling,
retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal.
Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling,
tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd." (traktaten om Den Europæiske
Union, artikel 2).
2
Det fremgår af Særlig Eurobarometer 508 om EU-borgernes værdier og identitet (2021), at 82 % af europæerne
støtter disse principper.
2
den bedste vej frem og forebygge nye udfordringer for retsstaten eller en forværring af
eksisterende udfordringer.
I denne tredje udgave af rapporten tages det næste skridt i Kommissionens investering i
retsstatsprincippet, idet det er den første rapport, hvori der fremsættes specifikke henstillinger
til medlemsstaterne, som bebudet af kommissionsformand Ursula von der Leyen i talen om
Unionens tilstand 20213
. I overensstemmelse med rapportens forebyggende karakter er
formålet med henstillingerne at støtte medlemsstaterne i deres bestræbelser på at fortsætte
arbejdet med igangværende eller planlagte reformer, tilskynde til en positiv udvikling og
hjælpe dem med at identificere, hvor der kan være behov for forbedringer eller opfølgning på
nylige ændringer eller reformer, også med henblik på at tackle systemiske udfordringer i visse
situationer.
Ved udarbejdelsen af henstillingerne har Kommissionen været meget opmærksom på at holde
dem fokuseret og forankret i europæisk ret og europæiske standarder under hensyntagen til de
nationale retssystemers særlige karakter. Lige så vigtigt er sammenhængen og synergierne med
andre processer og instrumenter såsom det europæiske semester, den generelle ordning med
konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget og genopretnings- og resiliensfaciliteten. I
efterfølgende udgaver af rapporten om retsstatssituationen vil der være fokus på opfølgningen
på henstillingerne.
Som i de tidligere udgaver undersøger rapporten om retsstatssituationen 2022 udviklingen på
følgende områder:
- Retssystemerne i medlemsstaterne med fokus på deres uafhængighed, kvalitet og
effektivitet. Dette er centrale parametre, der sikrer, at anvendelsen og håndhævelsen af
EU-retten er effektiv, at retsstatsprincippet opretholdes, og at der fortsat er gensidig tillid.
Velfungerende og fuldt uafhængige retssystemer er afgørende for at sikre, at retsvæsenet
fungerer til gavn for borgere og virksomheder. De er også afgørende for det retlige
samarbejde i hele EU og for det indre markeds funktion og EU's retsorden som helhed4
.
- Rammerne for bekæmpelse af korruption med fokus på effektiviteten af nationale
politikker til bekæmpelse af korruption og vurdering af medlemsstaternes forskellige
centrale indsatsområder for forebyggelse og bekæmpelse af korruption. Effektive rammer
for bekæmpelse af korruption samt gennemsigtighed og integritet i udøvelsen af statsmagt
styrker retssystemerne og borgernes og virksomhedernes tillid til de offentlige
myndigheder.
- Mediefrihed og -pluralisme med fokus på centrale områder, herunder
medietilsynsmyndighedernes uafhængighed, gennemsigtighed i medieejerskab,
gennemsigtighed og retfærdighed i tildelingen af statslig annoncering, journalisters
sikkerhed og adgang til information. I dette års rapport er der for første gang en systematisk
dækning af public service-medier. Et frit og pluralistisk mediemiljø er afgørende for
retsstatsprincippet, demokratisk ansvarlighed og bekæmpelse af korruption. Betydningen
af frie og pluralistiske medier har ført til adskillige nylige initiativer på EU-plan5
.
3
Tale om Unionens tilstand, 2021.
4
EU's resultattavle for retlige anliggender 2022.
5
Kommissionens henstilling om sikring af journalisters og andre mediefolks beskyttelse og sikkerhed og
styrkelse af deres position i Den Europæiske Union (C(2021) 6650 af 16.9.2021), forslag til direktiv om
beskyttelse af personer, der engagerer sig offentligt, mod åbenbart grundløse eller urimelige retssager
("strategiske retssager mod offentligt engagement" (COM(2022) 177 af 27.4.2022) og Kommissionens
3
- Institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance med fokus
på områder af central betydning for retsstatsprincippet såsom kvalitet og inklusivitet i den
nationale lovgivningsproces, den rolle, der spilles af forfatningsdomstole og uafhængige
myndigheder såsom ombudsmanden, ligestillingsorganer6
og nationale
menneskerettighedsinstitutioner samt civilsamfundsorganisationer i beskyttelsen af
retsstatsprincippet. Den ændrede indvirkning af og reaktionen på covid-19-pandemien er
et andet element, der indgår i analysen. Dette års rapport indeholder for første gang en
oversigt over gennemførelsen af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser.
I rapporten om retsstatssituationen redegøres der ligeledes for væsentlige udviklinger på EU-
plan, og den bør desuden ses i en bredere sammenhæng med andre indsatsområder, der bidrager
til at værne om demokratiske værdier og menneskerettigheder både i og uden for Unionen.
Kommissionens anvendelse af centrale værktøjer såsom genopretnings- og resiliensfaciliteten,
forordningen om konditionalitet7
og EU's resultattavle for retlige anliggender er sammenfattet
i denne rapport. Kommissionen retsforfølger også overtrædelser i forbindelse med
retsstatsspørgsmål, der udgør en tilsidesættelse af EU-retten.
Et andet eksempel på supplerende foranstaltninger er arbejdet med at fremme grundlæggende
rettigheder. I 2022-rapporten om anvendelsen af EU's charter om grundlæggende rettigheder8
vil der være fokus på det civile rum og dets rolle med hensyn til at beskytte og fremme disse
rettigheder. Civilsamfundet er en vigtig partner for EU i forbindelse med gennemførelsen af
dets politikker på området grundlæggende rettigheder, og der pågår en debat på EU-plan om,
hvordan støtten og civilsamfundets inddragelse på EU-plan kan øges.
Ruslands invasion af Ukraine understregede betydningen af demokratiske værdier,
menneskerettigheder og retsstatsprincippet. EU spiller en særlig rolle i udbredelsen af disse
værdier på verdensplan som et alternativ til autoritære modeller, der krænker folkeretten og
menneskerettighederne, og det er også et centralt element i udvidelsesprocessen.
Troværdigheden af vores eksterne politikker afhænger af retsstatssituationen i EU.
2. CENTRALE ASPEKTER AF RETSSTATSSITUATIONEN I
MEDLEMSSTATERNE
I denne rapport redegøres der for vigtige fælles temaer og tendenser, specifikke udfordringer
og positive udviklinger på tværs af de fire søjler. De fremførte eksempler, der afspejler disse
tendenser, er hentet fra vurderingerne i de 27 landekapitler, som udgør en integrerende del af
henstilling om beskyttelse af journalister og menneskerettighedsforkæmpere, der engagerer sig offentligt, mod
åbenbart grundløse eller urimelige retssager ("strategiske retssager mod offentligt engagement")
(C(2022)2428 af 27.4.2022). Kommissionen er også i gang med at gennemføre handlingsplanen for medier og
audiovisuelle medier og har øget EU's finansieringsstøtte til projekter vedrørende mediefrihed og pluralisme.
6
I 2022 vil Kommissionen foreslå foranstaltninger til styrkelse af ligestillingsorganernes rolle og
uafhængighed.
7
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel
ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget (EUT L 433I af 22.12.2020, s. 1).
8
Planlagt offentliggørelse i december 2022.
4
denne rapport, hvori der redegøres nærmere for konteksten i de enkelte medlemsstater9
.
Rapporten indeholder også specifikke henstillinger til medlemsstaterne10
.
Metodologien i rapporten om retsstatssituationen og henstillingerne
Vurderingen i landekapitlerne er udarbejdet i overensstemmelse med anvendelsesområdet
og metoden som ajourført efter drøftelser med medlemsstaterne11
. Landekapitlerne bygger
på en kvalitativ vurdering, som Kommissionen selv har foretaget, og som fokuserer på en
sammenfatning af den vigtigste udvikling siden juli 2021 og præsenterer både udfordringer
og positive aspekter, der er identificeret i medlemsstaterne. I hvert landekapitel ligger
analysens fokus på områder, hvor der har været en betydelig udvikling, eller hvor der er
konstateret store udfordringer i den foregående rapport, som varer ved i
rapporteringsperioden.
I overensstemmelse med rapportens forebyggende karakter er formålet med henstillingerne
at bistå og støtte medlemsstaterne i deres bestræbelser på at fremme reformer og identificere,
hvor der kan være behov for forbedringer eller opfølgning på nylige ændringer eller
reformer, gennem en løbende dialog med medlemsstaterne12
.
Ved udarbejdelsen af henstillingerne i denne rapport er følgende principper lagt til grund:
 Alle medlemsstaterne modtager landespecifikke henstillinger under fuld overholdelse af
principperne om ligebehandling og proportionalitet.
 Henstillingerne er integreret i rapporten og er baseret på en tilbundsgående vurdering i
landekapitlerne under anvendelse af objektive kriterier, der er baseret på EU-retten eller
europæiske og internationale standarder.
 Henstillingerne står i et rimeligt forhold til de identificerede udfordringer. De tilskynder
også til positive reformbestræbelser.
 Henstillingerne er tilstrækkeligt specifikke til, at medlemsstaterne kan foretage en
konkret og virkningsfuld opfølgning under hensyntagen til de nationale kompetencer,
retssystemer og institutionelle rammer, alt efter hvad der er relevant.
 Ved udarbejdelsen af henstillingerne har Kommissionen været meget opmærksom på
sammenhæng og synergier med andre processer såsom det europæiske semester,
forordningen om konditionalitet og de nationale genopretnings- og resiliensplaner13
.
 I efterfølgende udgaver af rapporten om retsstatssituationen vil der også være fokus på
opfølgningen på henstillingerne.
Rapporten er resultatet af et tæt samarbejde med medlemsstaterne og bygger på en række
forskellige nationale, internationale og andre kilder14
. Alle medlemsstater blev opfordret til
9
Landekapitlerne findes her.
10
Der henvises til henstillingerne i fodnoterne i denne rapport, og de er anført i bilaget og i de enkelte
landekapitler.
11
Metodologien blev ajourført efter drøftelser med medlemsstaterne, navnlig for at præcisere brugen af kilder
til vurderingen bedre og tage højde for indarbejdelsen af henstillinger i rapporten. Metodologien findes her.
12
Henstillingerne berører ikke eventuelle procedurer, som Kommissionen måtte indlede på grundlag af retlige
instrumenter såsom traktatbrudsprocedurer eller forordningen om konditionalitet.
13
Kommissionen meddeler sine holdninger i forbindelse med disse processer vedrørende den pågældende
medlemsstat før fremsættelsen af henstillingerne, hvis det er relevant.
14
Kilderne til den årlige rapport om retsstatssituationen omfatter navnlig skriftlige input fra medlemsstaterne,
skriftlige bidrag modtaget under den målrettede høring af interessenter og oplysninger fremlagt af
5
at deltage i processen, give skriftligt input15
og deltage i særlige landebesøg, der blev afholdt
mellem februar og april 202216
. En målrettet høring af interessenter gav også værdifulde
horisontale og landespecifikke bidrag17
. Europarådet stillede desuden en oversigt over sine
seneste udtalelser og rapporter om EU's medlemsstater til rådighed18
. Inden vedtagelsen af
denne rapport har medlemsstaterne fået mulighed for at fremlægge faktuelle opdateringer til
deres landekapitel.
2.1 Retssystemer
Uafhængighed, kvalitet og effektivitet er afgørende parametre for et effektivt retssystem.
Effektive retssystemer er afgørende for anvendelsen og håndhævelsen af EU-retten og
opretholdelsen af retsstatsprincippet. Retsvæsenets uafhængighed er afgørende for en retfærdig
rettergang. Det er et krav, og det udspringer af princippet om effektiv retsbeskyttelse, som er
omhandlet i artikel 19 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og af adgangen til effektive
retsmidler for en domstol, der er fastsat i artikel 47 i EU's charter om grundlæggende
rettigheder19
. Uafhængige dommere og domstole sikrer, at de rettigheder, som borgerne har i
henhold til EU-retten, beskyttes, og at de værdier, der er fælles for medlemsstaterne som fastsat
i artikel 2 TEU, navnlig retsstatsprincippet, beskyttes20
. Når medlemsstaterne reformerer deres
retssystemer, skal de overholde de krav, der er fastsat i EU-retten og Domstolens praksis, fuldt
ud21
.
Opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed i EU
Virksomhedernes opfattelse af retsvæsenets uafhængighed er blevet forbedret i omkring to
tredjedele af medlemsstaterne sammenlignet med 2021 ifølge EU's resultattavle for retlige
anliggender 2022 og Eurobarometerundersøgelser gennemført i 202222
. Undersøgelserne viste
imidlertid, at borgernes opfattelse af retsvæsenets uafhængighed var blevet dårligere i mere
end halvdelen af medlemsstaterne. Der var kun få ændringer i medlemsstaternes relative
opfattelser. I Finland, Danmark, Østrig, Luxembourg, Nederlandene og Tyskland er borgernes
opfattelse af retsvæsenets uafhængighed fortsat særlig positiv (over 75 %), mens den i
Slovakiet, Polen og Kroatien fortsat er meget dårlig (under 30 %).
internationale organisationer eller modtaget fra nationale myndigheder og interessenter under landebesøg.
Kilderne danner grundlag for Kommissionens vurdering og afspejler ikke som sådan Kommissionens
holdning.
15
Rapport om retsstatssituationen 2022 — input fra medlemsstaterne.
16
Oplysninger om landebesøgene findes i landekapitlerne. Under disse landebesøg afholdt Kommissionen
drøftelser med medlemsstaternes nationale myndigheder, herunder retlige og uafhængige myndigheder,
retshåndhævende myndigheder samt interessenter såsom journalistsammenslutninger og civilsamfundet.
17
Høringen blev gennemført mellem december 2021 og januar 2022. Rapport om retsstatssituationen 2022 —
målrettet høring af interessenter.
18
Rapport om retsstatssituationen 2022 — Europarådets bidrag.
19
EU's charter om grundlæggende rettigheder.
20
Domstolens dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, præmis 44 og
58.
21
En henvisning til centrale domme siden den seneste rapport findes i afsnit 4.
22
Figur 50 og 52 i EU's resultattavle for retlige anliggender 2022.
6
Domstolsråd og procedurer for udnævnelse af dommere som centrale garantier for
retsvæsenets uafhængighed
Domstolsråd kan være særligt vigtige garantier for retsvæsenets uafhængighed som anerkendt
i Domstolens praksis23
. De kan fungere som stødpude mellem retsvæsenet og de andre
magtgrene i spørgsmål vedrørende udnævnelse af dommere og deres karrieremuligheder samt
deres rolle i forvaltningen af retssystemet. Der er inden for rammerne af Europarådet blevet
udviklet vigtige europæiske standarder for, hvordan domstolsrådene bør oprettes for at sikre
deres uafhængighed bedst muligt, herunder for deres sammensætning24
. Domstolsrådene skal
også have tilstrækkelige ressourcer til at fungere effektivt og opfylde deres mandater.
I en række medlemsstater blev der iværksat lovgivningstiltag for at styrke domstolsrådenes
uafhængighed. I Luxembourg er der forelagt forslag til lovændringer for at bringe
sammensætningen af det fremtidige domstolsråd i overensstemmelse med europæiske
standarder. Disse vil præcisere domstolsrådets beføjelser med hensyn til forvaltningen af
dommeres karrierer og indføre en ny disciplinærordning. I Kroatien styrker de seneste
ændringer de to råds rolle i udvælgelsen af dommere og statsadvokater. I Italien er der for nylig
blevet vedtaget en ny lov om reform af retssystemet, der indeholder bestemmelser om
oprettelse af det øverste domstolsråd og dets funktion, herunder om den måde, hvorpå dets
medlemmer vælges. I Cypern har parlamentet for nylig vedtaget reformer vedrørende
sammensætningen af domstolsrådet. I Nederlandene er der planer om mulige ændringer af
sammensætningen og udnævnelsen af medlemmerne af domstolsrådet. I Sverige har et
tværpolitisk undersøgelsesudvalg siden 2020 undersøgt, hvordan retsvæsenets uafhængighed
kan styrkes, og udvalget forventes at forelægge sin rapport senest i februar 2023.
De nationale domstolsråds udvikling er et centralt tema i flere medlemsstater. I Spanien er der
fortsat bekymring over forsinkelserne i fornyelsen af domstolsrådet, og der har været yderligere
opfordringer til at ændre rådets udnævnelsessystem. I Bulgarien er der stigende bekymring
over det øverste domstolsråds funktion, og der skal ses på rådets sammensætning. I Irland giver
den foreslåede sammensætning af den planlagte kommission for udnævnelse af dommere
(Judicial Appointments Commission) anledning til en vis bekymring. I Slovakiet har
domstolsrådet påtaget sig nye opgaver efter forfatningsreformen, men der er fortsat bekymring
over ordningen for afskedigelse af rådets medlemmer. I Portugal blev den lovgivningsmæssige
ramme for det øverste råd for forvaltnings- og skattedomstole etableret i 2004, og der er truffet
nye foranstaltninger for at behandle spørgsmål vedrørende fordelingen af sager ved
domstolene25
.
I andre medlemsstater er der ikke taget højde for strukturelle eller systemiske problemer. I
Polen er der stadig ikke taget hånd om de alvorlige bekymringer over domstolsrådets
uafhængighed, selv om der er blevet givet udtryk herfor i en række domme fra Domstolen og
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der bekræfter de bekymringer, som
Kommissionen har givet udtryk for i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 7, stk. 1,
i TEU. Disse bekymringer afspejles også i den bredere landespecifikke henstilling inden for
rammerne af det europæiske semester for at sikre retsvæsenets uafhængighed. I Ungarn står
det nationale domstolsråd fortsat over for udfordringer med at danne modvægt til de beføjelser,
23
Domstolen har anerkendt, at et domstolsråd kan være garant for retsvæsenets uafhængighed, forudsat at det er
tilstrækkeligt uafhængig af den udøvende og den lovgivende magt og af det organ, det indgiver en indstilling
til udnævnelse til. Se f.eks. dom af 2.3.2021, AB m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol —
søgsmål), C-824/18, præmis 123-125 og den deri nævnte retspraksis.
24
Se navnlig Europarådets anbefaling CM/Rec(2010)12.
25
Henstillinger vedrører BG, IE, ES, IT, CY, LU, PT, SK, SE.
7
der er tildelt formanden for det nationale kontor for retsvæsenet i forbindelse med forvaltningen
af domstolene og den landespecifikke henstilling om at styrke retsvæsenets uafhængighed, der
er fremsat i forbindelse med det europæiske semester, samt de dermed forbundne bekymringer,
der blev givet udtryk for i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU26
.
Metoden til udnævnelse af dommere kan have en afgørende indvirkning på retsvæsenets
uafhængighed og offentlighedens opfattelse af dets uafhængighed. Som fastslået af Domstolen
skal de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde for udnævnelse af dommere
for at sikre domstolenes uafhængighed være tilstrækkelige til at forhindre, at der opstår rimelig
tvivl om, at de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra, og om deres
neutralitet som dommere27
.
Siden den sidste rapport er nogle medlemsstater gået i gang med at forbedre procedurerne for
udnævnelse af dommere. I Irland begrænser det nye lovforslag om udnævnelse af dommere
regeringens skønsbeføjelser i forbindelse med proceduren. I Kroatien blev proceduren for
udnævnelse af præsidenten for den øverste domstol afsluttet, og udvælgelsesproceduren blev
ændret for at undgå, at situationen fastlåses fremover. I Tjekkiet har en lovgivningsændring til
formål at indføre et gennemsigtigt og ensartet system for ansættelse og udvælgelse af dommere
og retsformænd. I Cypern har parlamentet for nylig stemt om reformen af procedurerne for
udnævnelse af dommere og præsidenter ved den nyligt foreslåede øverste forfatningsdomstol
og ret i første instans. I Nederlandene overvejes det at indføre en række ændringer for at styrke
retsvæsenets uafhængighed yderligere, herunder vedrørende udnævnelse af dommere ved den
øverste domstol.
I andre medlemsstater, der har taget skridt til at forbedre disse procedurer, er der stadig
udfordringer, navnlig med hensyn til udnævnelse ved højere domstole og af retspræsidenter. I
Malta er der taget skridt til at afpolitisere udnævnelsen af retspræsidenten, men retsvæsenet er
stadig ikke involveret. I Grækenland er der fortsat bekymring over proceduren for udnævnelse
til de højeste stillinger som dommere og anklagere, herunder den manglende inddragelse af
retsvæsenet i udvælgelsesprocessen. I Østrig er der bebudet en reform af proceduren for
udnævnelse af præsidenten og vicepræsidenten ved den øverste domstol for at afhjælpe den
manglende inddragelse af retsvæsenet i proceduren, men der er fortsat bekymring over
retsvæsenets begrænsede inddragelse i udnævnelsen af retsformænd og næstformænd ved
forvaltningsdomstolene28
.
Udnævnelsesprocedurerne for højtstående juridiske stillinger er fortsat et centralt spørgsmål. I
Litauen har udnævnelsen af præsidenten for den øverste domstol været under behandling siden
september 2019, da loven ikke fastsætter frister for den pågældende udvælgelsesprocedure og
giver republikkens præsident skønsbeføjelser med hensyn til tidspunktet for procedurerne for
udnævnelse ved den øverste domstol. I Letland var parlamentets afvisning af en ansøger til en
stilling som dommer ved den øverste domstol præget af kontroverser vedrørende mulig
26
Henstillinger vedrører HU.
27
Se Domstolens dom af 2.3.2021, AB m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol — søgsmål), C-
824/18, præmis 117, 119, 123 og den deri nævnte retspraksis. Deltagelse af uafhængige organer såsom
domstolsråd i proceduren for udnævnelse af dommere kan i princippet bidrage til at gøre denne proces mere
objektiv, forudsat at et sådant organ selv er tilstrækkeligt uafhængigt af den lovgivende og den udøvende
magt (se dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen, C-791/19, præmis 98-108, af 20.4.2021, Repubblika
og Il-Prim Ministru, C-896/19, præmis 66, af 2.3.2021, AB m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste
domstol — søgsmål), C-824/18, præmis 66, 124 og 125, og af 19.11.2019, AK m.fl., forenede sager C-585/18,
C-624/18 og C-625/18, præmis 137 og 138).
28
Henstillinger vedrører EL, CY, MT, AT.
8
utilbørlig politisk indflydelse. I Polen har specifikke udnævnelser ved den øverste domstol
været genstand for vigtige domme fra Domstolen og Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol. I Ungarn vedrører bekymringerne navnlig muligheden for
skønsmæssige afgørelser om udnævnelse og forfremmelse af dommere, herunder valget af
præsidenten for den øverste domstol, sagsfordeling og bonusser. I Bulgarien skaber den
manglende afholdelse af regelmæssige udvælgelsesprøver i forbindelse med udnævnelse af
dommere til højere stillinger kombineret med en omfattende brug af forflyttelser risici for
retsvæsenets uafhængighed29
.
Anklagemyndighedens selvstændighed og uafhængighed som afgørende elementer for et
velfungerende strafferetssystem
Selv om der ikke findes nogen fælles model i EU for anklagemyndigheders institutionelle
struktur, er der altid behov for institutionelle sikkerhedsforanstaltninger for at sikre, at
anklagemyndigheden er tilstrækkelig uafhængig og kan gennemføre effektive og upartiske
efterforskninger og indbringe sager for domstolen uden politisk pres. Dette er ikke kun
afgørende for medlemsstaternes og EU's strafferet, men også for mange andre vigtige
spørgsmål såsom beskyttelse af EU's finansielle interesser og bekæmpelse af hadefuld tale i
det digitale miljø.
En række medlemsstater har indledt reformer for at styrke anklagemyndighedens
uafhængighed. I Østrig fortsætter det forberedende arbejde med en reform af
anklagemyndigheden, der skal styrke myndighedens uafhængighed. Med den reform, der er
under forberedelse i Tjekkiet, vil der blive indført en tidsbegrænset embedsperiode for
rigsadvokaten og andre chefanklagere og klare betingelser for deres afskedigelse. I Bulgarien
har regeringen som led i genopretnings- og resiliensplanen forpligtet sig til at etablere en
effektiv mekanisme for rigsadvokatens og dennes stedfortræderes ansvarlighed og strafansvar
samt domstolsprøvelse af anklagemyndighedens afgørelser om ikke at indlede en
efterforskning. I Spanien blev der vedtaget lovændringer med henblik på at øge
gennemsigtigheden i forbindelserne mellem regeringen og rigsadvokaten, men der er fortsat
bekymring over sammenfaldet mellem rigsadvokatens og regeringens embedsperiode. I
Slovakiet er justitsministeriet ved at udarbejde en ændring, der begrænser rigsadvokatens
beføjelser til at annullere anklagemyndighedens afgørelser i individuelle sager, på baggrund af
de bekymringer, der er blevet givet udtryk for, over afgørelser om at afslutte en række
korruptionssager på højt niveau30
.
I nogle medlemsstater er der dog fortsat bekymring over anklagemyndighedens uafhængighed
og selvstændighed. I Slovenien er der blevet givet udtryk for bekymring over indvirkningen på
anklagernes uafhængige arbejde af indenrigsministerens beføjelser til at give politiet instrukser
i individuelle sager. I Polen er der fortsat bekymring over anklagemyndighedens funktion, da
justitsministeren og rigsadvokaten er én og samme person. De polske domstole har også givet
udtryk for bekymring over, at praksissen med at forflytte anklagere kan betragtes som en form
for degradering og forskelsbehandling. I Ungarn er reglerne om afskedigelse af rigsadvokaten
blevet ændret, men Greco-anbefalingen om at fjerne muligheden for, at rigsadvokaten kan blive
i sit embede efter udløbet af sin embedsperiode, er endnu ikke blevet imødekommet, og den
29
Henstillinger vedrører BG, LV, LT, HU.
30
Henstillinger vedrører CZ, ES, AT, SK. En relevant milepæl indgår i genopretnings- og resiliensplanen for
BG.
9
manglende ansvarlighed for undladelse af at indlede eller afslutte efterforskninger giver
anledning til bekymring31
.
Disciplinære rammer og dommeres og anklageres ansvarlighed
Domstolen er fortsat med at udvikle sin retspraksis vedrørende væsentlige garantier for at sikre,
at de disciplinære rammer ikke kan anvendes som et instrument til politisk kontrol med
retsafgørelser32
. Disse garantier skal omfatte klare regler, der definerer, hvilken adfærd der
udgør en disciplinærforseelse, og hvilke sanktioner der finder anvendelse. Disciplinærsager
skal gennemføres med inddragelse af et uafhængigt organ, og procedurerne skal fuldt ud
garantere rettighederne i chartrets artikel 47 og 48, navnlig retten til et forsvar. Endelig skal
der indføres regler, som sikrer, at disciplinærorganers afgørelser kan indbringes for
domstolene33
.
I nogle medlemsstater pågår der reformer for at styrke garantierne for retsvæsenets
uafhængighed i disciplinærsager. I Spanien blev der indført en ny disciplinærordning for
anklagere. I Slovenien er der på retsvæsenets initiativ ved at blive udarbejdet ændringer for at
forbedre de disciplinære rammer. I Belgien er der indført standardformularer til rapportering
om disciplinære foranstaltninger over for dommere og anklagere, og den første konsoliderede
rapport om disciplinærsager skal udarbejdes af det øverste domstolsråd i løbet af 2022.
I andre medlemsstater var der fortsat bekymring for, at disciplinærsager kunne anvendes til at
begrænse retsvæsenets uafhængighed. I sin genopretnings- og resiliensplan har Polen forpligtet
sig til at gennemføre reformer af disciplinærordningen for dommere, til at nedlægge den
øverste domstols disciplinærafdeling og til at indlede en klageprocedure for dommere, der er
berørt af afgørelser truffet af denne afdeling34
. Planen har til formål at styrke visse aspekter af
retsvæsenets uafhængighed. I mellemtiden fortsatte disciplinærafdelingen trods Domstolens
afgørelser med at træffe afgørelse i sager vedrørende dommere, herunder om suspension fra
embedet. I Rumænien gav anvendelsen af disciplinære sanktioner og retsinspektoratets rolle
fortsat anledning til bekymring, selv om det lovforslag, der nu er under udarbejdelse, forventes
at reformere disciplinærordningen. Andre ansvarlighedsmekanismer kræver også garantier. I
Kroatien gav nye love med krav om regelmæssig sikkerhedskontrol af dommere og
statsadvokater foretaget af det nationale sikkerhedsagentur anledning til bekymring. I Slovakiet
er der fortsat bekymring over ordningen for dommeres strafansvar for "retsmisbrug". I
Slovenien indeholder reglerne for parlamentariske undersøgelser ingen garantier for dommeres
og statsanklageres uafhængighed35
.
Investeringer i retsvæsenets kvalitet og effektivitet
Et effektivt retssystem forvalter sin sagsbyrde og sit efterslæb og træffer afgørelser uden
forsinkelser. Selv om der er mange forskelle mellem og i medlemsstaterne afhængigt af
sagstypen (f.eks. civil- og handels-, straffe- og forvaltningssager) og af instanser, underminerer
urimeligt langvarige retssager og betydelige efterslæb borgernes og virksomhedernes tillid til
31
Henstillinger vedrører PL.
32
Domstolen har senest mindet om dette princip i sager, der henviser til den polske øverste domstols
disciplinærafdeling (dom af 15.7.2021, Europa-Kommissionen mod Republikken Polen, C-791/19) og det
rumænske retsinspektorat (dom af 18.5.2021, Asociaţia "Forumul Judecătorilor din România" m.fl. mod
Inspecția Judiciară m.fl., forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19).
33
Domstolens dom af 25.7.2018, LM, C-216/18 PPU, præmis 67.
34
En række lovændringer blev vedtaget i juni 2022.
35
Henstillinger vedrører HR, PT, RO, SI, SK. For så vidt angår Polen har disciplinærordningen for dommere
givet anledning til traktatbrudsprocedurer. En relevant milepæl er medtaget i den nationale genopretnings- og
resiliensplan.
10
nationale retssystemer og effektiviteten af bekæmpelsen af korruption (se også afsnit 2.2).
Tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer er afgørende forudsætninger for
retssystemernes kvalitet og effektivitet. En række medlemsstater har anerkendt dette ved at
afsætte yderligere ressourcer til at styrke retssystemernes modstandsdygtighed i deres nationale
genopretnings- og resiliensplaner og ved at investere i digitalisering af retsvæsenet.
Investering i menneskelige og finansielle ressourcer og digitalisering af retssystemet er
afgørende for at imødegå de bredere effektivitetsudfordringer i en række medlemsstater. I
Kroatien, Cypern, Malta og Portugal er der iværksat initiativer, som skal tackle vedvarende
udfordringer forbundet med retssystemets effektivitet, herunder langvarige retssager. I Italien
er der vedtaget omfattende civil- og strafferetlige reformer, som skal forbedre retssystemets
kvalitet og effektivitet, herunder nedbringe efterslæbet og afkorte varigheden af retssager. I
Grækenland er den nye lovgivning om domstolenes organisation og dommeres status for nylig
blevet vedtaget for at tackle udfordringerne forbundet med retsvæsenets effektivitet og kvalitet.
I Ungarn er en ny lov om økonomisk kompensation for forsinkelser i civile sager, som giver
mulighed for erstatning i tilfælde af tilsidesættelse af den grundlæggende ret til at få afsluttet
civile sager inden for en rimelig frist, trådt i kraft. I Irland er der fremsat et lovforslag om en
erstatningsordning i forbindelse med urimeligt langvarige retssager.
Et led i indsatsen for at sikre retssystemets modstandsdygtighed på lang sigt er at sikre de
juridiske erhvervs tiltrækningskraft, herunder gennem passende aflønning, og at minimere
antallet af ledige stillinger for dommere, anklagere og retspersonale. I Belgien er der gjort en
indsats for at øge de ressourcer, der afsættes til retssystemet. I Tyskland er der bebudet en
forlængelse af "retsstatspagten" for at tilvejebringe yderligere ressourcer til retsvæsenet og
digitaliseringen, men der er stadig mere langsigtede udfordringer med hensyn til ansættelser
og dommeres lønninger. I Portugal og Frankrig tager regeringen skridt til at afhjælpe manglen
på menneskelige ressourcer afsat til retssystemet, selv om der stadig er udfordringer. I
Slovenien reducerede regeringen uden høring af de retslige myndigheder det tidligere vedtagne
budget for domstolene, domstolsrådet og den offentlige anklagemyndighed, og domstolsrådet
indledte procedurer for forfatningsmæssig prøvelse af dommeres lønninger. I Danmark er de
begrænsede udgifter til retssystemet i procent af BNP og det lave antal dommere fortsat en
udfordring på længere sigt, navnlig med henblik på at sikre en effektiv sagsbehandling36
.
Initiativer til forbedring af digitaliseringen af retsvæsenet fortsætter i mange medlemsstater,
ofte med udgangspunkt i erfaringerne fra covid-19-pandemien. Det er vigtigt at sikre, at digitale
værktøjer er effektive i praksis. I Belgien, Bulgarien og Bulgarien er der stadig udfordringer,
men der forventes forbedringer i de respektive genopretnings- og resiliensplaner. I Italien sker
der yderligere fremskridt med digitaliseringen ved civile domstole, men der stadig er
udfordringer i forbindelse med straffedomstole og anklagemyndigheder. Medlemsstater med
igangværende projekter, der skal forbedre digitaliseringen inden for retsvæsenet yderligere,
omfatter Sverige, the Nederlandene, Letland, Portugal, Estland, Danmark, Østrig, Rumænien,
Slovenien, Spanien og Finland37
.
Advokater som nøgleaktører i retssystemer baseret på retsstatsprincippet
Advokater og deres faglige sammenslutninger spiller en grundlæggende rolle med hensyn til
at styrke retsstatsprincippet og sikre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, herunder
retten til en retfærdig rettergang. Nogle medlemsstater har taget skridt til at lette adgangen til
advokatbistand. I Letland har den øverste domstol bekræftet, at advokaters deltagelse i
retssager er afgørende for at sikre retten til en retfærdig rettergang, og truffet afgørelse til fordel
36
Henstillinger vedrører BE, CZ, DK, DE, FR, MT.
37
Henstillinger vedrører FR, IT, NL, FI.
11
for advokaters ret til adgang til information, så de kan udøve deres hverv. I Luxembourg har
justitsministeriet og advokatsamfundet i fællesskab udarbejdet lovgivning, der skal gøre
retshjælp lettere tilgængelig. I Litauen er en reform af retshjælpssystemet under forberedelse.
I Irland giver høje sagsomkostninger og mangler i retshjælpssystemet fortsat anledning til
bekymring, og der arbejdes på at tackle disse udfordringer38
.
Et væsentligt element i friheden til at udøve juridiske erhverv er respekten for fortroligheden
af forholdet til klienter. Europarådets anbefalinger gør det klart, at enhver undtagelse fra
princippet om fortrolighed skal være forenelig med retsstatsprincippet. I Litauen verserer en
række sager om respekt for advokaters tavshedspligt ved Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol.
2.2 Ramme for bekæmpelse af korruption
Korruption er til skade for retsstatsprincippet og borgernes og virksomhedernes tillid til
offentlige institutioner. En samlet tilgang til bekæmpelse af korruption skal baseres på en
kombination af forebyggende og repressive foranstaltninger. Dette kræver en solid retlig og
institutionel ramme, tilstrækkelig administrativ og retslig kapacitet samt politisk vilje til
håndhævelse, herunder effektiv efterforskning og retsforfølgelse. På forebyggelsessiden
omfatter pålidelige og effektive integritetsforanstaltninger forebyggelse og håndtering af
interessekonflikter, sikring af gennemsigtighed i forbindelse med lobbyvirksomhed, systemer
til indberetning af aktiver og interessekonflikter, en effektiv beskyttelse af whistleblowere samt
gennemsigtighed i finansieringen af politiske partier.
Befolkningens opfattelse af korruption i hele EU
Resultaterne af indekset for opfattelsen af korruption39
viser, at ti medlemsstater ligger i top 20
over de lande, der opfattes som mindst korrupte i verden, og at EU's gennemsnitlige score på
verdensplan er god og forbedret i forhold til sidste år40
. Nogle medlemsstater har forbedret
deres score i forhold til tidligere år, mens andre fortsat er placeret betydeligt lavere end de
øvrige EU-medlemsstater.
Eurobarometerundersøgelsen om korruption fra 202241
viser, at korruption fortsat er et
alvorligt problem for EU-borgere og virksomheder i EU. Næsten syv ud af ti europæere (68 %)
mener, at korruption er udbredt i deres land, og mere end fire ud af ti europæere (41 %) mener,
at korruptionsniveauet er steget i deres land. Samtidig mener kun 31 % af respondenterne, at
regeringens bestræbelser på at bekæmpe korruption er effektive. Desuden mener mere end seks
ud af ti europæiske virksomheder (63 %), at problemet med korruption er udbredt i deres land,
og et flertal blandt virksomhederne (51 %) mener, at det er usandsynligt, at korrupte personer
38
Henstillinger vedrører IE, LT, LU.
39
Offentliggøres årligt af Transparency International: https://www.transparency.org/en/cpi/2021.
40
Som sidste år scorer seks medlemsstater (Danmark, Finland, Sverige, Nederlandene, Luxembourg og
Tyskland) 80/100 eller derover i indekset, og yderligere fem (Østrig, Estland, Irland, Belgien og Frankrig)
scorer over 72/100.
41
Særlig Eurobarometerundersøgelse 523 om korruption (2022) og Flash Eurobarometerundersøgelse 507 om
virksomhedernes holdning til korruption i EU (2022). Eurobarometerdataene om virksomhedernes holdning
til korruption, som ajourføres hvert andet år. Data fra Eurobarometerundersøgelsen om borgernes og
virksomhedernes opfattelse af og erfaringer med korruption, som blev indberettet sidste år, ajourføres hvert
andet år. De seneste data stammer fra Særlig Eurobarometerundersøgelse 502 (2020) og Flash
Eurobarometerundersøgelse 482 (2019).
12
eller virksomheder i deres land vil blive fanget eller meldt til politiet eller
anklagemyndigheden.
Nationale strategier til bekæmpelse af korruption og deres gennemførelse
Medlemsstaterne er i henhold til folkeretten forpligtet til at indføre effektive og koordinerede
politikker til bekæmpelse af korruption42
. Den mest almindelige måde at fremme dette på er at
udarbejde og gennemføre en national strategi for bekæmpelse af korruption43
. Selv om sådanne
strategier ikke er et krav i sig selv, er de vigtige for at sikre, at politiske forpligtelser kan
omsættes til konkrete tiltag, for at sikre, at lovgivningsmæssige eller institutionelle mangler
afhjælpes på en sammenhængende, omfattende og koordineret måde, og for at tilpasse
bestræbelserne på at bekæmpe korruption til et landskab under udvikling44
. Næsten alle
medlemsstater har i øjeblikket nationale strategier til bekæmpelse af korruption, som de
regelmæssigt evaluerer og reviderer. Siden 2021 har Kroatien, Rumænien, Grækenland,
Litauen og Malta revideret og vedtaget strategier og ledsagende handlingsplaner, og Tyskland,
Tjekkiet, Italien og Letland reviderer i øjeblikket deres respektive strategier.
Gennemførelsesprocessen har ført til vigtige reformforslag i nogle medlemsstater. I Portugal
er der vedtaget en lovgivningspakke, der har til formål at bekæmpe og forebygge korruption i
både den offentlige og den private sektor, og i Finland revideres straffelovgivningen om
bekæmpelse af korruption45
.
Styrkelse af institutionernes kapacitet og de retlige rammer for bekæmpelse af korruption
Medlemsstaterne har indført omfattende lovgivning, der giver deres strafferetlige system
redskaber til at bekæmpe korruption. En række medlemsstater videreførte indsatsen for at
udfylde de lovgivningsmæssige huller og bringe de eksisterende rammer i overensstemmelse
med internationale standarder for korruptionsbekæmpelse46
og EU-retten47
. Polen øgede de
strafferetlige sanktioner for korruption i det offentlige liv, og Grækenland styrkede definitionen
af aktiv og passiv bestikkelse. Reformer af materiel strafferet og strafferetspleje drøftes i andre
medlemsstater. Finland planlægger at kriminalisere handel med indflydelse, og Slovakiet vil
udvide definitionen af bestikkelse i sin nationale lovgivning. Tyskland forpligtede sig til at
styrke de strafferetlige sanktioner for bestikkelse begået af parlamentsmedlemmer. Der er
stadig specifikke lovgivningsmæssige huller i andre medlemsstater. I Sverige har mangler i den
42
De Forenede Nationers konvention mod korruption (UNCAC) forpligter de deltagende stater til i
overensstemmelse med de grundlæggende principper i deres retssystemer at udvikle og gennemføre eller
opretholde effektive, koordinerede politikker til bekæmpelse af korruption, der fremmer samfundets deltagelse
og afspejler retsstatsprincippet, korrekt forvaltning af offentlige anliggender og offentlig ejendom, integritet,
gennemsigtighed og ansvarlighed. Alle medlemsstaterne og EU er part i konventionen.
43
Se også Kuala Lumpurerklæringen om strategier til bekæmpelse af korruption.
44
Som nævnt i sidste års rapport er klare og målbare mål, tilstrækkelige ressourcer, målrettet støtte og
overvågning af gennemførelsen, regelmæssige evalueringer og veldefinerede ansvarsområder for
specialiserede institutioner samt en stærk inddragelse af relevante interessenter vigtige elementer for, at
sådanne strategier kan gennemføres effektivt og føre til håndgribelige resultater (COM(2021) 700, s. 11).
45
Henstillinger vedrører LV, CZ, LT, PT, SI, FI.
46
Primært Europarådets strafferetskonvention og civilretskonvention om korruption, OECD's konvention om
bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske tjenestemænd i forbindelse med internationale
forretningstransaktioner og FN's konvention mod korruption.
47
EU-lovgivning med en betydelig indvirkning på bekæmpelsen af korruption omfatter regler om
kriminalisering af korruption, indefrysning og konfiskation af aktiver, beskyttelse af EU's finansielle
interesser, standarder for beskyttelse af whistleblowere, reviderede regler til bekæmpelse af hvidvaskning af
penge, navnlig gennem oprettelse af registre over det reelle ejerskab af virksomheder, og yderligere skridt til
at fremme udvekslingen af finansielle oplysninger.
13
juridiske definition af bestikkelse i udlandet ført til et begrænset antal retsforfølgelser og
endelige domme48
.
Bekæmpelse af korruption forudsætter både en solid retlig ramme for bekæmpelse af
korruption og en effektiv gennemførelse heraf. De retshåndhævende myndigheders,
anklagemyndighedens og retsvæsenets kapacitet til at håndhæve strafferetlige bestemmelser
om bekæmpelse af korruption er afgørende for en effektiv bekæmpelse af korruption. Dette
afhænger af de ansvarlige organers kompetencer og autonomi og af deres specialisering,
analytiske kapacitet og ressourcer. Adgang til relevante oplysninger og sammenkobling af
registre er også afgørende for, at disse myndigheder kan foretage komplekse finansielle
efterforskninger. En vellykket efterforskning og retsforfølgelse af korruption afhænger også af
et effektivt samarbejde mellem retshåndhævende myndigheder og andre agenturer såsom
finansielle efterretningsenheder samt skatte-, revisions- og konkurrencemyndigheder.
I nogle medlemsstater er der gennemført eller overvejes det at gennemføre strukturelle og
organisatoriske ændringer for at øge de korruptionsbekæmpende myndigheders kapacitet. I
Danmark er der blevet oprettet en ny national efterforskningsenhed for at forbedre tilgangen til
grov kriminalitet, herunder komplekse korruptionssager. I Bulgarien er der planlagt reformer
med henblik på at omstrukturere kommissionen for korruptionsbekæmpelse, og de
specialiserede retslige myndigheder eksisterer ikke længere. Det er samtidig nødvendigt at
prioritere en effektiv efterforskning af korruption, navnlig af korruptionssager på højt niveau,
i disse reformer49
.
Mange medlemsstater har taget skridt til at øge kapaciteten hos de retsforfølgende
myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelsen af korruption, f.eks. gennem yderligere
ressourcer (Irland, Letland) eller ekstra uddannelse (Estland, Spanien). I mange medlemsstater
påpeger anklagemyndigheden, at ressourcemæssige begrænsninger er en udfordring, der
undertiden forværres af yderligere mangler. I Rumænien ses anciennitetskrav som hindringer
for ansættelse af specialiserede anklagere. I Luxembourg og Portugal har manglen på
ressourcer vist sig at føre til forsinkelser i retsforfølgelsen af sager. I Slovakiet er der fare for,
at påstande om politisk motiverede beslutninger om at indlede korruptionsefterforskninger
undergraver retshåndhævelsessamarbejdet og effektiviteten af bekæmpelsen af korruption samt
offentlighedens tillid til institutionernes integritet. I Slovenien blev der udtrykt bekymring over
politiets operationelle autonomi i forbindelse med korruptionsefterforskninger50
.
Fjernelse af hindringer for strafferetlig efterforskning, retsforfølgelse og anvendelse af
afskrækkende sanktioner for korruption
Proceduremæssige mangler kan i alvorlig grad hindre efterforskning og retsforfølgelse af
korruptionssager og underminere effektiviteten af bekæmpelsen af korruption. Eksempler
herpå er alt for besværlige eller uklare bestemmelser om ophævelse af immuniteter og korte
forældelsesfrister, som kan forhindre, at komplekse sager afsluttes, navnlig hvis de kombineres
med andre faktorer, der bidrager til langvarige retssager. Sådanne hindringer kan være særligt
skadelige for komplekse korruptionssager på højt niveau og indebære en risiko for straffrihed,
og at bestræbelserne på at bekæmpe korruption ikke får afskrækkende virkning.
Nogle medlemsstater har indført foranstaltninger for at mindske hindringerne for effektiv
efterforskning og retsforfølgelse. Nye foranstaltninger i Portugal har til formål at gøre
48
Henstillinger vedrører FI, SE.
49
Henstillinger vedrører BG.
50
Henstillinger vedrører CY, IT, FR, LU, RO, SI, SK.
14
retssystemet mere effektivt med hensyn til håndtering af korruptionssager og fremskynde
anklagemyndighedens arbejde, herunder ved at udvide forældelsesfristen i korruptionssager. I
Litauen blev den lovgivningsmæssige ramme ændret for at muliggøre en bredere anvendelse
af digitale værktøjer51
.
Urimeligt langvarige procedurer i korruptionssager kan være til hinder for en rettidig afslutning
af sager, hvilket kan gøre det vanskeligere at etablere en solid resultatliste over endelige
domme. I Malta er der afsat øgede ressourcer til efterforskning og retsforfølgelse generelt, men
efterforskningen af korruptionssager på højt niveau er fortsat langvarig. Der mangler stadig
resultater i form af endelige domme. Der er også opstået forsinkelser i retsforfølgelsen af
korruptionssager på højt niveau i Tjekkiet. I Spanien er varigheden af efterforskningen og
retsforfølgelsen af korruption fortsat et problem, navnlig i komplekse korruptionssager på højt
niveau52
.
I nogle medlemsstater har immunitet for medlemmer af regeringen i korruptionssager givet
anledning til bekymring. Kroatien har for nylig vedtaget ændringer for at ophæve
regeringsmedlemmers immunitet for korruptionsforbrydelser. I Polen er der bekymring over
den omfattende indrømmelse af immunitet til personer på øverste ledelsesniveau, der også er
medlemmer af parlamentet, og over bestemmelser om indrømmelse af straffrihed til
embedsmænd, der begår embedsmisbrug53
.
Nogle medlemsstater fortsætter med at konsolidere deres resultater med hensyn til
efterforskning, retsforfølgelse og sanktionering af korruption på højt niveau54
. I Østrig er
undersøgelser af politisk korruption på højt plan underlagt nøje kontrol, herunder gennem et
parlamentarisk undersøgelsesudvalg. I Rumænien blev effektiviteten af efterforskningen og
sanktioneringen af korruption på højt niveau yderligere forbedret, bl.a. ved at gøre fremskridt
i sager, der af processuelle grunde havde været under behandling i årevis. Frankrig har fortsat
opnået håndgribelige resultater i korruptionssager på højt niveau til trods for udfordringer
forbundet med de begrænsede ressourcer og strukturelle svagheder.
I andre medlemsstater mangler der fortsat solide resultater med hensyn til tacklingen af
korruptionssager på højt niveau, herunder gennem effektiv efterforskning og retsforfølgelse og
anvendelse af afskrækkende sanktioner ved endelig domfældelse. I Bulgarien mangler der
stadig solide resultater i form af endelige domfældelser i korruptionssager på højt niveau. I
Grækenland blev et begrænset antal retsforfølgelser i korruptionssager videreført, selv om der
endnu ikke er gjort fremskridt med hensyn til endelige afgørelser. I Ungarn er der indledt en
række nye korruptionssager på højt niveau, men manglen på solide resultater med hensyn til
efterforskning, retsforfølgelse og endelige domme i sager vedrørende påstande om korruption
blandt højtstående embedsmænd og i deres nærmeste kreds er fortsat alvorligt problem55
.
Styrkelse af rammerne for forebyggelse af korruption og for integritet
Gennemsigtige og ansvarlige rammer for regeringsførelse og integritet er afgørende for at
forebygge korruption på alle niveauer i den offentlige forvaltning og i regeringen.
51
I forbindelse med genopretnings- og resiliensplanen.
52
Henstillinger vedrører CZ, ES og MT. En milepæl om at nedbringe efterslæbet og afkorte varigheden af
retssager er også medtaget i den kroatiske genopretnings- og resiliensplan.
53
Henstillinger vedrører PL.
54
Som det fremgår af rapporten om retsstatssituationen 2020, gør manglen på ensartede, ajourførte og
konsoliderede statistikker i alle medlemsstater det vanskeligt at måle og sammenligne resultaterne af
efterforskning og retsforfølgelse af korruption. Vurderingen er baseret på data fra medlemsstaterne.
55
Henstillinger vedrører BG, EL, HU.
15
Medlemsstaterne har i det seneste år fortsat truffet foranstaltninger til at styrke rammerne for
forebyggelse af korruption og for integritet, herunder gennem ajourføring af etiske standarder,
bedre håndhævelse eller revision af reglerne om indberetning af aktiver og interessekonflikter,
uforenelighed og interessekonflikter, styrkelse af interne kontrolmekanismer og regulering af
lobbyvirksomhed og svingdøre.
Fremme af integritet i det offentlige liv og forebyggelse af interessekonflikter
Interessekonflikter opstår, når en offentlig embedsmand har private eller erhvervsmæssige
interesser, der kan påvirke den upartiske og objektive udførelse af vedkommendes opgaver56
.
For at forebygge sådanne interessekonflikter har de fleste medlemsstater indført
foranstaltninger, der kan træffes over for en bred vifte af folkevalgte og udpegede
embedsmænd. Der er identificeret udfordringer i en række medlemsstater, og nogle
medlemsstater har taget skridt til at styrke deres rammer. I Spanien har kontoret for
interessekonflikter styrket sin rolle med hensyn til at yde etisk vejledning og tilvejebringe
uddannelsesaktiviteter til embedsmænd. I Slovakiet pågår der drøftelser om oprettelse af et
kontor for beskyttelse af offentlige interesser, som skal føre tilsyn med gennemførelsen af nye
regler om interessekonflikter. I Malta blev reglerne om integritet i den offentlige forvaltning,
herunder inden for politiet, ajourført. I Nederlandene arbejdes der i øjeblikket på politiets
integritetsramme, og der oprettes nye strukturer. I Rumænien har øget fokus på
retshåndhævende myndigheders integritet ført til positive resultater. Bulgarien er gået videre
med iværksættelsen af foranstaltninger, der skal forbedre integriteten i specifikke sektorer,
herunder politiet og retsvæsenet. I Irland har en kommende lovgivningsmæssig reform til
formål at styrke kommissionen for standarder i offentlige hverv (Standards in Public Office
Commission), således at den kan håndhæve integritetsrammen mere effektivt. I Estland er der
indført retningslinjer for interessekonflikter, men de er ikke omfattet af en effektiv kontrol- og
håndhævelsesmekanisme57
.
Højtstående embedsmænd og parlamentsmedlemmer er ofte underlagt specifikke
integritetsregler. De fleste medlemsstater har indført adfærdskodekser og regler om
forebyggelse af interessekonflikter og uforenelighed med andre aktiviteter. Det er vigtigt, at
den praktiske gennemførelse af disse regler kontrolleres og evalueres regelmæssigt.
Udviklingen det seneste år omfatter styrkede regler om parlamentsmedlemmers
udenomsparlamentariske arbejde og aktiviteter, f.eks. deltagelse i bestyrelser eller udvalg i
selskaber i Luxembourg. I Frankrig har nationalforsamlingens etiske kommission været aktiv
med hensyn til at afgive udtalelser og kontrollere regnskaber for at afsløre interessekonflikter.
I nogle medlemsstater er der sket eller sker der forbedringer. I Nederlandene er en
adfærdskodeks for ministre og statssekretærer under udarbejdelse. Finland er ved at forberede
lovgivning, der skal styrke reglerne om interessekonflikter for henholdsvis embedsmænd og
ministre. Belgien har ikke indført en bred integritetspolitik for ministrene og deres kabinetter
og for parlamentsmedlemmer, og de eksisterende adfærdskodekser er fortsat mangelfulde.
Tjekkiet har ikke indført etiske kodekser til styring af integritetsrammen for
parlamentsmedlemmer. I Italien har et forslag om interessekonflikter for indehavere af
politiske embeder, herunder parlamentsmedlemmer, været under behandling i parlamentet i
flere år58
.
56
Europarådets anbefaling Rec (2000)10 om adfærdskodekser for embedsmænd.
57
Henstillinger vedrører BG, EE, IE, SK.
58
Henstillinger vedrører BE, CZ, NL.
16
- Lobbyvirksomhed og svingdøre
Lobbyvirksomhed er en legitim form for politisk deltagelse59
. Den skal dog ledsages af strenge
krav om gennemsigtighed og integritet for at sikre ansvarlighed og inklusivitet i
beslutningstagningen60
(se også afsnit 2.4). Nogle medlemsstater har revideret deres rammer
for at sikre større gennemsigtighed, men i andre medlemsstater er der endnu ikke indført regler
eller kunne de eksisterende regler forbedres. Cypern har vedtaget regler om lobbyvirksomhed
og offentligt tilgængelige registre over lobbyister og møder. Tysklands nye lobbyregister på
forbundsplan trådte i kraft i 2022, og indførelsen af et "lovgivningsmæssigt fodaftryk" er blevet
bebudet.
I andre medlemsstater (Belgien, Kroatien, Italien, Spanien og Letland) pågår der drøftelser om
ny lovgivning om lobbyvirksomhed. I Estland er der allerede indført retningslinjer for
lobbyvirksomhed, og der har været drøftelser om lovgivningsmæssig gennemsigtighed og
integritet i forbindelse med lobbyvirksomhed. I Østrig har en arbejdsgruppe, der for over to år
siden fik mandat til at foreslå en lobbyreform, endnu ikke kunnet nå til enighed. I Frankrig er
der bekymring over, hvorvidt lobbyreglerne anvendes ensartet på alle typer lobbyister. I en
række medlemsstater er der endnu ikke indført regler om lobbyvirksomhed eller kunne de
eksisterende regler forbedres61
.
Et andet område, der er under offentlig kontrol i mange medlemsstater, er regulering og
håndhævelse af reglerne om "svingdøre" mellem offentlige og private funktioner. Kroatien
forlængede afkølingsperioden for udnævnelse af embedsmænd til ledende stillinger i relevante
virksomheder fra 12 til 18 måneder. I Nederlandene meddelte regeringen, at den havde til
hensigt at indføre strengere restriktioner efter fratrædelse. I en række medlemsstater er der
huller eller mangler i reglerne om svingdøre. Tysklands regler om restriktioner efter fratrædelse
og afkølingsperioder er fortsat fragmenterede og inkonsekvente for forskellige funktioner. I
Sverige har reglerne om svingdøre for de øverste administrative funktioner i regeringen
generelt et begrænset anvendelsesområde, og regeringen har iværksat en evaluering af de
nuværende rammer. I Danmark er der ingen regler om svingdøre for ministre. I Tjekkiet er
afkølingsperioderne for embedsmænd og regeringsmedlemmer fortsat begrænsede62
.
- Indberetning af aktiver og interessekonflikter
Embedsmænds indberetninger af aktiver og interesseerklæringer understøtter gennemsigtighed
og ansvarlighed i den offentlige sektor for at fremme integritet og forebygge korruption. Alle
medlemsstater har indført en række regler for at sikre, at forskellige kategorier af embedsmænd
i den offentlige sektor er underlagt krav om indberetning af aktiver og interessekonflikter.
Disse varierer imidlertid med hensyn til omfang, gennemsigtighed og adgang til offentliggjorte
oplysninger og med hensyn til kontrol- og håndhævelsessystemets omfang og effektivitet.
Selv om reformbestræbelserne i nogle medlemsstater skrider frem, er der stadig udfordringer,
der skal tackles. I Portugal blev politikeres og højtstående embedsmænds forpligtelser til at
indberette aktiver udvidet og styrket. Det organ, der er ansvarligt for overvågning og kontrol,
er endnu ikke operationelt, men der gøres en indsats på dette område. I Rumænien har
elektronisk indsendelse af oplysninger om aktiver og interesser været obligatorisk siden januar
59
OECD (2021) "Lobbying in the 21st
century".
60
OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying,
Europarådets standarder for gennemsigtighed i forbindelse med lobbyvirksomhed, anbefaling
CM/Rec(2017)2.
61
Henstillinger vedrører BE, DK, DE, EE, IE, ES, FR, HR, IT, LV, LU, HU, NL, PL, RO, SK. Relevante
milepæle indgår også i genopretnings- og resiliensplanen for CZ.
62
Henstillinger vedrører BE, DK, DE, IE, NL, SE.
17
2022, selv om der er visse udfordringer med hensyn til en effektiv kontrol af de indsendte data.
I Grækenland indberetter et stort antal embedsmænd aktiver, men kun en begrænset andel af
indberetningerne kontrolleres for nøjagtighed. I Ungarn er der fortsat bekymring over manglen
på systematisk kontrol og utilstrækkeligt tilsyn med indberetninger af aktiver. I Belgien giver
kontrollen og gennemsigtigheden af sådanne indberetninger fortsat anledning til bekymring,
da indholdet af indberetningerne af aktiver kun kan vurderes i forbindelse med en strafferetlig
efterforskning. I Østrig er parlamentsmedlemmer ikke forpligtet til at indberette aktiver, renter,
gæld og passiver63
.
- Beskyttelse af whistleblowere
Tilskyndelse og beskyttelse af whistleblowere, der afslører uregelmæssigheder, spiller en
afgørende rolle i forbindelse med opdagelse og forebyggelse af korruption, både i den
offentlige og den private sektor. Gennemførelsen af direktiv (EU) 2019/1937 om beskyttelse
af whistleblowere64
har foranlediget en række medlemsstater til at vedtage lovgivning, men
mange medlemsstater er stadig ved at revidere eksisterende national lovgivning eller indføre
nye regler og strømline de institutionelle rammer for håndtering af
whistleblowerindberetninger.
Finansiering af politiske partier
Finansiering af politiske partier er et vigtigt risikoområde for korruption, og flere
medlemsstater har vedtaget eller overvejer reformer for at øge gennemsigtigheden og tilsynet.
I Polen er reglerne om finansiering af politiske partier blevet revideret for at øge
gennemsigtigheden. I Nederlandene fortsætter drøftelserne om beskyttelse af politiske partier
mod udenlandsk indblanding. I Estland har et lovforslag under udarbejdelse til formål at øge
de beføjelser, der er tildelt udvalget for overvågning af finansieringen af politiske partier. I
Østrig er parlamentet ved at vedtage reformer for at løse langvarige problemer med det
nuværende system, herunder vedrørende revisionsrettens beføjelser. Danmark har til hensigt at
revidere og ændre finansieringsordningen for politiske partier, dog uden nogen konkret
tidsplan. Der er udfordringer i andre medlemsstater, f.eks. Italien, hvor kanalisering af
donationer til politiske partier gennem politiske fonde udgør en hindring for offentlig
ansvarlighed, da der ikke findes et samlet elektronisk register65
.
Ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer
Ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer indebærer
korruptionsrisici og giver anledning til bekymringer med hensyn til sikkerhed, hvidvaskning
af penge og skatteunddragelse66
. Kommissionen finder, at tildelingen af unionsborgerskab til
gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, uden at de pågældende har nogen reel
tilknytning til den pågældende medlemsstat, undergraver kernen i unionsborgerskabet og er i
strid med EU-retten67
. Som følge heraf har Kommissionen opfordret medlemsstaterne til at
ophæve ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer og træffe passende
foranstaltninger til at imødegå risiciene forbundet med ordninger for tildeling af opholdsret til
63
Henstillinger vedrører CZ, IE, EL, CY, HU, PL, AT, PT, SK — Relevante milepæle indgår også i
genopretnings- og resiliensplanen for HR.
64
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af om beskyttelse af personer, der indberetter
overtrædelser af EU-retten (EUT L 305 af 26.11.2019, s. 17).
65
Henstillinger vedrører DK, IT, AT.
66
Kommissionens rapport om ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer i Den
Europæiske Union vedtaget den 23. januar 2019 (COM(2019) 12).
67
Kommissionen har indledt traktatbrudsprocedurer vedrørende Cyperns og Maltas ordninger.
18
investorer68
. Bulgarien ophævede sin ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer i
marts 2022. Cypern var allerede ophørt med at modtage nye ansøgninger under ordningen i
november 2020, og landet har nu også indstillet behandlingen af ansøgninger. Malta
suspenderede ordningen for russiske og belarussiske statsborgere den 2. marts 2022, men
anvender fortsat ordningen for andre statsborgere69
.
Imødegåelse af pandemiens indvirkning på korruption
Tendensen med øgede covid-19-relaterede korruptionsrisici har været vedvarende siden 2020,
og der er således fortsat risikoområder, hvor der udstedes certifikater for covid-19-vaccination,
-test eller -restitution og indkøbes medicinsk beskyttelsesudstyr. Den øgede anvendelse af
fremskyndede og forenklede udbudsprocedurer har ofte resulteret i direkte tildeling eller
ikkekonkurrencebaserede udbudsprocedurer. For at opdage og forebygge korruption i sådanne
procedurer intensiverede medlemsstaterne gennemsigtigheden og overvågningen. De
ansvarlige myndigheder i flere medlemsstater gennemførte målrettede revisioner (Østrig,
Tjekkiet, Slovenien og Portugal) eller overvågningsaktiviteter (Litauen). I Belgien udsendte
revisionsretten en særlig resultattavle for at øge gennemsigtigheden i statslige
støtteforanstaltninger.
2.3 Mediepluralisme og mediefrihed
Uafhængige og frie medier er demokratiets vagthunde. Et frit og pluralistisk mediemiljø er
afgørende for at forsvare retsstatsprincippet ved at holde magten og institutionerne ansvarlige.
Politisk eller statsligt pres på eller kontrol over medierne undergraver ytringsfriheden og
friheden til at søge, modtage og give oplysninger. Interessekonflikter og et stærkt koncentreret
marked, der domineres af få aktører, kan også undergrave mediefriheden. I EU har
medlemsstaterne en positiv forpligtelse til at sikre et gunstigt miljø for journalister, sørge for
deres sikkerhed og fremme mediepluralisme og mediefrihed. Udfordringer på dette område
identificeret i de tidligere rapporter om retsstatssituationen har ført til adskillige nylige EU-
initiativer, herunder en henstilling om journalisters sikkerhed og en pakke af foranstaltninger
med sigte på urimelige retssager mod offentligt engagement.
Observatoriet for mediepluralisme
Observatoriet for mediepluralisme vurderer risiciene for mediefriheden og -pluralismen i alle
medlemsstater med fokus på fire områder — grundlæggende beskyttelse af mediefrihed,
markedspluralisme, politisk uafhængighed og mediernes sociale inklusion70
. De seneste
resultater af overvågningen (MPM 2022) viser, at der ikke har været nogen større ændringer
på tværs af disse områder siden 2021, selv om der har været en vis variation i specifikke
indikatorer inden for disse generelle områder. Indikatoren vedrørende journalisterhvervet og
dets beskyttelse har registreret en lille forværring. Der er sket en forbedring af indikatoren for
68
Henstilling i forbindelse med den russiske invasion af Ukraine vedrørende ordninger for tildeling af
statsborgerskab og opholdsret til investorer vedtaget den 28. marts 2022 (C (2022) 2028). Ordninger for
tildeling af opholdsret til investorer anvendes i 19 medlemsstater: Bulgarien, Tjekkiet, Estland, Irland,
Grækenland, Spanien, Frankrig, Kroatien, Italien, Cypern, Letland, Litauen, Luxembourg, Malta,
Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien og Slovakiet.
69
Kommissionen har fortsat traktatbrudsprocedurer mod Malta.
70
Observatoriet for mediepluralisme er en vigtig kilde til Kommissionens rapporter om retsstatssituationen. Det
er et videnskabeligt og holistisk redskab, der dokumenterer medierammers sundhed og redegør nærmere for
trusler mod mediepluralisme og mediefrihed i medlemsstaterne og nogle kandidatlande. Det medfinansieres
af EU og er blevet gennemført uafhængigt og regelmæssigt af centret for mediepluralisme og mediefrihed
siden 2013-2014. Kommissionen har også anvendt andre kilder, f.eks. Journalister uden Grænsers
internationale pressefrihedsindeks og Europarådets platform til at fremme beskyttelsen af journalistik og
journalisters sikkerhed, som anført i landekapitlerne.
19
gennemsigtighed i medieejerskab, efter at en række medlemsstater har gennemført EU-
lovgivning på området. Koncentrationen af nyhedsmedier indebærer fortsat en meget høj risiko
på tværs af kontinentet, og der er ikke sket fremskridt med hensyn til politisk uafhængighed,
som fortsat er i mellemhøj risiko. Observatoriet for mediepluralisme har for første gang indført
en overordnet rangordning af medlemsstater, der er grupperet i fem risikoniveauer, hvor
Bulgarien, Grækenland, Ungarn, Malta, Polen, Rumænien og Slovenien betragtes som
højrisikolande.
Styrkelse af medietilsynsmyndighedernes uafhængighed
De nationale medietilsynsmyndigheder spiller en vigtig rolle i opretholdelsen af
mediepluralisme. For at sikre dette skal de være funktionelt og effektivt uafhængige og have
tilstrækkelige ressourcer og udøve deres beføjelser upartisk og gennemsigtigt. Alle
medlemsstater har indført lovgivning, der fastsætter mediemyndighedernes kompetencer og
uafhængighed. Direktivet om audiovisuelle medietjenester (AVMS-direktivet)71
, som blev
revideret i 2018, indeholder en liste over krav — uafhængighed af regeringen, upartiskhed,
gennemsigtighed, ansvarlighed, ressourcer, udnævnelse og afskedigelse samt
klagemekanismer — som medlemsstaterne skal opfylde i forhold til deres mediemyndigheder.
Siden offentliggørelsen af rapporten om retsstatssituationen 2021 har Cypern, Estland,
Frankrig, Nederlandene, Slovakiet og Slovenien fulgt andre medlemsstater og vedtaget
bestemmelser for at øge mediemyndighedernes uafhængighed og/eller udvide myndighedernes
beføjelser på nye områder. Reformerne er endnu ikke afsluttet i andre medlemsstater.
I nogle medlemsstater er der på trods af den formelle ajourføring af de retlige rammer fortsat
bekymring over deres effektivitet eller tilsynsmyndighedernes funktionelle uafhængighed i
praksis. Nogle af disse bekymringer vedrører muligheden for utilbørlig politisk indflydelse på
udnævnelsesprocessen eller tilsynsmyndighedernes funktion, mens andre vedrører
utilstrækkelige ressourcer. I Ungarn, hvor der er tilstrækkelig finansiering og en detaljeret retlig
ramme for oprettelsen og driften af mediemyndigheden, er det nødvendigt at styrke
myndighedens funktionelle uafhængighed. I Slovenien er det endnu ikke klart, om den nye
retlige ramme vil sikre uafhængighed af politisk indblanding, og en fuldstændig gennemførelse
af de omfattende beføjelser med de tilgængelige ressourcer er fortsat en udfordring. I Spanien
tildeler ny lovgivning tilsynsmyndigheden for audiovisuelle medier nye beføjelser, men der er
fortsat bekymring over myndighedens ressourcer. I Rumænien er der fortsat bekymring over
det nationale audiovisuelle råds funktion og budget, navnlig i betragtning af de midler, der er
nødvendige for at forbedre IT-systemerne72
.
Forbedringer og hindringer i forbindelse med gennemsigtigheden i medieejerskab
Gennemsigtighed i medieejerskab er direkte forbundet med mediefrihed og -pluralisme,
navnlig når ejerskabet resulterer i direkte eller indirekte kontrol med eller betydelig indflydelse
på det leverede indhold. Oplysninger om ejerskab gør det muligt for brugerne at foretage mere
informerede vurderinger af indholdet. Europæiske standarder73
tilskynder medlemsstaterne til
at vedtage specifikke foranstaltninger på dette område, hvilket også er fastsat i EU-retten74
.
Siden den sidste rapport er der vedtaget ny lovgivning, som øger gennemsigtigheden i medieejerskab
71
Direktiv (EU) 2018/1808 af 14. november 2018.
72
Henstillinger vedrører ES, HU.
73
Ministerkomitéens anbefaling CM/Rec(2018) 11 til medlemsstaterne om mediepluralisme og
gennemsigtighed i medieejerskab.
74
Direktiv 2010/13/EU af 10. marts 2010, artikel 5, stk. 2, som ændret ved direktiv (EU) 2018/1808 af 14.
november 2018. Generelle (ikkesektorielle) forpligtelser til gennemsigtighed vedrørende reelt ejerskab findes
også i direktiverne om bekæmpelse af hvidvaskning af penge (direktiv (EU) 2018/843 af 30. maj 2018 og
direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015).
20
eller den offentlige adgang til oplysninger om medieejerskab, i Kroatien, Cypern, Estland,
Grækenland, Polen, Portugal og Spanien. I Bulgarien og Slovakiet overvejes det at indføre
love, der øger gennemsigtigheden i medieejerskab. Der er truffet praktiske foranstaltninger for
at øge gennemsigtigheden i Litauen, hvor der er indført et særligt informationssystem for
producenter og formidlere af offentlig information.
Gennemførelsen af reglerne er særligt udfordrende i nogle medlemsstater. I Tjekkiet er reglerne
om øget gennemsigtighed i det reelle ejerskab af medieforetagender, der blev vedtaget i 2021,
endnu ikke fuldt ud gennemført, og der er fortsat bekymring over manglen på fuld
gennemsigtighed i ejerskab og interessekonflikter. Der er fortsat udfordringer med hensyn til
gennemsigtighed i medieejerskab i Nederlandene og Frankrig. I Slovenien er der fortsat
udfordringer med at identificere den endelige ejerskabsstruktur i visse medieforetagender75
.
Beskyttelse af medierne mod politisk pres og indflydelse
Sårbarheder og risici for retsstaten øges, når medierne er udsat for politisk pres og politisk
indflydelse, navnlig fra offentlige myndigheder og regeringspartierne, hvilket undergraver
mediernes uafhængighed. Gennemsigtige og retfærdige regler for tildeling af statslig
annoncering og garantier, der skal forhindre politisering af public service-medier, er blevet
udpeget som værende af særlig betydning. En anden måde, hvorpå der kan udøves politisk pres,
er knyttet til licensudstedelse.
- Afbødning af risici forbundet med manglende gennemsigtighed og retfærdighed ved
tildeling af statslig annoncering
Statslig annoncering omfatter alle former for brug af statens budget på alle niveauer eller af
statskontrollerede virksomheder til reklame- og kampagneformål. Det er vigtigt, at
tildelingerne er gennemsigtige og sker på grundlag af rimelige kriterier for at forebygge
risikoen for, at statslig annoncering anvendes som et middel til at få politisk indflydelse eller
til at mobilisere midler for at begunstige visse medieforetagender. Mens der stadig er problemer
i en række medlemsstater, har udviklingen i nogle få andre medlemsstater haft til formål at
imødekomme specifikke problemer med gennemsigtigheden af statslig annoncering. I Kroatien
er der vedtaget ajourførte regler om gennemsigtighed i statslig annoncering, men der er stadig
plads til forbedringer. Malta og Cypern har vedtaget retningslinjer, om end de ikke er fastsat i
lovgivningen — Malta for fastsættelse af standarder for udbetaling af statslig annoncering og
reklamemateriale, og Cypern for regeringens presse- og informationskontors oplysnings- og
reklamekampagner. I Østrig har regeringen bebudet en refleksionsproces på grund af
bekymring over de store udgifter til statslig annoncering, rimeligheden og gennemsigtigheden
af tildelingen heraf og potentiel politisk indflydelse i processen76
.
— Beskyttelse af public service-mediernes uafhængighed
Regler om public service-mediernes uafhængige forvaltning og redaktionelle uafhængighed er
afgørende for at forhindre politisk indblanding i denne vigtige mediesektor. Selv om
finansieringen af public service radio- og TV-virksomhed og finansiering ydet til radio- og
fjernsynsforetagender til opfyldelse af denne public service-opgave fortsat henhører under den
enkelte medlemsstats beføjelse, for så vidt en sådan finansiering ikke i urimelig grad påvirker
samhandelen og konkurrencen i EU77
, findes der europæiske standarder og vejledende
principper for uafhængighed, lovgivningsmæssige og politiske rammer, finansiering,
75
Henstillinger vedrører CZ, FR.
76
Henstillinger vedrører BG, HR, HU, AT.
77
Protokol nr. 29 om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne, der er knyttet til traktaten om Den
Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
21
udnævnelser, ansvarlighed, forvaltning, gennemsigtighed og åbenhed78
. Alle medlemsstaterne
har lovgivningsmæssige og institutionelle systemer til regulering af public service-medier, og
nogle ønsker at styrke deres public service radio- og TV-selskabs uafhængighed. I Bulgarien
overvejes det at revidere loven med henblik på en mere detaljeret definition af public service-
opgaven og den dertil knyttede finansiering. I Rumænien drøftes en reform af loven om
offentlig radio- og TV-virksomhed med henblik på en mere uafhængig og professionaliseret
forvaltning. I Luxembourg har parlamentet fået forelagt et lovforslag om styrkelse af public
service-mediernes uafhængighed. I nogle medlemsstater har de eksisterende regler imidlertid
ikke i tilstrækkelig grad sikret uafhængighed. Spørgsmål, der giver anledning til bekymring,
omfatter risikoen for politisering af udnævnelser og afskedigelser af ledere og
bestyrelsesmedlemmer i Tjekkiet, Slovakiet og Cypern, public service-mediernes
uafhængighed og forvaltning i Malta og de praktiske udfordringer som følge af de eksisterende
regler forbundet med at begrænse den politiske indflydelse i Slovenien. I Polen er der fortsat
bekymring over public service-mediernes uafhængighed, herunder over garantier for
udnævnelser til ledende stillinger. I Grækenland er public service-medier underlagt en stærk
retlig ramme, men der er bekymring over potentiel politisk indflydelse på udnævnelsen af
bestyrelsesmedlemmer. I Ungarn opererer public service-medier i et komplekst institutionelt
system, og der er bekymring over den redaktionelle uafhængighed79
.
— Politisk pres og indflydelse på medierne gennem licensbegrænsninger og -beslutninger
Selv om det udtrykkeligt fremgår af den europæiske menneskerettighedskonvention, at retten
til ytringsfrihed ikke forhindrer stater i at kræve, at radio-, fjernsynsforetagender kun må drives
i henhold til bevilling, skal der ved udøvelsen af denne beføjelse tages hensyn til
medielandskabets mangfoldighed med udgangspunkt i objektive og gennemsigtige procedurer
og kriterier. I Polen nedlagde formanden i sidste ende veto mod et forslag til lovændringer, der
havde til formål at forbyde radio- og TV-koncessioner til operatører, som kontrolleres af
personer registreret uden for EØS. To TV-stationer blev imidlertid underlagt en usædvanlig
lang administrativ procedure i forbindelse med tilsynsmyndighedens forlængelse af deres
tilladelser80
.
Adgang til information som en nødvendig forudsætning for mediernes, civilsamfundets og
offentlighedens tillid
Retten til adgang til oplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, er afgørende
for, at journalister kan udføre deres arbejde, og for civilsamfundet og borgerne generelt. Siden
offentliggørelsen af den seneste rapport om retsstatssituationen er ny lovgivning trådt i kraft i
Nederlandene, som gør adgangen til offentlig information bredere og hurtigere. I Finland tages
der skridt til at reformere loven om åbenhed for statslige aktiviteter med henblik på at udvide
den forfatningsmæssigt garanterede aktindsigt. I Spanien pågår lovgivningsarbejdet med at
styrke adgangen til oplysninger gennem en reform af loven om officielle hemmeligheder. I
Danmark pågår politiske drøftelser om muligheden for at fjerne visse begrænsninger i retten til
adgang til oplysninger. I andre medlemsstater er der stadig praktiske eller juridiske
problemstillinger. I Belgien kan den seneste lovgivning, der indfører nye grunde til afslag på
og forsinkelser i behandlingen af anmodninger om aktindsigt i offentlige dokumenter, berøre
retten til adgang til oplysninger og til aktindsigt i offentlige dokumenter. I Litauen er der
bekymring for, at myndighedernes fortolkning af databeskyttelsesreglerne har ført til
begrænsninger i journalisters adgang til oplysninger. I Østrig er der fortsat udfordringer i
forbindelse med manglen på en omfattende retlig ramme for aktindsigt og adgang til offentlige
78
Europarådets anbefaling CM/Rec(2012)1 om forvaltning af public service-medier.
79
Henstillinger vedrører CZ, CY, HU, MT, PL, RO, SI, SK.
80
Henstillinger vedrører PL. Der er en verserende traktatbrudsprocedure mod HU.
22
oplysninger, der kan håndhæves, og der er ikke gjort fremskridt med lovforslaget. I Malta
støder journalister fortsat på hindringer, når de anmoder om adgang til oplysninger, som de
offentlige myndigheder er i besiddelse af. I Ungarn blev adgangen til offentlige oplysninger
fortsat hindret under "undtagelsestilstanden"81
.
Trusler mod journalisters sikkerhed
Journalister står fortsat over for trusler mod og hindringer for deres arbejde, herunder fysiske
angreb indberettet i en række medlemsstater. I 2021 konstaterede både Europarådets platform
til fremme af beskyttelse af journalistik og journalisters sikkerhed og platformen Mapping
Media Freedom en betydelig stigning i antallet af indberetninger82
, herunder en stigning i
antallet af onlineangreb. Krænkelserne har omfattet verbal chikane, juridiske trusler, fysiske
overgreb, angreb på ejendom, tilskyndelse, smædekampagner og censur. Kommissionens
henstilling fra 2021 om journalisters sikkerhed omfatter foranstaltninger vedrørende effektiv
og upartisk efterforskning og retsforfølgelse af forbrydelser, uafhængige reaktions- og
støttemekanismer, adgang til mødesteder og informationskilder, sikkerhed under
demonstrationer, uddannelse og onlinesikkerhed og styrkelse af digitale færdigheder.
Nogle medlemsstater har truffet eller intensiveret de eksisterende foranstaltninger for at
forbedre journalisters sikkerhed. I Frankrig blev journalisters rolle i demonstrationer anerkendt
i lovgivningen, og et forbindelsesudvalg mellem indenrigsministeriet og pressen giver nu
mulighed for en permanent dialog om sikkerhed i forbindelse med protester eller
demonstrationer. I Nederlandene har regeringen fortsat indsatsen for at forbedre, finansiere og
udvikle "PersVeilig"-platformen og fremme et tæt samarbejde mellem anklagere, politi og
medieinteressenter. I Tyskland drøfter delstatsmyndighederne, presserådet og andre
medieinteressenter i øjeblikket en ajourføring af de eksisterende adfærdsprincipper for
medierne og politiet for at tage hånd om journalisters sikkerhed under protester. I Grækenland
er der ofte rapporteret om trusler og fysiske angreb, og regeringen er for nylig nået til enighed
om et aftalememorandum om beskyttelse af journalister. I andre medlemsstater vil der være
behov for en mere beslutsom indsats for at håndtere situationen. I Kroatien påvirkes
arbejdsforholdene for journalister af verbale angreb mod journalister, herunder fra politikere. I
Slovenien giver et fjendtligt miljø, onlinechikane af og trusler mod journalister anledning til
stigende bekymring. I Slovakiet er vedtagelsen af forslag til lovgivning om beskyttelse af
journalister blevet udsat83
.
Der verserer en række straffesager om mord på journalister i EU. I Malta er en påstået
hovedmand bag mordet på journalisten Daphne Caruana Galizia blevet tiltalt for medvirken til
mord og for en forbrydelse begået i forening, og der verserer en straffesag. Den særskilte
rapport om den offentlige undersøgelse af mordet blev offentliggjort i juli 2021, hvori det blev
konstateret, at staten og dens enheder ikke havde beskyttet journalisten fuldt ud mod de reelle
og umiddelbare risici og havde undladt at gribe ind for at forhindre mordet. Rapporten
indeholdt en række anbefalinger vedrørende retsstatsprincippet, herunder medielandskabet i
Malta. I Slovakiet verserer retssagen vedrørende mordet på Jan Kuciak og hans forlovede
Martina Kusnirova, og retssagen i Nederlandene vedrørende mordet på journalisten Peter R.
de Vries er indledt. Mordet på journalisten Giorgios Karaivaz i april 2021 efterforskes af
myndighederne i Grækenland.
81
Henstillinger vedrører BE, DK, DE, EE, ES, LT, LU, MT, AT, FI.
82
Europarådets platform registrerede en stigning på 42 % i antallet af indberetninger, og platformen Mapping
Media Freedom registrerede en stigning på 72 % i antallet af indberetninger i EU-medlemsstaterne mellem
2020 og 2021, og en betydelig procentdel af indberetningerne i 2021 vedrørte chikane og angreb online under
covid-relaterede protester.
83
Henstillinger vedrører EL, HR, SI, SK.
23
Juridiske trusler og urimelige retssager mod offentligt engagement
Strategiske retssager mod offentligt engagement (SLAPP) er en særlig form for chikane mod
journalister og rettighedsforkæmpere, der engagerer sig i spørgsmål af offentlig interesse. Dette
fænomen har vundet terræn i EU. Der er behov for effektive garantier for at forhindre, at denne
chikane bringer journalister til tavshed og får en afdæmpende virkning på mediefriheden og
ytringsfriheden. Injurier er et af de mest almindelige grunde til, at der rejses SLAPP'er mod
journalister.
For at imødegå truslen forbundet med SLAPP er nogle medlemsstater begyndt at drøfte eller
overveje at indføre retssikkerhedsgarantier og/eller i færd med at revidere deres
injurielovgivning. I Litauen er der udarbejdet lovændringer for at give mulighed for tidlig
afvisning af sådanne sager samt for at revidere strafansvaret for injurier. I Irland indledte
justitsministeriet en revision, som førte til henstillinger om en ny mekanisme mod SLAPP, der
giver mulighed for tidlig afvisning. I Malta har regeringen foreslået lovændringer for at
reformere visse proceduremæssige aspekter af injurielovgivningen. I Italien er fængselsstraffe
i injuriesager i vid udstrækning blevet afskaffet efter forfatningsdomstolens skelsættende
afgørelse i 2021, men det stigende antal SLAPP-sager og kombinationen af strafferetlige og
civile injuriesager giver anledning til bekymring. Ændringer i Slovakiet med henblik på at
reducere straffen for injurier er endnu ikke afsluttet. I Kroatien er antallet af sager om misbrug
af retssager rettet mod journalister fortsat højt og truer eksistensen af mindre, lokale
medieforetagender og freelancejournalister. Der er fortsat en række eksempler på sådanne
retssager mod journalister anlagt af politikere eller embedsmænd, herunder dommere. I Polen
er nyhedsmedierne fortsat udsat for trusler i form af strategiske retssager mod offentligt
engagement, som hovedsagelig synes at være rettet mod journalister, der undersøger
regeringstiltag84
.
2.4 Andre institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance
Institutionel kontrol og balance er en integreret del af retsstatsprincippet i et demokrati. Den
indfører et system med gensidig kontrol, der sikrer, at de beføjelser, der udøves af en statslig
myndighed, er underlagt andres kontrol. Selv om modellen for demokratisk kontrol og balance
kan variere fra medlemsstat til medlemsstat afhængigt af deres retlige og forfatningsmæssige
traditioner, skal den være underlagt et sådant system for at sikre respekten for
retsstatsprincippet og demokratiske normer. Civilsamfundsorganisationer og uafhængige
myndigheder såsom ligestillingsorganer, ombudsmanden og nationale
menneskerettighedsinstitutioner er et uundværligt element i systemet med demokratisk kontrol
og balance i et sundt demokrati, og forsøg på at begrænse deres råderum kan udgøre en trussel
mod retsstatsprincippet.
Kvalitet og inklusivitet i lovgivningsprocessen
I overensstemmelse med den tendens, der blev konstateret i rapporterne om retsstatssituationen
i 2020 og 2021, har en række medlemsstater fortsat forbedret kvaliteten af
lovgivningsprocessen. En øget deltagelse af interessenter, herunder
civilsamfundsorganisationer, kan øge lovgivningens kvalitet og gennemsigtigheden i
processen. Bulgarien har vedtaget nye regler for at forbedre lovgivningsprocessen, og Spanien
har truffet initiativer, der skal øge den offentlige deltagelse i politikudformningen. I Estland er
indsatsen koncentreret om oprettelsen af nye digitale platforme for offentlig deltagelse i
beslutningsprocessen. Praksissen med landsdækkende offentlige høringer i Frankrig blev
yderligere styrket og udvidet til andre områder, herunder retssystemet. Et udkast til
84
Henstillinger vedrører IE, HR, IT.
24
forfatningsændringer, der har til formål at indføre et lovgivningsinitiativ for borgerne, er blevet
forelagt i Luxembourg.
I en række medlemsstater giver manglen på en formel ramme for høring af interessenter eller
den utilstrækkelige anvendelse heraf i praksis fortsat anledning til bekymring. I Cypern og
Malta er der ingen formaliseret proces for offentlige høringer, og de spiller en begrænset rolle
i politikudformningen. I Grækenland tilrettelægges den offentlige høring om lovforslag ofte
for sent til, at civilsamfundsorganisationernes og offentlighedens input får en indvirkning. I
Luxembourg og Slovakiet er der fortsat bekymring over den generelle inklusivitet i
lovgivningsprocessen. I Letland er der en vis bekymring over den begrænsede inddragelse af
civilsamfundsorganisationer på lokalt plan. Polen har forpligtet sig til at vedtage
foranstaltninger, der kan sikre en bedre og mere stabil lovgivningsramme, i sin genopretnings-
og resiliensplan. I Ungarn har det forhold, at der ikke gennemføres offentlige høringer,
kombineret med en fremskyndet lovgivningsproces yderligere svækket kvaliteten af de
lovgivningsmæssige rammer. I Rumænien er der fortsat bekymring over regeringens
regelmæssige anvendelse af nøddekreter og den praktiske gennemførelse af offentlige
høringer, navnlig med hensyn til en effektiv opfølgning på forslag indgivet af civilsamfundet85
.
Erfaringer fra anvendelsen af hasteforanstaltninger og covid-19-pandemien
Stillet over for udfordringerne som følge af covid-19-pandemiens tilbagevenden i efteråret og
vinteren 2021 videreførte nogle medlemsstater undtagelsestilstanden, hvorimod sådanne
ordninger og de dermed forbundne begrænsninger af de grundlæggende rettigheder blev
gradvist udfaset i de fleste medlemsstater. En række medlemsstater er ved at tage ved lære af
disse erfaringer, og nogle er i gang med at ajourføre deres retlige rammer for at forbedre
beredskabet over for fremtidige kriser. I Portugal og Sverige undersøges det i særlige
strukturer, hvordan der kan indføres permanente retlige rammer for håndtering af
ekstraordinære omstændigheder, og der er lignende overvejelser i Nederlandene. I Danmark
blev anvendelsen af epidemiloven vedtaget i februar 2021 gennemgået af regeringen og var
genstand for en bred høring af interessenter. I Tjekkiet gennemførte sundhedsministeriet en
revision af vedtagelsesprocessen for pandemiforanstaltninger, efter at domstolene havde
annulleret en række af disse foranstaltninger. I Frankrig dedikerede statsrådet sin årlige
undersøgelse i 2021 til undtagelsestilstanden og fremsatte forslag til en bedre definition og
tilrettelæggelse heraf.
Nødbeføjelser er også fortsat blevet anvendt uden for rammerne af covid-19-pandemien i
forbindelse med andre kriser. Ungarn erklærede ny "undtagelsestilstand" i henhold til ændrede
forfatningsmæssige bestemmelser efter invasionen af Ukraine. Polen indførte
undtagelsestilstand ved den polsk-belarussiske grænse, hvilket vækkede bekymring blandt
interessenter over forfatningsmæssigheden heraf og begrænsningen af de grundlæggende
rettigheder. Litauen erklærede også undtagelsestilstand som reaktion på den belarussiske
instrumentalisering af migration. Begrænsninger i tilsynsorganernes og journalisternes arbejde
gav anledning til kritik og blev gradvist ophævet.
Forfatningsdomstolenes rolle i systemet med demokratisk kontrol og balance
Forfatningsdomstolene spiller en central rolle i systemet med demokratisk kontrol og balance
og har fortsat spillet denne rolle i forbindelse med covid-19-pandemien. Dette var tilfældet i
Frankrig, hvor forfatningsdomstolen fastlagde grænserne for de udøvende og
lovgivningsmæssige beføjelser under sundhedskriseordningen, og i Tyskland, Spanien og
85
Henstillinger vedrører EE, CY, LV, LU, PT, RO.
25
Italien, hvor forfatningsdomstolene foretog en forfatningsmæssig prøvelse af de
hasteforanstaltninger, der blev truffet for at bekæmpe covid-19-pandemien.
Forfatningsdomstolene udøvede også kontrol på andre centrale områder, f.eks. i forbindelse
med valg. I Portugal blev forfatningsdomstolen anmodet om at revidere valglovgivningen. Den
nye valgperiode blev indledt efter denne gennemgang og den efterfølgende gentagelse af
afstemningen. Der pågår mere strukturelle overvejelser i Cypern, hvor oprettelsen af en
forfatningsdomstol stadig drøftes i parlamentet.
I andre medlemsstater har nogle afgørelser truffet af forfatningsdomstole givet anledning til
bekymring over EU-rettens forrang. I Rumænien har regeringen givet et klart tilsagn om
princippet om EU-rettens forrang, men der er fortsat bekymring over forfatningsdomstolens
anfægtelse af dette princip86
. I Tyskland afsluttede Kommissionen traktatbrudsproceduren
vedrørende en dom afsagt af den tyske forfatningsdomstol efter formelle tilsagn fra den tyske
regering, der klart anerkender EU-rettens forrang. I Polen har forfatningsdomstolen
udtrykkeligt anfægtet EU-rettens forrang og var af den opfattelse, at visse bestemmelser i EU-
traktaterne er forfatningsstridige. Dette fik Kommissionen til at indlede en
traktatbrudsprocedure mod Polen, som stadig verserer87
.
Nationale menneskerettighedsinstitutioner, ombudsmænd, ligestillingsorganer og
gennemførelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser
Nationale menneskerettighedsinstitutioner88
, ombudsmænd, ligestillingsorganer og andre
uafhængige myndigheder har fortsat spillet en rolle i det nationale system med demokratisk
kontrol og balance. I nogle medlemsstater er disse myndigheders status blevet yderligere
styrket. I Sverige påbegyndte den nyoprettede nationale menneskerettighedsinstitution sit
arbejde i januar 2022. I Portugal er ombudsmandskontorets interne struktur blevet ændret for
bedre at afspejle dets mandat, og i Letland blev reglerne for udnævnelse af ombudsmanden
ændret. I Belgien har det føderale institut for menneskerettigheder afgivet adskillige udtalelser
og anbefalinger i løbet af sine første driftsår. Sikring af en passende opfølgning på uafhængige
institutioners resultater er en vigtig del af et system med effektiv demokratisk kontrol og
balance89
.
Nationale menneskerettighedsinstitutioner, ombudsmænd og ligestillingsorganer har imidlertid
brug for strukturelle garantier for uafhængighed samt tilstrækkelige ressourcer til at arbejde
effektivt, og en række af dem står fortsat over for udfordringer. I Polen spiller den nye
ombudsmand, der blev udnævnt i juli 2021, fortsat en central rolle som garant for
retsstatsprincippet, selv om ombudsmandens handleevne er begrænset på grund af begrænsede
86
I to domme fastslog Domstolen, at de nationale domstole ikke bør forhindres i at undlade at anvende afgørelser
fra en forfatningsdomstol, der er i strid med EU-retten, på grund af risikoen for disciplinære sanktioner
(Domstolens dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., i de forenede sager C-357/19, C-379/19, C-
547/19, C-811/19 og C-840/19), og at EU-retten er til hinder for en national lovgivning eller praksis, der gør
det muligt at pålægge en national dommer disciplinært ansvar for enhver tilsidesættelse af den nationale
forfatningsdomstols afgørelser (Domstolens dom af 22.2.2022, RS, i sag C-430/21, præmis 87). Det er vigtigt
at bemærke, at den rumænske kassationsdomstol har afsagt flere domme, hvor der blev set bort fra
forfatningsdomstolens retspraksis vedrørende sammensætningen af dommerpaneler for at gennemføre
Domstolens dom af 21. december 2021, og at princippet om EU-rettens forrang således er blevet stadfæstet.
87
Kommissionens pressemeddelelse IP/21/7070 af 22.12.2021. Se afsnit 3.2 nedenfor.
88
I FN's Parisprincipper, der blev godkendt af FN's Generalforsamling i 1993 (resolution A/RES/48/134),
fastsættes de vigtigste kriterier, som de nationale menneskerettighedsinstitutioner skal opfylde. Nationale
menneskerettighedsinstitutioner akkrediteres regelmæssigt af Underudvalget for akkreditering under Den
Globale Alliance af Nationale Menneskerettighedsinstitutioner.
89
Henstillinger vedrører HR, NL, PL.
26
ressourcer. I Litauen er der bekymring for, at kontoret for de parlamentariske ombudsmænd
ikke har ressourcer til at opfylde sit mandat, og nye lovforslag er blevet kritiseret for, at de kan
have en negativ indvirkning på kontorets arbejde. I Ungarn er der fortsat bekymring over
kommissæren for grundlæggende rettigheders uafhængighed, efter at
ligebehandlingsmyndigheden er blevet integreret i kommissærens kontor, og i marts 2022
fastholdt FN's Underudvalg for akkreditering under Den Globale Alliance af Nationale
Menneskerettighedsinstitutioner sin henstilling om, at den ungarske nationale
menneskerettighedsinstitution nedklassificeres til B-status. I Kroatien er der udfordringer i
forbindelse med opfølgning og overvågning af ombudsmandens anbefalinger og adgang til
oplysninger. En række medlemsstater har indtil videre ikke oprettet en national
menneskerettighedsinstitution i overensstemmelse med FN's Parisprincipper. Italien, Malta og
Rumænien har indledt denne proces, men der er ingen planer herom i Tjekkiet90
.
Resultatlisten over gennemførelsen af de ledende domme fra Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol (ECHR) er også en vigtig indikator for, hvordan
retsstatsprincippet fungerer i et land. Landekapitlerne indeholder derfor for første gang
systematiske indikatorer for gennemførelsen af Menneskerettighedsdomstolens ledende
domme i alle medlemsstater91
. Selv om resultaterne varierer fra medlemsstat til medlemsstat,
er ca. 40 % af Menneskerettighedsdomstolens ledende domme vedrørende EU-medlemsstater
gennem de seneste ti år ikke blevet gennemført92
.
National demokratisk kontrol og balance i forbindelse med brugen af spyware
I juli 2021 afslørede Amnesty International og en gruppe undersøgende journalister, at en
række regeringer verden over havde anvendt et særligt indgribende spyware, kendt som
"Pegasus". I EU omfattede målene journalister, advokater, nationale politikere og
parlamentsmedlemmer. Dette problem har gradvist fået større betydning i løbet af det sidste
år93
. Problemet er knyttet til den nationale sikkerhed, og der er behov for national demokratisk
kontrol og balance for at sikre, at der er indført garantier, og at de grundlæggende rettigheder
respekteres. I Ungarn er undersøgelserne af påstande vedrørende anvendelse af Pegasus-
overvågningssoftware mod advokater og journalister blevet afsluttet, men der er bekymring
over, at der ikke er et effektivt retsligt tilsyn med anvendelsen af hemmelige
overvågningsforanstaltninger i andre sager end straffesager. På trods af påstande om
anvendelse af Pegasus- og tilsvarende spyware overvågningssoftware indledte
anklagemyndigheden ingen undersøgelse i Polen. I Frankrig indledte anklagemyndigheden i
Paris en strafferetlig efterforskning af påstået brug af overvågningsspyware, navnlig rettet mod
journalister. I Spanien blev anvendelsen af Pegasus og tilsvarende spyware
overvågningssoftware undersøgt af ombudsmanden, og der blev anlagt retssager. Selv om
medlemsstaterne har kompetence til at garantere deres nationale sikkerhed, skal dette ske under
anvendelse af relevant EU-ret, herunder Domstolens retspraksis. Ifølge retsstatsprincippet skal
medlemsstaternes sikkerhedstjenester anvende sådanne værktøjer under tilstrækkelig kontrol
af, at de fuldt ud overholder EU-retten, herunder grundlæggende rettigheder såsom beskyttelse
af personoplysninger, journalisters sikkerhed og ytringsfrihed. Anvendelsen af
overvågningsmidler i strafferetlige efterforskninger skal også være i overensstemmelse med
processuelle rettigheder, herunder tiltaltes rettigheder. Der er derfor behov for en solid
90
Henstillinger vedrører CZ, IT, LT, MT, PL, RO, SI.
91
Europarådets Ministerkomité fører tilsyn med vedtagelsen af de nødvendige foranstaltninger til fuldbyrdelse
af domme afsagt af Menneskerettighedsdomstolen.
92
European Implementation Network and Democracy Reporting International, Justice Delayed and Justice
Denied: Non-Implementation of European Courts Judgments and the Rule of Law.
93
Europa-Parlamentet har nedsat et særligt undersøgelsesudvalg ("PEGA"), der skal behandle anvendelsen af
Pegasus-overvågningsspyware og andre lignende teknologier i EU.
27
institutionel kontrol og balance for at sikre statslige organers funktion, samarbejde og gensidige
kontrol, således at en statslig myndighed udøver sine beføjelser under kontrol af andre.
Civilsamfundsorganisationer som centrale aktører på retsstatsområdet
Civilsamfundsorganisationer og menneskerettighedsforkæmpere spiller en afgørende rolle som
vagthunde mod krænkelser af retsstatsprincippet og bidrager aktivt til at fremme
retsstatsprincippet, demokrati og grundlæggende rettigheder på stedet. EU-lovgivningen94
suppleret med europæiske standarder95
fastsætter centrale krav, der skal sikre, at
civilsamfundsorganisationer kan fungere uden uberettiget indgriben. Efter ankomsten af
millioner af mennesker til EU, der flygtede fra Ruslands militære aggression, har
civilsamfundet spillet en central rolle i deres modtagelse i de respektive medlemsstater og
forsynet dem med vigtige genstande og leveret tjenester, herunder psykologisk og medicinsk
støtte.
Der tages skridt til at forbedre situationen for civilsamfundsorganisationer i flere
medlemsstater. I Bulgarien er rådet for civilsamfundsudvikling oprettet med det formål at bistå
civilsamfundsorganisationer blevet operationelt. I Rumænien står
civilsamfundsorganisationerne over for udfordringer, men der er planer om at forenkle
registreringsprocedurerne for ikkestatslige organisationer. I Sverige er den retlige ramme for
finansiering og drift af civilsamfundsorganisationer ved at blive revideret. I Malta er
eksisterende bekymringer over civilsamfundsorganisationernes adgang til finansiering blevet
afhjulpet. I de fleste medlemsstater findes der et gunstigt og understøttende miljø for
civilsamfundet, og civilsamfundets råderum betragtes fortsat som "åbent"96
, men i nogle
medlemsstater står civilsamfundsorganisationer fortsat over for udfordringer. Disse kan
omfatte besværlige registreringsprocedurer, vanskeligheder med at få adgang til finansiering,
restriktiv lovgivning og utilstrækkelig beskyttelse mod angreb og trusler, herunder strategiske
retssager mod offentligt engagement og smædekampagner. I Irland er der fortsat retlige
hindringer for finansieringen af civilsamfundet, og i Tyskland giver ordningen for
civilsamfundsorganisationers skattefritagelse fortsat anledning til bekymring, selv om dette
kunne imødegås i kommende reformer. I Slovenien stod civilsamfundet over for udfordringer
forbundet med negative fortællinger, men der blev taget fat på spørgsmål vedrørende
finansiering og begrænsninger af forsamlingsfriheden. I Tjekkiet er der en vis bekymring over
civilsamfundsorganisationers adgang til offentlig finansiering, og organisationer, der arbejder
med spørgsmål vedrørende ligestilling mellem kønnene og LGBTIQ-rettigheder, er fortsat ikke
omfattet af offentlige støtteordninger i Slovakiet. I Cypern har regeringen taget skridt til at bistå
civilsamfundet bedre og forbedre kommunikationen med de offentlige myndigheder.
Registreringsprocedurerne for civilsamfundsorganisationer er fortsat komplekse i Italien. I
Grækenland betragtes visse registreringskrav fortsat som uforholdsmæssige, og en revision af
den eksisterende lovgivning er under behandling i statsrådet. I Spanien arbejder parlamentet
med reformen af loven om borgernes sikkerhed i lyset af de bekymringer, der er rejst over
loven, herunder af civilsamfundet. I Frankrig er der vedtaget nye love for at forbedre de
94
Dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn, C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 112 og 113.
95
Se især anbefaling Rec (2007)14 fra Europarådets Ministerkomité om ikkestatslige organisationers retlige
status i Europa.
96
Ifølge den ikkestatslige organisation CIVICUS' rating, som er en skala med fem kategorier: åben, indsnævret,
obstrueret, undertrykt og lukket. I forhold til 2021 er to medlemsstater blevet nedklassificeret på skalaen fra
åben til indsnævret og én fra indsnævret til "obstrueret".
28
økonomiske forhold for foreninger, men en række interessenter gav udtryk for bekymring over
indvirkningen af loven om republikkens principper på det civile rum97
.
I nogle medlemsstater har systematiske restriktioner yderligere forværret civilsamfundets evne
til at operere med en potentiel afdæmpende virkning. I Polen er civilsamfundets råderum blevet
yderligere indsnævret, og nylige lovforslag kan have en yderligere negativ indvirkning. I
Ungarn er det uafhængige civilsamfund fortsat under pres, og organisationer, der repræsenterer
LGBTIQ-samfundet, er genstand for smædekampagner iværksat af regeringen, og statens rolle
i finansieringen af civilsamfundet rejser spørgsmål98
.
3. UDVIKLING OG FORANSTALTNINGER PÅ EU-PLAN
3.1 Dialog og opfølgning på rapporten om retsstatssituationen
Interinstitutionel dialog
Rådet fortsatte sin praksis med at tilrettelægge sin årlige dialog om retsstatsprincippet på
grundlag af rapporten om retsstatssituationen. I september 2021 tilrettelagde formandskabet
for Rådet en horisontal drøftelse om den generelle udvikling på retsstatsområdet i Rådet
(almindelige anliggender). Rådet (almindelige anliggender) afholdt også landespecifikke
drøftelser med fokus på den relevante udvikling fremhævet i landekapitlet i rapporten om
retsstatssituationen i november 202199
og april 2022100
. Målrettede drøftelser om
retsstatsrelaterede emner fandt også sted i Rådet (retlige anliggender), hvor ministrene
udvekslede synspunkter om covid-19-pandemiens indvirkning på domstolenes funktion i
december 2021 og drøftede spørgsmålet om adgang til advokatbistand og retsstatsprincippet i
marts 2022. Medlemsstaterne viste en klar interesse i at udveksle oplysninger om udvikling og
bedste praksis for at bidrage til at forebygge problemer på en inklusiv og konstruktiv måde.
Europa-Parlamentet afholdt fortsat debatter om retsstatsprincippet. Siden juli 2021 har
Parlamentet vedtaget adskillige beslutninger om retsstatsprincippet og om mere specifikke
spørgsmål såsom mediefrihed og civilsamfundet101
. Parlamentet vedtog også en særlig
beslutning om rapporten om retsstatssituationen 2021102
, hvori Parlamentet navnlig bifalder
tilsagnet om at medtage specifikke henstillinger til medlemsstaterne. I beslutningen gentages
tidligere fremsatte henstillinger, navnlig om behovet for at identificere værktøjer, der kan
anvendes, hvis manglerne ikke afhjælpes, samt Parlamentets støtte til en interinstitutionel aftale
om en EU-mekanisme for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder.
Kommissionen værdsætter samarbejdet med Europa-Parlamentet og har gjort det klart, at
97
Henstillinger vedrører DE, IE, EL, SE.
98
Henstillinger vedrører HU, PL.
99
I drøftelserne var der fokus på den centrale udvikling i Kroatien, Italien, Cypern, Letland og Litauen.
100
I drøftelserne var der fokus på den centrale udvikling i Luxembourg, Ungarn, Malta, Nederlandene og Østrig.
101
Europa-Parlamentets beslutning af 10. marts 2022 om retsstatsprincippet og konsekvenserne af EU-
Domstolens afgørelse, P9_TA (2022) 0074, af 8. marts 2022 om indskrænkning af civilsamfundets råderum i
Europa, P9_TA (2022) 0056, af 16. december 2021 om grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet i
Slovenien, navnlig den forsinkede indstilling af EPPO-anklagere, P9_TA (2021) 0512, af 15. december 2021
om konsekvenserne af organiseret kriminalitet for EU's egne indtægter og misbrug af EU-midler med særlig
fokus på delt forvaltning ud fra et revisions- og kontrolmæssigt perspektiv, P9_TA (2021) 0501 og af 11.
november 2021 om styrkelse af demokrati og mediefrihed og -pluralisme i EU: Uberettiget brug af civil- og
strafferetlige foranstaltninger til at bringe journalister, NGO'er og civilsamfundet til tavshed,
P9_TA(2021)0451.
102
Europa-Parlamentets beslutning af 19. maj 2022 om Kommissionens rapport om retsstatssituationen 2021
(P9_TA(2022)0212).
29
interinstitutionelt samarbejde spiller en central rolle i styrkelsen af EU's kapacitet til at
overvåge og opretholde retsstatsprincippet. Beslutningen om at medtage henstillinger i
rapporten for 2022 er også et svar på en opfordring fra Europa-Parlamentet.
Europa-Parlamentet tilrettelagde også landespecifikke debatter, navnlig i overvågningsgruppen
for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder under Europa-Parlamentets
Udvalg om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (LIBE).
Overvågningsgruppen gennemførte overvågningsbesøg i Bulgarien, Malta, Slovakiet og
Slovenien og drøftede resultaterne heraf. Ud over en debat om EU-rettens forrang har Europa-
Parlamentet vedtaget en beslutning, hvori Parlamentet opfordrer til, at der træffes flere
foranstaltninger for at afhjælpe bekymringerne vedrørende retsstatsprincippet i Polen og
Ungarn103
.
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) har gennem sin ad hoc-gruppe om
grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet104
og Regionsudvalget gennem
Underudvalget for Borgerrettigheder, Styreformer og Institutionelle og Eksterne
Forbindelser105
også fortsat debatten om retsstatsprincippet på EU-plan. I november 2021
afholdt EØSU en konference med fokus på civilsamfundets bidrag til retsstatsmekanismen.
Dialog med myndigheder og interessenter i medlemsstaterne
Kommissionen har fortsat sit opsøgende arbejde på nationalt plan i medlemsstaterne. Der blev
afholdt bilaterale møder på både politisk og teknisk plan for at drøfte centrale reformer som
opfølgning på rapporten fra 2021. De nationale parlamenter spiller en afgørende rolle med
hensyn til at opretholde retsstatsprincippet, både som lovgivere og med hensyn til at stille den
udøvende magt til ansvar, og drøftelser som opfølgning på rapporten fra 2021 var et vigtigt
emne for kommissærernes besøg i nationale parlamenter106
.
Netværket af kontaktpunkter for retsstatsprincippet er en åben kanal for regelmæssig
udveksling mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Netværket mødes fortsat regelmæssigt
for at udarbejde den årlige rapport om retsstatssituationen og fungerer i stigende grad som et
forum for udveksling af bedste praksis og udveksling af oplysninger om planlagte eller
igangværende reformer på nationalt plan.
Kommissionen vil fortsat styrke dialogen med interessenter og myndigheder i
medlemsstaterne, også med fokus på opfølgningen på henstillingerne i denne rapport.
103
Europa-Parlamentets beslutning af 5. maj 2022 om igangværende høringer inden for rammerne af artikel 7,
stk. 1, i TEU vedrørende Polen og Ungarn, P9_TA(2022)0204. Europa-Parlamentet har vedtaget i alt tre
beslutninger om retsstatsprincippet i Polen og Ungarn siden den 20. juli 2021: beslutning af 21. oktober 2021
om retsstatskrisen i Polen og EU-rettens forrang, P9_TA (2021) 0439, af 16. september 2021 om mediefrihed
og yderligere forværring af retsstatsprincippet i Polen, P9_TA (2021) 0395 og af 8. juli 2021 om tilsidesættelse
af EU-retten og LGBTIQ-borgeres rettigheder i Ungarn som følge af de lovændringer, der er vedtaget i det
ungarske parlament (, P9_TA (2021) 0362.
104
Ad hoc-gruppen om grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet (FRRL) er et horisontalt organ inden for
EØSU, der skal fungere som et forum, hvor europæiske civilsamfundsorganisationer kan mødes og dele deres
vurderinger af situationen på områderne grundlæggende rettigheder, demokrati og retsstatsprincippet i
medlemsstaterne.
105
CIVEX' ansvarsområde omfatter forfatningsmæssige anliggender og styring, bedre lovgivning, nærhed og
proportionalitet.
106
Årsrapport 2021 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet og om forbindelserne
med de nationale parlamenter.
30
Dialog med og støtte til civilsamfundet på EU-plan
Civilsamfundet er fortsat en vigtig partner for Europa-Kommissionen i forbindelse med
udarbejdelsen af den årlige rapport om retsstatssituationen. Ud over det store antal modtagne
skriftlige bidrag fra civilsamfundet og de møder, der blev afholdt som led i landebesøgene, har
Kommissionen også afholdt horisontale møder med en række vigtige netværk af
civilsamfundsorganisationer og andre vigtige samtalepartnere107
. Disse netværk har fremsat
fælles anbefalinger om processen for rapporten om retsstatsprincippet108
. Civilsamfundet kan
også spille en vigtig rolle i opfølgningen på rapporten, og Kommissionen vil foretage denne
opfølgning med civilsamfundet på nationalt plan i samarbejde med Kommissionens
repræsentationer og Agenturet for Grundlæggende Rettigheder.
Gennem programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier (CERV) har
Kommissionen intensiveret indsatsen for at støtte civilsamfundsorganisationer, navnlig de
mindre, lokale organisationer med særlige begrænsninger. Næsten en tredjedel af programmets
disponible budget (1,55 mia. EUR) er specifikt afsat til civilsamfundsorganisationer, og mindst
40 % af dette beløb skal afsættes til lokale og regionale civilsamfundsorganisationer. Ud over
støtte til specifikke projekter gives der også tilskud til støtte for kapacitetsopbygning i
civilsamfundsorganisationer, finansiering af deres driftsomkostninger og udvikling.
Kommissionen er fortsat fast besluttet på at overveje, hvordan inddragelsen af civilsamfundet,
faglige netværk og andre interessenter i debatten om retsstatsprincippet kan øges på nationalt
plan og EU-plan. Dette gælder både udarbejdelsen af rapporten og opfølgningen herpå. Mere
generelt og som opfølgning på konferencen om Europas fremtid vil Kommissionen overveje,
hvordan dens arbejde med retsstatsprincippet kan udvides til at omfatte mere direkte
inddragelse af borgerne.
3.2 Internationalt samarbejde
Retsstatsprincippet er et centralt vejledende princip for EU's optræden udadtil.
Retsstatsprincippet er af afgørende betydning for EU's indsats på globalt plan, hvor det er en
prioritet at samarbejde med partnere om at beskytte og fremme menneskerettighederne og
styrke demokratier rundt om i verden. EU og dets medlemsstater er den største globale donor
af demokratistøtte. Den russiske invasion af Ukraine understreger behovet for at styrke vores
indsats for at fremme og forsvare vores værdier, gå foran med et godt eksempel og samarbejde
med vores internationale partnere, f.eks. i FN's og Europarådets fora. Kommissionen og en
række medlemsstater bidrog til tilsagnene afgivet på topmødet om demokrati, som den
amerikanske præsident var vært for, om at fremme demokratiske værdier i hele verden og stod
i spidsen for indsatsen i dette handlingens år for at gennemføre dem.
EU en ihærdig forsvarer af menneskerettigheder, demokrati og retsstatsprincippet i hele verden,
som det fremgår af EU's handlingsplan for menneskerettigheder og demokrati 2020-2024109
,
og i overensstemmelse med verdensmålene for bæredygtig udvikling110
. I de umiddelbare
nabolande omfatter de centrale krav til EU-medlemskab, der er fastsat i
"Københavnskriterierne", retsstatsprincippet, som er afgørende for, at kandidatlande og
potentielle kandidatlande kan virkeliggøre deres europæiske perspektiv, og den reviderede
107
Human Rights and Democracy Network, Agenturet for Grundlæggende Rettigheder, det europæiske netværk
af nationale menneskerettighedsinstitutioner og Civil Society Europe.
108
Civil society recommendations: how the Commission can improve the credibility, inclusiveness and impact
of the Rule of Law Report, European Partnership for Democracy.
109
EU-handlingsplan om menneskerettigheder og demokrati 2020-2024.
110
Verdensmål for bæredygtig udvikling.
31
udvidelsesmetode, der sætter retsstatsprincippet i centrum for tiltrædelsesprocessen. EU vil
fortsat følge en sammenhængende tilgang i sit samarbejde med kandidatlande, potentielle
kandidatlande og nabolande samt i sin optræden udadtil på bilateralt, regionalt og multilateralt
plan. EU behandler regelmæssigt retsstatsspørgsmål i menneskerettighedsdialoger med
partnerlande og på multilateralt plan, navnlig De Forenede Nationer.
Opretholdelse af retsstatsprincippet på globalt plan omfatter styrkelse af samarbejdet om
retsstatsspørgsmål med internationale og regionale organisationer111
. Retsstatsprincippet,
demokrati og menneskerettigheder er fortsat de vigtigste prioriteter for samarbejdet mellem
EU og Europarådet112
. I denne forbindelse har EU fornyet sit tilsagn om at beskytte og fremme
et uafhængigt civilsamfund og samtidig beskytte menneskerettighedsforkæmpere og frie
medier. EU's tilsagn om at respektere, beskytte og overholde menneskerettighederne,
demokratiet og retsstatsprincippet konsekvent og sammenhængende på alle områder af EU's
optræden udadtil og støtte FN's menneskerettighedssystem som en hjørnesten i EU's optræden
udadtil er også et centralt vejledende princip for EU's deltagelse i FN's fora. Internationale
organisationer, navnlig Europarådets centrale organer113
, er fortsat vigtige partnere i
udarbejdelsen af rapporten og opretholdelse af retsstatsprincippet i Europa, som
Kommissionen fortsat vil arbejde tæt sammen med.
Kommissionen sigter mod at styrke dette centrale element i sit arbejde med retsstatsprincippet
yderligere på grundlag af sine tætte forbindelser med Europarådet og andre internationale
organer.
3.3 EU-tiltag til opretholdelse af retsstatsprincippet
Den årlige rapport om retsstatssituationen er en forebyggende mekanisme, der har til formål at
forbedre retsstatssituationen i hele EU, øge bevidstheden om udfordringer og fremme løsninger
i en tidlig fase for undgå, at situationen forværres. Den supplerer en række andre mekanismer
og instrumenter på EU-plan, som hver især har deres eget formål. Dette afsnit indeholder en
oversigt over relevante tiltag og mekanismer.
Den Europæiske Unions Domstol (Domstolen) fortsatte med at udvikle sin retspraksis
vedrørende retsstatsprincippet. Domstolen traf afgørelse om en række anmodninger om
præjudicielle afgørelser forelagt af nationale domstole. I en dom af 6. oktober 2021114
præciserede Domstolen de tre typer situationer, hvor en national ret i sidste instans kan undlade
at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, hvis et spørgsmål vedrørende
fortolkningen af EU-retten forelægges for Domstolen115
. I en anden sag fastslog Domstolen, at
EU-retten er til hinder for, at en national øverste domstol erklærer en anmodning om
præjudiciel afgørelse ulovlig med den begrundelse, at de forelagte spørgsmål ikke er relevante
111
Såsom De Forenede Nationer, Europarådet, Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD)
og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE).
112
Rådets konklusioner om EU's prioriteter for samarbejdet med Europarådet i 2020-2022.
113
Venedigkommissionen, Sammenslutningen af Stater mod Korruption (Greco), Europarådets Parlamentariske
Forsamling (PACE) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (ECHR).
114
Dom af 6.10.2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-561/19, ECLI:EU:C:2021:799.
115
Domstolen havde opregnet tre situationer, hvor nationale retter i sidste instans ikke er forpligtet til at forelægge
et præjudicielt spørgsmål, i Cilfit-sagen (dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl., 283/81, ECLI:EU:C:1982:335): i)
spørgsmålet er ikke relevant for afgørelsen af tvisten, ii) Domstolen allerede har fortolket den pågældende EU-
retlige bestemmelse, og iii) den korrekte fortolkning af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke
foreligger nogen rimelig tvivl. Hvis spørgsmålet om fortolkning af EU-retten derimod ikke vedrører nogen af
disse situationer, skal retten i sidste instans indbringe sagen for Domstolen.
32
eller nødvendige116
. Domstolen fastslog også, at de nationale domstole som følge af EU-rettens
forrang ikke bør forhindres i at undlade at anvende afgørelser fra en forfatningsdomstol, der er
i strid med EU-retten, på grund af risikoen for disciplinære sanktioner117
.
Domstolen har fortsat behandlingen af traktatbrudssager indbragt af Kommissionen. Når
Domstolens foreløbige forholdsregler ikke er blevet overholdt, har Kommissionen anmodet
Domstolen om at pålægge økonomiske sanktioner118
. Kommissionen har fortsat udøvet sin
rolle som vogter af EU-traktaterne ved at indlede traktatbrudsprocedurer, hvor det er relevant,
for at imødegå specifikke overtrædelser af retsstatsprincippet119
.
Proceduren for opretholdelse af EU's fælles værdier som fastsat i artikel 7 i TEU fortsætter i
Rådet for så vidt angår Polen og Ungarn. Denne procedure gør det muligt for Rådet at fastslå,
om der er en klar fare for en alvorlig krænkelse af Unionens værdier, og at følge op på sådanne
risici. Rådet gennemførte høringer af Polen i februar 2022 og af Ungarn i maj 2022 og gjorde
generel status over begge medlemsstater i december 2021120
.
Respekt for retsstatsprincippet er fortsat en grundlæggende forudsætning for en korrekt
forvaltning af EU-midlerne. Forordningen om konditionalitet121
har til formål at beskytte den
forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget og Unionens finansielle interesser mod
overtrædelser af retsstatsprincippet. Kommissionen har overvåget situationen i alle
medlemsstater, siden forordningen om konditionalitet trådte i kraft den 1. januar 2021, og har
vedtaget retningslinjer for dens anvendelse122
. Domstolen bekræftede i sine domme af 16.
februar 2022123
, at forordningen var i overensstemmelse med EU-traktaterne. I april 2022
indledte Kommissionen for første gang den formelle procedure i henhold til forordningen om
konditionalitet mod Ungarn124
.
En relateret ramme for beskyttelse af flere EU-fonde er forordningen om fælles
bestemmelser125
, som trådte i kraft den 1. juli 2021. Den pålægger medlemsstaterne som led i
de "horisontale grundforudsætninger" at indføre effektive mekanismer til at sikre, at de
programmer, der støttes af fondene, er i overensstemmelse med de rettigheder og principper,
der er nedfældet i chartret om grundlæggende rettigheder, herunder adgang til effektive
retsmidler og til en upartisk domstol for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er
116
Dom af 23. november 2021, IS, C-564/19, ECLI:EU:C:2021:949.
117
Dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., i forenede sager C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og
C-840/19.
118
Den 27. oktober 2021 pålagde Domstolen Polen daglige tvangsbøder på 1 mio. EUR, indtil kendelsen om
foreløbige forholdsregler af 14. juli 2021, navnlig vedrørende funktionen af den polske øverste domstols
disciplinærafdeling, blev overholdt fuldt ud.
119
Kommissionen besluttede navnlig den 22. december 2021 at indlede en traktatbrudsprocedure mod Polen på
grund af alvorlige betænkeligheder med hensyn til den polske forfatningsdomstol og dens seneste retspraksis,
der anfægter EU-rettens forrang.
120
Proceduren i henhold til artikel 7 TEU blev indledt af Kommissionen mod Polen i 2017 og af Europa-
Parlamentet mod Ungarn i 2018.
121
Forordning (EU) 2020/2092 af 16. december 2020 (EUT L 433I af 22.12.2020, s. 1).
122
C(2022) 1382 final. Retningslinjer om anvendelsen af forordning (EU, Euratom) 2020/2092 om en generel
ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget.
123
Se sag C-156/21 og C-157/21. Den 16. februar 2022 afsagde Domstolen sine domme og afviste de søgsmål,
som Polen og Ungarn havde anlagt med påstand om annullation af forordningen om konditionalitet.
124
Den 27. april 2022 indledte Kommissionen for første gang proceduren i henhold til artikel 6, stk. 1, i
forordningen om konditionalitet.
125
Forordning (EU) 2021/1060 af 24. juni 2021.
33
oprettet ved lov. Medlemsstaterne skal sikre, at den horisontale grundforudsætning er opfyldt,
når de udarbejder et program, og at den er opfyldt i hele programmeringsperioden.
En række retsstatsrelaterede spørgsmål — navnlig vedrørende retssystemernes effektivitet,
bekæmpelse af korruption og kvalitet og inklusivitet i lovgivningsprocessen — indgår også i
det europæiske semester, i det omfang disse aspekter er af makroøkonomisk relevans og har en
indvirkning på erhvervsklimaet, investeringer, den økonomiske vækst og beskæftigelsen. For
at imødekomme en række relevante landespecifikke henstillinger som led i det europæiske
semester gennem konkrete retsstatsreformer og investeringer drøftede Kommissionen og nåede
sammen med en række medlemsstater til enighed om konkrete milepæle inden for rammerne
af de nationale genopretningsplaner under genopretnings- og resiliensfaciliteten, som
efterfølgende blev formelt godkendt af Rådet.
I forårspakken for det europæiske semester 2022 har Kommissionen foreslået Rådet yderligere
henstillinger til to medlemsstater vedrørende retsstatsprincippet126
. Kommissionen yder også
teknisk støtte til medlemsstaterne, navnlig gennem instrumentet for teknisk støtte, for at
forbedre den offentlige forvaltnings og retssystemernes effektivitet, kvalitet og uafhængighed.
Kommissionen fremmer fortsat reformer af retsvæsenet gennem EU's årlige resultattavle for
retlige anliggender127
. EU's resultattavle for retlige anliggender 2022 indeholder for første gang
undersøgelsesdata om, hvordan virksomhederne opfatter effektiviteten af
investeringsbeskyttelsen i de forskellige medlemsstater128
. Resultaterne tyder på, at
administrativ adfærd, stabilitet og kvalitet i lovgivningsprocessen samt effektiviteten af
domstole og ejendomsbeskyttelse er nøglefaktorer med tilsvarende betydning for tilliden til
investeringsbeskyttelse. Det europæiske semester og resultattavlen for retlige anliggender
supplerer rapporten om retsstatssituationen, og begge indgår i rapporten, hvor det er relevant.
Mediefrihed og mediepluralisme er blevet et vigtigt indsatsområde på EU-plan.
Handlingsplanen for europæisk demokrati fra 2020 og handlingsplanen for medier og
audiovisuelle medier bebudede en række initiativer til støtte for og beskyttelse af mediefrihed
og -pluralisme. Kommissionen forelagde i september 2021 en henstilling til medlemsstaterne
om journalisters sikkerhed129
. I april 2022 vedtog Kommissionen en pakke af foranstaltninger
til beskyttelse af journalister og civilsamfundsorganisationer mod misbrug af retssager
(SLAPP)130
. Kommissionen er også ved at udarbejde en europæisk lov om mediefrihed.
4. KONKLUSIONER OG NÆSTE SKRIDT
Retsstatsprincippet er afgørende for et stabilt, modstandsdygtigt, retfærdigt og demokratisk
politisk, økonomisk og socialt miljø i hele EU. Det er afgørende for et velfungerende indre
marked og for Unionen som helhed. Det afspejler også europæernes forhåbninger og værdier,
som er nedfældet i traktatens artikel 2. Kommissionen er fast besluttet på at beskytte og fremme
retsstatsprincippet som garant for EU-traktaterne og for EU-rettens forrang. Et dynamisk,
126
Det europæiske semester 2022:Forårspakken.
127
EU's resultattavle for retlige anliggender 2022 blev offentliggjort den 19. maj 2022: EU's resultattavle for
retlige anliggender.
128
Figur 54 og 55 i EU's resultattavle for retlige anliggender 2022.
129
Kommissionens henstilling om sikring af journalisters og andre mediefolks beskyttelse og sikkerhed og
styrkelse af deres position i Den Europæiske Union (C(2021) 6650 final af 16.9.2021).
130
Forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der engagerer sig offentligt, mod åbenbart grundløse eller
urimelige retssager ("strategiske retssager mod offentligt engagement" (COM(2022) 177 af 27.4.2022) og
Kommissionens henstilling om beskyttelse af journalister og menneskerettighedsforkæmpere, der engagerer
sig offentligt, mod åbenbart grundløse eller urimelige retssager ("strategiske retssager mod offentligt
engagement" (C(2022)2428 af 27.4.2022).
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fremadskuende EU's omstilling til et grønnere, mere digitalt og mere socialt retfærdigt samfund
skal fortsat bygge på et solidt grundlag. Den russiske invasion af Ukraine er en påmindelse om
presset på vores værdsatte EU-værdier. Beskyttelse af vores borgere og deres rettigheder
forudsætter et beslutsomt og konsekvent forsvar af retsstatsprincippet i hele EU.
Den årlige rapport om retsstatssituationen er en vigtig del af bestræbelserne på at fremme og
beskytte retsstatsprincippet i EU på både nationalt og europæisk plan. Med udgangspunkt i et
fortsat engagement og samarbejde med medlemsstaterne viser dette års rapport, at der også i
2022 er blevet gennemført vigtige retsstatsreformer i mange medlemsstater for at tackle de
udfordringer, der er identificeret i tidligere udgaver. Der er dog stadig alvorlige bekymringer i
nogle medlemsstater.
Med denne tredje udgave er rapporten om retsstatssituationen og den efterfølgende cyklus af
drøftelser med medlemsstaterne, herunder de nationale parlamenter, Europa-Parlamentet og
Rådet, en veletableret proces. I overensstemmelse med rapportens forebyggende karakter er
formålet med de henstillinger, der er medtaget for første gang i år, at støtte medlemsstaternes
reformbestræbelser. I nogle tilfælde vejleder henstillingerne medlemsstaterne i at træffe
foranstaltninger til at løse de særlige problemstillinger, der er påpeget i rapporten.
Kommissionen har udarbejdet denne rapport gennem en løbende dialog med medlemsstaterne,
og den har fortsat hele det politiske ansvar for Kommissionens vurdering og de fremsatte
henstillinger. I den næste udgave vil Kommissionen følge op på udviklingen og vurdere
gennemførelsen af henstillingerne.
Ved begyndelsen af en ny årlig cyklus i dialogen om retsstatsprincippet opfordrer
Kommissionen Rådet og Europa-Parlamentet til at fortsætte de generelle og landespecifikke
debatter på grundlag af denne rapport og bruge henstillingerne som en anledning til at se
nærmere på den konkrete gennemførelse. Kommissionen glæder sig også over yderligere
drøftelser på nationalt plan med inddragelse af nationale parlamenter, civilsamfundet og andre
nøgleaktører, men også på europæisk plan, med øget inddragelse af borgerne. Kommissionen
opfordrer medlemsstaterne til effektivt at tage de udfordringer op, der peges på i rapporten, og
er rede til at bistå medlemsstaterne i disse bestræbelser på at gennemføre henstillingerne i
rapporten.